4. IL CASO DI BRESCELLO
4.5 REGIONE EMILIA ROMAGNA: LEGGI, PROTOCOLLI E ACCORDI SULLA LEGALITA' NEL SETTORE
In questo capitolo viene riportato un resoconto delle leggi, dei protocolli e degli accordi sulla legalità e sul contrasto alle possibili infiltrazioni mafiose sviluppato, negli anni, dall'amministrazione regionale dell'Emilia Romagna; una delle regioni italiane più attente a monitorare il settore dei lavori pubblici e dell'edilizia privata con riguardo a possibili illeciti o infiltrazioni da parte della criminalità organizzata.
A partire dal 1999 la regione, in attuazione della Legge nazionale 144/99, istituisce il Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici, con l'obiettivo di «promuovere le attività di valutazione delle politiche pubbliche e di svolgere una funzione di orientamento e raccordo metodologico per la realizzazione di analisi e indagini conoscitive utili ai processi di valutazione delle politiche regionali146» (Regione Emilia Romagna 1999). Nel 2009 viene siglato un accordo di
collaborazione tra la regione Emilia Romagna e la Presidenza del Consiglio dei Ministri per il monitoraggio degli appalti; un documento che prevedeva una «collaborazione tra le parti finalizzata alla progettazione ed alla realizzazione di un sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici147». Da questo accordo è stato stipulato un «Protocollo d'intesa tra la regione Emilia
Romagna ed il Dipartimento della programmazione e coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri»148.
Il primo importante provvedimento che pone l'attenzione, oltre che sul comparto dei lavori pubblici anche sul settore dell'edilizia privata, è stata la Legge regionale n.11 del 26 novembre 2010 «Disposizioni per la promozione della legalità e della semplificazione nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata». Provvedimento con cui l'amministrazione regionale avviava l'impegno istituzionale «contro i fenomeni di infiltrazione mafiosa, del lavoro irregolare, dell’usura e dei comportamenti illegali che alterano il mercato del settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata»149. Per quello che interessa in questa sede – in relazione a
quanto accaduto a Brescello - importa sottolineare che con la Legge in questione si tentava di arginare il fenomeno mafioso anche attraverso il controllo della procedura del rilascio del permesso di costruire150: «l'efficacia del permesso di costruire è sospesa […] fintanto che il
Sindaco … cioè quando partecipai a degli incontri del comitato per la sicurezza e l'ordine pubblico; oppure parlavo con le forze dell'ordine, con il colonnello dei carabinieri piuttosto che con il comandante di compagnia … cioè loro mi dicevano di star tranquillo che sì, c'erano dei soggetti a Brescello che loro tenevano sotto controllo, ma nessuno ha mai posto il problema del tipo “siete circondati ci sono tutti i familiari” …» .
146 http://territorio.regione.emilia-romagna.it/nucleo-valutazione
147http://territorio.regione.emilia-romagna.it/osservatorio/notizie/appalti-pubblici-siglato-accordo-tra-regione-e- presidenza-consiglio-dei-ministri-per-monitoraggio-investimenti-pubblici
148http://territorio.regione.emilia-romagna.it/osservatorio/accordi-e-protocolli-dintesa/regione-emilia-romagna- presidenza-del-consiglio-dei-ministri
149 «Disposizioni per la promozione della legalità e della semplificazione nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata», Art.1 Legge regionale n.11 del 26 novembre 2011 (http://bur.regione.emilia- romagna.it/dettaglio-inserzione?i=46263b451ff5829ecb2effc96f201afe e http://territorio.regione.emilia- romagna.it/osservatorio/notizie/disposizioni-per-la-promozione-della-legalita-e-della-semplificazione-nel-settore- edile-e-delle-costruzioni-a-committenza-pubblica-e-privata-1).
