Il processo di localizzazione delle basi all’estero si pone come un sistema complesso che si può sviluppare su due livelli tra loro interrelati. Un primo livello attiene alle relazioni tra paese ospitante e paese ospitato. Un secondo livello, di carattere nazionale, si concretizza principalmente nelle relazioni tra strutture di governo nazionale ed attori locali. Il governo centrale del paese ospitante agisce quindi da tramite e filtro tra i due livelli, rappresentando il momento di incontro tra due ambiti tra loro distanti che non hanno un legame diretto. I rapporti tra i due paesi appaiono essere guidati più da logiche consuetudinarie che da accordi407; stando alla normativa accessibile non sussistono infatti norme specifiche che vincolino i due paesi a procedure specifiche. Il processo decisionale viene solitamente svolto, come accade per tutti gli accordi di difesa,408 a livello di vertici politici, capo di stato o capo di governo, normalmente a seguito di una richiesta, anche informale, da parte del paese ospitato409.
La richiesta, in una prima fase, potrebbe concretizzarsi in una domanda di massima, senza indicazioni dettagliate sulla base da impiantare. Essa, più che indicazioni circa la fattibilità dell’opera, è volta a valutare la disponibilità del paese ospitante ad accettare l’infrastruttura sul proprio territorio. L’obiettivo di questa fase preliminare è quindi di natura politica, volto principalmente a confermare i vincoli diplomatici tra i due paesi. La richiesta viene quindi vagliata dai vertici politici del paese ospitante in base principalmente alle opportunità politiche, interne e nelle relazioni internazionali. L’opportunità politica di avere ulteriori installazioni sul proprio territorio ha portato, nel caso italiano, anche a rifiuti
407
Le informazioni attinenti al processo di localizzazione non derivano da fonti bibliografiche, assenti in materia, quanto piuttosto da incontri dell’autore con differenti esponenti di vertice delle forze armate italiane che non possono essere resi pubblici. Informazioni sono state riprese anche dall’intervento del ministro della difesa Parisi in Parlamento il 1 Febbraio 2007.
408
CATANIA D.(2007),Gli accordi bilaterali nel settore della difesa, Informazioni della difesa, n. 2, Roma, pag. 15.
409
Per quanto riguarda la base di Vicenza, le informazioni sono discordanti. Riferendo in Parlamento, l’allora ministro della difesa Parisi parlò chiaramente della richiesta da parte degli Stati Uniti; il comando della SETAF ha invece in molti casi fatto riferimento ad un invito da parte del governo italiano.
153 come nel caso della richiesta da parte degli Stati Uniti per l’ampliamento della base di Crotone negli anni ‘80410. La base di Crotone, allora utilizzata a finalità NATO, era stata richiesta da parte degli Stati Uniti, all’interno del loro processo di concentrazione di risorse verso il Mediterraneo, al fine di creare un potenziale hub mediterraneo e di ridurre il carico di attività sulla base di Sigonella. La richiesta di incrementare le dimensioni e le funzionalità delle base, ed il suo passaggio all’utilizzo esclusivo da parte degli Stati Uniti, vennero tuttavia ritenute inaccettabili, dato il quadro degli equilibri interni ed internazionali dell’epoca, da parte del governo italiano che rifiutò quindi la concessione. La concessione di disponibilità da parte del paese ospitante porta la negoziazione dal piano politico all’ambito tecnico. Dopo aver ottenuto da parte del paese ospitato la richiesta dettagliata, corredata quindi da informazioni circa le caratteristiche tecniche che la base dovrà avere, il capo di stato o di governo italiano chiede allo stato maggiore difesa una valutazione circa la possibilità e l’opportunità di avere questa nuova installazione; allo stesso tempo vengono valutate le ipotesi relative ad eventuali alternative ed inizia la negoziazione sia sul sito che sulle caratteristiche dell’installazione.
La formalizzazione dell’accordo tra i vertici politici dei due paesi, successiva alla fase negoziale, crea i presupposti per la stesura dell’accordo tecnico da parte dello stato maggiore difesa. Tale accordo viene realizzato secondo il modello previsto nello Shell Agreement del 1995 ed è volto a definire tutti gli aspetti legati alla costruzione della base, al personale stanziato ed alle sue attività, nonché alle modalità di finanziamento della costruzione411.
