Nel m ercat o as sicurativo si s cont rano due esi genz e non facili da comporre: da un lato l a necessit à di cont roll are e, in un certo s ens o indirizzare, l a libert à negozial e dei suoi protagonisti, dall’altro consentire il libero gioco della concorrenza.322
Il legislatore, infatti, considerata l’inversione del ciclo produtti vo, ha da s empre dett at o norm e che obbli ga no l e impres e a ris pettare condizioni gestional i ed operative in modo da adempi ere alle prest azioni degli assi curati.323 A questo proposito l’art. 3 del codice delle assicurazioni precis a che lo s copo principal e del la vi gil anza è l’adeguata protezione degli assicurati e degli aventi diritto alle prestazioni assicurative, affidando all’IVASS il com pito di persegui re la sana e prudente gest ione dell e impres e di as si curazi one e ri ass icurazi one la loro trasparenz a e correttezza nei confronti dell a cli ent el a;
322 S u l l ’ ev o lu zi o n e d e l la v i g i l a n za v . P . P O R R E T T A , F. S AN T O B O N I, F a r e a s s i c u r a z i o n e , P a d o v a , 2 0 1 6 , 2 , d o v e s i e v i d e n z i a i l p a s s a g g i o d a u n a v i g i l a n z a
“s t r u t t u r a l e ” a u n a “ p r u d en zi a l e ” , la p r i m a i n c en t r a t a “s u li m i t i e d i v i et i , c o n la c h i a r a v o l o n t à d i i n n a l z a r e b a r r i e r e a m m i n i s t r a t i v e a l l ’ i n g r e s s o d e i m e r c a t i e , q u i n d i , d i p r i v i l e g i a r e l a s t a b i l i t à a l l a c o n c o r r e n z a ; q u e l l a p r u d e n z i a l e s i f o n d a s u l l’ u t i li z z o d i c o ef f i c i en t i p a t r i m o n i a li e, p u r n o n r i n u n c i a n d o a l p er s eg u i m en t o d el l ’ o b i et t i v o d e lla s t a b i li t à , h a a m p li a t o g li s p a zi d i a u t o n o m i a d ei d i v er s i o p e r a t o r i , c o n s e n t e n d o , p e r t a l e v i a , u n g r a d u a l e a u m e n t o d e l l a c o n c o r r e n z a ” .
323A . L O N G O , C o m m e n t o a l l ’ a r t . 3 , i n I l c o d i c e d e l l e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e , a c u r a d i F . C A P R I G L I O N E , P a d o v a , 2 0 0 7 , 2 5 s s . L ’ A . s o t t o l i n e a c h e n e l c a m p o a s s i c u r a t i v o s i s o n o s u s s e g u i t e n o r m a t i v e s e m p r e p i ù p e n e t r a n t i n e l l a g e s t i o n e d el l ’ a zi en d a ( t a n t o d a i n d i c a r e i n a lc u n i c a s i a n c h e l e s c e lt e g es t i o n a li d a c o m p i e r e ) , v o l t e a i m p o r r e f o r m e e m o d a l i t à d i i n v e s t i m e n t o a c o p e r t u r a d e l l e r i s e r v e t e c n i c h e , s e n z a d i m e n t i c a r e c h e t a l i i n v e s t i m e n t i s o n o s t a t i a n c h e s t r u m e n t o d i p o l i t i c a e c o n o m i c a ( a d e s . f i n a n z i a m e n t o d e l d e b i t o p u b b l i c o ) .
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154
Merit a precis are che l’attual e form ulazione dell ’art . 3 (riformato dall’art. 1, comma 2, d.lgs. 12 maggio 2015, n.
74) si all inea al s edicesim o considerando dell a di ret tiva Solvenc y II (2009/138/C E del 25 novembre 2009), secondo cui “l’obiettivo principale della regola mentazione e dell a vi gil anza in m ateri a di assi curazi one e di riassicurazione è l’adeguata tutela dei contraenti e dei beneficiari […]. La stabilità finanziaria e l’equità e la stabilit à dei m ercati sono alt ri obiett ivi dell a regol am ent azione e dell a vi gil anza assi curativa e riassi curativa di cui si dovrebbe alt resì t enere conto s enz a tuttavi a mett ere a repent agl io il raggiungim ent o dell’obiettivo principale”.