150 Il permesso di costruire è definito come un titolo abilitativo, legato alle pratiche amministrative, che consente di eseguire lavori di costruzione, modifica o manutenzione di un edificio o di una sua parte. Esso sostituisce la vecchia concessione edilizia, ed è per questo motivo che deve essere presentato esclusivamente nel momento di effettuare interventi di nuova costruzione, di ristrutturazione urbanistica e di ristrutturazione edilizia trasformatori della volumetria complessiva degli edifici.
committente151 o il responsabile152 dei lavori non abbia trasmesso all'ente competente la
documentazione attestante l'insussistenza delle condizioni di cui all'articolo 10 delle legge 31 maggio 1965 n. 575 [Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso], anche straniere153 […]» (Regione Emilia Romagna 2010). In relazione a questo primo provvedimento, nel
corso del 2011, quarantuno Comuni154 e tre Unioni di Comuni155 della provincia di Reggio Emilia,
aderirono al «Protocollo di intesa per la prevenzione dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata nel settore degli appalti e concessioni dei lavori pubblici» stipulato a Reggio Emilia il 22 dicembre 2010 dalla Prefettura e dalla Provincia reggiana. Successivamente, il 5 marzo 2012, veniva firmato un documento d'intesa tra la regione Emilia Romagna e le nove prefetture presenti sul territorio: «Protocollo d'intesa tra regione Emilia Romagna e le prefetture dell'Emilia Romagna per l'attuazione della L.R. n.11 del 2010 “Disposizioni per la promozione della legalità e della semplificazione nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata”». L'obiettivo dichiarato era di «incrementare le misure di contrasto ai tentativi di infiltrazione mafiosa anche nel settore dell'edilizia privata, migliorando l'interscambio informativo tra le Pubbliche amministrazioni per garantire una maggiore efficacia delle azioni di controllo da parte di tutti i soggetti preposti» (Regione Emilia Romagna 2012). Veniva previsto, tra le altre cose, il riconoscimento dell'istituto della partecipazione alle decisioni tramite lo strumento della Consulta regionale del settore edile e delle costruzioni156 ed il potenziamento delle funzioni
dell'Osservatorio dei contratti e degli investimenti pubblici157 modalità di rapporto con l'Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, quest'ultima oggi accorpata all'Agenzia Nazionale Anticorruzione158 (ANAC). Sempre nel 2010, veniva stipulato il «Protocollo
d'intesa per la prevenzione dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata nel settore degli appalti e concessioni di lavori pubblici159», tra le nove prefetture del territorio e
l'amministrazione regionale. Questo accordo prevedeva l'estensione della richiesta alla prefettura delle informazioni antimafia, anche per gli appalti e le concessioni di lavori pubblici di importo pari o superiore a 250.000 euro, per i sub-contratti di lavori, forniture e servizi di importo pari o superiore ai 50.000 euro e, indipendentemente dal valore, nei confronti dei soggetti operanti nelle forniture e nei servizi “sensibili160” (Regione Emilia Romagna 2010).
151 Il committente è il soggetto per conto del quale l'intera opera viene realizzata, nel caso di un appalto di un'opera pubblica il committente è il soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell'appalto. Esso nomina: il direttore dei lavori, l'impresa esecutrice, il coordinatore della sicurezza in fase di progettazione e in fase di esecuzione, il progettista e il responsabile dei lavori.
152Il responsabile dei lavori è una figura tecnica che può essere indicata dal committente ai fini della progettazione, della esecuzione o del controllo della esecuzione dell'opera. Nel caso di un appalto di un'opera pubblica il responsabile dei lavori è il responsabile unico del procedimento (Rup).
153 Il riferimento odierno è il Codice antimafia (D.Lgs 6 settembre 2011 n. 159), dal Capo III (art. 87-89 bis), al Capo IV (art. 90-95).
154 Albinea, Bagnolo in Piano, Baiso, Bibbiano, Boretto, Brescello, Cadelbosco di Sopra, Campagnola Emilia, Campegine, Canossa, Carpineti, Casalgrande, Casina, Castellarano, Castelnovo di Sotto, Castelnovo né Monti, Cavriago, Correggio, Fabbrico, Gattatico, Gualtieri, Guastalla, Luzzara, Montecchio Emilia, Novellara, Poviglio, Quattro Castella, Reggiolo, Rio Saliceto, Rolo, Rubiera, San Martino in Rio, San Polo d'Enza, Scandiano, Toano, Vetto, Vezzano sul Crostolo, Viano, Villa Minozzo, Ventasso.
