Il problema delle imprese rurali e la

Nel 1994 una serie di incidenti causa la perdita di 11.000 tonnellate di pesce nel fiume Huai, la distruzione di vivai, la chiusura di fabbriche e il contagio di migliaia di persone85. Questo incidente, attribuito alle imprese rurali, in particolare alle cartiere, della zona, porta all'attenzione del governo il problema dell'inquinamento causato da questo tipo di fabbriche che, a causa dell'utilizzo del carbone quale principale fonte energetica, dell'impiego di tecno- logie antiquate e dell'impossibilità economica di dotarsi di dispositivi anti-inquinamento, non sono in grado di rispettare le normative ambientali86. Il problema è conosciuto dalle autorità

adottato misure indirette quali sussidi, o programmi di supporto, o hanno utilizzato riferimenti normativi già esi- stenti. Ibidem, p. 25

84

Jun Z. (2002), “Environmental Protection and Legal System Construction in China”, Global Judge's Sym- posium on Sustainable Development and the Role of Law.

85

Jahiel A. R., “The organization of environmental protection in China”, op.cit.

86

A partire dall'attuazione delle riforme si verifica un processo di rapida industrializzazione delle campagne. L'applicazione del “Sistema di responsabilità della produzione” (baochan Daohu) voluto da Deng Xiaoping per stimolare la produzione della popolazione rurale, in sostituzione del sistema di organizzazione collettiva della pro- duzione in vigore all''epoca di Mao, consente ai contadini di mantenere la produzione in eccesso rispetto ai quanti- tativi di prodotto che devono fornire allo stato. Una volta soddisfatte le condizioni contrattuali i contadini possono rivendere la produzione in eccesso allo stato a prezzi di mercato, oppure venderla sul mercato. Questo consente loro di mettere da parte piccole somme con le quali iniziare piccole attività imprenditoriali, inizialmente su base familiare, che nel giro di pochi anni si espandono in dimensioni e capacità. Aiutate da una legislazione innovativa, da una situazione demografica in espansione, dalla decentralizzazione fiscale che rende i governi locali autonomi dal punto di vista economico e dall'incapacità del settore statale di soddisfare la crescente domanda di beni di largo consumo, queste imprese diventano in pochi anni il motore della ripresa economica del paese. Dal 1980 al 1994 il

già da parecchi anni. Nel 1984 le stime indicano che una superficie compresa tra i 666.000 e i 980.000 ettari di terre coltivabili è inquinata dagli scarichi di queste industrie. Alcuni governi locali varano delle misure per contrastare il fenomeno. Nella contea di Shunde viene emanato il “Regolamento per la supervisione ambientale delle piccole industrie”, che viene ripreso a livello centrale e adattato alla legislazione esistente e che, nella sua forma finale, enfatizza l‟importanza del controllo dell'espansione industriale e la necessità di collocare le imprese in modo da limitarne la concentrazione in prossimità di aree protette e di rafforzare il controllo da parte degli enti locali87. Nel 1986 nello Hunan a 1.355 imprese particolarmente inquinanti viene intimato di interrompere la produzione, alcune di esse sono obbligate a cambiare pro- dotti e altre vengono chiuse. Lo stesso si verifica nello Shandong per 266 imprese88.

A livello industriale la sensibilità maturata dal governo nel corso degli anni in merito all'apporto delle imprese rurali all'inquinamento contribuisce ad accelerare l'adozione di provvedimenti volti a limitare i danni da esse prodotti. Nel 1995 il Consiglio di Stato emana una normativa che impone ai governi locali delle province di Anhui, Henan, Jiangsu e Shan- dong di chiudere tutte le cartiere che producono meno di 5.000 tonnellate l'anno89.

I danni ambientali provocati dalle industrie rurali vengono sottolineati dal Rapporto sulla situazione ambientale della Cina del 1996. Ad esse viene attribuita la responsabilità dell'emis- sione del 68.3% delle polveri sottili, della domanda del 46.5% di ossigeno chimico e dello scarico del 38.6% dei rifiuti solidi in tutto il paese90. L'attenzione ai danni provocati da questo tipo di industrie e la difficoltà degli UPA locali di esercitare il controllo su di esse a causa del- la loro dispersione anche in zone difficilmente raggiungibili del paese portano, nel 1997, all'emanazione del “Regolamento per rafforzare le gestione ambientale delle imprese rurali” ad opera di un'iniziativa congiunta tra l'ANPA, il Ministero dell'agricoltura, la Commissione di Stato per la pianificazione e la Commissione per l'economia e il commercio, che impone la chiusura di quindici categorie di imprese rurali tra le più piccole e il divieto di costruirne altre

loro numero totale passa da 1.524.000 a 20.792.000, i loro addetti passano dal 9.4% al 33% della forza lavoro ru- rale totale, con una crescita annuale della produzione che raggiunge il 14.5%. nel periodo 1978-1983 e un incre- mento del prodotto lordo che passa, dal 1980 al 1994, dal 9.8% al 44% del prodotto totale del paese. Fino al 2004 più di 22 milioni di imprese rurali con circa 140 milioni di addetti hanno dato lavoro al 30% della popola- zione rurale. Alla fine del 2003 queste imprese vantano una produzione stimata pari a circa 191 miliardi di yuan, 15 volte quella del 1988. Dal 1995 al 2000 l'esportazione delle industrie rurali cresce a una media del 10% annuo e nel 2004 a loro si deve un terzo dell'esportazione totale di merci. Wang M., Webber M., Finlayson B., Barnett J. (2008), “Rural Industries and Water Pollution in China”, Journal of Environmental Management 86: 648–659. Per una storia delle condizioni socio-economiche che hanno favorito lo sviluppo delle imprese rurali si veda Xiao Z. K. (1996), How the Farmers Changed China., Westview, Boulder; Ashwani Saith (1987), The Reemergence of the

Chinese Peasantry, Crom Helm, London. Per gli aspetti politici si veda Oi J.C. (1991), Rural China Takes off,

University of California Press, Berkeley.

