Policy e assetto istituzionale per la ricerca scientifica e tecnologica

La fase di istituzionalizzazione della politica scientifica e tecnologica che ebbe luogo nei principali paesi industrializzati durante i primi decenni del secondo dopoguerra si caratterizzò per la costituzione di nuove forme politiche e amministrative volte a supportare l’attività innovativa delle imprese e degli enti pubblici e le interconnessioni tra essi235_{. Le istituzioni presero maggiore}

consapevolezza del loro ruolo man mano che le conseguenze e gli effetti del cambiamento tecnologico si manifestavano all’interno dei vari settori economici nazionali236_.

In Italia la direzione storica intrapresa dalle istituzioni a sostegno della ricerca e dell’applicazione delle conoscenze tecnologiche fino ad allora acquisite fu influenzata sia dai fattori interni come la path dependency sia da fattori esterni come la presenza di nuovi soggetti internazionali atti a promuovere l’interscambio scientifico e tecnico237_{. Se, da un lato, il contesto mondiale si stava muovendo verso}

una maggiore sensibilità degli organi di indirizzo e governo per la questione tecnologica, dall’altro l’Italia continuava a scontare un ritardo cronico sottolineato dal suo principale organo di coordinamento e promozione della ricerca scientifica

235 _{Giannetti, A., Pastorelli, S., Il sistema innovativo nazionale, in Antonelli, C., Barbiellini Amidei, F.,}

(a cura di), Innovazione tecnologica e sviluppo industriale nel secondo dopoguerra, Laterza, Bari, 2007, pp. 595-811.

236 _{Una maggiore attenzione da parte della politica per la ricerca scientifica e il progresso}

tecnologico è testimoniato anche dall’attività parlamentare e dalle relazione dei Ministeri che sempre più a partire dagli anni ’60 dedicarono spazio all’analisi e alla programmazione delle attività di ricerca e sviluppo, nonché allo stato della materia nel sistema italiano.

237 _{Oltre all’OCSE che si caratterizzò fin da subito per l’attenzione al tema della ricerca scientifica}

come motore dello sviluppo e della crescita economica, all’interno dell’OECE venne creata l’Agenzia Europea per la Produttività (AEP) con lo scopo di promuovere i fattori, i metodi e le competenze per il rilancio della produzione europea. Al suo interno venne messa in particolare luce l’esigenza di formare un capitale umano qualificato con competenze tecniche adattabili alle nuove forme di industrializzazione che stavano nascendo nei Paesi più avanzati. Si veda sul tema Pavan, A., Formazione continua: dibattiti e politiche internazionali, Armando Editore, 2003.

123 ossia il Consiglio Nazionale delle Ricerche238_{. Nell’ambito della gestione finanziare}

dell’ente, come riportato dalla Corte dei Conti, si ravvisa una sostanziale disorganicità legislativa nel regolamentare il suo funzionamento e gli obiettivi scientifici affidati dal Ministero della ricerca scientifica e universitaria239_{. Al}

paragrafo 3 della relazione al Parlamento sulla gestione finanziaria degli enti sottoposti a controllo in applicazione della legge 21 marzo 1958 Consiglio Nazionale delle Ricerche (esercizi 1961-1962, 1962-1963) si trovano chiare tracce su tale situazione:

“Tuttora lacunosa ed incompleta è la normativa regolamentare concernente l’assetto organizzativo del CNR, che avrebbe dovuto essere disciplinato, ai sensi dell’art. 32 del decreto legislativo n.82 del 1945, da un apposito regolamento di esecuzione, non ancora, peraltro, emanato. […] In ordine a tale situazione di carenza di una regolamentazione adeguata alla complessità delle funzioni del CNR devesi segnalare la necessità che ad essa subentri al più presto una accurata e completa disciplina normativa, specialmente in ciò che attiene alla gestione amministrativa e contabile, disciplina che, sia pure intesa ad assicurare la massima elasticità funzionale, che consenta di adeguarsi a tutte le varie esigenze che possano insorgere sia nello svolgimento delle ricerche, sia nel coordinamento di esse deve, in ogni caso, considerarsi non soltanto come una condizione essenziale per un ordinato e regolare svolgimento della gestione dell’Ente, ma anche come una premessa indispensabile per promuovere nel modo più efficace la ricerca scientifica”.

In tale esame da parte della Corte dei Conti si evince l’inadeguatezza prima di tutto normativa nella quale il principale Ente per la ricerca doveva muoversi negli anni del Secondo Dopoguerra, ma anche la carenza di indirizzi politici che lasciavano nelle mani degli organi di amministrazione del CNR le decisioni relative all’operatività nei campi tecnologici e scientifici di rilevanza nazionale.

238 _{CNR, Fondo Archivi di Enti Pubblici e Società, Consiglio Nazionale delle Ricerche - CNR (1911-1990),}

Relazione generale sullo stato della ricerca scientifica tecnologica in Italia - 1972, Presidenza e consiglio di presidenza, Roma, 1972, pp. 21-23.