155 Unione Pianura Reggiana, Unione Bassa Reggiana e Unione Appennino reggiano.
156http://territorio.regione.emilia-romagna.it/osservatorio/consulta-regionale-del-settore-edile
157http://territorio.regione.emilia-romagna.it/osservatorio/cosa-fa-la-rer
158http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/
159http://territorio.regione.emilia-romagna.it/osservatorio/accordi-e-protocolli-dintesa/regione-emilia-romagna- prefetture-delle-provincie-dellemilia-romagna
160 Cioè quelli a maggior rischio di infiltrazione mafiosa: ciclo del calcestruzzo e degli inerti, trasporto terra, forniture e trasporto bitume, trasporto di materiale a discarica, trasporto di smaltimento dei rifiuti, fornitura di ferro lavorato, noli a freddo di macchinari, fornitura con posa in opera e noli a caldo, servizi di autotrasporto e guardiania di cantiere).
Nel 2011 viene redatto il «Protocollo d'intesa tra la regione Emilia Romagna e le associazioni datoriali e sindacali161» con due obiettivi principali: implementare lo scambio dei dati tra i sistemi
informatici dei soggetti partecipanti al progetto con lo scopo di promuovere la legalità, la semplificazione, la tutela e la sicurezza nei luoghi di lavoro; rendere più efficace possibile il sistema di controllo dei DURC162 emessi ai fini di evitare il fenomeno delle falsificazioni e contraffazioni, sia
nei lavori pubblici che in quelli privati.
Nel maggio del 2012 viene redatto il Protocollo d'intesa tra la regione Emilia Romagna e la provincia di Reggio Emilia per la sperimentazione dell'Osservatorio Provinciale degli appalti di lavori pubblici della provincia di Reggio Emilia denominato OPAL-RE. Le parti, con questo atto, si impegnavano alla realizzazione di un software specifico - indirizzato a perseguire la massima trasparenza nel settore dei lavori pubblici ed il contrasto del lavoro irregolare - «interconnesso e sincronizzato» con il sistema informatico SITAR163 della regione.
A fine maggio 2012, dal 20 al 31 circa, l'area modenese, quella reggiana, quella ferrarese e quella bolognese vengono colpite da un forte evento sismico; nello specifico furono 54 i Comuni investiti dalla catastrofe, più i quattro capoluoghi e, in aggiunta, altri 48 municipalità limitrofe che subiranno danni soltanto ad alcuni edifici. Le vittime furono ventotto, 300 i feriti, 45.000 gli sfollati con una stima dei danni pari a tredici miliardi di euro. L'attività di ricostruzione si è svolta all'interno di un complesso quadro normativo, comprendente tra l'altro le cosiddette white list164,
le linee guida del Comitato di Coordinamento per l'Alta Sorveglianza delle Grandi Opere (Ccasgo), approvate nel 2012 e, in particolare, il Protocollo d'intesa di legalità per la ricostruzione delle zone colpite dagli eventi sismici, sottoscritto il 27 giugno 2012165. Questo provvedimento era stato
finalizzato ad incrementare le misure di contrasto ai tentativi di inserimento della criminalità organizzata nelle opere di ripristino e ricostruzione degli edifici danneggiati nelle provincie colpite. Inoltre, puntava al miglioramento delle operazioni di interscambio informativo così da garantire una maggiore efficacia delle azioni di prevenzione e controllo attraverso l'impegno ad estendere le verifiche antimafia a tutti gli interventi finanziati con fondi destinati alla ricostruzione. A questo, ha fatto seguito l'attuazione, tramite ordinanze commissariali, di alcuni importanti strumenti volti a semplificare e riorganizzare il panorama delle imprese operanti nei settori dell'edilizia privata e dei lavori pubblici. Uno di questi strumenti è stata l'Anagrafe degli esecutori, o l'istituzione dell'elenco di merito degli operatori economici del settore edile.
