Una questione cruciale da mettere a fuoco è quella dell’entità della massa passiva del dissesto, cui la procedura di riequilibrio, nel contesto normativo

richiamato, dovrebbe dare sostegno, contribuendo all’ampliamento della massa attiva, di per sé insufficiente.

Il Comune di Campione d’Italia ha deliberato il dissesto con deliberazione n.11 del 7 giugno 2018 (art. 244 del TUEL). Il Commissario straordinario di liquidazione (organo monocratico poiché il comune ha una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti) è stato nominato con DPR il 2 luglio 2018 (art. 252, comma 1 del

TUEL) e si è insediato il 19 luglio 2018. La sfera di azione dell’OSL, come recita l’art. 252, comma 4 del TUEL è relativa “a fatti e atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato” che, nel caso di specie, è il 31 dicembre 2017.

Il primo compito dell’OSL è quello di accertare la massa passiva “mediante la formazione, entro 180 giorni dall’insediamento, di un piano di rilevazione” (art. 254, comma 1 del TUEL). Per la formazione del piano di rilevazione, entro 10 giorni dall’insediamento, l’OSL invita, con apposito avviso, “chiunque ritenga di averne diritto” a presentare, in un tempo perentoriamente stabilito (sessanta giorni prorogabili, con atto motivato, per una sola volta, di ulteriori trenta), la domanda, “corredata da idonea documentazione” (art. 254, comma 2 del TUEL).

Tale adempimento è stato effettuato dall’OSL del Comune di Campione d’Italia con Deliberazione n. 4 del 24 luglio 2018 cui è seguito, il 14 agosto, l’avviso “per la presentazione delle istanze di ammissione alla massa passiva da parte dei creditori, il cui termine è scaduto il 21 settembre 2018”. Il termine per la rilevazione della massa passiva è stato prorogato, su richiesta dell’OSL, di sei mesi, a decorrere dal 15 gennaio 2019 (fino, quindi, al 15 luglio 2019).

In seguito al menzionato avviso “sono pervenute e acquisite agli atti n. 112 istanze di ammissione al passivo, di cui 18 tardive, per un totale arrotondato … pari a euro 10.955.595,98, oltre euro 851.272,77”. Alla massa passiva ammissibile, che deve essere valutata, vanno aggiunti gli oneri di liquidazione, stimati in 50.000 di euro.

Le posizioni debitorie rilevate e comunicate dagli uffici del Comune, complessivamente, sono 104, per un ammontare arrotondato di euro 11.806.000.

Queste informazioni si ricavano dalla proposta di procedura semplificata (Deliberazione OSL n.21 del 9 aprile 2019) in cui si riporta una tabella dove si quantifica il “totale complessivo stimato della massa passiva”, pari a 16.265.826 euro (dato dalla somma dell’importo complessivo delle istanze di ammissione alla

massa passiva, pari a 11.806.000 euro, dall’importo complessivo delle istanze da escludere, pari a 335.000 euro, dall’importo complessivo dei residui passivi e dei debiti fuori bilancio, al netto delle partite vincolate, non contenuti nelle istanze di ammissione della massa passiva, pari a 4.794.826 euro e delle spese per oneri della liquidazione, pari a 50.000 euro).

Non risultano residui passivi pagati dall’Ente dopo la dichiarazione del dissesto e prima dell’insediamento dell’OSL, che avrebbero richiesto il rimborso da parte di questi al Comune, previa verifica, in base alla percentuale di liquidazione.

Dalla richiamata proposta si evince anche lo squilibrio tra massa passiva e massa attiva. Quest’ultima risulta essere pari a soli 1.026.888 di euro (nessun fondo cassa iniziale trasferito all’OSL, 500.000 di euro di altre somme confluite sul suo conto e 526.888,09 di euro di quote di mutui residue e disponibili derivanti da economie accertate rispetto alle somme mutuate). Lo squilibrio registrato è pertanto di 15.338.937,91 di euro, suscettibile di variazione. Risultano inoltre da riscuotere residui attivi di competenza della gestione liquidatoria per 25.173.646,04 euro “di cui 19.712.723,39 a titolo di proventi della Casa da Gioco della fallita Casinò di Campione Spa”. Questi ultimi non sono da considerare come entrate certe (è stata “presentata specifica istanza ai curatori fallimentari”) come pure “le entrate derivanti da attività di recupero dell’evasione tributaria avviata dal concessionario CRESET spa”.

I.4. Il Piano di riequilibrio, approvato dal Consiglio comunale con Delibera n. 9 del 27 maggio 2021 (due anni dopo la richiesta dell’OSL di attivazione della procedura semplificata), ha rilevato, come massa passiva da ripianare, in un arco temporale di 5 anni, dal 2021 al 2025, un valore pari a 15.327.423 di Chf., corrispondenti a 13.971.559,20 di euro (l’euro si è apprezzato significativamente rispetto al Chf. dal 2018 ad oggi). La quota annuale di recupero ammonta, con oscillazioni, a 3 milioni di Chf. per i 5 anni del Piano.

