all'articolo 4, lettera a), punto 2), ove applicabili o disponibili, gli elementi di cui al punto 2.1.2 del presente allegato, comprese misure specifiche per settore e per tecnologia
11Si riporta di seguito l’elenco delle principali misure atte a realizzare gli obiettivi in tema di energia rinnovabile, suddivise tra i settori elettrico, termico e trasporti.
Settore elettrico
Le misure per il settore elettrico saranno finalizzate a sostenere la realizzazione di nuovi impianti e la salvaguardia e il potenziamento del parco di impianti esistenti. Le misure di natura economica, regolamentare, programmatoria, informativa e amministrativa sono calibrate sulla base della tipologia di intervento (nuova costruzione o ricostruzione), delle dimensioni degli impianti e dello stato di sviluppo delle tecnologie.
Al momento, sono considerate innovative, nel contesto nazionale, l’eolico off shore, il solare termodinamico, la geotermia a ridotto impatto ambientale e l’oceanica; sono considerate tecnologie più mature eolico on shore, solare fotovoltaico, idroelettrico, gas residuati dei processi di depurazione. Tra le tecnologie più mature rientrano biomasse e biogas, che tuttavia ancora risentono di elevati costi di produzione, prevalentemente imputabili ai costi della materia prima.
Peraltro, per le biomasse valgono le considerazioni svolte nel capitolo 2 sugli obiettivi.
Impianti per l’autoconsumo singolo e collettivo: misure regolatorie ed economiche
La disciplina con cui si provvede alla raccolta degli oneri generali di sistema dalle tariffe dell’energia elettrica, introdotta nel 2018 nell’ambito del piano di adeguamento di cui alla disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore dell’energia e dell’ambiente, costituisce, di per sè, una regolamentazione generale che favorisce l’autoconsumo istantaneo; la struttura della tariffa di raccolta prevede, infatti, l’applicazione delle parti variabili (€/MWh) sull’energia prelevata dalle reti pubbliche. Per l’autoconsumo collettivo, specialmente nei casi in cui si prediliga l’utilizzo delle reti pubbliche esistenti, è in corso un esame finalizzato a verificare la possibilità d’introdurre forme di sostegno diretto, e comunque avendo riguardo ai benefici connessi alla generazione distribuita in termini, ad esempio, di minore uso della rete. In ogni caso, saranno monitorati i costi diretti e indiretti legati alla promozione delle nuove configurazioni di autoconsumo, ivi incluso quello collettivo e da comunità di energia rinnovabile, tenendo sotto controllo l’equilibrio del sistema, con lo scopo di contemperare la promozione dell’autoconsumo con l’equa partecipazione dei clienti elettrici alla copertura degli stessi oneri, che peraltro dovrebbero avere un andamento tendenzialmente decrescente, in particolare a partire da metà del prossimo decennio.
Si opererà, inoltre, per l’evoluzione del meccanismo dello scambio sul posto (che consente di utilizzare la rete come accumulo), a favore di un premio riconosciuto agli impianti sulla base della quota di energia autoconsumata, anche incrementata dall’installazione di sistemi di accumulo ed, eventualmente, che forniscano servizi per la sicurezza del sistema elettrico sulla rete di media e bassa tensione.
11 Nel programmare tali misure, gli Stati membri tengono conto della fine del ciclo di vita degli impianti esistenti e del potenziale di ripotenziamento
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In tutti i casi, la promozione dell’autoconsumo singolo sarà destinata prevalentemente agli impianti distribuiti per i quali, peraltro, la semplicità e l’automatismo dei meccanismi di sostegno appare preferibile rispetto ad altri strumenti, la cui gestione è più complessa e costosa.