Sempre nello stesso anno è stato redatto il «Protocollo tra regione Emilia Romagna, ANCI, UPI e “Unioncamere” per promuovere la legalità in edilizia»; questo documento ha avuto come principale obiettivo una ulteriore promozione dell'interscambio informativo tra le pubbliche amministrazioni (regione, ANCI Emilia Romagna, UPI Emilia Romagna e Unioncamere Emilia Romagna) per garantire maggior efficacia alle azioni di contrasto nei cantieri pubblici e privati, a partire dall'utilizzo delle banche dati del Registro delle Imprese e dai servizi ri.visual, ri.build e 161http://territorio.regione.emilia-romagna.it/osservatorio/accordi-e-protocolli-dintesa/regione-emilia-romagna- associazioni-datoriali-e-sindacali a questo è legato un altro documento, il «Protocollo quadro d'intesa tra regione Emilia Romagna e CNCE (Commissione Nazionale Casse Edili)» http://territorio.regione.emilia- romagna.it/osservatorio/accordi-e-protocolli-dintesa/regione-emilia-romagna-cnce
162 Il Documento Unico Regolarità Contributiva è il certificato che, sulla base di un'unica richiesta, attesta contestualmente la regolarità di un soggetto per quanto concerne gli adempimenti INPS, INAIL e Cassa edile (Regione Emilia Romagna 2011). http://territorio.regione.emilia-romagna.it/osservatorio/accordi-e-protocolli-dintesa/regione- emilia-romagna-associazioni-datoriali-e-sindacali/dg-2064-2010
163https://www.sitar-er.it/index.aspx?JS=1
164 Decreto legge n.74 del 2012 sull'istituzione degli elenchi dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori dei lavori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa.
165 Per avere maggiori informazioni su questa vicenda si consiglia di guardare la pagina web
ri.map.
Il 18 novembre del 2015 il Comune di Reggio Emilia sottoscriveva con la Prefettura di Reggio Emilia il «Protocollo di legalità per la prevenzione dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata nel settore dell'edilizia privata e dell'urbanistica». Il 22 giugno 2016, la stessa prefettura ed i Comuni della provincia di Reggio Emilia stipulavano il «Protocollo di legalità per la prevenzione dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata nel settore dell'edilizia privata e dell'urbanistica tra la prefettura di Reggio Emilia e i comuni della provincia di Reggio Emilia». Infine, il 28 ottobre 2016 viene varato dalla Regione il «Testo unico per la promozione della legalità e per la valorizzazione della cittadinanza e dell'economia responsabili», 49 articoli in totale che accorpano i 170 esistenti precedentemente in materia. Gli obiettivi di questo importante provvedimento sono molteplici: dal riordino e la sistematizzazione di alcune importanti innovazioni di promozione della cultura della legalità, del contrasto ad usura e racket, al controllo sugli appalti, alla tutela occupazionale in aziende colpite da provvedimenti giudiziari, alla sicurezza sul lavoro, alle azioni per il recupero degli immobili sottoposti a sequestro e azioni di prevenzione e contrasto alla corruzione. È stato confermato e rafforzato il ruolo della Consulta regionale per la legalità e dell'Osservatorio regionale, è stato previsto un Piano annuale integrato delle azioni regionali in materia con l'obiettivo di individuare le risorse finanziarie e organizzative, tenendo conto del lavoro svolto sia dalla Consulta che dall'Osservatorio. Nello specifico è il titolo III, dall'articolo n.24 al 42, ad occuparsi del controllo del settore dei lavori pubblici e dell'edilizia privata, attraverso una riorganizzazione delle funzioni dell'Osservatorio e della Consulta, tramite una riduzione delle stazioni appaltanti e grazie ad un maggior controllo nei cantieri implementando, allo stesso tempo, quello sui titoli abilitativi rilasciati dai Comuni. Su questo ultimo punto «per gli interventi subordinati a permesso di costruire od a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), il cui valore complessivo superi i 150.000 euro, prima dell'inizio dei lavori edilizi, deve essere acquisita la comunicazione antimafia166, attestante l'insussistenza di misure di
prevenzione167, con riferimento alle imprese affidatarie ed esecutrici dei lavori168. Nel caso di
interventi soggetti a permesso di costruire, la comunicazione è acquisita nel corso dell'istruttoria della domanda [...]» (Regione Emilia Romagna 2016).