In disparte dalle oscillazioni del cambio è necessario soffermarsi sulle passività da ripianare, che rilevano ai fini del ragionamento sistematico, in base al quale il Piano deve essere funzionale, ai sensi del più volte richiamato comma 12 dell’articolo 256 del TUEL, all’accrescimento della massa attiva che, come si è visto, è risultata largamente insufficiente. Orbene, la tabella a pag. 10 del Piano indica un ammontare di 21,5 milioni di Chf., derivanti dalla somma dei disavanzi registrati nel 2018 (16,5 milioni di Chf.) e nel 2019 (4,9 milioni di Chf.) che, decurtati dell’avanzo di competenza del 2020, pari a 6,1 milioni di Chf., portano alla somma da ripianare. Tale ammontare è riferito “a residui passivi di parte corrente”.

In altre parole, l’impossibilità di redigere il bilancio stabilmente riequilibrato dopo la dichiarazione del dissesto, protrattasi per gli anni 2018, 2019 e 2020, causata dal duplice effetto dell’incremento delle spese (per la “vertenza giudiziaria promossa dai dipendenti collocati in disponibilità”, che si è protratta per 15 mesi, e per le rate dei mutui “per la costruzione del nuovo Casinò, dell’importo di 6.000.000 di euro, coperte da delegazione di pagamento”) e dalla riduzione delle entrate garantite “in precedenza dai proventi della Casa da Gioco, chiusa per fallimento da luglio 2018” che, pur richiamata tra i fattori e le cause dello squilibrio in apertura del Piano, non sembra essere adeguatamente messa a fuoco nel successivo svolgimento.

Si registra, infatti, una significativa distonia tra i disavanzi di competenza del 2018 e 2019 e l’avanzo del 2020, la cui somma algebrica fornisce la passività da ripianare (i 15,3 milioni di Chf.), per almeno tre aspetti:

a. la riduzione di 10 milioni annui di Chf. negli stanziamenti del triennio si accompagna ad un andamento di cassa che vede ingenti utilizzi di anticipazioni, per 365 giorni anche nel 2020, con una quota non restituita a fine anno ancora ingente (circa 15 milioni di Chf.). Si rileva peraltro il carattere risalente della situazione, che vede l’Ente “in costante anticipazione di cassa sin dall’esercizio 2013”.

La risposta all’Ordinanza Istruttoria conferma questo andamento, che si estende anche al 2021. Dal punto 5 della risposta si evince che l’anticipazione è stata, per quell’anno, pari a 15 milioni di Chf. (corrispondenti a 13,9 milioni di euro).

b. Il risultato di amministrazione del 2020 risulta negativo per 22,5 milioni di Chf. (considerando peraltro un FCDE di 556.433,7 Chf. a fronte di residui attivi pari a 3.877.017,99 Chf.).

c. Il risultato della gestione di competenza del 2020, da cui si ricava il richiamato valore positivo, deriva da una significativa riduzione degli impegni di competenza (6,8 milioni di Chf.) oltre ad un aumento degli accertamenti (3,2 milioni di Chf.), rispetto all’anno precedente.

La componente della spesa che registra la flessione più rilevante è quella relativa al personale che passa da 10,7 milioni di Chf. del 2019 ai 2,6 milioni del 2020 (i dipendenti passano da 73 a 16). Si rileva che il costo medio per dipendente resta elevatissimo, pari a 163.218,46 di Chf.

Sul versante delle entrate si registra: l’aumento della tariffa IMU dallo 0,81%

all’1,06%, con il conglobamento della componente riferita ai servizi indivisibili TASI, stabilita nella misura dello 0,25%; la perdita di gettito del 90%

dell’addizionale comunale IRPEF “a causa della perdita di lavoro conseguente alla chiusura del Casinò, delle attività ad esse collegate ed al ridimensionamento della pianta organica comunale”; l’istituzione dell’imposta locale di consumo del Comune di Campione d’Italia (ILCCI), istituita dalla legge 160 del 2019 (commi da 559 a 568 dell’art. 1) e disciplinata dal DM del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 16 dicembre 2020.

Dal punto 10 della risposta del Comune all’Ordinanza Istruttoria si evince un gettito a regime della nuova imposta di 300.000 Chf. annui.

All’incertezza sull’entità e sulla composizione della passività da ripianare con il Piano (che, come si dirà più avanti, sarà significativamente modificato in seguito

alla Istruttoria ministeriale), si aggiunge, dal 2022, l’inclusione tra le entrate correnti computate per determinare la quota annuale di surplus necessaria di

“entrate relative ai proventi di gioco del Casinò municipale in previsione di una possibile riapertura”. Tra il 2022 e il 2025 si prevede di acquisire da questa fonte di entrata 5,4 milioni di Chf., pari ad oltre un terzo delle passività da ripianare individuate.

In altre parole, in una sorta di cortocircuito, il flusso di entrate necessario per riequilibrare il bilancio e per coprire i debiti accumulati, risulta ascritto per una quota rilevante alla stessa fonte che ha determinato il default del Comune, ovvero il flusso dei proventi della Casa da Gioco.

