Prima di valutare l’incidenza sul piano di riequilibrio del contenzioso del Comune con la Regione Lombardia, occorre brevemente considerare che dagli

stessi atti allegati dal Comune (ordinanza di ingiunzione di pagamento della Regione; atto di opposizione all’ingiunzione da parte del Comune; comparsa di costituzione del Ministero della Salute) emerge il contesto normativo e fattuale di riferimento. Al riguardo, già con la legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, è stata prevista, in ragione della particolare collocazione geografica dell’Ente, una specifica disciplina per assicurare l’assistenza sanitaria

ai cittadini residenti nel Comune di Campione d’Italia. La complessa materia in argomento è stata disciplinata poi dal D.P.R. 616/1980, dal D. Lgs. 502/1992;

dalla legge 228/2012, artt. 82, 83, 84; dall’art. 7 bis del D. L. n. 7/2005 conv. dalla legge n. 43/2005; dal D.P.R. 224/2017. Accanto alle disposizioni normative vi sono quelle di natura convenzionale, partendo dall’accordo italo svizzero del 28/1/2005, che ha definito le modalità per le cure sanitarie dei cittadini di Campione e la gestione dei crediti reciproci per le relative spese. Tra i soggetti coinvolti nell’erogazione dell’assistenza sanitaria, dal 2005, vi è l’ente svizzero Istituzione Comune LAMal, che assume in via provvisoria i costi dell’assistenza, a totale carico dell’Italia, rimborsati dal Ministero della Salute.

Detto ciò, nella Deliberazione del Consiglio comunale n. 18/2021, si legge che

“l’assistenza sanitaria per i cittadini campionesi è garantita attraverso un’intesa tra Regione Lombardia, ATS Insubria e Comune di Campione d’Italia che prevede una sanità mista italo elvetica, nella quale le spese eccedenti la quota capitaria regionale italiana, o riferiti a istituti speciali, sono gestiti direttamente dal Comune (servizio ambulanza svizzera, indennità di sede al medico di medicina generale, fornitura farmaci della farmacopea svizzera) attraverso trasferimenti statali vincolati ai sensi dell’art. 7 – bis della legge 31 marzo 2005 n. 43 ss.mm.ii.”

In base a quest’ultima norma, lo Stato assegna annualmente all’Ente un contributo a copertura dei maggiori costi dell’assistenza sanitaria ai cittadini campionesi rispetto alla disponibilità del servizio sanitario regionale, calcolati su base capitaria (dal 2005 al 2011 due milioni di euro all’anno e dal 2012 un milione di euro).

Premesso che il Comune di Campione con atto di citazione notificato il 15/3/2021, ha chiamato il Ministero della Salute nel giudizio di opposizione all’atto di ingiunzione, il Ministero nella comparsa di costituzione del 26/5/2021 (allegato 12 alla risposta alla O.I.), nell’eccepire il proprio difetto di legittimazione passiva, ha esposto che “l’accordo Italo-Svizzero del 28.1.2005 relativo a “Modalità

particolari delle cure sanitarie per i cittadini del Comune di Campione di Italia e di gestione dei rimborsi dei crediti reciproci per spese sanitarie. Intesa fra l’Italia e la Svizzera”, perfezionato con uno scambio di note nel 2006, assicura la continuità assistenziale retroattiva al 1.3.2004 ai cittadini di Campione, mediante l’applicazione in deroga della sua originaria funzione del Regolamento CEE n.1408/1971, il cui art.22 par.1 lett. c) contempla i casi in cui i cittadini di uno Stato membro sono autorizzati dalle autorità sanitarie, tramite il modello E 112, a ricevere in ambito UE le cure necessarie non usufruibili nello Stato di appartenenza. L’Intesa prevede che l’azienda sanitaria locale (ASL) della provincia di Como rilasci preventivamente il modulo E 112 (autorizzazione preventiva) con la dicitura “Campione d’Italia” a tempo indeterminato per usufruire di prestazioni sanitarie inserenti a ricoveri ospedalieri e prestazioni specialistiche solo nell’ambito del territorio del Canton Ticino; ai fini del rimborso con procedura accelerata dei costi delle prestazioni sanitarie l’Istituzione comune LaMal trasmette ogni trimestre al Ministero della Salute separatamente dalle altre fatture relative ai crediti reciproci tra Svizzera e Italia, le fatture con la dicitura “Campione d’Italia”. In seguito alla presentazione delle liste trimestrali dei crediti relativi alle prestazioni sanitarie erogate ai cittadini di Campione a carico dell’Istituzione Comune LaMal il Ministero emette entro 30 giorni il relativo decreto di pagamento. Va sottolineato che il Ministero della Salute, autorità competente ad assicurare in ambito UE gli adempimenti connessi all’applicazione del Reg. CEE 1408/1971 cit., anticipa per conto della Regione le spese per l’assistenza sanitaria all’estero e nella fattispecie, in particolare, quelle connesse alle autorizzazioni E 112 rilasciate dall’ASL di Como ai cittadini campionesi per fruire dell’assistenza sanitaria nel Canton Ticino.