Ulteriori strumenti di sostegno all’autoconsumo, sia singolo che collettivo, saranno:
- potenziamento degli obblighi di quota minima di fonti rinnovabili negli edifici nuovi o sottoposti a ristrutturazioni rilevanti, in linea con gli obiettivi di edifici a emissioni quasi zero;
- progressiva e graduale estensione dell'obbligo di quota minima di fonti rinnovabili (che, come detto, attualmente è previsto solo per gli edifici nuovi o sottoposti a ristrutturazioni rilevanti) agli edifici esistenti, a partire da alcune categorie come i capannoni adibiti ad attività produttive e gli edifici del terziario. In alternativa alla realizzazione dell'impianto saranno valutate modalità di cessione a terzi del diritto di superficie sul tetto, con l’impianto rinnovabile preferenzialmente a servizio dell'edificio.
Tali ultimi due punti sono peraltro connessi con analoghe misure riferite alle rinnovabili termiche, richiamate nello specifico paragrafo.
In via preliminare si ritiene che la promozione dell’autoconsumo mediante le suddette misure possa determinare un incremento nei consumi di energia rinnovabile pari almeno a 1 TWh ogni anno.
Altre misure per i piccoli impianti
Oltre alla promozione dell’autoconsumo nei termini sopra esposti, che di per sé costituisce un importante impulso alla realizzazione di piccoli impianti, si introdurranno ulteriori misure, funzionali sia a facilitare l’autoconsumo ove possibile, sia a favorire la realizzazione di piccoli impianti che immettono la produzione nella rete elettrica in quanto l’autoconsumo non è tecnicamente ed economicamente percorribile, sia infine ad agevolare il contestuale raggiungimento di altri obiettivi ritenuti rilevanti. In particolare si intende:
- introdurre procedure semplificate omogenee per la costruzione, la messa in esercizio e la gestione degli impianti, anche estendendo la portata del modello unico, attualmente operativo per taluni impianti fotovoltaici di potenza fino a 20 kW: si tratta di un meccanismo che consente, con un’unica procedura, di affrontare gli aspetti autorizzativi, di collegamento alla rete e di accesso ai meccanismi di sostegno. Queste procedure, rivolte sia ai nuovi impianti FER che alla ricostruzione degli esistenti, potranno essere estese anche ai sistemi di accumulo di ridotte dimensioni, nonché agli impianti allacciati su POD già esistente di potenza impegnata maggiore alla potenza dell'impianto;
- in linea con quanto emerso dalla consultazione pubblica, si conta di ampliare l'utilizzo della PAS (Procedura Abilitativa Semplificata), oggi utilizzabile per singoli impianti di potenza compresa tra qualche decina e alcune centinaia di kW;
- promuovere l’installazione di impianti fotovoltaici su strutture agricole esistenti che non rientrano nella definizione di edificio, anche mediante l’introduzione del concetto di fabbricato rurale per l’accesso alle misure di supporto;
- consentire l’aggregazione di piccoli impianti ai fini della partecipazione alle procedure di accesso agli incentivi sull’energia immessa in rete (si veda paragrafo sui contratti per differenza);
- stabilire tariffe incentivanti specifiche, per i casi nei quali l’autoconsumo non sia percorribile, e sempreché sussista un potenziale accessibile di qualche significato e prospettive di contenimento dei costi e degli incentivi stessi; di interesse risulta la produzione combinata di elettricità e calore da scarti e residui del settore agroindustriale, in particolare tramite impianti facenti parte del ciclo produttivo delle imprese, che consentano quindi, secondo i principi dell’economia di circolare, di valorizzare gli scarti
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stessi e di ottimizzare i cicli produttivi, con quote minoritarie di materie prime da secondo raccolto (nel caso degli impianti a biogas, peraltro, si possono ottenere anche vantaggi in termini di utilizzazione del digestato, di rilievo nelle aree vulnerabili ai nitrati);
- introdurre premi per la realizzazione di impianti fotovoltaici i cui moduli sono installati in sostituzione di coperture contenenti amianto.
Il primo strumento operativo per l’incentivazione (anche) dei piccoli impianti è costituito dal Decreto 4 luglio 2019, che esplicherà i suoi effetti nel primo periodo del decennio 2012-30, in particolare ai fini del rispetto del primo target intermedio della traiettoria degli obiettivi sulle rinnovabili. Un sommario di tale decreto è riportato nel paragrafo sui grandi impianti.
