LOMBARDIA/43/2022/PRSP
SEZIONEREGIONALEDICONTROLLOPERLALOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott.ssa Maria Riolo Presidente
dott. Marcello Degni Consigliere (relatore) dott.ssa Rossana De Corato Consigliere
dott.ssa Vittoria Cerasi Consigliere (relatore) dott.ssa Maura Carta Consigliere
dott.ssa Alessandra Cucuzza Primo Referendario dott. Giuseppe Vella Referendario
dott.ssa Rita Gasparo Referendario dott. Francesco Liguori Referendario dott.ssa Valeria Fusano Referendario dott.ssa Adriana Caroselli Referendario dott. Francesco Testi Referendario dott.ssa Giulia Ruperto Referendario
nell’adunanza pubblica del 10 marzo 2022 ha pronunciato la seguente
DELIBERAZIONE
sul Piano di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi dell’art. 243 bis ss.
D. Lgs. n. 267/2000 del Comune di Campione d’Italia (CO)
VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali TUEL;
VISTO il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
VISTO l’articolo 243-bis del TUEL (Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale), introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera r), del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
VISTO l’articolo 243-quater del TUEL (Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e controllo sulla relativa attuazione), introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera r), del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
VISTO l’articolo 256, comma 12, del TUEL;
VISTE le Linee guida per l’esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale adottate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con Deliberazioni n. 16/2012/INPR, n. 11/2013/INPR e n. 5/2018/INPR;
VISTA la Deliberazione del Consiglio comunale n. 11 del 7 giugno 2018, con la quale il Comune di Campione d’Italia ha dichiarato il dissesto finanziario ai sensi dell’art. 244 del TUEL;
VISTO il D.P.R. 12 luglio 2018 di nomina dell’Organismo Straordinario di Liquidazione del Comune di Campione d’Italia (CO);
VISTA l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato per gli esercizi finanziari 2018/2022, formulata dal Comune di Campione d’Italia ai sensi dell’art. 259 del TUEL ed approvata con Deliberazione del Consiglio comunale n. 8 del 27 maggio 2021, prot. Cdc 15989 del 28 maggio 2021;
VISTO il parere favorevole, ai sensi dell’art. 261, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, dalla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali nella seduta del 15 dicembre 2021;
VISTO il decreto del Ministero dell’Interno n. 0170676 del 24 dicembre 2021, con il quale è stata approvata l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, per gli anni 2018/2022 del Comune di Campione d’Italia, prot. Cdc n. 22328 del 29 dicembre 2021;
VISTA la Delibera del Consiglio comunale n. 5 del 10 aprile 2021 con cui l’Ente ha deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, prot. Cdc n. 13523 del 19 aprile 2021;
VISTA la Delibera del Consiglio Comunale n. 9 del 27 maggio 2021 con cui l’Ente ha approvato il Piano di riequilibrio finanziario pluriennale, prot. Cdc n. 16281 del 3 giugno 2021;
VISTA la nota prot. n. 96508 dell’11 agosto 2021, con cui il Ministero dell’Interno ha inoltrato all’Ente osservazioni e richieste istruttorie, prot. Cdc n. 19558 dell’11 agosto 2021;
VISTA la nota prot. n. 147032 del 15 novembre 2021 con cui il Ministero dell’Interno ha intimato all’Ente di riscontrare le richieste istruttorie assegnando
un termine di 15 giorni e avvertendo che, in caso di mancato riscontro, si sarebbe proceduto allo stato degli atti, prot. Cdc n. 29400 del 15 novembre 2021;
VISTA la nota n. 7163 del 24 novembre 2021, con cui l’Ente ha riscontrato le richieste istruttorie del Ministero dell’Interno, prot. Cdc n. 30317 del 29 novembre 2021;
VISTA la Delibera del Consiglio comunale del Comune di Campione d’Italia n.18 del 22 novembre 2021, avente ad oggetto: “Piano di riequilibrio finanziario pluriennale – O.I. Dir. Centrale finanza locale n. 96508/20121”, prot. Cdc n.
30317 del 29 novembre 2021;
VISTA la Relazione istruttoria trasmessa dal Ministero dell’Interno, Direzione centrale della Finanza locale, con nota del 30/12/2021 prot. 171705, pervenuta a questa Sezione in data 3 gennaio 2022, prot. Cdc n. 2;
VISTA l’Ordinanza Istruttoria n. 8/2022 di questa Sezione di controllo;
VISTA la nota di riscontro istruttorio, con documentazione allegata, trasmessa dal Comune di Campione d’Italia in data 17 febbraio 2022, prot. Cdc n. 2108;
VISTA la nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze con cui sollecitava il Comune di Campione d’Italia per l’approvazione e la trasmissione dei bilanci stabilmente riequilibrati esercizi finanziari 2018/2022, prot. Cdc n. 2230 del 22 febbraio 2022;
VISTA l’Ordinanza presidenziale, n. 87 del 22 novembre 2021, relativa al calendario annuale delle adunanze;
VISTO il Provvedimento presidenziale, prot. n. 26 del 21 febbraio 2022, con cui è stato stabilito che l’adunanza odierna si sarebbe tenuta in presenza, nel rispetto di adeguate misure di prevenzione relative all’emergenza sanitaria;
VISTA l’Ordinanza presidenziale, n. 25 del 4 marzo 2022, di convocazione in adunanza pubblica dell’Amministrazione comunale di Campione d’Italia;
UDITO il magistrato relatore d’adunanza, Cons. Vittoria Cerasi.
UDITI, in rappresentanza dell’Amministrazione comunale di Campione d’Italia, il Segretario generale dott.ssa Lucia Amato e il Responsabile del Servizio finanziario al 30.11.2021 dott. Claudio Bergaminelli, giusta delega del Sindaco dell’8 marzo 2022, prot. Cdc 2834;
Premesso in
FATTO
1. Con Deliberazione n. 101 del 6 aprile 2018, questa Sezione di controllo accertava la sussistenza nella gestione finanziaria del Comune di Campione d’Italia di profili di criticità determinanti lo squilibrio finanziario, in particolare:
“I. la mancata riscossione delle entrate accertate nei confronti della Società Casinò di Campione S.p.a., con conseguente accumulo di residui attivi di dubbia esigibilità per ingente ammontare, in assenza di qualsiasi accantonamento a fondo svalutazione crediti.
La società, peraltro, costituita in data 31 luglio 2014 con unico socio il Comune di Campione d’Italia, è subentrata alla preesistente “Società Casinò municipale di Campione d’Italia” nella gestione della casa da gioco con il dichiarato fine, enunciato dall’art. 3 dell’atto costitutivo, di consentire al Comune “di disporre delle risorse necessarie per il conseguimento del pareggio di bilancio”.
In particolare, si rilevava che: l’Amministrazione comunale, pur a conoscenza che la Società, a causa di una conclamata e perdurante situazione di crisi imputabile alla
progressiva riduzione dei ricavi, non era più in grado di onorare gli impegni verso il Comune, ha continuato ad accertare entrate da proventi da gioco per importi rilevanti, sebbene inferiori a quelli assicurati in passato, senza procedere ad alcun accantonamento prudenziale per scongiurare il rischio del mancato introito;
II. la persistente crisi di liquidità con il reiterato ricorso all’anticipazione di tesoreria, usufruita senza soluzione di continuità dall’esercizio 2014 per l’importo massimo concedibile e con superamento del parametro di deficitarietà n. 9 di cui al D.M. 18 febbraio 2013;
III. l’incapacità di provvedere al pagamento degli impegni di spesa, con conseguente accumulo di residui passivi di parte corrente a fronte di debiti liquidi ed esigibili per oltre 24 milioni di franchi alla chiusura dell’esercizio 2017, stante la persistente crisi di liquidità.”
In quella sede, venivano assegnati all’Amministrazione comunale di Campione d’Italia 60 giorni per adottare “i provvedimenti per il ripristino degli equilibri finanziari ed ogni atto agli stessi consequenziali”.