87

Qu G., op. cit., p. 250-251.

88

Ibidem, p. 202.

89

Ma X., Ortolano L., op. cit., p. 29.

dello stesso tipo. In particolare vengono emanati dei requisiti per questo tipo di imprese che operano nell'area dei fiumi Huai, Hai, Liao e dei laghi Tai, Chao e Dinanchi che risultano par- ticolarmente inquinati91. Tuttavia, nonostante l'emanazione di provvedimenti legislativi, la scarsità di personale addetto agli UPA impedisce un'azione incisiva92.

Per ovviare a questo ostacolo, al fine di coinvolgere maggiormente gli organi di governo periferici e aumentare l'efficacia dell'azione di controllo, nel 1996 il Consiglio di Stato, ema- na un decreto riguardante il “Sistema di responsabilità della leadership amministrativa in materia di qualità ambientale”. Si tratta in buona parte di una riedizione delle direttive sulla responsabilità degli organi periferici già contenute nella Legge sulla protezione ambientale, secondo il quale i risultati raggiunti nel campo della protezione ambientale diventano parte integrale del sistema di responsabilità di coloro che sono a capo di autorità amministrative territoriali. In base a questo decreto tutto il sistema di governo periferico, e non solo gli UPA, è responsabile della qualità ambientale all'interno della giurisdizione. Tutti i governi locali sono tenuti ad individuare specifici obiettivi ambientali e le misure per raggiungerli e ad inse- rirli nella programmazione economica e sociale. Come già affermato durante la Terza Confe- renza Nazionale sulla Protezione Ambientale, i capi dei governi locali sono responsabili della qualità generale dell'ambiente nella propria giurisdizione e dell'operato delle persone alle proprie dipendenze. Viene inoltre stabilito che i funzionari amministrativi locali verranno va- lutati annualmente da funzionari governativi aventi il potere di confermarne l'incarico, o pro- sciogliere a seconda dei risultati conseguiti93. Sempre nel 1996 vengono promulgate dal Con- siglio di Stato le “Decisioni sulle questioni riguardanti la protezione ambientale”. Si tratta di un documento articolato nel quale sono stabilite le misure per l'attribuzione di responsabilità ai funzionari di governo locali in materia di protezione ambientale e gli obiettivi che devono essere da questi raggiunti; al loro interno si trova anche la direttiva che, sulla base di quanto previsto dal Piano ambientale 1991-2000, impone alle industrie fuori norma un tempo limite per l'adeguamento agli standard ambientali previsti, al di là del quale sarà ordinata la sospen- sione dell'attività, la chiusura o la riconversione della produzione. Viene inoltre ribadita la ne- cessità di incrementare a livello locale il budget destinato alla protezione ambientale.

91

Ma X., Ortolano L., op.cit. p. 30.

92

Nella provincia di Zhejiang 2000 addetti sono responsabili del controllo di un milione di imprese rurali. Wang M., Webber M., Finlayson B., Barnett J., op.cit.

93

Wing-Hung Lo C., Yang Tang S. (2006), “Institutional Reform, Economic Changes and Local Environmen- tal Management. The Case of Guandong Province”, Environmental Politics, vol. 15, 2: 190-210; Wing-Hung Lo C., Fryxell G.E., Wai-Ho Wong W. (2006), “Effective Regulations with Little Effect? The Antecedents of the Per- ceptions of Environmental Officials on Enforcement Effectiveness in China”, Environmental Management, Vol. 38, No. 3: 388–410. L‟argomento della valutazione dei risultati raggiunti viene ripreso con forza nel febbraio 2012 quando il governo municipale di Pechino stabilisce che i leader politici che non riescono a raggiungere gli obietti- vi ambientali non potranno ottenere promozioni. Dong Liu “Green Record Now Promotion Issue”. Global Times, 18 febbraio 2012. http://www.globaltimes.cn/NEWS/tabid/99/ID/696373/Green-record-now-promotion-issue.aspx

Nel frattempo la decisione del governo di perseguire una politica di rigore in materia am- bientale porta all'introduzione nel Diritto Penale del reato di “Sabotaggio della protezione dell'ambiente e delle risorse” che definisce chiaramente alcuni reati nei confronti dell'ambien- te e stabilisce che determinati reati ambientali siano perseguibili non solo amministrativa- mente, ma anche penalmente. In particolare questa nuova versione introduce anche il concet- to di responsabilità penale per chi, deputato alla protezione ambientale, non esercita l'azione di gestione e controllo94.