Comunità di energia rinnovabile
Allo scopo di evitare inefficienze nello sviluppo della stessa rete, le comunità di energia rinnovabile saranno promosse prioritariamente valorizzando la rete elettrica esistente e costituiranno strumento, da un lato (anche) per sostenere le economie dei piccoli Comuni, sovente ricchi di risorse rinnovabili, dall’altro per fornire opportunità di produzione e consumo locale di energia rinnovabile anche in quei contesti nei quali l’autoconsumo è tecnicamente difficile. Sotto questo profilo, le comunità di energia rinnovabile potranno svolgere un’importante funzione anche in termini di consenso locale per l’autorizzazione e la realizzazione degli impianti e delle infrastrutture.
Inoltre, date talune finalità delle comunità, come indicate dalla Direttiva rinnovabili, si esploreranno modalità con le quali le stesse comunità possano essere strumento aggiuntivo per dare sostegno a famiglie in condizioni di povertà energetica, soprattutto laddove interventi diretti (ad esempio con impianti di autoconsumo) non siano tecnicamente possibili.
La promozione economica delle comunità di energia verrà assicurata attraverso meccanismi di sostegno diretto sulla produzione, anche da più impianti (in analogia ai meccanismi generali per il sostegno alla produzione) e sull’energia consumata localmente, tenendo conto anche dei benefici che, in questo ultimo caso, si ottengono in termini di utilizzo della rete, e comunque avendo riguardo ai diritti e agli obblighi dei membri della comunità quali clienti. Nell’ambito dei meccanismi di sostegno, queste configurazioni potranno avere accesso privilegiato a tali meccanismi.
Sotto altri profili, la promozione delle comunità di energia rinnovabile sarà perseguita attraverso strumenti informativi sulle risorse disponibili localmente (anche avvalendosi del percorso per l’individuazione delle aree idonee di cui si dice nel seguito) e sulle opportunità offerte dagli strumenti di sostegno. Si valuterà inoltre lo sviluppo di strumenti standard per la costituzione e la gestione delle comunità e per la valorizzazione della produzione energetica. Considerato che in Italia sono già state avviate prime esperienze locali, su iniziativa di alcune Regioni e Comuni, nell’ambito dell’Osservatorio PNIEC, si effettuerà una ricognizione di queste esperienze per verificare la possibilità di elaborare azioni di facilitazione e sostegno anche sulla base del monitoraggio e della ricognizione delle citate esperienze. Nei contesti locali in cui sarà possibile e conveniente si promuoverà anche la valorizzazione, a cura delle comunità dell’energia termica da rinnovabili.
Nell’ambito del recepimento della Direttiva rinnovabili e in coordinamento con il recepimento della Direttiva mercato elettrico, particolare attenzione sarà posta sulle interrelazioni tra le comunità di energia rinnovabile e le comunità energetiche dei cittadini, che sembra offrire a tale ultima organizzazione la possibilità, oltre che di produrre, stoccare e consumare energia anche da fonti rinnovabili, opportunità di fornire ulteriori servizi come i servizi di efficienza energetica, i servizi di ricarica per veicoli elettrici e la fornitura di altri servizi energetici.
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Quest’ultimo aspetto sarà esaminato anche per valutare la possibilità di promuovere forme di aggregazione e cooperazione per la produzione e il consumo di energia rinnovabile, nonché per la fornitura di servizi energetici, anche in ambito di distretti produttivi.