2. Con la Deliberazione n. 195 del 23 maggio 2018, questa Sezione di controllo prendeva atto del ricorso alla procedura di riequilibrio da parte del Comune di Campione d’Italia, “con la deliberazione n. 5/2018, e sospendeva la procedura di cui all’art. 6, comma 2, del D. Lgs. n. 149/2011, così come prescritto dall’art. 243 bis, comma 3, del D. Lgs. n.267/2000”.
3. Il Comune di Campione d’Italia, tuttavia rinunciava alla procedura di riequilibrio e con Deliberazione del Consiglio comunale n. 11 del 7 giugno 2018, dichiarava il dissesto finanziario, cui ha fatto seguito la nomina dell’Organismo straordinario di liquidazione (da ora in avanti OSL) con DPR del 12 luglio 2018 ai sensi dell’art. 252 TUEL.
4. In conseguenza alla dichiarazione di dissesto il Comune di Campione non “è stato in grado di redigere ed approvare per gli anni 2018,2019 e 2020, un’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato così come previsto dall’art. 259 TUEL” (Delibera CC n. 18 del 22 novembre 2021).
In merito, il Commissario Straordinario, con nota del 16 giugno 2020, riferiva inoltre al Ministero che “…la circostanza di aver potuto ridurre le spese solo 15 mesi dopo la dichiarazione di dissesto, a conclusione della vertenza giudiziaria promossa dai dipendenti collocati in disponibilità, aggiunta alle rate dei mutui per la costruzione del nuovo Casinò, dell’importo di oltre 6.000.000 € coperte da delegazione di pagamento, sono le più rilevanti cause che hanno impedito la predisposizione di un bilancio stabilmente equilibrato per gli anni 2018, 2019, essendo venuta meno l’entrata garantita in precedenza dai proventi della Casa da Gioco, chiusa per fallimento da luglio 2018”(Delibera CC n. 18 del 22 novembre 2021).
5. Con sentenza n. 92 del 26 luglio 2018, il Tribunale di Como dichiarava il fallimento della Società Casinò di Campione S.p.a. La Corte di Appello di Milano l’11 marzo 2019 ne dichiarava la nullità, successivamente confermata dalla Corte di Cassazione il 3 dicembre 2020 con la dichiarazione definitiva della nullità della sentenza di fallimento.
6. Con DPR dell’11 ottobre 2018, veniva dichiarato sciolto il Consiglio comunale di Campione d’Italia in seguito alle dimissioni dei consiglieri comunali, e contestualmente veniva nominato il Commissario Straordinario, ai sensi dell’art.
141 TUEL, per la provvisoria gestione dell’Ente fino all’insediamento degli organi ordinari.
7. Con Delibera n. 364 del 20 dicembre 2018 questa Sezione di controllo prendeva atto della Deliberazione n. 11 del 6 giugno 2018 di dichiarazione di dissesto da parte del Comune di Campione d’Italia.
8. Con Decreto del 27 maggio 2019, essendo andato deserto il turno elettorale del 26 maggio 2019, il Prefetto di Como disponeva la nuova nomina del Commissario Straordinario per la gestione dell’Ente fino all’insediamento dei nuovi organi ordinari. Solo con le elezioni amministrative del 20 settembre 2020 venivano eletti il nuovo Sindaco e il nuovo Consiglio comunale. Tali vicende hanno contribuito al superamento del termine perentorio di tre mesi, a far data dal decreto di nomina dell’OSL, di cui all’art. 252 TUEL, per la redazione dell’ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato ai sensi dell’art.
259, comma 1, TUEL.
9. Con la Delibera n. 184/PAR del 22 dicembre 2020, questa Sezione rendeva il parere richiesto dal Comune di Campione così pronunciandosi: il “comune che ha deliberato lo stato di dissesto, e che non è in grado di predisporre l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, non può deliberare una seconda dichiarazione di dissesto finanziario senza aver chiuso la prima procedura. Ricorrendone tutti i presupposti, la cui valutazione è rimessa alla responsabilità dell’ente locale, è invece possibile ricorrere alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall'articolo 243-bis, secondo quanto disposto dall’articolo 256, comma 12, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267”.
10. Con Deliberazione del Consiglio comunale n. 5 del 10 aprile 2021, dichiarata immediatamente esecutiva, il Comune di Campione d’Italia disponeva la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi dell’art. 243 bis del TUEL.
11. Con Deliberazione del Consiglio comunale n. 9 del 27 maggio 2021, l’Ente adottava il Piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) e lo trasmetteva al Ministero dell’Interno il 1°giugno 2021, riconoscendo una massa passiva pari
a Chf. 15.323.423,65, a fronte di un ammontare degli impegni di cui al Titolo I - Spese correnti pari a Chf. 40.653.876,93, dati relativi all’ultimo rendiconto approvato risalente al 2017. Contestualmente, con la Delibera n. 8 pari data, l’Amministrazione comunale approvava l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato per gli esercizi 2018, 2019, 2020 e 2021/2023.
12. Con Decreto del 7 giugno 2021, il Tribunale di Como ammetteva la Società alla procedura di concordato preventivo. Il decreto attribuendo natura di
“finanziamento soci” ai crediti vantati dal Comune di Campione nei confronti della propria società partecipata, ne riconduceva la loro fonte alla convenzione stipulata tra l’Ente e la Casa da Gioco (Convenzione del 29 dicembre 2014 n. 67092 rep.), inquadrando così gli stessi ai sensi dell’art. 2467, che prevede che “il rimborso dei finanziamenti dei soci a favore della società è postergato rispetto alla soddisfazione degli altri creditori”.
13. Con Deliberazione del Consiglio comunale n. 16 del 22 settembre 2021, l’Ente approvava una nuova versione dei bilanci stabilmente riequilibrati per gli esercizi 2018, 2019, 2020 e 2021/2023.
14. In riscontro alle istanze istruttorie sul PRFP formulate dal Ministero dell’Interno, con nota istruttoria dell’11 agosto 2021, prot. n. 96508, nonché al sollecito ministeriale, di cui alla nota del 15 novembre 2021 prot. 147032, l’Ente riformulava di fatto il PRFP con la Deliberazione del Consiglio comunale n. 18 del 22 novembre 2021 (prot. Cdc 30317 del 29 novembre 2021), in considerazione delle sostanziali modifiche intervenute riguardanti sia la durata sia il calcolo della massa passiva da ripianare.
Infatti, nella versione riformulata, la massa passiva viene individuata con valori quasi triplicati rispetto alla versione originaria, a fronte di impegni di spesa sul
titolo I pressoché invariati rispetto alla prima versione, passando dagli originari Chf. 15.323.423,65 ai Chf. 41.291.696,21. La durata del piano, inizialmente stabilita in cinque anni (dal 2021 al 2025 viene inoltre prolungata a nove anni (dal 2021 al 2029).
Il PRFP nella versione di cui alla richiamata Deliberazione n.18 del 22 novembre 2021 del Consiglio comunale prevede:
A. Risparmi di spesa.
i. Riduzione della spesa per il personale. A seguito della dichiarazione di fallimento della Società Casinò di Campione S.p.a. e della conclusione della procedura di collocamento in disponibilità dei dipendenti comunali lì assegnati, nonché della corresponsione agli stessi degli arretrati delle retribuzioni dovute, l’andamento della spesa del personale è stata ridotta da euro 15.030.358,00 del 2018 a euro 10.514.787,77 del 2019, a euro 3.703.803,05 del 2020, con previsione di assestamento nel 2022 a euro 2.257.000,00. L’Ente indica un contenimento della spesa rispetto al 2018 pari a euro 12.773.358,00.
