Nel biennio 2008/2009, la Regione Lazio ha avviato una consistente opera di ade- guamento e innovazione della legislazione agricola. Accanto alla attività legislati- va, la Regione ha continuato a sviluppare una disciplina di livello secondario, con regolamenti di attuazione per il dettaglio di norme statali e regionali o di norme comunitarie, deliberazioni del Consiglio, per l'approvazione di piani o di program- mi di carattere generale e determinazio- ni di Giunta, per l'approvazione di pro- grammi o per il dettato di linee a caratte- re operativo.
In particolare, al termine del 2008, sono state approvate tre importanti leggi regio- nali: la disciplina dell'organizzazione dei produttori e della filiera (l.r. 29/2008) in sinergia con la promozione dei mercati degli agricoltori per la vendita diretta dei prodotti (l.r. 28/2008) e il riordino delle comunità montane (l.r. 20/2008) nel più ampio processo di contenimento della spe- sa pubblica regionale introdotto dalle leggi finanziarie e di bilancio.
L'attività legislativa è proseguita nel 2009, prevalentemente con leggi-quadro e secondo il metodo della regolazione gene- rale tramite la legge, seguita da una disci- plina di dettaglio con strumenti di livello inferiore, più facilmente adattabili e modi- ficabili secondo le esigenze congiunturali del settore.
Il contenuto della produzione legislativa regionale si è orientato principalmente alla disciplina della filiera e del mercato agricolo.
La legge regionale 24 dicembre 2008 n. 29
(“Norme sulle organizzazioni di produttori agricoli, sugli accordi regionali per l'inte- grazione delle filiere e sulle filiere corte”) promuove la costituzione di organizzazio- ni di produttori agricoli, singoli o associa- ti, per la commercializzazione dei prodotti attraverso la concentrazione dell'offerta e l'adeguamento della produzione alle esi- genze del mercato (art. 1). La legge preve- de che le organizzazioni di produttori, sul- la base della verifica delle riduzioni di red- dito annuale delle imprese agricole rispet- to al triennio precedente nonché dell'anali-
Legislazione Regionale
Leggi regionali in materia agricola prodotte nel corso del 2009
Tipologia Numero Data Titolo
L.R. 1 13-feb-09 Disposizioni urgenti in materia di agricoltura
L.R. 5 30-mar-09 Modifica alla legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali)
L.R. 12 16-apr-09 Disposizioni per sostenere il consumo dei prodotti provenienti dalle aziende agricole ubicate nel territorio regionale
L.R. 19 04-ago-09 Divulgazione e comunicazione in ambito agricolo, agroalimentare e forestale per l'innovazione e lo sviluppo integrato delle zone rurali della regione L.R. 20 04-ago-09 Disposizioni per la diffusione dell'altra economia nel Lazio
75
si comparata tra previsioni produttive e sbocchi di mercato, possano proporre alla Regione lo stato di crisi di mercato per determinate produzioni agricole (art. 10). La Regione promuove la sottoscrizione di accordi regionali di filiera per valorizzare i prodotti agricoli e agroalimentari del Lazio, nella salvaguardia della sicurezza e della qualità alimentare nonché delle red- ditività dei singoli soggetti che operano nella filiera e degli interessi dei consuma- tori (art. 14). Accanto a tali interventi sul piano di mercato, la legge regionale 29/2008 prevede l'attivazione di Gruppi di offerta costituiti da un insieme di filiere di produzione agricole ed agroalimentari (art. 21) e di Gruppi di acquisto tra consu- matori (art. 22) promuove la vendita diret- ta dei prodotti agricoli ed agroalimentari, freschi o trasformati, da parte delle impre- se agricole singole o associate (art. 24).
La Regione Lazio è inoltre intervenuta con una normativa specifica (legge reg. 28/2008) per la “promozione dei mercati riservati alla vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli”1.
La legge, anche tramite la concessione di contributi, si pone quattro obiettivi (art. 1): - contribuire al miglioramento delle con- dizioni socio-economiche degli imprendi- tori agricoli;
- valorizzare le produzioni agricole regio- nali, stagionali e locali;
- soddisfare le esigenze dei consumatori all'acquisto di prodotti agricoli che abbiano un legame diretto con il territo- rio di produzione;
- concorrere alla riduzione dei costi di distribuzione e trasporto delle merci. I farmers' markets laziali potranno essere attivati direttamente dagli imprenditori agricoli, singoli o associati, oppure da sin-
goli Comuni (art. 2). Pertanto, il mercato riservato alla vendita diretta può sorgere con due diverse procedure: per istituzione con atto del Comune o per autorizzazione comunale su richiesta di imprenditori sin- goli o associati. Nonostante la formulazio- ne della norma (imprenditori “associati”), si può ritenere che, oltre alle associazioni, la richiesta di autorizzazione di mercati agricoli riservati possa essere avanzata anche da altre forme di cooperazione eco- nomica stabile tra imprenditori professio- nali (consorzi, cooperative tra produttori e associazioni di fatto).
