6. La società cinese e l'ambiente.
6.3 Politiche di coinvolgimento della popolazione
Contestualmente all'opera di sensibilizzazione nei confronti delle problematiche ambienta- li il governo, nell'ambito della ridefinizione del ruolo del cittadino e della sua partecipazione alla vita politica del paese67, ha in più di un'occasione sottolineato la necessità di favorire il coinvolgimento della popolazione nelle decisioni che possono comportare ripercussioni a li- vello ambientale. Il primo documento rilevante in merito alla partecipazione pubblica in ma- teria ambientale è costituito dalle “Decisioni del Consiglio di stato riguardanti alcuni proble- mi della protezione ambientale” del 199668
. In ossequio a questo spirito la Legge sulla valuta- zione degli effetti ambientali69, emanata nel 2002, sancisce che i cittadini hanno il diritto di conoscere e supervisionare le politiche pubbliche che hanno conseguenze sull'ambiente, in- tendendo implicitamente che chi impedisce alla cittadinanza di partecipare al processo deci- sionale si pone contro la legge70. Nel 2005 sempre il Consiglio di Stato ribadisce l'importanza della partecipazione pubblica quale strumento per migliorare la protezione ambientale e nello stesso anno si verifica il primo caso di audizione pubblica nel settore ambientale71.
Environmental Protection of the People's Republic of China.
http://english.mep.gov.cn/News_service/news_release/201105/t20110526_211221.htm
67 Nel 1998 la Legge sui prezzi stabilisce che udienze pubbliche debbano essere organizzate per ascoltare il parere della popolazione ogni qualvolta debbano essere revisionati i prezzi dei servizi di pubblica utilità. Mentre a livello locale questa forma di partecipazione della popolazione viene adottata rapidamente, a livello centrale il processo è molto più lento e la prima udienza pubblica si tiene solo nel 2005 ad opera del Comitato Permanente del Consiglio di Stato in merito ad una bozza di revisione dell'Imposta sui redditi individuali. Con l'aumentare della necessità di conoscenze specialistiche per l'elaborazione di strategie, o per l'emanazione di normative e regolamentazioni, il ricorso al contributo degli esperti di settore diventa più frequente. Contestualmente la pratica si allarga e viene richiesta la partecipazione anche di rappresentanti dei settori coinvolti e della popolazione.
Nel 2000 il Comitato Centrale del Partito approva il principio della partecipazione “ordinata” dei cittadini agli affari politici. Nel 2003 la partecipazione pubblica viene menzionata in occasione del Congresso del Partito. Nel 2006 con l'emanazione delle “Decisioni del Comitato Centrale del PCC sulla questione della costruzione di una società armoniosa” la partecipazione della popolazione alla vita politica, economica, culturale e sociale diventa un elemento costitutivo di “una società nella quale predominano la giustizia e l'eguaglianza”. Horsley J.P. (2009), “Public Participation in the People's Republic: Developing More Participatory Governance Model in China”.
http://www.law.yale.edu/documents/pdf/Intellectual_Life/CL-PP-PP_in_the__PRC_FINAL_91609.pdf
68 “Environmental Compliance and Enforcement in China: an Assessment of Current Practices and Way
Forward”, OECD, 2006, p.44
69 Law of the People's Republic of China on Evaluation of Environmental Effects.
http://english.gov.cn/laws/2005-10/09/content_75327.htm
70 Yue P., “The Environment Needs Public Participation”, Chinadialogue, 5 dicembre 2006.
http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/604-The-environment-needs-public-participation La Legge stabilisce che “lo stato incoraggia le organizzazioni, gli esperti e il pubblico a partecipare nei modi appropriati alla valutazione dell'impatto ambientale”. Tuttavia, nonostante l‟esistenza della normativa e il contributo della World Bank, che nel 2000 inizia un progetto volto a favorire la partecipazione della cittadinanza ai processi decisionali a livello locale, la mancanza di una regolamentazione che chiarisca i meccanismi di partecipazione influisce sulla volontà dei governi locali di applicare la legge “SEPA Calls for More Public Involvement, Chinadaily, 22 giugno 2007.