ii. Riduzione delle spese per ammortamento mutui. L’Ente, con Deliberazione della Giunta comunale n. 11/2020, dichiara di aver aderito alla proposta di rinegoziazione dei mutui contratti con le banche, Intesa San Paolo e Banca Popolare di Sondrio. L’Ente, nella Deliberazione del Consiglio comunale n. 9 del 22 novembre 2021, riporta quanto indicato dalla banca Intesa San Paolo a nome di entrambi gli Istituti di credito (nota con protocollo comunale n. 2050 del 31 marzo 2021) “la scrivente banca …omissis…propone di perfezionare la rinegoziazione sopradescritta non appena l’ipotesi di bilancio in questione sia stata ufficialmente trasmessa al Ministero dell’Interno per l’approvazione e nelle more dell’ottenimento”. Secondo quanto indicato dal
Comune, dal 2022 la rata annua dovrebbe passare da euro 6.424.171,58 a euro 1.981.530,42 con un risparmio annuale di euro 4.442.641,16.
iii. Scioglimento dell’azienda speciale “Azienda Turistica”. Il Commissario Straordinario, con Deliberazione n. 2/2018, ha provveduto a sciogliere l’azienda speciale “Azienda Turistica”, le cui attività sono state ritenute non rientranti tra le funzioni e i servizi fondamentali degli EE. LL. ai sensi della legge 24 dicembre 2012 n. 228, di conversione del D.L. n. 78/2010.
iv. Riduzione spesa per acquisto beni e servizi. Sono state predisposte e previste misure di contenimento delle spese (macro aggregato 103) come indicate nella tabella che segue:
Fonte: Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale trasmessa dal Ministero dell’Interno con prot. Cdc 2 del 3 gennaio 2022.
B. Incremento delle entrate.
i. Trasferimenti correnti da Ministeri. Per effetto della legge 11 dicembre 2016 n. 232, art. 1. Commi 433, 438 e 439, Bilancio di previsione dello
Esercizio Impegni esercizio (anno precedente)
Spesa prevista ipotesi di
Bilancio
Importo riduzione
2018 5.402.030,16 4.690.700,00 711.330,16
2019 4.690.700,00 3.818.600,00 872.100,00
2020 3.818.600,00 3.489.000,00 329.600,00
2021 3.489.000,00 2.973.500,00 515.500,00
2022 2.973.500,00 2.973.500,00 0,00
2023 2.973.500,00 2.973.500,00 0,00
Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017- 2019, a decorrere dall’esercizio 2017 e fino al 2047 l’Ente fruisce di un trasferimento annuo fino ad un importo massimo di 10 milioni di euro; di questo importo la legge 28 giugno 2019 n. 58, art. 38 – c. 2 quinquies, di conversione del decreto-legge 30 aprile 2019 n. 34, recante misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi, ha previsto a decorrere dall’esercizio 2019 la corresponsione a favore dell’Ente di un contributo massimo di 5 milioni di euro “per esigenze di bilancio, con priorità per spese di funzionamento dell’ente”.
ii. Adozione di Imposta locale sul consumo di Campione d’Italia (ILCCI).
La legge 27 dicembre 2019 n. 160, art. 1, commi da 559 a 572, ha istituito l’imposta ILCCI con decorrenza dal 1° gennaio 2020, da applicarsi alle forniture di beni e alle prestazioni di servizi, nonché alle importazioni da paesi extra UE e alle introduzioni da paesi UE effettuate nel territorio del Comune.
iii. Entrate da alienazione immobili. La Giunta comunale, con Deliberazione n. 9/2021, ha adottato “l’Accordo quadro per valutazioni immobiliari Agenzia delle Entrate – Ufficio provinciale del territorio – Area Servizi estimativi”.
I beni immobili da alienare ai fini del risanamento dell’Ente sono stati identificati dal Consiglio comunale, con Deliberazione n. 15 del 22 settembre 2021, così valorizzati nella seguente tabella:
Indicazione bene Valore di stima in Chf.
Abitazione – cat. A 7 1.100.000,00
Stabile Polizia Locale 2.400.000,00
Area edificabile – loc. Sciree 1.250.000,00
Fonte: Relazioni di stima allegate alla Deliberazione n. 15 del 22 settembre 2021 – Deliberazione n.
18 del 22 novembre 2021.
(*) Nella Relazione della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale trasmessa dal Ministero dell’Interno, nota n. 0171705 del 30 dicembre 2021- prot. Cdc 2 del 3 gennaio 2022 è indicato il valore di stima di Chf. 14.500.000,00.
15. In data 15 dicembre 2021, la Commissione per la stabilità finanziaria degli EE. LL. approvava la Relazione sul Piano, esprimendo il proprio parere favorevole, che perveniva a questa Sezione in data 3 gennaio 2022, prot. Cdc n. 2.
16. Con decreto n. 0170676 del 24 dicembre 2021, il Ministero dell’Interno approvava l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato per gli esercizi 2018/2022 e riconosceva “la validità ai provvedimenti di risanamento adottati dal Comune di Campione d’Italia”, attestando “la capacità degli stessi di assicurare una sana gestione finanziaria ai sensi degli articoli 259 ss. TUOEL”.
17. Con l’Ordinanza Istruttoria n. 8/2022 del 27 gennaio 2022 questa Sezione di controllo chiedeva ulteriori approfondimenti a cui l’Ente dava riscontro con la nota del 17 febbraio 2022 di cui si dà conto nella parte che segue.
18. Con nota del 21 febbraio 2022, acquisita a questa Sezione con prot. Cdc 2230 del 22 febbraio 2022, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, facendo riferimento al decreto del Ministero dell’Interno n. 170676 del 24 dicembre 2021, di approvazione dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato per gli esercizi finanziari 2018/2022 del Comune di Campione d’Italia e quindi della “fissazione del termine di trenta giorni dalla data di notifica del predetto decreto per deliberare il bilancio di previsione degli esercizi 2018/2022, nonché di centoventi giorni dalla stessa data per l’approvazione degli altri eventuali bilanci di previsione o rendiconti della
Immobile “Villa Mimosa” – cat. A 10 4.500.000,00
Comparto immobiliare Fornace R1 e R2 13.300.000,00 (*)
gestione non deliberati”, chiedeva al medesimo Ente di “trasmettere, entro il termine di cui all’articolo 1, comma 470-bis, della legge n. 232 del 2016 (30 maggio 2022), la certificazione del pareggio di bilancio 2018 conforme alle risultanze del rendiconto della gestione e, entro il termine di trenta giorni dall’approvazione di cui all’articolo 4, comma 1, lettere a) e b), del D.M. 12 maggio 2016, i dati contabili dei bilanci e dei rendiconti alla BDAP”.
19. In sede di adunanza pubblica, al termine della relazione del magistrato istruttore, all’invito del Presidente, è intervenuta la dott.ssa Lucia Amato, Segretario generale dell’Amministrazione comunale, la quale sottolineando le cause che hanno condotto al dissesto del Comune di Campione d’Italia, ha confermato le considerazioni già espresse in sede istruttoria, con particolare riferimento alla riduzione della spesa del personale, alla rinegoziazione del contratto di mutuo ed alla anticipazione di cassa. Sul punto, è altresì intervenuto il Responsabile finanziario, fornendo alcune precisazioni in merito alla anticipazione di tesoreria dell’esercizio 2017, non restituita al termine dell’esercizio.
DIRITTO
1. La situazione del Comune di Campione d’Italia è singolare. La premessa del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale (approvato dal Consiglio comunale con Delibera n. 9 del 27 maggio 2021) chiarisce che l’Ente è “una enclave italiana in Svizzera” e che questa “particolare posizione geografica, con evidenti riflessi in ambito sociale non consente di rapportare il Comune” con “gli altri comuni italiani di pari dimensione demografica”.
La differenza più evidente è data dalla moneta utilizzata per tutte le transazioni, nonché “per la redazione del bilancio del Comune e conseguentemente per il pagamento degli stipendi del personale”, che è il franco svizzero “Chf.”. I dati finanziari del bilancio sono soggetti, pertanto, al rischio di cambio.