La l.r. 13 febbraio 2009 n. 1 (“Disposizioni urgenti in materia di agricoltura”) ha avviato un generale processo di adegua- mento dei principali comparti produttivi: la costituzione di enoteche ed oleoteche regionali (art. 1); il fondo per i danni cau- sati dalla fauna selvatica (art. 2); la disci-
1) Legge regionale del Lazio 24 dicembre 2008 n. 28, “Interventi regionali per la promozione dei mercati riservati alla vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli” (Suppl. ord. n. 166 Bur Lazio 27 dicembre 2008 n. 48).
plina dell'abbattimento e dell'espianto degli alberi di olivo (art. 3); la tartuficol- tura (art. 4); l'istituzione della Anagrafe unica delle attività agricole del Lazio (art. 8); la definizione legislativa di “parchi agricoli” (art. 10); la carta ittica (art. 11); il miglioramento delle specie e razze di interesse zootecnico (art. 12); il sostegno del comparto bufalino (art. 15).
A completamento della disciplina dell'offer- ta, la legge reg. 16 aprile 2009 n. 12 è intervenuta a sostegno del consumo dei prodotti provenienti dalle aziende agricole del territorio regionale. La legge stabilisce che i servizi di ristorazione collettiva
offerti, direttamente o tramite affidamen- to, dalla Regione e dagli enti pubblici regionali, compresi gli istituti scolastici e prescolastici nonché le strutture sanita- rie, debbano garantire che nella prepara- zione dei pasti sia utilizzata una percen- tuale di prodotti agricoli provenienti da aziende del territorio regionale non infe- riore al 50 per cento, in termini di valore (art. 2). La legge istituisce anche un logo regionale da assegnare alle imprese eser- centi attività di somministrazione o di vendita al pubblico di alimenti o bevande il cui approvvigionamento sia almeno per il 30 cento, in termini di valore, provenienti
da aziende del territorio regionale (art. 3). In conclusione, nel biennio considerato (2008/2009) la produzione legislativa regionale sembra avere trovato un equili- brio di rapporto tra lo strumento, inevita- bilmente rigido, della legge e l'atto dell'ese- cutivo regionale. Una ulteriore, consisten- te parte dell'attività regolativa è stata infi- ne destinata alla chiusura della program- mazione 2000-2006 dei Piani di sviluppo rurale e all'avvio ed esecuzione del nuovo PSR 2007-2013, dopo l'approvazione da parte della Commissione europea, attra- verso la programmazione, la redazione e la pubblicazione dei bandi.
L'elemento che negli ultimi anni ha carat- terizzato più fortemente l'intervento pub- blico in agricoltura è rappresentato dall'e- voluzione dell'autonomia finanziaria e del- la politica regionale. Le riforme istituzio- nali, nel nostro Paese, sono giunte ad un momento decisivo con l'approvazione della legge n. 42/09 che delega il governo in materia di federalismo fiscale, in attuazio- ne dell'art. 119 della Costituzione, riguar- dante l'autonomia di entrata e di spesa del- le Regioni e degli enti locali. Il federalismo fiscale rappresenta il punto d'arrivo di un percorso, avviato negli anni novanta con il decentramento amministrativo a Costitu- zione invariata e proseguito nel 2001 con la riforma del Titolo V, Parte seconda, del- la Costituzione.
Il nuovo assetto della finanza pubblica deli- neato dalla delega sul federalismo fiscale supera il criterio della spesa storica e della finanza derivata e garantisce autonomia impositiva delle regioni e degli enti locali. Per avere un'idea di grandezza dell'am- montare complessivo del sostegno pubbli-
co al settore agricolo in Italia si consideri che per il 2007 ammonta a 16,5 miliardi di euro con un aumento rispetto al 2006 del 4,9%.