Il processo di localizzazione, a livello internazionale, si pone quindi come un processo negoziale. Gli attori coinvolti nel processo, i vertici politici dei due paesi, muovendo dalle esigenze interne, instaurano un processo di negoziazione sulla costruzione della base, sulle sue caratteristiche e su eventuali contropartite. All’interno del processo negoziale possono infatti essere previste, per il paese ospitante, sia canoni di locazione che trasferimenti in denaro. In relazione alla costruzione di installazioni militari potrebbero inoltre originarsi anche rapporti di collaborazione militare, sia legati alla fornitura di materiale bellico che al mercato delle industrie della difesa dei due paesi, sia connessi alla mutua assistenza in caso di conflitti. La capacità negoziale delle due parti ed il potere contrattuale che deriva, sia
410
CAMERA DEI DEPUTATI,ATTI PARLAMENTARI,COMMISSIONE IVDIFESA (2007),op. cit.
411
I contenuti tecnici degli accordi vengono redatti in linea con quanto previsto dal Technical Arrangements all’art. 3 dello Shell agreements.
154 dalle relazioni internazionali che da equilibri interni ai due paesi, costituisce una parte centrale del processo di localizzazione.
La determinazione del sito, nel caso di basi militari estere, si configura come un’estremizzazione dell’approccio regolativo412. Le decisioni vengono infatti prese a livello centrale e imposte agli attori sub-statali senza possibilità di negoziazione. In tema di basi militari, l’esercizio della propria autorità da parte del soggetto politico sulle comunità locali e l’asimmetria nel processo decisionale risultano essere ancora più evidenti di quanto non avvenga nelle altre opere pubbliche413. Il processo di impianto di una base militare risponde ad esigenze considerate prioritarie per l’interesse nazionale e quindi preordinato alle esigenze locali o alle istanze che derivano dalle comunità che risiedono nei territori dove la base deve essere localizzata.
L’imposizione alle comunità locali di opere pubbliche, anche in contrasto con le loro manifestazioni di opposizione, costituisce un elemento proprio di molti interventi dell’operatore pubblico, in particolar modo in termini di infrastrutture. Nei comuni procedimenti per la costruzione di opere di utilizzo pubblico non è sempre necessario il consenso per determinarne la validità, quanto piuttosto il rispetto delle “norme procedurali e sostantive che le regolano”414. Nel caso di basi militari, le normative che ne regolamentano la localizzazione, impongono pochi vincoli sia per quanto attiene al sito che per quanto riguarda il processo decisionale. Nel caso di opere per la difesa nazionale, nella cui casistica potrebbero rientrare anche le basi militari date in utilizzo agli Stati Uniti, il DPR 24 luglio 1977, n. 616, concernente la distribuzione di competenze fra Stato e regioni in materia urbanistica, prevedeva che le installazioni non fossero soggette a vincoli della normativa adottata dagli enti territoriali che si applica alle altre tipologie di infrastrutture415. Il tema è stato ampiamente dibattuto dalla giurisprudenza, sia nell’individuazione degli interventi classificabili come opere di difesa nazionale che circa le normative dal cui rispetto sono sollevate. Numerosi interventi giurisprudenziali hanno cercato di dirimere la complessità di interpretazione della legislazione in materia. Una sentenza del consiglio di Stato evidenzia come per le opere militari sussista un regime derogatorio, per quanto attiene alla disciplina urbanistica ed edilizia; le opere di interesse
412
BOBBIO L.(1999), Un processo equo per una localizzazione equa, in BOBBIO L.,ZEPPETELLA A. (a cura di), Perché proprio qui? – Grandi opere e opposizioni locali, FrancoAngeli, Milano, pp. 189 - 234.
413
ZEPPETELLA A. (1999), Le valutazioni ambientali tra routine amministrativa e dialogo negoziale in BOBBIO L.,ZEPPETELLA A. (a cura di), op. cit., pp. 131 - 184.