Sotto il profilo delle funzioni la specialità si declina in molti settori:
a) l’assistenza sanitaria, che è garantita attraverso un’intesa tra Regione, ATS Insubria e Comune “che prevede una sanità mista italo-elvetica, nella quale le spese eccedenti la quota capitaria regionale italiana o riferiti a istituti speciali sono gestiti direttamente dal Comune (servizio ambulanza svizzera, indennità di sede al Medico di medicina generale, fornitura farmaci della farmacopea svizzera), attraverso trasferimenti statali vincolati (art. 7-bis del L. 31.3.2005, n. 43)” (Deliberazione del Consiglio comunale n. 18/2021);
b) le scuole dell'obbligo che, fino alla terza media, sono presenti sul territorio, ma per quanto riguarda le scuole superiori gli studenti si rivolgono agli istituti del vicino Canton Ticino;
c) il servizio di trasporto pubblico locale, interno al paese e con i comuni ticinesi limitrofi e fino a Lugano, che è assicurato da apposito contratto oneroso con Società svizzera;
d) i servizi di raccolta e smaltimento dei rifiuti, che avvengono al di fuori della linea doganale italiana, e devono necessariamente essere affidati ad aziende ticinesi;
e) il servizio di depurazione delle acque, che avviene attraverso adesione ad apposito consorzio con i comuni ticinesi;
f) il servizio di pronto intervento dei vigili del fuoco, che è affidato, con convenzione onerosa, al Corpo Pompieri del Comune svizzero di Melide.
2. Anche il Piano di riequilibrio del Comune di Campione d’Italia presenta delle marcate specificità, come si evince chiaramente dall’incipit della Sezione I – fattori e cause dello squilibrio:
“Il Comune di Campione d’Italia, conseguentemente alla dichiarazione di dissesto (Delibera del Consiglio comunale n. 7 dell'11 giugno 2018), non è stato in grado di
redigere ed approvare per gli anni 2018, 2019 e 2020 una ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato così come previsto dall’art. 259 del TUEL.
Tale fattispecie veniva evidenziata dal Commissario Straordinario con nota inviata in data 16.06.2020 - prot. 3456 - al Ministero dell'Interno del seguente tenore: ‘la circostanza di aver potuto ridurre le spese solo 15 mesi dopo la dichiarazione del dissesto, a conclusione della vertenza giudiziaria promossa dai dipendenti collocati in disponibilità, aggiunta alle rate dei mutui per la costruzione del nuovo Casinò, dell’importo di oltre 6 milioni di euro coperte da delegazione di pagamento, sono le più rilevanti cause che hanno impedito la predisposizione di un bilancio stabilmente riequilibrato per gli anni 2018, 2019, essendo venuta meno l’entrata garantita in precedenza dai proventi della Casa da Gioco, chiusa per fallimento da luglio 2018’.
La mancata approvazione dell'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato rappresenta – pertanto - per questo Ente uno stato di fatto che non ha avuto soluzione nemmeno nel periodo di gestione commissariale” (Comune di Campione d’Italia - Deliberazione n.
18 del 22 novembre 2021).
Queste considerazioni rendono necessaria, prima di entrare nel merito della valutazione del Piano, una ricostruzione dell’impianto normativo nel cui ambito si è sviluppata l’azione di riequilibrio del Comune.
3. Come è noto, la disciplina della criticità finanziaria degli enti locali è collocata nel Titolo VIII del TUEL e si articola in tre distinti momenti: i) gli indicatori deficitari, ii) il riequilibrio finanziario pluriennale, iii) il dissesto finanziario.
Nella impostazione sistematica, il primo momento ha una funzione predittiva (l’accensione di segnali di allarme quando predeterminate soglie di criticità superano un certo livello) e correttiva (quando il numero degli alerts supera la metà degli indicatori). Gli altri, una funzione correttiva legata alla gravità della situazione dell’ente. Si delinea quindi una sorta di crescendo che può andare dall’accensione del primo “allarme”, sintomo di criticità, fino alla dichiarazione
del dissesto. Questo quadro è il risultato di un tessuto normativo che si è sviluppato nel tempo e ha visto, con il decreto-legge 174 del 2012, l’inserimento, tra la disciplina degli enti deficitari e il dissesto, della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (articoli da 243-bis a 243-sexies del TUEL).
4. Il caso in esame è eccentrico rispetto allo schema tratteggiato. Il Comune di Campione ha già traguardato il massimo livello di criticità finanziaria, con la dichiarazione, nel 2018, del dissesto, tuttora in corso.
La procedura di riequilibrio non può quindi rispondere ai requisiti previsti dal primo comma dell’art. 243-bis del TUEL, e cioè alla sussistenza di “squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, nel caso in cui le misure di cui agli articoli 193 e 194 non siano sufficienti” a superarle.
L’unica strada praticabile è quella del comma 12 dell’art. 256 del TUEL che dispone “nel caso di insufficienza della massa attiva, non diversamente rimediabile”, e
“tale da compromettere il risanamento dell’ente” la possibilità per il Ministero dell’Interno, “su proposta della Commissione per la finanza degli organici degli enti locali”, di “stabilire misure straordinarie per il pagamento integrale della massa passiva della liquidazione, anche in deroga alle norme vigenti, comunque senza oneri a carico dello Stato”. Tra queste “misure straordinarie è data la possibilità all’ente di aderire alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall’articolo 243 bis” del TUEL.
In questo senso si è espressa la Sezione nella Deliberazione n. 184 del 17 dicembre 2020, in risposta alla richiesta di parere da parte del Comune (vedi infra).
5. La possibilità di attivare il riequilibrio da parte dell’ente locale in dissesto è stata introdotta dal legislatore nel 2016 (articolo 15 bis del decreto-legge 24 giugno 2016 n. 113 del 2016, convertito nella legge 160/2016), producendo una sorta di corto circuito nel meccanismo normativo che ha incrinato il modello del Titolo VIII, fondato come si è detto, su un principio di gradualità.
La norma configura in realtà una procedura straordinaria, basata su precise condizioni (massa attiva insufficiente e assenza di altri strumenti) e atti preliminari (proposta della commissione ministeriale). Nella prassi è stata però interpretata per lo più come una mera potestà dell’ente. La casistica non è peraltro molto numerosa. Oltre al Comune di Castel Campagnano in dissesto dal 2017 (Delibera del Consiglio comunale n. 8 del 26 aprile 2017), che ha avviato e revocato in autotutela, per ben due volte, la procedura di riequilibrio, nel 2019 (Delibera del Consiglio comunale n. 26 dell’8 settembre 2019, revocata con Delibera n. 42 del 30 dicembre 2019) e nel 2020 (Delibera del Consiglio comunale n. 3 del 29 luglio 2020), richiamando esplicitamente il comma 12 dell’art. 256 del TUEL, si riscontrano i casi di Ari, nel 2018, e Montecorvino Pugliano, Palagonia e Vibo Valentia, nel 2019.
6. Il Comune di Ari ha dichiarato il dissesto con Deliberazione n. 28 del 3 ottobre 2014, ancora aperto (il decreto di approvazione delle passività pregresse è del 10 agosto 2021 e non risulta ancora approvato il rendiconto di gestione) e attivato la procedura di riequilibrio con Deliberazione n. 19 del 28 ottobre 2018, richiamando esplicitamente l’art. 256, comma 12 del TUEL. A questa è seguita l’approvazione del Piano, con Deliberazione n. 2 del 24 gennaio 2019, attualmente ancora in fase di Istruttoria ministeriale. Il Piano è stato redatto ai sensi dell’art.
243-bis del TUEL (e nel parere favorevole del revisore non si evince alcun richiamo al ridetto art. 256, comma 12). Dal Piano, inoltre, si evince una scarsa correlazione con il dissesto in atto (“Con le azioni proposte nel presente Piano, sia attraverso maggiori entrate tributarie che dal contenimento della spesa, l’Ente si propone di creare le condizioni per riequilibrare stabilmente i suoi flussi di cassa, oltre che l’eliminazione della massa debitoria derivante dalle tante pratiche di legali e contenziosi in itinere e dei debiti fuori bilancio provenienti dalle amministrazioni che si sono succedute fino al 2014 e che non sono rientrati nella procedura di dissesto finanziario”).