In questo contesto, nella regione Lazio il sostegno complessivo al settore nel periodo 2005-2007 è stato in media pari a 651
milioni di euro, dei quali il 55,4% (pari a 360 milioni di euro) è costituito da trasfe- rimenti monetari di politica agraria e il restante 44,6% dalle agevolazioni contribu- tive e fiscali concesse (291 milioni di euro). A livello regionale i principali soggetti attuatori della politica di settore risultano, Consolidamento del sostegno del settore agricolo nel Lazio
2005 2006 2007 Media 2005-07 mln € % mln € % mln € % mln € %
Agea/OOPPRR 272 42,8 197 29,0 228 35,7 232 35,8
MIPAAF 29 4,5 26 3,8 38 6,0 31 4,8
Ministero attività produttive 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0
Sviluppo Italia - ISMEA 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0
Regione Lazio 112 17,6 110 16,1 68 10,6 97 14,8 TOTALE TRASFERIMENTI 413 64,9 333 48,9 334 52,3 360 55,4 Credito d'imposta 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 IVA 12 1,9 9 1,3 9 1,4 10 1,5 Agevolazioni carburanti 65 10,1 65 9,6 40 6,2 57 8,6 Agevolazioni su IRPEF 41 6,5 124 18,2 110 17,2 92 14,0 Agevolazioni su ICI 8 1,3 39 5,8 43 6,7 30 4,6 Agevolazioni IRAP 4 0,7 11 1,6 13 2,0 9 1,4
Agevolazioni previdenziali e contributive 92 14,6 99 14,6 90 14,3 94 14,5
TOTALE AGEVOLAZIONI 222 35,1 347 51,1 305 47,8 291 44,6
TOTALE COMPLESSIVO 635 100 680 100 639 100,1 651 100,0
Fonte: elaborazioni su banca dati Spesa pubblica in agricoltura - INEA
oltre alla Regione che con il proprio bilancio incide per il 14,8%, l'Agea (35,8%) e il MIPAAF (4,8%). Sempre per quanto riguar- da i trasferimenti di politica agraria, questi risultano negli ultimi anni tendenzialmente in calo attestandosi per il 2007 al 52,3%. Se passiamo ad analizzare i dati di spesa relativi al solo bilancio regionale e, in parti- colare, cerchiamo di individuare il peso del “bilancio agricoltura” sull'intero ammonta- re del bilancio regionale questo ci fornisce un'idea del ruolo che il primo assume nel- l'ambito delle politiche della Regione nel loro complesso.
In particolare, a fronte di un aumento tra il 2004 e il 2005 (rispettivamente da 1,50% a 1,71%), si assiste ad una leggera contra- zione delle risorse per il settore dopo il 2005 (1,54% per il 2006 a 1,48% per il 2007). Tale tendenza si riscontra nelle diverse regioni. Nel 2007 la spesa per il set- tore agricolo del Lazio ha generato inter- venti per un ammontare complessivo di 69 milioni di euro, in forte riduzione rispetto agli anni precedenti (circa 113 milioni di
euro). Dobbiamo comunque considerare, a questo riguardo, che la riduzione è in parte imputabile al cambiamento intervenuto con la programmazione 2007-2013. Dal 2007, infatti, le quote relative al cofinanziamento statale e comunitario degli interventi rela- tivi al PSR non transitano più, come avve- niva nelle precedenti programmazioni,
attraverso i bilanci regionali ma diretta- mente tramite il bilancio dell'AGEA o degli OOPPRR.
I fondi che la regione ha a disposizione per il settore primario derivano per il 42% da fondi di origine statale, per il 19,4% da fondi comunitari e per il 38,6% da fondi regionali.
2,0 %
1,5 %
1,0 %
2004 2005 2006 2007
Incidenza del settore agricolo sull'intero bilancio regionale (%)
Fonte: elaborazioni su BD INEA sulla spesa pubblica in agricoltura
Fondi Comunitari Fondi Statali Fondi Regionali 19,4% 42,0% 38,6%
Bilancio Agricoltura per tipologia di risorse in %, 2007
0 20 40 60 80 100 120 2007 2006 2006 2007 2006 2007 2006 2007 2006 2007 2006 2007 2006 2007
Stanziamenti di competenza Impegni totali Pagamenti totali
2007 2006 Gestione d'impresa Investimenti aziendali Promozione e marketing Attività forestali Infrastrutture Difesa idrogeologica Assistenza tecnica
e ricerca
Altro Finanziamenti agricoli per destinazione economico-funzionale (mln €)
Fonte: elaborazioni su banca dati Spesa pubblica in agricoltura - INEA
0 10 20 30 40 50 60 70 80 2006 2007 58,9 51,9 38,8 26,2 65,8 50,5
Capacità d’impegno Capacità di spesa Capacità di pagamento Se poi si tiene conto della spesa prevista
nelle singole funzioni, si rileva che, per il 2007, se si escludono le quote classificate con la voce “altro” (27,1%), la parte più consistente della spesa regionale (paga- menti totali), è quella rivolta all'”assistenza tecnica e ricerca” (46,3%), cui seguono in ordine di grandezza gli “investimenti per infrastrutture” (13,5%), e, infine, gli “aiuti
agli investimenti e alla gestione” (2,7%). Per quanto riguarda gli indicatori dell'effi- cienza della spesa, si può notare un livello di tali indicatori che denota una buona capacità della regione di far fronte agli stanziamenti e agli impegni previsti in bilancio con effettivi pagamenti. Tuttavia, si registra una certa flessione tra il 2006 e il 2007, sia per gli impegni che per i paga-
menti rispettivamente del 7% e del 15%, probabilmente in parte imputabile ai mag- giori vincoli posti dal Patto di stabilità. I dati mostrano, infine, un andamento de- crescente dell'incidenza percentuale dei pagamenti al settore sul valore aggiunto regionale.