Grandi impianti (tipicamente potenza sopra 1 MW): misure regolatorie ed economiche
• Contratti per differenza da stipulare a seguito di gare competitive
Si continuerà a fare ricorso ai già sperimentati meccanismi di gara competitiva, adottando un approccio di neutralità tra gruppi di tecnologie con strutture e livelli di costi affini, eventualmente con meccanismi di salvaguardia laddove tecnologie comunque ritenute necessarie per raggiungere gli obiettivi fossero sistematicamente soccombenti, fermo restando che uno degli scopi di questo meccanismo è l’accompagnamento alla market parity. Le gare saranno finalizzate alla stipula di contratti per differenza basati sul valore complessivo della tariffa riconosciuta a seguito dello svolgimento della procedura, secondo il criterio “a due vie” (ovvero riconoscimento della differenza tra tariffa e prezzo di mercato dell’elettricità laddove la differenza sia positiva; restituzione da parte del produttore qualora la stessa differenza sia negativa). Tale meccanismo appare adatto al perseguimento degli obiettivi in quanto consente di programmare la realizzazione di prefissate potenze, fornendo certezza agli operatori e, al contempo, potenziali vantaggi anche per i consumatori, laddove il prezzo di mercato dell’elettricità salisse al di sopra delle tariffe riconosciute, circostanza non inverosimile ove si consideri che le procedure svolte per l’eolico nel 2016 sono state aggiudicate a 66 €/MWh e valori più bassi sono stati riscontrati in altri Paesi europei.
Questo meccanismo sarà lo strumento principale per favorire la realizzazione di impianti di nuova costruzione, ma potrebbe essere considerato anche per sostenere le integrali ricostruzioni e i potenziamenti di impianti esistenti, nel caso in cui i contratti di lungo termine e le semplificazioni amministrative si rivelassero insufficienti.
Dando seguito ai predetti intendimenti nel corso del 2019 è stato pubblicato il D.M. 4/7/2019 (FER-1), che prevede l’incentivazione di quasi 8 GW (di cui 7,4 GW nuovi) di impianti alimentati da fonti rinnovabili con elevato grado di maturità tecnologica. I contingenti sono assegnati mediante procedure competitive (aste e registri, in funzione della taglia) in sette sessioni fino al 2021, ed è prevedibile che gli impianti realizzati contribuiranno in modo sostanziale al rispetto del primo step della traiettoria degli obiettivi sulle rinnovabili. È prevista la competizione tra gruppi di tecnologie con struttura di costi affine: dunque, i nuovi impianti eolici e fotovoltaici (a cui sono destinati i maggiori contingenti), costituiscono un gruppo unico, nel quale le due tipologie di impianto concorrono sulla base di criteri solo economici (se di potenza uguale o superiore a 1 MW), ovvero di criteri ambientali ed economici se di taglia inferiore a 1 MW. Analogamente accade per l’altro gruppo, nel quale concorrono, alla stessa stregua, impianti idroelettrici insieme a impianti a gas di depurazione, sia pure con meccanismi di salvaguardia tecnologica. In particolare per gli impianti a registro (inferiori a 1 MW) sono privilegiate soluzioni a elevato valore ambientale, quali uno specifico contingente per fotovoltaico su coperture con sostituzione di amianto o l’installazione in aree di scarso pregio ambientale, quali ad esempio discariche chiuse e ripristinate. Sono inoltre favorite installazioni accoppiate a colonnine di ricarica, intendendo così dare un ulteriore impulso alla mobilità elettrica e alle tecnologie di ricarica smart e vehicle to grid. Laddove l’energia autoconsumata superi il 40% della produzione è previsto uno specifico premio, che può costituire anche un impulso alla diffusione di sistemi di accumulo. Inoltre, si favorisce l’aggregazione di impianti mediante uno specifico criterio di priorità. Infine, si potrà optare per tariffe onnicomprensive fino a 250 kW.
Per gli impianti di potenza uguale o superiore a 1 MW il criterio è solo economico, come detto in precedenza: le tariffe che saranno riconosciute a seguito della procedura di asta saranno per
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differenza, seguendo l’approccio “a due vie” precedentemente illustrato. Questo Decreto, dunque, costituisce una prima concreta applicazione dei criteri in precedenza descritti. La prima procedura di asta e registro ha visto una partecipazione adeguatamente ampia, e ciò fa ritenere che lo strumento, opportunamente seguito e - se del caso, sulla base dell’esperienza che si maturerà - migliorato e semplificato, congiuntamente alla semplificazione delle procedure autorizzative (necessari anche per avere sufficiente liquidità e competizione nelle procedure) possa essere strumento fondamentale per assicurare il contributo delle rinnovabili elettriche agli obiettivi.