7. Il Comune di Palagonia ha dichiarato il dissesto con Deliberazione n. 200 del 4 giugno 2014. Successivamente, con il dissesto ancora in corso, l’Ente ha attivato la procedura di riequilibrio (Deliberazione n. 45 del 4 ottobre 2019) e il relativo Piano (Deliberazione n. 88 del 31 dicembre 2019). Il Piano, al termine dell’Istruttoria ministeriale, è stato respinto dalla Sezione regionale siciliana con Delibera n. 101 del 29 giugno 2021 (il ricorso del comune alle Sezioni Riunite in speciale composizione è stato dichiarato inammissibile con sentenza n. 21 del 17 novembre 2021).
La delibera della Sezione regionale fornisce una ricostruzione degli “intrecci e sovrapposizioni tra i due principali strumenti che l’Ordinamento predispone a favore degli enti locali in crisi finanziaria”.
“L’interpretazione prevalente”, prosegue la richiamata deliberazione “ha individuato il principale fattore condizionante l’inizio delle procedure in discussione, parimenti volte a rispristinare gli equilibri di bilancio degli enti locali, in quello temporale, in considerazione degli elementi che forniscono le norme per valutare il livello di sofferenza finanziaria su cui parametrare il dovere di avviare la procedura di dissesto ovvero la facoltà di anticipare i tempi d’intervento per superare la crisi, con un apposito piano di riequilibrio”.
“Tuttavia”, prosegue la deliberazione, “la detta esegesi, per quanto ad oggi predominante, è stata messa in discussione a causa della frequenza e disorganicità con cui si sono succedute norme derogatorie della disciplina generale (ex multis Consulta n.
18/2019; Deliberazioni della Sezione delle Autonomie n. 4/2018/FRG e, soprattutto, n.
5/SEZAUT/2018/INPR contenenti le ultime linee-guida sul PRFP)”.
Si riprende sul punto la tesi espressa dalla Sezione Autonomie nella Deliberazione n. 7/SEZAUT/2020/FRG del 5 maggio 2020, in cui si afferma:
“Emerge poi una forte connessione tra [..] riequilibrio e dissesto [..] Il fenomeno nuovo che si è registrato [..] è l’attivazione di procedure di riequilibrio da parte di enti con dissesto ancora in corso (per incrementare la massa attiva). Permangono forti
criticità nella gestione della procedura in particolare per [..] un forte intreccio tra i due istituti accentuato dai numerosi interventi del legislatore sull’impianto originario. La disciplina è stata oggetto di numerosi interventi particolari ed ha dimostrato aspetti critici. L’intreccio tra riequilibrio e dissesto [..]ha visto nel 2019 nuove applicazioni”.
In sostanza sulla base dell’art. 256 TUEL, prosegue la Sezione delle Autonomie,
“quando un Comune in dissesto non riesce a far fronte alla massa passiva, perché quella attiva è largamente insufficiente, il Ministero dell’Interno, sentita la Commissione ministeriale di cui all’art. 155 Tuel, può adottare misure straordinarie. Tra queste [..] la possibilità per l’ente di attivare la procedura del riequilibrio. La disposizione suscita perplessità perché l’attivazione del Piano, da parte dello stesso ente già in procedura di dissesto, introduce il sovrapporsi di una ulteriore misura straordinaria che, in quanto tale dovrebbe rientrare nei provvedimenti attivati per impulso del Ministero dell’Interno, ai sensi della procedura regolata dall’art. 256 Tuel. [..]. Lasciarla nella piena disponibilità dell’ente appare in contrasto con la logica dell’attuale Titolo VIII del Tuel, che vede il riequilibrio come una sub procedura interposta tra deficitarietà e dissesto, a rimedio di una crescente criticità finanziaria”.
8. Il Comune di Vibo Valentia ha dichiarato il dissesto con Deliberazione n. 39 del 21 giugno 2013 e, nel 2019, a procedura ancora aperta (il rendiconto della gestione è del 27 agosto 2021) ha richiesto l’attivazione della procedura di riequilibrio (Deliberazione n.18 del 30 aprile 2019), cui è seguita l’approvazione del Piano (Deliberazione n. 16 del 5 agosto 2019). Analogamente agli altri casi esaminati, si prospetta una fattispecie del tutto diversa dalla lettera (e dalla ratio) del ridetto comma 12, art. 256 TUEL.
Una sorta di congruenza ex-post si ricava dalla Deliberazione n. 132 del 27 ottobre 2021 della Sezione di controllo della Calabria, che ha respinto il Piano. Nella premessa in fatto si richiama la richiesta del comune al Ministero dell’Interno di un intervento straordinario ai sensi dell’art. 256, comma 12 del TUEL, “in
conseguenza delle passività gravanti sull’ente medesimo dopo l’approvazione del piano di estinzione delle passività pregresse, … che aggravano ulteriormente la situazione finanziaria del comune”. La questione è ripresa più avanti (pag. 70 – 72 della deliberazione), dove si richiama la risposta del Ministero che non rinviene “nel vigente contesto normativo, misure straordinarie se non quella di cui all’art. 243 bis”, che “l’ente ha già adottato” per cui nel suddetto Piano vanno individuate “le misure opportune per superare le cennate criticità”.
9. Anche il caso di Montecorvino Pugliano è di particolare interesse per la valutazione della fattispecie in esame e per definire il contesto interpretativo. Il dissesto è stato approvato con Deliberazione n. 32 del 22 agosto 2016.
Successivamente, con la Deliberazione n. 33 del 31 luglio 2019, è stata attivata la procedura di riequilibrio. Il Piano è stato approvato con Deliberazione n. 62 del 23 ottobre 2019 e la Sezione regionale di controllo della Campania ha chiesto ulteriori elementi istruttori con la Deliberazione n. 197 del 17 luglio 2021.
Nella distinzione tra il profilo della responsabilità personale (art. 268, comma 1) e quello dell’esigenza del risanamento dell’ente (art. 243 bis) si intende quest’ultimo, nel richiamo fattone nell’art. 256, comma 12, come strumento “per diluire il deficit in un orizzonte temporale più ampio”.
Ma il tessuto normativo prevede anche l’attivazione della procedura di cui all’art.
268 bis, comma 2 del TUEL, che contempla la prosecuzione del dissesto da parte di una commissione speciale.
In questo modo si mantiene il crescendo rispetto alla deliberazione del dissesto ex art. 246 del TUEL, e la fattispecie del riequilibrio finanziario, come rimedio ad una situazione di criticità distinta e meno grave.
10. In tal senso può essere letta la Deliberazione della Sezione Autonomie n.5/2018, che cerca di circoscrivere la fattispecie affermando che “la novella
apportata all’art. 256 TUEL (“Liquidazione e pagamento della massa passiva”) in relazione agli enti soggetti all’attività dell'organo straordinario di liquidazione risulta di peculiare portata e a carattere eccezionale” e che “la possibilità per l’ente di aderire alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall'articolo 243-bis” si configura solo “nell’esclusiva ipotesi d’insufficienza della massa attiva, non diversamente rimediabile, e tale da compromettere il doveroso risanamento del medesimo ente, all’uopo includendo espressamente detta misura tra quelle ritenute ‘straordinarie’”.
11. La riflessione sugli strumenti più adeguati ad affrontare criticità finanziarie sopravvenute in presenza di dissesto ricorre anche nel caso in esame.
Il Commissario prefettizio del Comune di Campione d’Italia, in data 16 giugno 2020, nel rappresentare ai Ministeri dell’Interno e dell’Economia (e al Prefetto) le criticità della gestione commissariale rileva che “la possibilità per il Comune di dotarsi di un bilancio in equilibrio è subordinata all'adozione di misure straordinarie non nelle facoltà e disponibilità dell'Ente”. E tra queste, “a solo titolo di ipotesi, si può pensare: ad un ulteriore dichiarazione di dissesto, ad ulteriori mirate contribuzioni statali, a finanziamenti attraverso il ricorso a linee di credito garantite a lunga scadenza, all'applicazione della disposizione di cui all'art. 262, n.2 del TUEL”.