Im post azione, dunque, di fferente rispett o alla precedent e formul azione:325 la s ana e prudente ges tio ne delle im pres e da s copo della vi gil anz a diviene st rum ento att ravers o il quale garantire l’obiettivo principale - la tutela dell’assicurato - a cui è finanche subordinata la stabilità
2 7 0 e p er l ’ o r g a n i g r a m m a v . w w w . i v a s s . i t. In f i n e, s eb b en e l ’ IV A S S s i a a n n o v er a b i l e t r a l e Au t o r i t à i n d ip en d en t i , n o n s i p u ò n o n r i c o r d a r e c h e l ’ a r t . 3 5 1 , c . a . p . h a s o s t i t u i t o l ’ a r t i c o l o 4 d e l l a l e g g e 1 2 a g o s t o 1 9 8 2 , n . 5 7 6 , p r e v ed en d o c h e “ L' IS V A P , i n c o n f o r m i t à a l la n o r m a t i v a d el l ’ U n i o n e eu r o p ea i n m a t e r i a a s s i c u r a t i v a e n e l l ’ a m b i t o d e l l e l in e e d i p o l i t i c a a s s i c u r a t i va d e t e r m i n a t e d a l G o v e r n o , s v o l g e l e f u n z i o n i d i v i g i l a n z a p r e v i s t e n e l c o d i c e d e l l e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e ” . N e l s e n s o c h e l ’ I V A S S n o n s e m b r a p i ù u n a v e r a e p r o p r i a a u t o r i t à i n d i p en d en t e, m a u n en t e a u s i li a r i o d el la B a n c a d ’ It a li a v . A . L U B E R T I , L a s e c o n d a d i r e t t i v a s u l l ’ i n t e r m e d i a z i o n e a s s i c u r a t i v a . P r o f i l i p u b b l i c i s t i c i , i n A A . V V . , N o v i t à n e l l ’ i n t e r m e d i a z i o n e a s s i c u r a t i v a p r o g e t t o e u r o p e o I M D 2 e m e r c a t o i t a l i a n o . A t t i V e r o n a , 1 2 a p r i l e 2 0 1 3 , M i l a n o , 2 0 1 4 , 4 7 .
325 L’ a r t . 3 , c . a . p . n el la f o r m u la zi o n e o r i g i n a r i a c o s ì r ec i t a v a : “ l a v i g i la n za h a p e r s c o p o l a s a n a e p r u d e n t e g e s t i o n e d e l l e i m p r e s e d i a s s i c u r a z i o n e e d i r i a s s i c u r a z i o n e e l a t r a s p a r e n z a e l a c o r r e t t e z z a d e i c o m p o r t a m e n t i d e l l e i m p r e s e , d e g l i i n t e r m e d i a r i e d e g l i a l t r i o p e r a t o r i d e l s e t t o r e a s s i c u r a t i v o , a v e n d o r i g u a r d o a l l a s t a b i l i t à , a l l ’ e f f i c i e n z a , a l l a c o m p e t i t i v i t à e d a l b u o n f u n z i o n a m e n t o d e l s i s t e m a a s s i c u r a t i v o , a l l a t u t e l a d e g l i a s s i c u r a t i e d e g l i a l t r i a v e n t i d i r i t t o a p r e s t a z i o n i a s s i c u r a t i v e , a l l ’ i n f o r m a z i o n e e d a l l a p r o t e z i o n e d e i c o n s u m a t o r i ” . È e v i d en t e, d u n q u e, c h e la p r o t e zi o n e d e l l’ a s s i c u r a t o e r a s o l o u n o t r a i t a n t i o b i et t i v i a c u i l’ o p e r a t o d e ll ’ Au t h o r i t y d o v e v a m i r a r e; n e lla n u o v a f o r m u l a z i o n e , i n v e c e , d i v e n t a s c o p o p r i n c i p a l e .