Il Ministero della Salute ha anche affermato che “L’intesa tra Italia e Svizzera era stata sottoscritta nella prospettiva della graduale parificazione dei cittadini di quel comune ai livelli essenziali di assistenza garantiti dal SSN, assicurando loro nel frattempo la possibilità di fruire dell’assistenza sanitaria del Canton Ticino tramite l’emissione, in deroga al Reg. CEE 1408/1971, del modello E 112 a tempo indeterminato per i ricoveri

ospedalieri e le prestazioni specialistiche, area che si sarebbe venuta a restringere progressivamente man mano che la ASL di Como (oggi ATS Insubria) si fosse messa in condizione di organizzare ulteriori servizi sanitari.” Sempre nello stesso atto il Ministero ha esposto che “Il Ministero della Salute ha dunque fin dal 2005 pagato regolarmente le spese relative alle prestazioni sanitarie usufruite dai cittadini di Campione alla LAMal, sostenendo tra l’altro un incremento dei relativi oneri, considerato che la riduzione dei modelli E 112, attesa a fronte dell’incremento delle prestazioni sanitare garantite dall’ASL di Como (poi ATS Insubria) non si è verificata. […] l’accordo contabile, già gravoso per il bilancio di Stato al momento della sottoscrizione, ha visto un progressivo incremento in luogo dell’attesa riduzione.”

Con riferimento al D.P.R. 224/2017, che ha introdotto un nuovo meccanismo per cui le regioni devono farsi carico della regolazione finanziaria delle partite debitorie e creditorie connesse alla mobilità sanitaria internazionale, il Ministero ha evidenziato che “[…] i costi e i ricavi connessi all’assistenza sanitaria dei cittadini italiani all’estero e dei cittadini stranieri in Italia sono imputati tramite le Regioni ai bilanci delle ASL di residenza degli assistiti, con regolazione in sede di riparto delle risorse per la copertura del fabbisogno regionale standard, attraverso un sistema di compensazione annuale della mobilità sanitaria internazionale”. Il Ministero della Salute ha, inoltre, dichiarato di aver effettuato rimborsi per € 90.931.706 alla ICLAMal e di aver provveduto a imputare alla Regione Lombardia la sola somma di € 49.714.381,95, aggiungendo che “ sfuggono le ragioni che hanno indotto la Regione Lombardia ad avanzare la pretesa oggetto dell’ingiunzione di pagamento opposta per l’importo di €87.447.755,52 riferito alle annualità 2005/2018, considerato che il Ministero, contrariamente a quanto postulato dalla difesa della Regione, non ha imputato la somma di €41.217.524 relativa alle annualità 2004/2012 all’ASL di riferimento.

Nell’atto di ingiunzione la Regione fa riferimento al meccanismo compensativo per il quale il Ministero della Salute procederebbe, in sede di compensazione nazionale, ad imputare la spesa sui bilanci dell’ASL in virtù del D.P.R. 224/2017,

e, richiama l’Intesa tra Azienda sanitaria della provincia di Como e del Comune di Campione d’Italia (d.g.r. 4382/2012 secondo la quale “ l’ASL di Como farà fronte agli oneri per l’assistenza sanitaria, garantita secondo le regole italiane, fino alla disponibilità economica derivanti dai finanziamenti regionali. […] I maggiori costi dell’assistenza sanitaria, erogata secondo le modalità italiane e il diritto svizzero, eccedenti i finanziamenti regionali, di cui al punto 1) a favore dei cittadini residenti a Campione d’Italia sono a carico del Comune di Campione d’Italia”.

Da quanto sopra riportato emerge la complessità del contenzioso insorto tra il Comune di Campione d’Italia e la Regione Lombardia, a fronte del quale il Comune ha stanziato in bilancio un fondo contenzioso sulla cui valorizzazione, nella risposta all’Ordinanza Istruttoria, ha esposto quanto segue: “Per quanto attiene la valorizzazione del Fondo contenzioso si è proceduto nel modo seguente: la quantificazione della quota a carico del Comune (solo l’annualità 2018, in quanto il debito pregresso è a carico dell’O.S.L.) pari ad € 6.246.268,25 è stata determinata dividendo il credito totale esposto dalla Regione Lombardia nella misura di € 87.447.755,52 per le annualità considerate, e cioè per gli anni dal 2005 al 2018, atteso che Regione Lombardia non ha puntualmente indicato l’esatto ammontare per ogni singolo anno.” Si osserva in proposito che ove fosse riconosciuta valida la pretesa della Regione, sebbene a carico dell’OSL, il Comune sarebbe comunque investito della passività.

Sullo specifico punto, la Sezione non può non richiamare l’attenzione sul fondo dedicato all’esito del contenzioso in atto con la Regione Lombardia, per il quale il Comune deve valutare attentamente il grado di rischio di soccombenza e la possibilità di sopravvenienze passive, anche a titolo di condanna alla refusione delle spese di lite.