12. In conclusione, dalla disamina della disciplina vigente, si possono evincere cinque distinte situazioni:
a. quella prevista dall’art. 256 del TUEL, al comma 12, ove stabilisce che «nel caso in cui l’insufficienza della massa attiva, non diversamente rimediabile, è tale da compromettere il risanamento dell’ente, il Ministro dell’Interno, su proposta della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, può stabilire misure straordinarie per il pagamento integrale della massa passiva della liquidazione, anche in deroga alle norme vigenti, comunque senza oneri a carico dello Stato. Tra le
misure straordinarie è data la possibilità all’ente di aderire alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall’articolo 243-bis».
b. quella di cui all’articolo 262 del TUEL, che, al primo comma, prevede lo scioglimento degli organi del Comune in caso di inosservanza degli obblighi relativi all’ipotesi di bilancio riequilibrato e, al secondo comma, l’attribuzione «al commissario [dei] poteri ritenuti necessari per il riequilibrio della gestione»;
c. quella dell’art. 268 del TUEL, consistente nel «ricostituirsi di disavanzo di amministrazione non ripianabile con i mezzi di cui all’articolo 193, o l’insorgenza di debiti fuori bilancio non ripianabili con le modalità di cui all’articolo 194, o il mancato rispetto delle prescrizioni di cui agli articoli 259, 265, 266 e 267» del TUEL, in relazione ai quali il «Ministro dell’Interno con proprio decreto, su proposta della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, stabilisce le misure necessarie per il risanamento, anche in deroga alle norme vigenti, comunque senza oneri a carico dello Stato, valutando il ricorso alle forme associative e di collaborazione tra enti locali di cui agli articoli da 30 a 34» del TUEL medesimo;
d. quella dell’art. 268-bis del TUEL, comma 1, che si realizza «nel caso in cui l’organo straordinario di liquidazione non possa concludere entro i termini di legge la procedura del dissesto per l’onerosità degli adempimenti connessi alla compiuta determinazione della massa attiva e passiva dei debiti pregressi» e comporta che «il Ministro dell’Interno, d’intesa con il sindaco dell’ente locale interessato, dispone con proprio decreto una chiusura anticipata e semplificata della procedura del dissesto con riferimento a quanto già definito entro il trentesimo giorno precedente il provvedimento.
Il provvedimento fissa le modalità della chiusura, tenuto conto del parere della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali»;
e. quella dell’art. 268-bis del TUEL, comma 1-bis, «nel caso in cui l’organo straordinario di liquidazione abbia approvato il rendiconto senza che l’ente possa raggiungere un reale risanamento finanziario», prevedendo, in tal caso, che «il Ministro dell’Interno, d’intesa con il sindaco dell’ente locale interessato, disponga con proprio
decreto, sentito il parere della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, la prosecuzione della procedura del dissesto».
13. La soluzione di cui al punto a) è la sola, tra quelle indicate al punto precedente, nella disponibilità dell’ente, come dimostra anche la prassi richiamata, seppur con modalità di attuazione non del tutto coerenti con la lettera e la ratio della norma. In questo senso la Sezione ha risposto ad un quesito del Comune di Campione d’Italia sul punto, affermando che “ricorrendone … i presupposti, la cui valutazione è rimessa alla responsabilità dell’ente locale, [è] possibile ricorrere alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall'articolo 243- bis, secondo quanto disposto dall’articolo 256, comma 12, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267” (Deliberazione n. 184 del 17 dicembre 2020).
La soluzione di cui al punto b), ipotizzata anche dal Commissario straordinario del Comune di Campione d’Italia nella richiamata lettera, è nella potestà del Ministero dell’Interno, come pure la soluzione di cui al punto c), che contempla, tra l’altro, proprio la fattispecie verificatasi nell’Ente in esame, e cioè l’impossibilità di presentare nei termini previsti, l’ipotesi di bilancio riequilibrato (art. 259 del TUEL). Il Ministero dell’Interno, “stabilisce le misure necessarie per il risanamento, valutando anche il ricorso a forme associative e di collaborazione tra enti locali”. Lo stesso dicasi per le soluzioni d) ed e), che si riferiscono a fasi più avanzate della procedura di dissesto. Nel primo caso quando l’OSL “non possa concludere entro i termini di legge la procedura del dissesto per l’onerosità degli adempimenti”; nel secondo quando, nonostante l’approvazione del rendiconto della gestione (la chiusura del dissesto), l’ente non abbia raggiunto un reale risanamento finanziario. Il Ministero dell’Interno propone una Commissione di tre membri, nominata dal Presidente della Repubblica, cui viene affidata la prosecuzione della gestione.
14. Come emerge dalla ricognizione, nonostante le interazioni tra le diverse possibilità prospettate, nel caso in cui la criticità principale è quella di ripristinare l’equilibrio strutturale di parte corrente, di cui l’impossibilità di presentare l’ipotesi di bilancio riequilibrato è prova evidente, la soluzione preferibile offerta dal tessuto normativo sarebbe quella dell’attivazione del potere sostitutivo, che deve agire sul fronte del miglioramento del saldo attraverso l’aumento delle entrate, la riduzione delle spese, nonché, con specifici provvedimenti, vista la presenza di clausole di non onerosità nelle norme richiamate, con lo stanziamento di nuove risorse a favore del Comune. La soluzione a), in cui rientra anche l’attivazione della procedura di riequilibrio, è connessa, come si è detto, all’insufficienza della massa attiva, che attraverso un Piano di riequilibrio, può essere estratta, in un orizzonte pluriennale sufficientemente lungo, dagli anni futuri, e utilizzata per il ripiano dei debiti che compongono la massa passiva del dissesto.
Un esempio numerico può chiarire la fattispecie. Se il dissesto avesse accumulato una massa passiva di 100 a fronte di una massa attiva di 70, la differenza avrebbe potuto essere acquisita attraverso un Piano di riequilibrio decennale capace di fornire risorse annuali per 3. Con l’accettazione, da parte dei creditori, di una rateizzazione decennale, ovvero attraverso una anticipazione del fondo rotativo pari a 30 da restituire in 10 anni, il problema sarebbe stato risolto. A questo tipo di fattispecie si riferisce l’applicazione dell’art. 256, comma 12 del TUEL.
Nel caso del Comune di Campione d’Italia il Piano di riequilibri in esame, invece, mira a ripianare uno squilibrio di parte corrente.
15. In conformità all’orientamento già espresso dalle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, le valutazioni sulla validità e congruenza del piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) in esame devono tener conto dell’attuale situazione finanziaria del Comune, secondo una
visione dinamica dei profili contabili che sostengono il ricorso al piano (cfr.
sentenze n. 34/2014/EL e n. 2/2015/EL).
La Corte dei conti, con Deliberazioni della Sezione delle Autonomie (n.
16/SEZAUT/2012/INPR e n. 5/SEZAUT/2018/INPR), ha fornito linee guida di indirizzo sui criteri generali di interpretazione ed applicazione della disciplina del riequilibrio finanziario pluriennale, introdotto dal d.l. 10.10.2012, n. 174 (convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213) e contenuta negli artt. 243-bis e ss. Del TUEL. Più precisamente l’art. 243-bis, comma 1, del TUEL dispone che «I comuni e le province per i quali, anche in considerazione delle pronunce delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci degli enti, sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, nel caso in cui le misure di cui agli articoli 193 e 194 non siano sufficienti a superare le condizioni di squilibrio rilevate, possono ricorrere, con deliberazione consiliare, alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dal presente articolo. La predetta procedura non può essere iniziata qualora sia decorso il termine assegnato dal prefetto, con lettera notificata ai singoli consiglieri, per la deliberazione del dissesto, di cui all’articolo 6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149».
L’art. 243 – bis, comma 6, TUEL definisce invece i contenuti del piano, che deve
«tenere conto di tutte le misure necessarie a superare le condizioni di squilibrio rilevate».