(http://www.china.org.cn/english/environment/214738.htm
71 L'audizione avviene in seguito alla sospensione da parte dell'ASPA di alcuni lavori nel lago di Yunmingyuan
per i quali non era stata presentata la dichiarazione di impatto ambientale. All'audizione partecipano tra gli altri quaranta inviati della stampa e dieci delle NGO. Johnson T., “Environmental Public Participation in China and the Role of NGO in the Old Summer Palace Incident”.
La partecipazione del pubblico al processo di valutazione viene sancita nel 2006 con le “Misure ad interim per la partecipazione pubblica alla valutazione sull'impatto ambientale”72
. L‟efficacia di questi provvedimenti viene tuttavia in parte inficiata dallo stretto controllo e- sercitato dalle autorità in merito alla scelta delle persone autorizzate a partecipare ai dibattiti. I partecipanti sono spesso scelti tra membri del congresso locale, o delle commissioni consul- tive, o dei comitati dei residenti e più di una volta i dibattiti hanno luogo senza che la popola- zione abbia modo di conoscere coloro che vi partecipano, né far loro sapere il proprio punto di vista73.
Contestualmente alle misure volte a promuovere la partecipazione viene affrontato anche il problema della diffusione delle informazioni necessarie affinché tale partecipazione possa essere produttiva. Nel 2008 entrano in vigore le “Regole sulla divulgazione delle informazio- ni governative” emanate dal Consiglio di Stato e le “Misure per la divulgazione delle infor- mazioni ambientali”74
. Queste ultime impongono agli UPA di divulgare informazioni riguar- danti i dati riferiti alle statistiche sulla qualità ambientale, l'allocazione delle quote di emis- sione totali e la loro applicazione, l'emanazione dei permessi di emissione di sostanze inqui- nanti, l'approvazione dei documenti riguardanti l'impatto ambientale, le lamentele della po- polazione, le sanzioni amministrative, l'elenco delle fabbriche inquinanti o che si sono rifiuta- te di pagare le sanzioni previste75. Anche in questo caso l‟applicazione della legge non si rive- la facile soprattutto a causa dell'atteggiamento ostile dei governi locali che vedono in questa iniziativa un potenziale rischio per l'occupazione76.
Supportato dai dati che mettono in evidenza un elevato grado di adeguamento alla norma- tiva da parte di quelle imprese per le quali l'azione di divulgazione delle informazioni sia sta- ta effettuata, l'Istituto per gli Affari Pubblici e Ambientali e la Commissione Nazionale per lo Sviluppo e le Riforme al fine di superare le resistenze dei governi locali pubblicano il Pollu- tion Transparency Information Index per la valutazione dell'effettiva applicazione delle di- sposizioni sulla divulgazione delle informazioni.
La prima valutazione sull'applicazione delle misure del governo conferma il permanere di
http://www.bicc.ac.uk/LinkClick.aspx?link=Thomas+Johnson.pdf&tabid=375&mid=1097
72
Horsley J. P., op.cit., p.12.
73 Questa procedura suscita molte perplessità e lascia spazio all‟ipotesi, da molti sostenuta, che le decisioni
vengano prese ancor prima dell‟inizio dei dibattiti. Chou B.K.P. (2009), Government and Policy Making Reform in
China, London Routledge, London, p. 37.
74Un sistema di divulgazione di informazioni ambientali a livello locale era già stato introdotto a partire dalla
fine degli anni '90. Horsley J., “China Adopts First Nationwide Open Government Information Regulations”. www.epa.gov/ogc/china/open_government.pdf .
75 Finamore B. A., “Transparency in China: Implications for the Environment and Climate Change”,
Testimony before the Congressional Executive Commission on China Roundtable on Transparency in Environmental Protection and Climate Change in China , 1 aprile 2010.