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del s ist em a e dei m ercati, m eram ente st rum ent ali al s uo pers egui mento.326
Il conseguim ent o di tali obi etti vi è propedeutico all a realizzazi one del m ercato uni co, t anto sospi rato da t re generazi oni di diret tive e fondat o s ull a concorrenz a t ra impres e europee e nazionali e sull a libera det erminazione dell e condizioni cont rat tual i t ra im pres e e as sicurati .327 L’art. 3, in particolare, coniugando sana e prudente gest ione con t rasparenz a e corrett ezza dei comport am enti di tutti gli operat ori ass icurati vi, offre gl i st rum ent i per gi ungere al mi gl ior funzi onam ento del m ercat o assi curativo, ed in definit iva ad una efficace tut ela dei consum atori.328
Infat ti, la vi a per bilanci are la tut el a del contraent e più debol e, tut el a fondat a su nuovi crit eri e strum enti di controllo diretti ad accertare il com p ort am ento degli operatori, con l a st abili tà dell e impres e e del sist em a assi curativo in s e st ess o, non può che essere la garanzi a dell a solvibilit à dell e im prese.329
Inol tre, accant o a tali obi etti vi, i l codi ce delle assicurazioni attribuisce all’IVASS un’attività di indirizzo generale d el m ercat o assi curativo e, i n bas e a quanto dispone l’art. 5, comma 3, c.a.p., ha il compito di prom uovere un appropri at o grado di prot ezione del
326 M . H A Z A N , S t r u t t u r a e p o t e r i d e l l ’ a u t o r i t à d i v i g i l a n z a , c i t . , 2 5 7 . P e r p l e s s i t à i n m e r i t o a t a l e s u b o r d i n a z i o n e s o n o e s p r e s s e d a L . F A R E N G A , M a n u a l e d i d i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e , T o r i n o , 2 0 1 6 , 5 2 , p o i c h é l’ i n ef f i c i en za d el m er c a t o s i r i p e r c u o t e a n c h e s u i c o n s u m a t o r i .
327 A . L O N G O , C o m m e n t o a r t . 3 , c i t . , 3 0 s s . 328 A . L O N G O , C o m m e n t o a l l ’ a r t . 3 , c i t . , 3 8 .
329 A . L O N G O , C o m m e n t o a r t . 3 , c i t . , 2 8 s s . S e b b e n e c o n n e s s i , s i f a d i s t i n z i o n e t r a i l c o n c e t t o d i s o l v i b i l i t à e q u e l l o d i s o l i d i t à f i n a n z i a r i a , i n t e n d e n d o s i c o n i l p r i m o “ la c a p a c i t à d i u n a i mp r es a a s s i c u r a t i v a d i f a r f r o n t e a g li i m p eg n i a s s u n t i n e i c o n f r o n t i d e i c o n t r a e n t i e d e i b e n e f i c i a r i d i u n c o n t r a t t o a s s i c u r a t i v o ” , m en t r e c o n i l s ec o n d o s i i n d i c a “la c a p a c i t à g e n er a l e d e ll ’ i m p r es a d i f r o n t e g g i a r e s i t u a z i o n i s f a v o r e v o l i e d a l t r e s i t u a z i o n i d i r i s c h i o ” , c o s ì P . P O R R E T T A , F . S A N T O B O N I , F a r e a s s i c u r a z i o n e , P a d o v a , 2 0 1 6 , 3 .
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consum atore e di s viluppare la conoscenz a del m ercato assi curativo.330
I poteri attraverso cui l’IVASS esplica i propri compiti sono di natura aut ori zzativa (ad es. il pot ere di aut orizzare le imprese all’esercizio dell’attività assicurativa, ai sensi degli artt. 13 ss.), prescritti va (ad es. il divi eto di comm ercializz azione di prodotti, il divi eto per le imprese di alt ri St ati m embri di stipulare cont ratti in regime di stabilim ento o di l ibert à di prestazi one di servizi quando le irregolarit à com messe poss ano pregiudi care int eressi generali), accert ati va, caut el are e repressi va (art . 5, comm a 1, c.a.p.).
Inol tre, t ra i pot eri più si gni ficati vi attraverso i quali l’IVASS può compiere la propria missione istituzionale, vi è quell o regol am entare.331
Invero, le finalità assai ampie attribuite dall’art. 3 , c.a.p.
rischierebbero di conferire all’Authority un potere indefi nito.
Tuttavia, l’art. 191, commi 2 e 3, impone il rispetto del princi pio di proporzionali tà e dell e esi genz e di competitività e di sviluppo dell’innovazione.