239 _{Corte dei Conti, Relazione al Parlamento sulla gestione finanziaria degli enti sottoposti a controllo in}

applicazione della legge 21 marzo 1958, n.259, Volume XCI, Consiglio Nazionale delle Ricerche (esercizi 1961-1962, 1962-1963), pp. 15-17.

124 Una svolta più centralizzata per il coordinamento pubblico del settore della ricerca è riscontrabile nel nuovo assetto stabilito alla legge 2 marzo 1963, n. 283 sull’organizzazione della ricerca scientifica in cui il legislatore affida al Comitato interministeriale per la ricostruzione (CIR) integrato dai Ministri per la pubblica istruzione, per la difesa e dal Ministro incaricato del coordinamento della ricerca, il compito di:

1. Accertare le condizioni e le esigenze della ricerca scientifica e tecnologica e stabilire le direttive generali per il suo potenziamento, in vista dello sviluppo economico, sociale e culturale del Paese e nel rispetto della libertà della scienza;

2. Promuovere la formulazione ed il coordinamento di programmi di ricerca, di interesse nazionale e sovraintendere al loro svolgimento.

Questa disposizione normativa sembrerebbe confermare il ruolo centrale del Ministero per la Ricerca, ma allo stesso tempo rimise nelle mani della burocrazia costituita dal CIR il potere di approvare o meno le proposte di ricerca nonché le relazioni fondamentali tra gli enti pubblici e altre istituzioni inclusi gli operatori di mercato.

Successivamente, nel 1967, le competenze del CIR vengono assegnate ad un nuovo organo collegiale denominato Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE). Questo nuovo collegio rientra nel disegno politico dell’interventismo statale di cui si è parlato in precedenza nel paragrafo 2.1.4. L’obiettivo del legislatore potrebbe essere interpretato come la volontà di affiancare agli obiettivi economici anche quelli della ricerca scientifica, coordinando le relative politiche240_{. Nonostante le intenzioni iniziali cercassero di}

240 _{D. Ferruggia, L’attività del Cipe e del Cipi in materia di ricerca scientifica applicata e finalizzata, in D.}

Sorace, (a cura di), I Comitati interministeriali economici. Da organi di indirizzo ad organi di amministrazione attiva, Il Mulino, Bologna 1991, pp. 145-147.

125 dare alla politica una maggiore capacità di indirizzo, gli interventi del nuovo Comitato si limitarono per la sua stessa natura a meri strumenti di conferma dei programmi scientifici che venivano svolti in modo disomogeneo e non coordinato241_.

Tale impostazione si riflette anche sull’organizzazione del CNR che nelle Relazioni annuali esprime fina dai primi anni ’60 un certo disagio nella gestione delle sue attività dovuto in parte alle inadempienze politiche, in parte all’inadeguatezza del finanziamento242_{. Nella relazione del 1963 viene posta}

particolare attenzione alla situazione delle Stazioni Sperimentali dell’Industria il cui corretto ed efficace funzionamento era ostacolato da una allocazione inefficiente delle risorse pubbliche e da una generale carenza di finanziamenti che nel 1963 ammontavano a circa 800 milioni di milioni di lire dei quali solamente 1/5 proveniva da fonte governativa e la maggior parte era assorbito dalle spese per il personale243_{. Poco chiaro era anche il funzionamento delle medesime Stazioni che,}

secondo i rappresentanti del CNR, avrebbero dovuto svolgere compiti di consulenza ai privati ed ospitare ricercatori provenienti dalle Università italiane e stranieri, ma, di fatto, non esistevano forme di connessione o interscambio in grado di eseguire un adeguato trasferimento di conoscenze tra i due universi244_.

Ancora nel 1970, ossia 7 anni dopo la riforma dell’ente, il Presidente Caglioti chiedeva alla politica una ristrutturazione del Consiglio che “lo metta in gradi di

241 _Ibidem.

242 _{CNR, Fondo Archivi di Enti Pubblici e Società, Consiglio Nazionale delle Ricerche - CNR (1911-1990),}

Relazione generale sullo stato della ricerca scientifica tecnologica in Italia - 1964, Presidenza e consiglio di presidenza, Roma, 1965, pp. 35-48.

243 _{Il consigliere Morgetano dichiarava nella Relazione generale relativa all’anno 1963 che “le}

difficoltà maggiori si riscontrano nella mancanza di adeguati finanziamenti e, quindi, di conseguenza, nella mancanza di personale ricercatore e tecnico. Il Ministero dell’Industria consapevole di tali difficoltà ha già da tempo predisposto uno schema di disegno di legge con il quale si è cercato di ovviare a tali inconvenienti. Purtroppo tale schema è stato bloccato dal Ministro del Tesoro”.

244 _{CNR, Fondo Archivi di Enti Pubblici e Società, Consiglio Nazionale delle Ricerche - CNR (1911-1990),}

Relazione generale sullo stato della ricerca scientifica tecnologica in Italia - 1969, Presidenza e consiglio di presidenza, Roma, 1970, pp. 37-39.

126 far fronte ai compiti che ha ed a quelli che il più complesso quadro sociale via via gli impone”245_.