Nel piano, quindi, devono risultare:
f. le eventuali misure correttive adottate dall’ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno accertati dalla competente sezione regionale della Corte dei conti;
g. la puntuale ricognizione, con relativa quantificazione, dei fattori di squilibrio rilevati, dell'eventuale disavanzo di amministrazione risultante dall'ultimo rendiconto approvato e di eventuali debiti fuori bilancio;
h. l'individuazione, con relativa quantificazione e previsione dell'anno di effettivo realizzo, di tutte le misure necessarie per ripristinare l'equilibrio strutturale del bilancio, per l'integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo massimo di dieci anni, a partire da quello in corso alla data di accettazione del piano;
i. l'indicazione, per ciascuno degli anni del piano di riequilibrio, della percentuale di ripiano del disavanzo di amministrazione da assicurare e degli importi previsti o da prevedere nei bilanci annuali e pluriennali per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.
Infine, l’art. 243-quater TUEL prevede che:
a. all’esito dell’istruttoria condotta dal Ministero dell’Interno, la competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio (comma 3);
b. la delibera di approvazione o di diniego del piano può essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni Riunite delle Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano, nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso (comma 5);
c. il diniego di approvazione comporta l’applicazione dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. 6.9.2011, n. 149, con l’assegnazione al Consiglio dell’ente, da parte del Prefetto, di un termine non superiore a 20 giorni per la deliberazione del dissesto (comma 7).
16. Tutto ciò premesso, questa Sezione, al fine di valutare adeguatamente l’attendibilità e la congruità delle misure di risanamento previste dal piano, ha ritenuto indispensabile procedere con alcuni approfondimenti istruttori in linea
con quanto previsto dalla Sezione delle Autonomie nella Deliberazione n.
22/SEZAUT/2013/QMIG del 2 ottobre 2013, secondo cui «(…) se, ai fini della formulazione del giudizio conclusivo sul piano di riequilibrio, dovesse ravvisare anche alla luce dei criteri e dei parametri delle Linee-guida ex art. 243-quater del TUEL, la necessità di approfondimenti cognitivi necessari a rendere esplicito e chiaro il valore della congruenza, ai fini del riequilibrio, delle misure riportate nel piano, in ciò non può ritenersi pregiudicata dalle risultanze istruttorie rassegnate nella relazione finale della commissione, disponendo degli ordinari poteri cognitivi ed istruttori propri».
17. A seguito dell’esame di tutta la documentazione inerente al PRFP, ritenendo necessario un esame più dettagliato di specifici profili contabili, questa Sezione con Ordinanza Istruttoria n. 8 del 27 gennaio 2022 ha formulato richieste di approfondimento, come di seguito riportate in sintesi. Con nota di risposta del 17 febbraio 2022, prot. Cdc 2108, a firma del Sindaco, l’Ente forniva il riscontro alle richieste. In quanto segue si riportano rispettivamente la richiesta istruttoria, la risposta dell’Ente e le considerazioni della Sezione:
I. Quantificazione della massa passiva
I.1 E ‘stato chiesto al Comune di Campione di dettagliare con estrema precisione le modalità di calcolo adottate nella quantificazione della massa passiva, determinata nella delibera di approvazione per un importo pari a Chf.
15.323.423,65 e nella delibera di riformulazione per un importo pari a Chf.
41.291.696,21, a fronte di impegni di spese correnti dello stesso ordine di grandezza.
I.2 Nelle proprie controdeduzioni l’Ente ha precisato che “La quantificazione della massa passiva di cui alla deliberazione consiliare n. 9 del 27 maggio 2021 era stata determinata sul risultato di gestione di parte corrente, ovvero:
La massa passiva viene definita come somma dei disavanzi/avanzi dell’ente successivi all’anno in cui ha dichiarato il dissesto, pervenendo alla quantificazione di Chf. 15.323.423,65.
“A seguito di istruttoria del Ministero dell’Interno sull’ipotesi di bilancio, la massa passiva avrebbe dovuto tener conto dell’importo dell’anticipazione di Tesoreria non rimborsata alla data del 31.12.2017 e dei residui passivi non trasferiti all’OSL e liquidati e/o incassati dal 01.01.2018 alla data di dichiarazione del dissesto. Conseguentemente la massa passiva è stata rideterminata con Deliberazione Consiliare n. 18/2021 come da prospetto che segue:”
Equilibrio di parte corrente esercizio 2018
Chf. - 16.545.029,78
Equilibrio di parte corrente esercizio 2019
Chf. - 4.904.388,43
Equilibrio di parte corrente esercizio 2020
Chf. + 6.125.994,56
La massa passiva in questa seconda versione del PRFP risulta ricalcolata in Chf. 41.291.696,21.
I.3 Una questione cruciale da mettere a fuoco è quella dell’entità della massa passiva del dissesto, cui la procedura di riequilibrio, nel contesto normativo richiamato, dovrebbe dare sostegno, contribuendo all’ampliamento della massa attiva, di per sé insufficiente.
Il Comune di Campione d’Italia ha deliberato il dissesto con deliberazione n.11 del 7 giugno 2018 (art. 244 del TUEL). Il Commissario straordinario di liquidazione (organo monocratico poiché il comune ha una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti) è stato nominato con DPR il 2 luglio 2018 (art. 252, comma 1 del
TUEL) e si è insediato il 19 luglio 2018. La sfera di azione dell’OSL, come recita l’art. 252, comma 4 del TUEL è relativa “a fatti e atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato” che, nel caso di specie, è il 31 dicembre 2017.
Il primo compito dell’OSL è quello di accertare la massa passiva “mediante la formazione, entro 180 giorni dall’insediamento, di un piano di rilevazione” (art. 254, comma 1 del TUEL). Per la formazione del piano di rilevazione, entro 10 giorni dall’insediamento, l’OSL invita, con apposito avviso, “chiunque ritenga di averne diritto” a presentare, in un tempo perentoriamente stabilito (sessanta giorni prorogabili, con atto motivato, per una sola volta, di ulteriori trenta), la domanda, “corredata da idonea documentazione” (art. 254, comma 2 del TUEL).
Tale adempimento è stato effettuato dall’OSL del Comune di Campione d’Italia con Deliberazione n. 4 del 24 luglio 2018 cui è seguito, il 14 agosto, l’avviso “per la presentazione delle istanze di ammissione alla massa passiva da parte dei creditori, il cui termine è scaduto il 21 settembre 2018”. Il termine per la rilevazione della massa passiva è stato prorogato, su richiesta dell’OSL, di sei mesi, a decorrere dal 15 gennaio 2019 (fino, quindi, al 15 luglio 2019).
In seguito al menzionato avviso “sono pervenute e acquisite agli atti n. 112 istanze di ammissione al passivo, di cui 18 tardive, per un totale arrotondato … pari a euro 10.955.595,98, oltre euro 851.272,77”. Alla massa passiva ammissibile, che deve essere valutata, vanno aggiunti gli oneri di liquidazione, stimati in 50.000 di euro.
Le posizioni debitorie rilevate e comunicate dagli uffici del Comune, complessivamente, sono 104, per un ammontare arrotondato di euro 11.806.000.
Queste informazioni si ricavano dalla proposta di procedura semplificata (Deliberazione OSL n.21 del 9 aprile 2019) in cui si riporta una tabella dove si quantifica il “totale complessivo stimato della massa passiva”, pari a 16.265.826 euro (dato dalla somma dell’importo complessivo delle istanze di ammissione alla
massa passiva, pari a 11.806.000 euro, dall’importo complessivo delle istanze da escludere, pari a 335.000 euro, dall’importo complessivo dei residui passivi e dei debiti fuori bilancio, al netto delle partite vincolate, non contenuti nelle istanze di ammissione della massa passiva, pari a 4.794.826 euro e delle spese per oneri della liquidazione, pari a 50.000 euro).
Non risultano residui passivi pagati dall’Ente dopo la dichiarazione del dissesto e prima dell’insediamento dell’OSL, che avrebbero richiesto il rimborso da parte di questi al Comune, previa verifica, in base alla percentuale di liquidazione.