Nel la s peci e, s econdo il principi o di proporzi onalit à, l’IVASS, nel contemperare gli interessi in gioco, deve adottare regol amenti che raggiungano i l fine pers eguit o con il minor s acri ficio per i soggetti dest inatari . Tal e paramet ro, dunque, può essere invocato anche i n sede gi urisdizionale per valut are l a legittimi tà degli int erventi aut orit ati vi che dovess ero essere rit enut i eccessi vamente
330M . H A Z A N , S t r u t t u r a e p o t e r i d e l l ’ a u t o r i t à d i v i g i l a n z a , c i t . , 2 7 9 s s .
331 S u l q u a l e v . M . H A Z A N , S t r u t t u r a e p o t e r i d e l l ’ a u t o r i t à d i v i g i l a n z a , c i t . , 3 0 0 s s . La c o n f i g u r a b i l i t à d i p o t e s t à n o r m a t i v a i n c a p o a l l e A u t o r i t à i n d i p e n d e n t i h a i n c o n t r a t o l e p e r p l e s s i t à d i p a r t e d e l l a d o t t r i n a s o t t o i l p r o f i l o d el la c o n f o r m i t à a i p r i n c i p i c o s t i t u zi o n a li d el l ’ es er c i zi o d i u n p o t er e n o r m a t i v o d a p a r t e d i u n e n t e n o n r a p p r e s e n t a t i v o e d i r r e s p o n s a b i l e . V . I . R I V A , C o m m e n t o a g l i a r t t . , 1 8 8 - 1 9 1 , i n C o m m e n t a r i o a l c o d i c e d e l l e a s s i c u r a z i o n i , a c u r a d i M . B I N , P a d o v a , 2 0 0 6 , 6 1 0 .
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gravosi per l e posiz ioni gi uri di che dei privati senza che siano bilanciat i da un cont rapposto int eresse.332
In s econdo l uogo, il ri chiam o al le esi genz e di competitività e di sviluppo dell’innovazione implica “una val utazi one di coerenz a fra le finalit à dell a vi gil anz a, positivamente enucleate nell’art. 3 e le esigenze di competitività e di sviluppo dell’innovazione. Si tratta di un pri nci pio avanzato, che introduce nel quadro legi slativo e regol am ent are un bi lanci ame nto t ra gli obiettivi di vigilanza e di competitività”.333
Non a caso l’art. 4, lett. c) della legge delega (l. n. 229 del 2003) dis pone i n linea di principio la «s alvaguardi a dell’effettiva concorrenza tra le imprese autorizzate all’esercizio dell’attività assicurativa in Italia o operanti in regi me di LPS ». Il richi amo all e im prese operanti in libera prestazione è un’emblematica applicazione del princi pio di competitivit à: da un lat o garantire alle impres e it ali ane di reggere il gi oco concorrenzial e rispet t o a quell e europee che operano sul m ercat o nazi onal e;
dall’altro arrivare alla realizzazione di un mercato effettivam ent e uni co tal e da risult are irril evante l a nazionalità dell’impresa.
È evident e, infatti , che uno dei ris chi i nsiti nell a regol azion e del m ercato assi curat ivo (e non s olo) è quello di strozzare gli i nteressi economici dell e impres e, rendendo vani gl i obbli ghi di pres tazione vers o i contraenti e gli as si curati.
I parametri invocati dall’art. 191 , c.a.p. mirano ad evitare un ecces sivo s a cri fi cio a carico dell’interesse imprenditori al e sull a base di una consapevol ezza s pesso
332M . H A Z A N , S t r u t t u r a e p o t e r i d e l l ’ a u t o r i t à d i v i g i l a n z a , c i t . , 2 5 9 s s .
333 C o s ì i l C o n s i g l i o d i S t a t o n e l P a r e r e n . 1 1 6 0 3 d e l 2 0 0 4 , A d u n a n z a d e l 1 4 f e b b r a i o 2 0 0 5 , 1 8 , r e p e r i b i l e s u a s t r i d - o n l i n e . i t
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dimenticata: il soffocamento dell’impresa si ripercuote anche sull’assicurato.