414
Ibidem.
415
FRAGOLINO M. (2005), La localizzazione delle opere d’interesse statale dal DPR 616/1977 al DLgs 190/2002, disponibile anche su http://www.altalex.com/index.php?idnot=10027.
155 di difesa nazionale sono sottoposte, alla stregua delle altre opere statali, alle limitazioni dettate dalla normativa relativa ai beni culturali e paesaggistici416.
Le basi militari estere non sono soggette nemmeno a limitazioni e controlli, da parte delle autorità italiane, di natura economica che tengano conto anche delle possibili ripercussioni della base sul territorio sulla quale viene impiantata. Le valutazioni circa l’opportunità di eseguire un progetto di costruzione ed in merito ai relativi costi rappresenta un’analisi interna al dipartimento di difesa degli Stati Uniti.
Questo tipo di valutazioni esula, per sua stessa natura, da qualsiasi implicazione di natura territoriale. Le possibili ricadute sul territorio ed i costi sociali connessi alla costruzione di basi militari all’estero non vengono infatti tenuti in considerazione, essendo per il dipartimento di difesa statunitense collaterali alla costruzione della base. La loro determinazione può costituire un elemento accessorio utilizzabile come avallo e legittimazione all’intervento, ma non può configurarsi come elemento essenziale nella scelta esulando, dalle competenze e dalle finalità del dipartimento di difesa degli Stati Uniti. Allo stesso tempo gli attori locali e nazionali, per i quali le ricadute territoriali costituiscono parte essenziale del processo di localizzazione, hanno un ruolo marginale all’interno del processo stesso non partecipando direttamente al finanziamento.
La creazione di basi militari all’estero configura un differente scenario, rispetto alle altre opere di interesse pubblico, anche per quanto riguarda gli attori coinvolti nel processo decisionale. Mentre la pianificazione delle grandi infrastrutture “sta effettivamente evolvendo verso un modello pluri-attore”417, la localizzazione delle basi militari continua a svilupparsi attraverso una logica impositiva mono-attore. I soggetti pubblici nazionali, che costituiscono il solo interlocutore del dipartimento di difesa degli Stati Uniti, hanno scarse possibilità decisionali, di fatto limitate alla accettazione o al rifiuto del progetto che, per sua stessa natura, si configura come scarsamente modificabile. Gli attori locali, sia istituzionali che provenienti dalla società civile hanno un ruolo ancora più marginale. Le comunità locali non hanno infatti non solo possibilità di contribuire alle decisioni, ma spesso non rientrano nemmeno all’interno delle fasi consultive.
All’interno del processo di localizzazione delle basi militari, un ruolo essenziale è svolto dai comitati misti paritetici. Questi, istituiti dalla legge n. 898 del 1976418, sono costituiti su
416
CONSIGLIO DI STATO (2005), Sentenza n. 6312/2005, 10 Novembre 2005.
417
CELATA F.(2004), Partecipazione, attori locali e pianificazione regionale, Tesi di Dottorato in geografia economica, Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, pag. 88.
418
La legge 898/76 “Nuova regolamentazione delle servitù militari” rappresenta l’ultima riforma delle servitù militari ed il principale riferimento all’interno della normativa italiana in merito all’utilizzo del territorio a
156 base regionale e sono composti da rappresentanti del ministero della difesa (cinque), un rappresentante del ministero del tesoro, da rappresentanti della regione (sei)419.
I comitati misti paritetici dovrebbero quindi avere una funzione consultiva volta alla risoluzione delle possibili controversie connesse “all’armonizzazione tra i piani d’assetto territoriale della regione ed i programmi delle installazioni militari e delle conseguenti limitazioni”420, nonché definire, nella propria regione, le zone idonee alla concentrazione delle esercitazioni militari. I comitati misti paritetici costituiscono quindi, pur avendo la sola funzione consultiva, una sorta di “autorizzazione” alla costruzione di nuove infrastrutture militari, sia ad uso nazionale che date in concessione d’uso ad altri paesi.
5.3 Il progetto di ampliamento/costruzione421delle basi militari statunitensi a