Concludendo, la regione Emilia Romagna può essere considerata, a tutti gli effetti, una delle amministrazioni locali più attenta al monitoraggio, al controllo ed al contrasto di possibili situazioni di illegalità o di tentativi di infiltrazione mafiosa nei settori dei lavori pubblici e dell'edilizia privata. Gli importanti provvedimenti in materia legiferati, i numerosi protocolli di legalità stipulati tra i diversi organi locali e tra questi e gli altri di scala nazionale, a partire dai primi anni 2000 sino ad oggi, lo dimostrano ampiamente. Similmente anche l'attenzione posta sullo scambio di informazioni tra l'amministrazione regionale, gli Enti dispiegati sul territorio e le associazioni di settore attraverso l'utilizzo del materiale presente nelle diverse banche dati; l'istituzione di nuovi organi di controllo e tutela con l'obiettivo di controllare e tutelare le diverse categorie di settore presenti sul territorio, restituiscono una lungimiranza sorprendente e la ferma intenzione di tracciare una linea netta, senza alcuno sconto, rispetto all'esistenza di una qualsiasi 166 La documentazione antimafia è costituita dai provvedimenti amministrativi (comunicazioni e informazioni) attraverso i quali la pubblica amministrazione può venire a conoscenza, preliminarmente, dell'esistenza, o meno, di divieti, impedimenti e situazioni indizianti di mafiosità a carico dei soggetti che si pongono in relazione con essa (licenze, autorizzazioni, stipula di contratti, ecc.). La comunicazione antimafia consiste nell'attestazione della sussistenza, o meno, di una delle cause di decadenza, di sospensione o divieto di cui all'art.67 del D.Lgs. 159/2011 (Codice antimafia).
167 Articolo n. 67 Codice antimafia (D.Lgs 6 settembre 2011 n. 159).
168 Le imprese affidatarie dei lavori sono quelle titolari del contratto di appalto con il committente che, nell'esecuzione dell'opera appaltata, possono avvalersi di imprese subappaltatrici. Le imprese esecutrici dei lavori sono quelle che eseguono un'opera, o parte di essa, impegnando proprie risorse umane e materiali.
situazione di malaffare.
Quanto accaduto a Brescello, in merito al Piano Particolareggiato di iniziativa privata (Piano di recupero), per la costruzione del “supermercato Famila”, dimostra però alcune debolezze del pur robusto sistema legislativo emiliano in materia. Con questa vicenda, siamo dunque nel settore dell'edilizia privata dove, sia per la legge n.11/10 (art.12) e sia per il Testo Unico (art.32) – è stato già sottolineato – per attivare azioni di contrasto a possibili infiltrazioni mafiose, è obbligatoria la presenza di un qualsiasi titolo abilitativo …. . Un controllo a monte, ad esempio, sui soggetti o sulle società proprietari di immobili/terreni dove sono previste o possibili trasformazioni urbanistiche, ad oggi non è stato ancora perfezionato. Questi, infatti, una volta ottenuto il parere positivo da parte dell'amministrazione comunale per procedere con la trasformazione urbanistica, potrebbero cedere il titolo volturandolo, avvalorato dalle scelte a posteriori dell'amministrazione locale. Un'operazione condotta in maniera del tutto legittima che, in alcune situazioni, potrebbe nascondere interessi illeciti, come del resto sembra sia accaduto a Brescello.