Attualmente l’importo calcolato per l’accantonamento potrebbe risultare poco congruo, a fronte di un contenzioso con pretesa creditoria di euro 87.447.755,52, ancorché in presenza di una valutazione “remota “di rischio da parte dell’Ente.

In particolare, la mappatura del rischio di soccombenza connesso alla causa pendente, pur rientrando nella discrezionalità tecnica dell’Ente, deve essere effettuata con “particolare attenzione”, risultando “essenziale procedere ad una costante ricognizione e all’aggiornamento del contenzioso formatosi per attestare la congruità degli accantonamenti, che deve essere verificata dall’Organo di revisione”

(Corte dei conti, Sez. Autonomie, n. 14/2017/INPR).

Si sottolineano, infatti, da una parte la funzione prudenziale del fondo rischi contenzioso, il cui obiettivo è quello di “prevenire il rischio della manifestazione di debiti fuori bilancio, con una particolare attenzione alla fenomenologia debitoria afferente il contenzioso” (Corte dei conti, sez. reg. controllo Campania, n. 240/2017/PRSP) e, dall’altra, la necessità che, in assenza di una definizione specifica del concetto di passività potenziale, siano rigorosamente rispettati, per la sua ponderazione, gli “standard nazionali e internazionali in tema di contabilità, ed in particolare dallo IAS 37 e dall’OIC 31” (Corte dei conti, sez. reg. controllo Campania, n.

240/2017/PRSP).

In particolare, questa Sezione regionale di controllo (Deliberazione Lombardia n.

69/2020/PRSE) ha avuto modo di evidenziare che la “recente giurisprudenza di questa Corte (cfr. Deliberazioni Sezione regionale di controllo per la Campania n.

125/2019/PRSP e Sezione regionale di controllo per il Lazio n. 18/2020/PRSE) ha fatto riferimento, ai fini della classificazione delle passività potenziali tra passività “probabili”,

“possibili” e da “evento remoto”, ai seguenti principi:

- la passività “probabile”, con indice di rischio del 51%, (che impone un ammontare di accantonamento che sia pari almeno a tale percentuale), è quella in cui rientrano i casi di provvedimenti giurisdizionali non esecutivi, nonché i giudizi non ancora esitati in decisione, per i quali l’avvocato abbia espresso un giudizio di soccombenza di grande rilevanza (cfr., al riguardo, documento OIC n. 31 e la definizione dello IAS 37, in base al quale l’evento è probabile quando si ritiene sia più verosimile che il fatto si verifichi piuttosto che il contrario);

- la passività “possibile” che, in base al documento OIC n. 31, nonché dello IAS 37, è quella in relazione alla quale il fatto che l’evento si verifichi è inferiore al probabile e, quindi, il range di accantonamento oscilla tra un massimo del 49% e un minimo determinato in relazione alla soglia del successivo criterio di classificazione;

- la passività da “evento remoto”, la cui probabilità è stimata inferiore al 10%, con accantonamento previsto pari a zero…Tale operazione appare imprescindibile anche ai fini della corretta rappresentazione del risultato di amministrazione dell’Ente.”

Ebbene, i principi contabili richiamati dalla riportata giurisprudenza richiedono di considerare una probabilità di soccombenza per ciascuno dei possibili esiti del contenzioso. L’Ente nella definizione del suo accantonamento, invece, non risulta avere effettuato una valutazione al riguardo. Va, infatti, rilevato che nel calcolo del fondo in argomento la base stessa del calcolo fa riferimento soltanto alla quota dell’anno 2018 (il Comune ha individuato la base per il calcolo del fondo contenzioso in euro 6.246.268,25, dividendo cioè il totale di euro 87.447.755,52 per il numero di anni dal 2005 al 2018 ai quali afferisce il credito in contestazione).

Al riguardo, occorre, soggiungere che l’Ente, come da tabella già riportata relativa all’Equilibrio economico finanziario, ha accantonato, alla voce “Fondi di riserva e altri accantonamenti”, un importo totale pari a Chf. 2.908.300,00 per il 2021, Chf. 2.913.500,00 per i restanti anni fino al 2029, indicando il fondo riserva, il fondo crediti di dubbia esigibilità e il fondo contenzioso, senza, tuttavia, dettagliare la percentuale destinata a ciascuno di essi, e segnatamente senza specificare la quota accantonata per il Fondo contenzioso.

Si evidenzia, inoltre, che già il Ministero dell’Interno nella sua richiesta istruttoria del 11/8/2021, al punto 5 “Debiti fuori bilancio e passività potenziali”, aveva chiesto all’Ente di “Produrre un resoconto sintetico sullo stato del contezioso in essere, operando una valutazione prognostica della spesa complessiva che potrà gravare sugli

esercizi futuri, anche in relazione al grado dei giudizi pendenti e della significativa probabilità di soccombenza negli stessi.”

Per tutto quanto esposto, detto fondo non può essere considerato congruo, con conseguente rischio di pregiudicare ulteriormente la tenuta del piano di riequilibrio qualora il contenzioso pendente dovesse produrre un esito sfavorevole all’Ente.