• Contratti di lungo termine (PPA)
L’Italia intende promuovere ampiamente il ricorso a questo strumento, da affiancare ai contratti per differenza, con una regolamentazione che favorisca la stipula da parte di investitori di contratti Power Purchase Agreement (PPA) con soggetti interessati ad acquistare l’energia che l’impianto produrrà su un intervallo temporale sufficientemente lungo per garantire l’ammortamento dell’investimento necessario per la realizzazione di un nuovo impianto di produzione, ovvero per ricostruire o potenziare un impianto esistente. Il D.M. 4 luglio 2019 ha previsto che, entro 180 giorni dalla sua entrata in vigore, sia stabilita la disciplina per la realizzazione di una piattaforma di mercato per la negoziazione di lungo termine. A questo scopo, è stato già avviato uno studio che ha lo scopo di approfondire quale sia il contesto legale, regolatorio e tecnico per un diffuso utilizzo dei PPA. La necessità dello studio muove dal fatto che le fonti rinnovabili con maggiore potenziale residuo (solare ed eolico) sono ora utilizzabili a costi adeguatamente bassi.
Tuttavia, per tali fonti il costo di produzione dell’energia è imputabile in modo preponderante all’investimento iniziale e non ai costi di esercizio, come per gli impianti tradizionali, su cui è ancora basato l’attuale assetto del mercato elettrico. In esito dello studio si intende pervenire a una nomenclatura di riferimento, alla definizione delle possibili tipologie di PPA e dei relativi elementi minimi per la stipula dei contratti, con esame delle esigenze delle diverse parti in causa (grandi consumatori, trader, aggregatori, produttori, finanziatori), nonché alla individuazione di eventuali barriere da rimuovere, di natura normativa o regolatoria. Scopo ultimo è favorire la diffusione di tali schemi contrattuali senza che ne derivino oneri a carico dello Stato e dei consumatori.
In una prima fase, sarà valutata la possibilità che lo Stato fornisca una “spinta iniziale”, tramite progetti pilota nell’ambito del Piano d’azione nazionale sugli acquisti verdi della Pubblica Amministrazione e delle procedure di acquisto per forniture di energia tramite le gare svolte dalla Consip, società pubblica la cui missione è di rendere più efficiente e trasparente l'utilizzo delle risorse pubbliche, fornendo alle amministrazioni strumenti e competenze per gestire i propri acquisti e stimolare le imprese al confronto competitivo con il sistema pubblico.
Nello stesso tempo, si conta di favorire il dialogo tra le parti, dapprima mediante la qualificazione dei progetti degli impianti di produzione favorendo l’aggregazione della domanda potenziale, in particolare delle piccole e medie imprese, poi, promuovendo la partecipazione di soggetti aggregatori della domanda potenziale, in particolare delle piccole e medie imprese e consorzi/gruppi di acquisto che rappresentino clienti finali, come anche emerso nel processo di consultazione del PNIEC; si intende altresì promuovere l’aggregazione dell’offerta di produttori di energia anche con tecnologie diverse.
Come detto, un contributo allo sviluppo dei PPA deriverà dal D.M. 4 luglio 2019: questo decreto prevede, infatti, che il Gestore dei Mercati Energetici (GME) predisponga una disciplina per la realizzazione di una piattaforma di mercato per la negoziazione di lungo termine di energia da fonti rinnovabili, per promuovere la contrattazione delle produzioni da impianti a fonti rinnovabili di nuova costruzione, integralmente ricostruiti o riattivati, oggetto di un intervento di potenziamento o di rifacimento, entrati in esercizio successivamente al 1 gennaio 2017 e che non beneficiano di incentivi sull’energia prodotta. Sono previste forme di sostegno non economico, come la qualifica degli impianti (a cura del GSE), la rimozione (a cura di ARERA) di eventuali barriere regolatorie,
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nonché un aggiornamento della disciplina sulla garanzia di origine, per consentirne l’annullamento anche direttamente da parte degli utilizzatori finali.