Sono propri o t ali princi pi a dover guidare, ad es empi o, l’opera delle Autorità in materi a di esercizio dell’attività assi curativa svol ta tramit e i nternet .334
In questo sett ore, infatti , ben si s contrano int eressi opposti: da un lato l’impresa ha il diritto di sfruttare i nuovi st rum ent i che la tecnologia mett e a disposizione anche al fine di ri durre i costi (e quindi increm entare i ricavi) e risultare più efficiente; dall’altro le nuove fronti ere i nform ati che rendono più vulnerabili i benefi ciari del contratto assi curativo.335
Premesso ciò, esula dall’oggetto del presente lavoro una ricost ruzione analit ica dei singoli pot eri at tri buiti all’Autority. È necessario, infatti, distinguere tra le funzioni attribuite all’IVASS e i poteri che esso esercita per pers eguirl e.336
334C f r . q u a n t o a f f e r m a t o d a l P r e s i d e n t e d e l l ’ I V A S S ( e D i r e t t o r e G e n e r a l e d e l l a B a n c a d ’ It a li a ) i n o c c a s i o n e d el la X V ed i zi o n e d e ll ’ I n s u r a n c e D a y d ed i c a t a a
“ TH E IN S U R E R O F C H A N G E - R i c o n f i g u r a r e la C o m p a g n i a n el l ’ er a d i g i t a l e” , C e n t r o C o n g r e s s i F o n d a z i o n e C a r i p l o , M i l a n o , 3 0 s e t t e m b r e , S . R O S S I , G o v e r n a r e i l c a m b i a m e n t o : i l p u n t o d i v i s t a d e ll ’ a u t h o r it y , 2 0 1 6 , s u i v a s s . i t , 2 s s . : “ La r i v o lu zi o n e d i g i t a l e c o i n v o l g e a n c h e i l m e r c a t o a s s i c u r a t i v o . P o r t a c o n s é g r a n d i o p p o r t u n i t à m a a n c h e g r a n d i p e r i c o l i ; f a n t a s t i c h e i n n o v a z i o n i p e r i c o n s u m a t o r i e p e r l e i m p r e s e , m a a n c h e u n a u m e n t o d e i r i s c h i p e r l e c o m p a g n i e e d e l l e n e c e s s i t à d i p r o t e z i o n e d e i c o n s u m a t o r i .
I l w e b p u ò d i v e n t a r e s t r u m e n t o d i i n i z i a t i v e o p a c h e . L a p e r d i t a d i s i c u r e z z a e d i p r i v a c y è i l r i s c h i o p r i n c i p a l e d e ll ’ er a d i g i t a l e . [ … ] P er i l l eg i s la t o r e, p e r la B a n c a d ’ It a li a , p e r l ’ Iv a s s e p i ù i n g en e r a l e p e r r eg o la t o r i e s u p er v i s o r i eu r o p ei è l a s f i d a d e l p r e s e n t e e d e l f u t u r o : t o c c a a l o r o a d e g u a r e n o r m e e p r a t i c h e d i v i g i l a n z a p e r g a r a n t i r e a l t e m p o s t e s s o p r o t e z i o n e d e l c o n s u m a t o r e e s v i l u p p o d el l ’ i n n o v a zi o n e ” .
335C f r . M . H A Z A N , S t r u t t u r a e p o t e r i d e l l ’ a u t o r i t à d i v i g i l a n z a , c i t . , 2 6 1 . 336 C f r . M . R O S S E T T I , I l d i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i , c i t . , 4 5 8 . L’ A . r i c o r d a c h e l e f u n zi o n i d e l l’ IV A S S p o s s o n o es s e r e d i s t i n t e i n t r e c a t eg o r i e : i ) v i g i la n za ( s t r u t t u r a l e e p r u d e n z i a l e ) ; i i ) c o n o s c e n z a e d i n f o r m a z i o n e ( c f r . a r t . 5 , c o m m a 3 , c . a . p . : “ L’ IV A S S ef f et t u a le a t t i v i t à n ec es s a r i e p er p r o m u o v e r e u n a p p r o p r i a t o g r a d o d i p r o t e z i o n e d e l c o n s u m a t o r e e p e r s v i l u p p a r e l a c o n o s c e n z a d e l m e r c a t o a s s i c u r a t i v o , c o m p r e s e l e i n d a g i n i s t a t i s t i c h e e d e c o n o m i c h e e l a r a c c o l t a d i e l em en t i p er l ’ ela b o r a zi o n e d el l e li n ee d i p o li t i c a a s s i c u r a t i v a ” ) ; i i i ) c o n s u l en za e c o l l a b o r a z i o n e .
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2. I limiti alla vigilanza (per soggetti) dell’IVASS: le