Dalla risposta del Comune all’Ordinanza Istruttoria si evince che, a regime (dal 2026), i proventi del Casinò sono stimati in 2.700.000 di Chf., di cui 1.645.000 di Chf. destinati al ripiano del disavanzo. Pertanto, si considera nell’equilibrio strutturale del bilancio comunale, un ulteriore milione di Chf. annuo di entrate permanenti provenienti dalla Casa da Gioco.

I.5. L’Istruttoria ministeriale interviene pesantemente sul Piano approvato dal Comune. Richiesta l’attivazione della procedura con Deliberazione n. 5 del 10 aprile 2021, il Comune ha approvato il Piano, nella versione analizzata, con Deliberazione n. 9 del 7 maggio 2021, rispettando il termine perentorio di 90 giorni previsto dal comma 5 dell’articolo 243 bis del TUEL. A questo punto si avvia l’Istruttoria ministeriale che, come prevede il comma 2 dell’articolo 243 quater del TUEL “può formulare rilievi e richieste istruttorie cui l’ente è tenuto a fornire risposta entro trenta giorni”. Ciò avviene con richiesta dell’11 agosto 2021, cui il Comune risponde in data 29 novembre, dopo un sollecito ministeriale del 15 novembre 2021. Le osservazioni sono molto rilevanti e toccano sia la durata del Piano, che è esteso da 5 a 9 anni, sia l’entità della massa passiva da assorbire, che passa dagli originari Chf.15.323.423,65 ai Chf. 41.291.696,21. In altre parole, si raddoppia la durata e si triplica la massa passiva. La revisione è talmente

importante che il Comune apporta le modificazioni al Piano riapprovandolo in una versione integrata, con Deliberazione n.18 del 22 novembre 2021.

Ciò contrasta con il dettato normativo dei primi tre commi dell’articolo 243 quater del TUEL, che prevede una sequenza diversa. Richiesta della procedura e approvazione del Piano, entro il termine perentorio di 90 giorni, da parte del comune e, successivamente, Istruttoria ministeriale, entro 60 giorni dalla sua presentazione, conclusa da una relazione finale (e con un possibile preliminare sub procedimento di istruttoria). Poi si passa alla valutazione della sezione regionale di controllo, che si esprime entro trenta giorni “sull’approvazione o sul diniego del Piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio”.

Nel caso di Campione d’Italia si registra un corto circuito. Il Comune ha approvato un Piano che è stato modificato dall’azione istruttoria nei suoi elementi costitutivi: durata e ammontare della passività. Tant’è che il Comune lo ha riapprovato, superando ampiamente, nella seconda deliberazione, il termine perentorio dei 90 giorni. La Sezione si trova, pertanto, nella condizione paradossale di esaminare un Piano, corredato da una relazione favorevole, che ne modifica gli elementi essenziali. In pratica, una relazione favorevole su un Piano diverso da quello approvato il 7 maggio 2021.

La risposta del Comune all’Ordinanza Istruttoria della Sezione conferma questo disallineamento. Al punto 1) Quantificazione della massa passiva si afferma che

“La quantificazione della massa passiva di cui alla deliberazione consiliare n. 9 del 27 maggio 2021 era stata determinata sul risultato di gestione di parte corrente” e che “a seguito di istruttoria del Ministero dell’Interno sull’ipotesi di bilancio, la massa passiva avrebbe dovuto tener conto dell’importo dell’anticipazione di Tesoreria non rimborsata alla data del 31.12.2017 e dei residui passivi non trasferiti all’OSL e liquidati e/o incassati dal 01.01.2018 alla data di dichiarazione del dissesto. Conseguentemente la massa passiva

è stata rideterminata con Deliberazione Consiliare n. 18/2021”. Tutto ciò è in palese violazione del dettato normativo vigente.

Sotto il profilo quantitativo la differenza tra le due versioni del Piano si rileva, con riferimento alla massa passiva, confrontando i dati relativi alla gestione 2020.

Nel primo caso, a fronte di un equilibrio tra riscossioni e pagamenti totali (70,5 milioni di Chf.), si registrano residui attivi per 33,6 milioni di Chf. e residui passivi per 55,5 milioni di Chf., con un risultato di amministrazione pari a -21,9 milioni di Chf.

Nel secondo lo stesso prospetto riporta valori completamente diversi: riscossioni e pagamenti in equilibrio (53,1 milioni di Chf.), residui attivi per 4,1 milioni di Chf. e residui passivi per 45,4 milioni di Chf., con un risultato di amministrazione pari a -41,2 milioni di Chf.

Come si vede si tratta di somme completamente diverse e, rispetto alla prima versione del Piano, la massa passiva questa volta è identificata con il disavanzo al 31 dicembre 2020, senza sottrarre il saldo di gestione della competenza (ricalcolato in 7,9 milioni di Chf. anziché 6,1 milioni di Chf.).

I.6. Anche il ripiano della passività, tra il 2021 e il 2029, presenta un profilo