In via preliminare dalla stipula di PPA ci si attende un contributo di energia rinnovabile pari almeno a 0,5 TWh addizionali in ogni anno.
Misure comuni per i grandi e piccoli impianti
L’entità degli obiettivi sulle rinnovabili, unitamente al fatto che gli incrementi di produzione elettrica siano attesi sostanzialmente da eolico e fotovoltaico, comporta l’esigenza di significative superfici da adibire a tali impianti. Da ciò consegue l’esigenza di un forte coinvolgimento dei territori, sfruttando, ad esempio, il dibattito pubblico, peraltro già introdotto per grandi investimenti, anche energetici. Questo strumento, unitamente alle comunità di energia rinnovabile, consentirà una maggiore consapevolezza delle comunità locali coinvolte, da conseguire informando e coinvolgendo cittadini e autorità locali con adeguato anticipo rispetto alle scelte territoriali definitive. Oltre all’informazione, potranno concorrere all’accettazione meccanismi di crowdfunding, oltre che le misure di compensazione ambientale. In ogni caso, i meccanismi di sostegno dovranno orientare le scelte localizzative, privilegiando installazioni a ridotto impatto ambientale quali quelle su edifici e su aree non idonee ad altri usi.
Come anche emerso dal processo di consultazione del PNIEC, si ritiene necessario assicurare l’uniformità e la certezza dei tempi dell’iter autorizzativo, unitamente a una necessaria semplificazione dello stesso, e promuovere un maggior coordinamento Stato - Regioni, anche attraverso l’adozione di un format standardizzato per il rilascio delle autorizzazioni a livello nazionale, equiparando i tempi, modalità e procedure.
In particolare per i grandi impianti da fonte eolica, si stimoleranno gli operatori affinché procedano ad attente valutazioni preliminari con le comunità ed economie locali, dando inoltre adeguata priorità a potenziamento e rinnovamento degli impianti obsoleti.
Tali esigenze suggeriscono, inoltre, le misure di seguito descritte.
• Condivisione degli obiettivi con le Regioni e individuazione delle aree adatte alla realizzazione degli impianti
Il raggiungimento degli obiettivi sulle rinnovabili, in particolare nel settore elettrico, è affidato prevalentemente a eolico e fotovoltaico, per la cui realizzazione occorrono aree e superfici in misura adeguata agli obiettivi stessi. Fermo restando che per il fotovoltaico si valorizzeranno superfici dell’edificato, aree compromesse e non utilizzabili per altri scopi, la condivisione degli obiettivi nazionali con le Regioni sarà perseguita definendo un quadro regolatorio nazionale che, in coerenza con le esigenze di tutela delle aree agricole e forestali, del patrimonio culturale e del paesaggio, della qualità dell’aria e dei corpi idrici, stabilisca criteri (condivisi con le Regioni) sulla cui base le Regioni stesse procedano alla definizione delle superfici e delle aree idonee e non idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili.
Il raggiungimento degli obiettivi sulle rinnovabili, in particolare nel settore elettrico, è affidato prevalentemente a eolico e fotovoltaico, per la cui realizzazione occorrono aree e superfici in misura adeguata agli obiettivi stessi. Fermo restando che per il fotovoltaico si valorizzeranno superfici dell’edificato, aree compromesse e non utilizzabili per altri scopi, la condivisione degli obiettivi nazionali con le Regioni sarà perseguita definendo un quadro regolatorio nazionale che, in coerenza con le esigenze di tutela delle aree agricole e forestali, del patrimonio culturale e del paesaggio, della qualità dell’aria e dei corpi idrici, stabilisca criteri (condivisi con le Regioni) sulla cui base le Regioni stesse procedano alla definizione delle superfici e delle aree idonee e non idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili.