Il referendum nei progetti di riforma dell'ordinamento degli enti local

Nel corso della X legislatura, sul finire degli anni '80, furono elaborati alcuni progetti di riforma dell'ordinamento degli enti locali119_{, nei quali}

trovava spazio anche la disciplina di istituti di partecipazione popolare120 _e,

nello specifico, dei referendum.

Tra le diverse proposte presentate, alcune dedicavano particolare attenzione ai diritti di partecipazione, ipotizzando, accanto a diritti di iniziativa popolare e di interrogazione, a seconda dei casi, l'introduzione del

referendum abrogativo, consultivo121 _{e deliberativo}122_.

119 Tentativi di riforma si registrano, in realtà, già dagli anni '70, ma solo in questo periodo assumono maggiore concretezza. Per una ricostruzione, v. L. Vandelli, I

progetti di riforma dell'ordinamento delle autonomie locali, in Regione e governo locale, n. 3, 1990, pp. 307-317.

120 Cfr. B. Caravita, I referendum locali tra sperimentazione, orientamenti

giurisprudenziali e innovazioni legislative, in Politica del diritto, n.1, marzo 1989. V.

in particolare pp. 40 e ss.

121 Entrambi presenti nel progetto di legge presentato alla Camera dei Deputati il 4 febbraio 1988, a firma di Martinazzoli ed al. n.2295, che all'art.9 (rubricato “Referendum”) prevedeva: “1. Gli statuti comunali e provinciali possono prevedere, nelle materie di rispettiva competenza, il referendum popolare abrogativo di deliberazioni o di articoli dello statuto o dei regolamenti, la consultazione della popolazione su determinati provvedimenti nonché l'iniziativa popolare di deliberazione. / 2. Non possono essere comunque sottoposte a referendum popolare abrogativo le deliberazioni relative all'approvazione del bilancio e alla imposizione di tributi, comprese le tariffe, nonché quelle di recepimento di decisioni di altri livelli di governo o di norme di legge. / 3. Le modalità e le procedure dei referendum, della consultazione e della iniziativa popolare sono stabilite dal regolamento”. Il testo del progetto di legge è reperibile all'interno del sito istituzionale delle Legislature precedenti della Camera dei Deputati (http://legislature.camera.it/_dati/leg10/lavori/stampa- ti/pdf/22950001.pdf).

122 Cfr. il progetto di legge n.2952, presentato alla Camera dei Deputati il 4 luglio 1988, dagli onorevoli Zangheri, Bassanini, Barbera e altri. All'art. 20 del p.d.l., rubricato “Principi e strumenti della partecipazione”, si disponeva quanto segue: “1. I comuni e

Degno di nota, soprattutto per l'attenzione che acquisì all'interno del dibattito scientifico123_{, fu un ambizioso progetto di riforma delle autonomie}

locali, elaborato dall'Istituto per la Scienza dell'Amministrazione Pubblica (ISAP), che fu inserito in un disegno di legge proposto al Senato della Repubblica il 1° febbraio 1989124_{. Il d.d.l. conteneva un intero articolo}

dedicato all'istituto del referendum125_{, particolarmente incisivo per le sue}

caratteristiche e per la dettagliata definizione delle modalità di svolgimento

le province promuovono la partecipazione dei cittadini, delle loro associazioni e delle organizzazioni di volontariato alle proprie attività e all'esercizio delle proprie funzioni, e concorrono ad assicurare ai cittadini le condizioni di effettiva partecipazione alla organizzazione politica del paese. / 2. Gli statuti comunali e provinciali disciplinano gli istituti della partecipazione popolare, rinviandone le modalità di attuazione e svolgimento a regolamenti comunali e provinciali. Gli statuti provinciali disciplinano la partecipazione dei comuni alle attività delle province. / 3. Lo statuto disciplina l'iniziativa popolare di regolamenti e deliberazioni comunali, e determina le garanzie del loro tempestivo esame da parte del consiglio. Disciplina inoltre i referendum per l'approvazione di regolamenti o deliberazioni del comune o della provincia, anche su iniziativa popolare, allorché le proposte di iniziativa popolare non siano state accolte dal consiglio. Disciplina altresì forme e modi della consultazione popolare su problemi di interesse comunale o provinciale. / 4. Lo statuto determina garanzie di imparzialità per il giudizio di ammissibilità delle richieste di referendum popolare o di consultazione popolare. / 5. Lo statuto può constentire la partecipazione alle consultazioni popolari anche ai giovani non ancora elettori, purché abbiano compiuto i quindici anni, agli elettori non residenti nel comune o nella provincia, ma che esercitano nel territorio comunale o provinciale la propria attività prevalente, nonché agli stranieri o apolidi che siano residenti nel comune o nella provincia. / 6. Lo statuto assicura alle associazioni di cui al comma 3 dell'art. 21 [ovvero quelle che perseguano finalità umanitarie, scientifiche, culturali, religiose, politiche, di promozione sociale e civile, di salvaguardia dell'ambiente naturale e del patrimonio culturale e artistico], nonché dei cittadini, nel numero minimo fissato dallo statuto medesimo, il diritto di presentare interrogazioni al Sindaco o al presidente della provincia, e determina le garanzie affinché a tali interrogazioni sia data tempestiva risposta”. Il testo del pdl è reperibile all'interno del sito delle Legislature precedenti della Camera dei Deputati al seguente url: http://legislature.camera.it/_dati/leg10/lavori/stampati/pdf/29520001.pdf. 123 Cfr. A. Bardusco, Sui referendum locali, in Amministrare, n.1/2, 1989, pp. 119 e ss. 124 Il progetto di legge è consultabile all'interno del Sito Web del Senato della Repubblica

al seguente url: http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/271065.pdf.

125 “Art. 13 – 1. Un numero di elettori pari a 1/10 può esercitare l'iniziativa per gli atti di competenza del consiglio o per l'impiego alternativo di risorse finanziarie dell'ente

e degli effetti dell'istituto. In particolare, salva la possibilità lasciata alla discrezionalità degli enti locali, di introdurre forme di consultazione popolare non meglio specificate, si prevedeva l'istituzione di un referendum di tipo deliberativo, associato alla mancata approvazione, da parte del Consiglio comunale (o provinciale, a seconda dei casi) di una precedente “iniziativa popolare”, promossa da 1/10 degli elettori, relativa a qualunque atto di competenza del consiglio o al diverso impiego di risorse finanziarie dell'ente. Il Consiglio, una volta ricevuta la proposta di iniziativa popolare, avrebbe avuto 90 giorni di tempo per approvarla senza modifiche: in caso contrario, senza ulteriore attività dei promotori, vi sarebbe stata l'indizione di un referendum deliberativo. Al Consiglio, sarebbe spettata esclusivamente la possibilità di formulare una “proposta alternativa” da sottoporre al voto degli elettori. Il d.d.l. non specifica in maniera espressa gli effetti della pronuncia popolare, che – cionondimeno – possono desumersi dal tenore delle disposizioni. Ed infatti, nel caso di approvazione dell'iniziativa popolare da parte del corpo elettorale, il consiglio avrebbe potuto rinviarne l'attuazione solo in caso in cui fossero state necessarie variazioni di bilancio e – comunque – non oltre l'esercizio finanziario successivo. Si trattava, a ben vedere, di una forma di iniziativa popolare “rinforzata” dall'eventuale sollecitazione di una consultazione popolare. Peculiare è l'assenza, nel progetto in parola, di una disposizione che disciplinasse, o anche solo consentisse, la possibilità di proporre un

referendum abrogativo, il che sembrerebbe incoerente con gli ampi poteri

deliberativi attribuiti al corpo elettorale. D'altra parte, dal tenore del testo, ben può ritenersi che anche una delibera avente ad oggetto la mera

ovvero per prelievo fiscale di risorse finanziarie con destinazione determinata. Qualora entro 90 giorni dal ricevimento della proposta il consiglio non la approvi senza modificazioni, essa è sottoposta a referendum. Il consiglio, entro il medesimo termine, può approvare un proprio progetto di atto, il quale è sottoposto al voto in alternativa alla proposta di iniziativa popolare. / 2. Qualora l'iniziativa di cui al comma 1 sia approvata, ma non sia attuabile senza variazioni di bilancio, la sua attuazione può essere rinviata al consiglio non oltre l'esercizio successivo. / 3. Lo statuto può prevedere forme di consultazione del corpo elettorale o dei cittadini interessati da svolgersi quando non siano in corso le procedure referendarie di cui al comma 1. / 4. Lo statuto stabilisce i procedimenti e le modalità di attuazione del presente articolo”.

abrogazione di preesistenti atti consiliari, avrebbe potuto essere inserita in un'iniziativa popolare ed essere quindi sottoposta a referendum.

Partendo da un'impostazione parzialmente diversa126_{, un altro gruppo}

di lavoro, coordinato da Massimo Severo Giannini, elaborò un ulteriore progetto di riforma127_{, anch'esso contenente un articolo (il 12) interamente}

dedicato all'istituto del referendum. Si prevedeva l'obbligo per gli statuti128

di disciplinare, accanto a “consultazioni generali o parziali dei corpi eligenti”, referendum di tipo “consultivo”, “propositivo” e “abrogativo”, tutti con effetti “vincolanti per i Consigli”. Due caratteristiche peculiari della disposizione in parola, attengono, una, all'oggetto del referendum, che avrebbe potuto riguardare non solo atti, ma anche “comportamenti inerti dei Consigli”; l'altra, alla previsione che, in caso di mancato adeguamento del Consiglio rispetto ai risultati della consultazione referendaria, i promotori avrebbero potuto richiedere, all'organo di controllo, “l'invio di un commissario in sostituzione”. In questo modo, l'effetto giuridicamente vincolante sarebbe stato tutelato, prima ancora che sul piano giurisdizionale, con un meccanismo amministrativo il cui rischio di attivazione avrebbe probabilmente costituito un incentivo sufficiente per lo spontaneo adempimento da parte del Consiglio.

Tali progetti di riforma non videro la luce, sebbene alcuni loro spunti trovarono spazio all'interno della legge sull'Ordinamento degli Enti Locali, (molto più tiepida, tuttavia sulla disciplina dei referendum locali) e furono anche di ispirazione per successive riforme129_.

126 Improntata ad un drastico riordino dei Comuni con popolazione inferiore ai 3000 abitanti, nonché ad un ruolo di rilievo riservato alle Regioni nella definizione di dettaglio dell'ordinamento degli enti locali dei rispettivi territori.

127 Pubblicato su Foro Amministrativo, n.10 del 1989, pp. 2939 e ss.

128 Si tenga presente, però, che nel progetto di riforma, la potestà statutaria era riservata ai comuni con popolazione superiore ai 40000 abitanti, oltre che alle province e alle associazioni permanenti di comuni.

129 Ad esempio, lo schema di legge comunale e provinciale del gruppo coordinato da M. S. Giannini conteneva alcune disposizioni finalizzate al riordino degli enti locali di piccole dimensioni il cui eco è presente nei progetti di riordino avanzati nel corso della fine della XVI Legilsatura.

2.5. La “partecipazione popolare” dalla legge sull'Ordinamento delle