4.6 CONCLUSIONI
Per riuscire a comprendere a fondo le possibili interazioni tra mafia ed urbanistica sono stati presi in considerazione tre livelli di analisi: quello territoriale, quello politico e quello economico.
Il fattore territoriale riveste un ruolo importante nella composizione dello spazio di relazione tra mafie ed urbanistica: se da un lato le mafie si caratterizzano, da sempre, per un forte legame con il loro territorio – circoscritto - di riferimento (Sciarrone 2009; 2014); dall'altro, la regolazione/applicazione degli strumenti urbanistici è fortemente connessa alla dimensione territoriale locale. Per capire meglio questo legame può essere utile utilizzare il concetto di “radicamento mafioso”, ovvero quando i gruppi criminali si caratterizzano per una presenza stabile e consolidata in un dato territorio riuscendo ad acquisire una qualche forma di visibilità e di riconoscimento169. Il radicamento può sfociare anche in forme di controllo di settori di attività
economica e di ingerenza nella vita politica locale (Sciarrone 2014) Nell'area reggiana è stata constatata una presenza di lunga data di gruppi di 'ndrangheta calabrese, in particolare provenienti dall'area di Cutro (KR), presenza che si svilupperà già a partire dalla metà degli anni '70 con l'arrivo di alcuni soggiornanti obbligati, e si consoliderà poi all'inizio degli anni '80 con l'arrivo di personaggi caratterizzati da un certo spessore criminale (Mete 2014).
Riguardo al fattore politico, sia i gruppi di mafia che il settore del governo del territorio sono fortemente interconnessi con la sfera politica: i primi sono soggetti capaci di azione politica (Sciarrone 2009) ed hanno come uno dei principali obiettivi la strutturazione di legami con il sistema di governo e l'interazione con le scelte da esso effettuate (Mete 2009; Sciarrone 2009, 2014; Sberna e Vannucci 2014; De Leo 2015); il secondo è diretta emanazione del sistema politico, «l'urbanistica altro non è che una decisione politica tecnicamente assistita» (De Luca 2014). Nel caso qui analizzato lo spazio di contatto tra mafie e governo del territorio prenderà forma sulla scelta, del tutto legittima, di valutare positivamente - dopo alcuni anni di dibattito e l'esistenza di 169 Come sottolinea Vittorio Mete, bisogna considerare con attenzione la «fluidità della presenza mafiosa nelle aree di destinazione», la quale «non può essere concettualizzata in maniera binaria come presenza/assenza (o successo/insuccesso del tentativo di insediamento). Nel corso del tempo» continua Mete «e in funzione dei mutamenti ambientali che investono il territorio, la presenza e le attività criminali possono variare grandemente, con fasi di latenza e di ripiegamento e altre di protagonismo criminale e imprenditoriale» (Mete 2014: 293).
altri progetti – la proposta di trasformare un vecchio sito industriale, in quel momento di proprietà del «Gruppo L.B. Immobiliare s.r.l.», in un nuovo supermercato alimentare del marchio «Famila». Ad ogni modo, anche se le scelte che ricadono all'interno della sfera del governo del territorio sono caratterizzate da una importante componente di discrezionalità (Sberna e Vannucci 2014; Moroni e Chiodelli 2014) questa non è di per sé un problema, ma potrebbe diventarlo nel caso in cui parte del sistema politico preposto al governo del territorio, non avesse come suo obiettivo principale perseguire esclusivamente interessi pubblici piuttosto che interessi particolaristici e collusivi. Le indagini svolte a Brescello dalla commissione d'accesso, hanno portato a considerare la presenza «[...] di un clima superficiale, permeato da una forte fragilità culturale rispetto alla presenza della criminalità organizzata», dove «[...] i fatti di cronaca ampiamente riportati nel tempo come le sentenze di condanna per mafia [...], gli intervenuti provvedimenti giudiziari di sequestro dei beni, un noto efferato omicidio accaduto nel 1992 […] le varie vicende che avevano toccato direttamente Brescello con riferimento al radicamento di alcuni soggetti contigui alla