Indicatori di efficienza della spesa (%) Pagamenti al settore agricolo e incidenza % sul valore aggiunto regionale (mln. €) 2005 % 2006 % 2007 % Lazio 116,0 7,0 113,3 6,5 69,1 4,1 Nord-ovest 579,6 11,0 586,8 10,6 572,2 10,5 Nord-est 758,1 11,4 673,9 10,4 598,9 8,6 centro 366,3 8,3 339,1 7,4 307,2 6,6 Sud 1.234,4 15,6 1.388,2 18,4 1.268,1 17,2 Isole 1.037,7 25,7 911,3 22,9 916,8 23,6 IIttaalliiaa 33..997766,,11 1144,,11 33..889999,,33 1133,,99 33..666633,,22 1122,,99
Fonte: elaborazioni su BD INEA sulla spesa pubblica in agricoltura Fonte: elaborazioni su BD INEA sulla spesa pubblica in agricoltura
L'analisi della composizione del prelievo pubblico mostra, nel settore agricolo, che la parte più importante è rappresentata dai contributi sociali che, mediamente, tra il 2004 e il 2007 costituiscono il 64% cir- ca del prelievo regionale. L'imposizione locale, cioè la componente del prelievo derivante da imposte modificabili territo- rialmente, assorbe il 23% in media del get- tito fiscale complessivo. In particolare, l'imposta regionale sulle attività produtti- ve (IRAP) è la forma impositiva territoria- le che conferisce alla Regione il gettito più elevato, per effetto dell'incremento delle aliquote necessario a far fronte al forte deficit sanitario. Infine, la componente erariale, comprensiva dell'imposta sul red- dito delle persone fisiche (IRPEF) e del- l'imposta sul reddito delle società (IRES), assume un'importanza residuale, costi- tuendo, in media nel periodo, il 13% del totale.
Composizione del prelievo pubblico agricolo (mln. €)
2004 2005 2006 2007
CCoonnttrriibbuuttii ssoocciiaallii
a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori dipendenti 63,2 67,4 64,7 73,8
a carico dei lavoratori autonomi 65,8 65,6 78,0 72,7
IImmppoossttee eerraarriiaallii
IRPEF 19,3 19,7 25,9 25,3
IRES 3,8 4,1 7,1 7,8
IImmppoossttee llooccaallii
IRAP 17,0 17,9 25,5 25,1
ICI 8,8 9,0 9,6 9,0
Addizionali 0,8 0,8 1,5 1,7
Contributi di bonifica 16,4 17,0 17,5 18,0
TOTALE COMPLESSIVO 195,0 201,5 229,9 233,2
Fonti: elaborazione su dati ISTAT, INPS, INAIL e del Ministero dell'Economia e delle Finanze.
Stanziamenti ordinari Stanziamenti Health Check Totale Stanziamenti Spesa sostenuta Spesa sostenuta Avanzamento e Recovery Plan Feasr Stato+Regione (%)
FFeeaassrr SSttaattoo++RReeggiioonnee FFeeaassrr SSttaattoo++RReeggiioonnee
Asse 1 147.525,48 180.527,62 1.383,95 922,64 330.359,69 3.540,43 4.506,00 2,44 Asse 2 92.167,53 117.304,12 9.890,60 6.593,73 225.955,98 23.011,30 29.287,39 23,15 Asse 3 32.529,72 41.401,46 5.830,45 3.886,97 83.648,58 783,62 997,33 2,13 Asse 4 17.303,04 22.022,05 - - 39.325,09 - - - Assistenza Tecnica 10.843,24 13.800,49 - - 24.643,73 343,07 436,63 3,16 TOTALE 300.369,00 375.055,74 17.105,00 11.403,33 703.933,07 27.678,41 35.227,36 8,94
Fonte: Rete Rurale Nazionale 2007-2013, elaborazione su dati consolidati al 9 marzo 2010