76 Wang H., Bi J., Wheeler D. (2002), Environmental Performance Rating and Disclosure: China's
resistenze da parte dei governi locali. L'indice di trasparenza degli enti amministrativi è rela- tivamente basso, con significative differenze regionali che evidenziano una maggiore traspa- renza nelle regioni orientali, che va diminuendo mano a mano che si procede verso la parte occidentale del paese. Su 113 città esaminate 86 si rifiutano di fornire i dati adducendo moti- vazioni quali la segretezza dei dati, la necessità di mantenere un elevato livello di crescita che verrebbe inficiato dalla rivelazione di segreti industriali o difetti procedurali. Nel 2003 l'A- SPA emana il Bollettino riguardante la divulgazione delle informazioni sulla corporate envi- ronmental performance nel quale dispone che gli UPA redigano e rendano pubblica periodi- camente una lista di imprese che devono divulgare le attività e i risultati raggiunti in materia di protezione ambientale. Ciononostante permangono notevoli difficoltà da parte delle ammi- nistrazioni di governo a fornire i dati relativi alle industrie sanzionate per reati ambientali, ai reclami ricevuti e alle misure adottate.
In campo industriale i dati non sono migliori. Nonostante l'esistenza di disposizioni speci- fiche sulla divulgazione delle informazioni da parte delle imprese, nella maggior parte dei ca- si queste selezionano in maniera accurata quali informazioni rilasciare, privilegiando quelle che riguardano le strategie da loro applicate in materia di protezione ambientale e il grado in cui queste strategie seguono le direttive del governo, senza fare accenno alcuno alle denunce, alle sanzioni, o a quanto la protezione ambientale influisce sul loro budget. Per ovviare a que- sto fenomeno nel 2008 l'ASPA pubblica una Guida sulla sicurezza verde nella quale elenca 13 categorie di industrie per le quali i controlli devono essere particolarmente severi77. Nel di- cembre 2011 l'Ufficio Nazionale di Statistica annuncia l'intenzione di voler pubblicare perio- dicamente i dati relativi alle emissioni di gas serra e al risparmio energetico delle imprese78.
Tuttavia sia da parte dei governi locali, che da parte di queste ultime permangono forti re- sistenze alla politica di trasparenza adottata dal governo. Esse si manifestano in maniera pale- se proprio quando, in occasione di disastri ambientali, è maggiore è la necessità di informare la popolazione79. In molti casi sono solo le indagini dei giornalisti o le notizie riportate sul
77 Breaking the Ice on Environmental Open Information, Institute of Public and Environmental Affairs, NRDC,
2009; Cormier D., Gordon I. M. (2001) “An Examination of Social and Environmental Reporting Strategies”,
Accounting, Auditing and Accountability Journal, 14, 5:587-617; Access to Environmental Information in China: Evaluation of Local Compliance, Centre for Legal Assistance to Pollution Victims, Beijing, dicembre 2010; Zeng
S.X., Xu X.D., Dong Z.Y., Tam V.W.Y. (2010), “Towards Corporate Environmental Information Disclosure: an Empirical Study in China”, Journal of Cleaner Production, 18: 1142-1148; Fugui L., Bing X. (2008), “Improving Public Access to Environmental Information in China, Journal of Environmental Management, 88: 1649-1656. Guo P. (2005), Corporate Environmental Reporting and Disclosure in China, CSR Asia.
78 "Emission Indexes to be Published”, China economic net, 27 dicembre 2011.
http://en.ce.cn/National/environment/201112/27/t20111227_22952134.shtml
79Sia dopo l'incidente alla miniera di Zijin, che in seguito all'inquinamento del fiume Songhua e al più recente
inquinamento nella baia di Bohai, le imprese responsabili tentano con ogni mezzo di evitare di assumersi le proprie responsabilità mascherando le reali conseguenze dei danni provocati; i governi locali, da parte loro, dimostrano di non avere interesse ad informare la popolazione. Jun Ma., “Transparency Test in the Bohai Sea”,
web da privati cittadini che portano all'attenzione dell'opinione pubblica il verificarsi di casi di inquinamento ambientale80.
La volontà del governo di incrementare la partecipazione pubblica all‟azione di controllo ha portato alla formalizzazione e alla regolamentazione del “sistema dei reclami”81. Esso ga- rantisce ai cittadini la possibilità di rivolgersi direttamente agli organi di governo per inoltrare reclami, suggerimenti, o richieste. La procedura inizia ad essere regolamentata formalmente all'inizio degli anni '90 dal Consiglio di Stato. Nel 1991 l'ANPA emana le “Misure riguardanti la gestione dei reclami in materia di protezione ambientale” nelle quali vengono indicati sia i canali per l'inoltro delle richieste, sia le responsabilità degli enti dipendenti e i tempi di inter- vento. Tali misure vengono riviste nel 1997 e nel 2006 al fine di istituzionalizzare e standar- dizzare il sistema.
Questa consuetudine viene integrata nel 1997 dall‟istituzione di una hot line ambientale che consente alla popolazione di denunciare le violazioni della normativa ambientale. Rispet- to al sistema dei reclami la hot line rappresenta un ampliamento delle possibilità di intervento dei cittadini, che possono segnalare una violazione della normativa ambientale anche in man- canza di un danno personale, e uno strumento per incentivare la collaborazione della popola- zione investendola del ruolo di controllore. Entrambe le iniziative, oltre a rappresentare un‟alternativa al sistema legale, costituiscono sia un efficace strumento di raccolta di infor- mazioni per gli UPA che dispongono cosi di una rete di informazione gratuita 82, che uno sbocco per le lamentele, privando così i movimenti ambientalisti di un‟opportunità di azio- ne83. La pronta risposta delle istituzioni84 contribuisce a conferire validità al sistema e in que- sto modo costituisce un deterrente allo sviluppo di forme di reclamo meno pacifiche e colla- borative85. Entrambe le iniziative riscuotono successo. Dal 1992 al 2009 i reclami passano da
Chinadialogue, 20 luglio, 2011; http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/4418; Chuanmin Y., “Zijin's Poisoned Legacy”, Chinadialogue, 13 aprile, 2011.
http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/4229-Zijin-s-poisoned-legacy
80Uno dei casi più recenti riguarda lo smaltimento di rifiuti tossici vicino alla città di Yuezhou. Si M., “On
Yunnan's Chromium Trail”, Chinadialogue, 30 agosto 2011.
http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/4493
81 Il sistema era già noto nella Cina imperiale con il nome di Xinfang e consisteva nel diritto conferito al
cittadino di appellarsi a un'autorità superiore senza passare per quella di livello inferiore, per esporre eventuali problemi e chiedere un intervento volto a risolverli. Vd. Minzner C. (2006), “Xinfang: an Alternative to Formal Chinese Legal Institution”, Stanford Journal of international law, 42, p. 103.
82 Dasgupta S., Wheleer D. (1997), Citizen Complaints as Environmental Indicator: Evidence from China,
Working paper 1704, The World Bank, Washingon DC.
83 Brettell A. (2008), “Channeling Dissent: the Institutionalization of Environmental Complaint Resolution” in
Ho P., Edmonds R.L., China’s embedded Activism: Opportunities and Constraints of a Social Movement, Routledge, London. Secondo le disposizioni del governo lo Xinfang assolve molteplici funzioni: raccolta di informazioni, contributo della popolazione al processo decisionale, controllo della condotta dei funzionari del governo, mantenimento dell'ordine sociale, strumento di propaganda, gestione dei reclami. Ibidem, pp. 129-130.
84
Le disposizioni del Ministero della protezione Ambientale concedono tempi stretti di intervento agli UPA e questi da parte loro rispondono intervenendo su quasi tutte le richieste.
105.309 a 738.30486.
Oltre a queste forme di partecipazione e controllo un‟altra forma di coinvolgimento della popolazione è basata sullo sfruttamento del potere di acquisto quale strumento per influenzare le strategie delle imprese. A partire dagli anni ‟90 viene avviata una politica volta a diffondere l‟abitudine al “consumo verde” e ad incentivare l‟acquisto di prodotti eco-compatibili87
. A questo scopo, in considerazione dei costi iniziali e della scarsa appetibilità che tali prodotti hanno sul mercato, a causa del costo leggermente superiore a quello dei prodotti normali, viene iniziato un programma di procurement finalizzato ad aumentare l'offerta di prodotti più efficienti dal punto di vista del consumo energetico e a creare un mercato più accessibile, dif- fondendo in questo modo l'abitudine al loro utilizzo anche tra la popolazione88.
Facendo affidamento sull'enorme potere di spesa del governo89 in pochi anni viene avviata un'incisiva azione legislativa che interessa la principali leggi ambientali. La Legge sul procu- rement afferma che il governo deve utilizzare tale strumento per promuovere la produzione di prodotti eco-compatibili e per acquistare prodotti che sono in regola con gli standard ambien- tali90. Ad essa si aggiungono la Legge sulla produzione pulita che dispone che il governo si orienti preferibilmente verso prodotti a risparmio energetico, la Legge sulla conservazione dell'energia che richiede agli enti di governo di privilegiare i prodotti inseriti in una lista sta- bilita dal governo per i prodotti a risparmio energetico, il Regolamento sulla conservazione dell'energia che da una parte richiede il procurement obbligatorio per prodotti a risparmio e- nergetico e dall‟altra lo vieta per i prodotti indicati dal governo. La Legge sull'economia cir- colare definisce inoltre una politica di procurement che privilegia i prodotti eco-compatibili e
riferimento al divieto di quei comportamenti che sono tipici delle dimostrazioni pubbliche quali l'ostruzione di strade, il blocco di veicoli ufficiali, l'occupazione di edifici e strutture. Vengono anche vietati l'incitamento al reclamo, la distribuzione di volantini, l'uso di slogan e il disturbo dell'ordine pubblico. Brettell A., op.cit.; Yang T., Zhang X. (2011), Public Participation in Environmental Enforcement....with Chinese Characteristics? A
Comparative Assessment of China's Environmental Complaint System, Working paper 11-12, Vermont Law
School.
86 China environmental yearbook 1993-2010.
87 Questa politica è stata adattata al contesto cinese mettendo in evidenza tre obiettivi: incentivare la
popolazione ad acquistare prodotti non tossici o non dannosi per la salute, smaltire i rifiuti secondo modalità che riducono l‟inquinamento, incrementare la sensibilità della popolazione per stili di vita sani, per la protezione ambientale e per il risparmio energetico. “What is Green Consumption”, China.org.cn,12 settembre, 2007.
http://www.china.org.cn/english/environment/224177.htm
88 “Local Government Required to Make Green Procurement”, Chinadaily, 14 aprile, 2009.
http://www.chinadaily.com.cn/china/2009-04/14/content_7674134.htm
89 Nel 2005 il governo ha acquistato materiali per un totale di 292.76 miliardi di yuan con un incremento del
37% rispetto all'anno precedente. “Government, NGOs, Promote Greener Consumption”, Chinadevelopmentbrief, 5 dicembre 2006.
90 Qiao Y., Wang C., China Green Public Procurement Program: Issues and Challenges in its Implementation,
paper presented at the International Public Procurement Conference, Seoul, 2010.
rinnovabili91.
A corollario della normativa sul procurement, nel novembre 2006, l'ASPA e il Ministero delle Finanze emanano una lista di prodotti che hanno ricevuto il marchio ambientale in quanto eco-compatibili92 che dovranno essere privilegiati sia dal governo centrale che dai go- verni locali nel momento della scelta tra più possibilità93. Nel 2007 il governo fa un ulteriore passo per rafforzare la normativa e con il “Piano di lavoro comprensivo per la conservazione dell'energia e la riduzione delle emissioni” istituisce una normativa per il procurement obbli- gatorio nel settore dell'energia94.