Dalla richiamata proposta si evince anche lo squilibrio tra massa passiva e massa attiva. Quest’ultima risulta essere pari a soli 1.026.888 di euro (nessun fondo cassa iniziale trasferito all’OSL, 500.000 di euro di altre somme confluite sul suo conto e 526.888,09 di euro di quote di mutui residue e disponibili derivanti da economie accertate rispetto alle somme mutuate). Lo squilibrio registrato è pertanto di 15.338.937,91 di euro, suscettibile di variazione. Risultano inoltre da riscuotere residui attivi di competenza della gestione liquidatoria per 25.173.646,04 euro “di cui 19.712.723,39 a titolo di proventi della Casa da Gioco della fallita Casinò di Campione Spa”. Questi ultimi non sono da considerare come entrate certe (è stata “presentata specifica istanza ai curatori fallimentari”) come pure “le entrate derivanti da attività di recupero dell’evasione tributaria avviata dal concessionario CRESET spa”.
I.4. Il Piano di riequilibrio, approvato dal Consiglio comunale con Delibera n. 9 del 27 maggio 2021 (due anni dopo la richiesta dell’OSL di attivazione della procedura semplificata), ha rilevato, come massa passiva da ripianare, in un arco temporale di 5 anni, dal 2021 al 2025, un valore pari a 15.327.423 di Chf., corrispondenti a 13.971.559,20 di euro (l’euro si è apprezzato significativamente rispetto al Chf. dal 2018 ad oggi). La quota annuale di recupero ammonta, con oscillazioni, a 3 milioni di Chf. per i 5 anni del Piano.
In disparte dalle oscillazioni del cambio è necessario soffermarsi sulle passività da ripianare, che rilevano ai fini del ragionamento sistematico, in base al quale il Piano deve essere funzionale, ai sensi del più volte richiamato comma 12 dell’articolo 256 del TUEL, all’accrescimento della massa attiva che, come si è visto, è risultata largamente insufficiente. Orbene, la tabella a pag. 10 del Piano indica un ammontare di 21,5 milioni di Chf., derivanti dalla somma dei disavanzi registrati nel 2018 (16,5 milioni di Chf.) e nel 2019 (4,9 milioni di Chf.) che, decurtati dell’avanzo di competenza del 2020, pari a 6,1 milioni di Chf., portano alla somma da ripianare. Tale ammontare è riferito “a residui passivi di parte corrente”.
In altre parole, l’impossibilità di redigere il bilancio stabilmente riequilibrato dopo la dichiarazione del dissesto, protrattasi per gli anni 2018, 2019 e 2020, causata dal duplice effetto dell’incremento delle spese (per la “vertenza giudiziaria promossa dai dipendenti collocati in disponibilità”, che si è protratta per 15 mesi, e per le rate dei mutui “per la costruzione del nuovo Casinò, dell’importo di 6.000.000 di euro, coperte da delegazione di pagamento”) e dalla riduzione delle entrate garantite “in precedenza dai proventi della Casa da Gioco, chiusa per fallimento da luglio 2018” che, pur richiamata tra i fattori e le cause dello squilibrio in apertura del Piano, non sembra essere adeguatamente messa a fuoco nel successivo svolgimento.
Si registra, infatti, una significativa distonia tra i disavanzi di competenza del 2018 e 2019 e l’avanzo del 2020, la cui somma algebrica fornisce la passività da ripianare (i 15,3 milioni di Chf.), per almeno tre aspetti:
a. la riduzione di 10 milioni annui di Chf. negli stanziamenti del triennio si accompagna ad un andamento di cassa che vede ingenti utilizzi di anticipazioni, per 365 giorni anche nel 2020, con una quota non restituita a fine anno ancora ingente (circa 15 milioni di Chf.). Si rileva peraltro il carattere risalente della situazione, che vede l’Ente “in costante anticipazione di cassa sin dall’esercizio 2013”.
La risposta all’Ordinanza Istruttoria conferma questo andamento, che si estende anche al 2021. Dal punto 5 della risposta si evince che l’anticipazione è stata, per quell’anno, pari a 15 milioni di Chf. (corrispondenti a 13,9 milioni di euro).
b. Il risultato di amministrazione del 2020 risulta negativo per 22,5 milioni di Chf. (considerando peraltro un FCDE di 556.433,7 Chf. a fronte di residui attivi pari a 3.877.017,99 Chf.).
c. Il risultato della gestione di competenza del 2020, da cui si ricava il richiamato valore positivo, deriva da una significativa riduzione degli impegni di competenza (6,8 milioni di Chf.) oltre ad un aumento degli accertamenti (3,2 milioni di Chf.), rispetto all’anno precedente.
La componente della spesa che registra la flessione più rilevante è quella relativa al personale che passa da 10,7 milioni di Chf. del 2019 ai 2,6 milioni del 2020 (i dipendenti passano da 73 a 16). Si rileva che il costo medio per dipendente resta elevatissimo, pari a 163.218,46 di Chf.
Sul versante delle entrate si registra: l’aumento della tariffa IMU dallo 0,81%
all’1,06%, con il conglobamento della componente riferita ai servizi indivisibili TASI, stabilita nella misura dello 0,25%; la perdita di gettito del 90%
dell’addizionale comunale IRPEF “a causa della perdita di lavoro conseguente alla chiusura del Casinò, delle attività ad esse collegate ed al ridimensionamento della pianta organica comunale”; l’istituzione dell’imposta locale di consumo del Comune di Campione d’Italia (ILCCI), istituita dalla legge 160 del 2019 (commi da 559 a 568 dell’art. 1) e disciplinata dal DM del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 16 dicembre 2020.
Dal punto 10 della risposta del Comune all’Ordinanza Istruttoria si evince un gettito a regime della nuova imposta di 300.000 Chf. annui.
All’incertezza sull’entità e sulla composizione della passività da ripianare con il Piano (che, come si dirà più avanti, sarà significativamente modificato in seguito
alla Istruttoria ministeriale), si aggiunge, dal 2022, l’inclusione tra le entrate correnti computate per determinare la quota annuale di surplus necessaria di
“entrate relative ai proventi di gioco del Casinò municipale in previsione di una possibile riapertura”. Tra il 2022 e il 2025 si prevede di acquisire da questa fonte di entrata 5,4 milioni di Chf., pari ad oltre un terzo delle passività da ripianare individuate.
In altre parole, in una sorta di cortocircuito, il flusso di entrate necessario per riequilibrare il bilancio e per coprire i debiti accumulati, risulta ascritto per una quota rilevante alla stessa fonte che ha determinato il default del Comune, ovvero il flusso dei proventi della Casa da Gioco.
Dalla risposta del Comune all’Ordinanza Istruttoria si evince che, a regime (dal 2026), i proventi del Casinò sono stimati in 2.700.000 di Chf., di cui 1.645.000 di Chf. destinati al ripiano del disavanzo. Pertanto, si considera nell’equilibrio strutturale del bilancio comunale, un ulteriore milione di Chf. annuo di entrate permanenti provenienti dalla Casa da Gioco.
I.5. L’Istruttoria ministeriale interviene pesantemente sul Piano approvato dal Comune. Richiesta l’attivazione della procedura con Deliberazione n. 5 del 10 aprile 2021, il Comune ha approvato il Piano, nella versione analizzata, con Deliberazione n. 9 del 7 maggio 2021, rispettando il termine perentorio di 90 giorni previsto dal comma 5 dell’articolo 243 bis del TUEL. A questo punto si avvia l’Istruttoria ministeriale che, come prevede il comma 2 dell’articolo 243 quater del TUEL “può formulare rilievi e richieste istruttorie cui l’ente è tenuto a fornire risposta entro trenta giorni”. Ciò avviene con richiesta dell’11 agosto 2021, cui il Comune risponde in data 29 novembre, dopo un sollecito ministeriale del 15 novembre 2021. Le osservazioni sono molto rilevanti e toccano sia la durata del Piano, che è esteso da 5 a 9 anni, sia l’entità della massa passiva da assorbire, che passa dagli originari Chf.15.323.423,65 ai Chf. 41.291.696,21. In altre parole, si raddoppia la durata e si triplica la massa passiva. La revisione è talmente