Il CNR lamentava, quindi, una carenza di effettivi poter di indirizzo e coordinamento come invece era stato previsto ex legem. È inoltre da sottolineare che la presenza di istituti, enti e organizzazioni di varia natura preposti a diverse tipologie di ricerche scientifiche non favoriva l’intento politico di incanalare queste attività verso l’integrazione con le politiche economiche nazionali previste dalla stagione delle pianificazioni. Né era utile ai fini di una maggiore integrazione con il mondo produttivo costituito dalle imprese che già svolgevano ricerca al loro interno.

Una interessante analisi sul sistema di ricerca e gli indirizzi settoriali intrapresi può essere effettuata sulla base dei dati inerenti il finanziamento degli enti di ricerca pubblici e dei Ministeri. Una precisione metodologica è necessaria. Come evidenziato nelle Relazioni del CNR la spesa indicata dai vari enti pubblici inclusi i Ministeri pecca di imprecisione in quanto non separa i costi puri per l’attività di ricerca da quelli gestionali e non è chiaro in quali casi includa le risorse destinate al personale anche amministrativo.

Premesso ciò, la Tabella 10 mostra come nel periodo preso in considerazione la quota destinata alle spese per ricerca da parte del settore pubblico sia stata prevalentemente erogata a tre enti: il Ministero della Pubblica Istruzione, il CNR e il CNEN (Comitato nazionale per l’energia nucleare). Quest’ultimo dato non deve stupire vista la partecipazione dell’Italia ai programmi internazionali dell’EURATOM e visti anche i numerosi piani governativi per lo sviluppo dell’energia nucleare. In ogni caso la quota destinata al CNEN declina progressivamente dal 1965 fino ai primi anni ’70, mentre viene assorbita dal Ministero della Pubblica Istruzione, in virtù probabilmente di uno

245 _{CNR, Fondo Archivi di Enti Pubblici e Società, Consiglio Nazionale delle Ricerche - CNR (1911-1990),}

Relazione generale sullo stato della ricerca scientifica tecnologica in Italia - 1972, Presidenza e consiglio di presidenza, Roma, 1972, pp. 21-23.

127 scorporo della rilevazione a favore delle Università. La percentuale destinata invece al CNR appare in costante crescita, nonostante ripetute segnalazioni esposte all’interno delle Relazioni annuali del Presidente246_{. A maggior ragione,}

questi dati risaltano il principale problema della ricerca che, al netto dei finanziamenti totali e del paragone con altre realtà internazionali, sembra essere più di allocazione ed utilizzo che di entità totale.

246 _{CNR, Fondo Archivi di Enti Pubblici e Società, Consiglio Nazionale delle Ricerche - CNR (1911-1990),}

Relazione annuale del Presidente del CNR, Roma, 1963, Presidenza e consiglio di presidenza, Roma, 1963, pp. 47-49.

128 Tabella 10 – Stanziamenti per ricerca del settore statale (quote percentuali)

CNR CNEN Ministero Pubblica Istruzione Ministero Sanità (Incluso ISS) Ministero Difesa Ministero Agricoltura Altri Ministeri Contributi organizzazioni internazionali 1965 20,1% 21,4% 27,6% 0,8% 6,5% 0,5% 3,9% 19,1% 1966 16,9% 18,6% 28,2% 0,7% 6,1% 0,9% 4,5% 24,1% 1967 17,8% 19,8% 31,2% 0,6% 5% 1,2% 3,9% 20,5% 1968 20,8% 16,1% 29,8% 0,7% 4,5% 2,4% 7,2% 18,5% 1969 22% 19,2% 31% 0,7% 4,1% 2,3% 6,4% 14,3% 1970 21,4% 15,9% 31,9% 1,9% 4,9% 2,6% 8,5% 12,9% 1971 24,9% 17,3% 31,35 1,7% 4,8% 0,8% 7,8% 11,3% 1972 23,6% 17,6% 32,9% 1,6% 4,9% 1,6% 7,7% 10,1% 1973 22,2% 17,8% 33,8% 1,3% 5% 2,4% 8,5% 9%

129 In ogni caso, il peso delle disponibilità finanziarie gestite dal CNR, dopo una lieve flessione nel biennio 1966-1967, si mantiene sempre al di sopra del 20% sul totale toccando il 25% circa nell’anno 1971. Un’ampia quota del finanziamento è destinata anche alla cooperazione internazionale nell’ambito dei diversi progetti cui l’Italia prese parte soprattutto in seno alla CEE e che aveva nella ricerca nucleare il principale sbocco.

Infine, sul piano delle politiche pubbliche una certa rilevanza deve essere data al tentativo delle istituzioni negli anni ’60 di frenare i vincoli all’innovazione generati dalla scarsità di concorrenza tra gli operatori del sistema. La Commissione d’inchiesta sui limiti posti alla concorrenza in campo economico (1961-1965) fu un tentativo concreto di indagare le cause, fornendo una fotografia delle dinamiche di mercato che coinvolgevano le imprese e i gruppi industriali italiani negli anni della Golden Age. All’iniziativa parlamentare non seguì però alcuna riorganizzazione dell’assetto normativo o regolamentare con il fine di incentivare la concorrenza e la competitività interna al sistema economico italiano.