Debito P.A. lordo sostegni
UEM 2.136.015 2.171.403 2.213.790 2.242.481 2.259.106 2.255.817
Sostegni finanziari UEM 60.329 58.231 58.232 58.231 58.232 58.232
Debito P.A. netto sostegni
UEM 2.075.686 2.113.172 2.155.558 2.184.250 2.200.874 2.197.585 %PIL 128,8 129,1 129,0 127,5 124,7 120,6 Amministrazioni centrali 1.988.203 2.030.047 2.075.661 2.107.610 2.127.533 2.127.754 %PIL 123,3 124,1 124,2 123,0 120,5 116,8 Amministrazioni locali 140.073 139.910 136.681 133.424 130.125 126.615 %PIL 8,7 8,5 8,2 7,8 7,4 6,9
Enti previd. e assistenza 213 117 117 117 117 117
%PIL 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Fonte: DEF 2016
Nota: il debito delle amministrazioni centrali, locali e degli enti di previdenza è da considerarsi al lordo degli interessi non consolidati.
Come evidenziato nella Tabella 36, la dinamica riferita all’andamento del debito della PA risulta determinata pressoché integralmente dalla componente delle amministrazioni centrali. Nel periodo di programmazione 2016-2019 la componente attribuibile alla amministrazioni locali registra anch’essa una riduzione, in termini di PIL, dall’8,2 per cento del 2016 al 6,9 per cento del 2019.
2.7 La regola del debito e gli altri fattori rilevanti
Nel 2016, al termine di un periodo triennale di transizione (2013-2015) avviato con l’uscita dalla procedura per disavanzi eccessivi avvenuta nel 201277, per l’Italia la regola del debito è entrata a regime.
Il rispetto della regola del debito viene ora valutato basandosi interamente su dati "storici" notificati dall’Istat.
Come si illustrerà meglio più avanti sia con riferimento al 2016 che al
2017 si osserva un gap nel raggiungimento del benchmark forward
looking per il rispetto della regola del debito.
Tuttavia il Governo ritiene che, anche in questa fase, continuino a
persistere una serie di fattori rilevanti che giustificano la deviazione del
77
Si ricorderà infatti che, durante il cosiddetto periodo di transitorio, al fine di garantire il rispetto della regola era necessario prevedere un aggiustamento fiscale strutturale “minimo” (Minimum
linear structural adjustment - MLSA), cioè una correzione del saldo di bilancio che garantisca
un progresso continuo e realistico verso il benchmark del debito, considerando la regola meno stringente.
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rapporto debito/PIL rispetto alla dinamica prevista dalla regola, (cfr. infra per un'analisi di tali fattori).
La regola del debito
Il quadro di riforma della governance economica dell'UE, adottato nel novembre 2011 (six pack) e richiamato nel fiscal compact, rafforza il controllo della disciplina di bilancio attraverso l'introduzione di una regola numerica che specifica il ritmo di avvicinamento del debito al valore soglia del 60 per cento del PIL, la regola è stata recepita a livello nazionale con la legge di attuazione del principio dell’equilibrio di bilancio in Costituzione (L. n. 243/2012)
In particolare, l'articolo 2 del regolamento 1467/97 stabilisce che, per la quota del rapporto debito/PIL in eccesso rispetto al valore del 60 per cento, il tasso di riduzione debba essere pari a 1/20 all'anno nella media dei tre precedenti esercizi (criterio backward looking). In caso negativo, viene chiesto di valutare: a) se il mancato rispetto è riconducibile alla posizione dell'economia, depurando cioè dall’effetto del ciclo sia il numeratore che il denominatore del rapporto; b) se il limite stesso è rispettato nei due anni successivi all’anno di riferimento (cosiddetto forward-looking benchmark).
Se anche in questo caso la regola non risulta rispettata, possono essere valutati i cd. fattori rilevanti. In particolare, la Commissione sarà chiamata in questo caso a redigere un rapporto ex articolo 126, comma 3 del TFUE, nel quale al benchmark numerico si aggiungono valutazioni “qualitative” relative a un certo insieme di “altri fattori rilevanti”. L’analisi di tali fattori rappresenta, quindi, un passo obbligato nelle valutazioni che inducono ad avviare una procedura per disavanzi eccessivi a causa di una mancata riduzione del debito a un “ritmo adeguato”.
Anche nel periodo di transizione la variazione del saldo strutturale (tendenziale e programmatico) conseguita dal Governo non ha garantito l’aggiustamento fiscale minimo (MLSA) necessario al rispetto della regola.
Si segnala che, rispetto al prospetto riportato nell'ultima Nota di aggiornamento del DEF, i valori dell'aggiustamento cumulato aggiuntivo vengono rivisti in senso peggiorativo, erano pari al 1,6% (scenario tendenziale) e al 1,2% (scenario programmatico) con un differenziale rispettivamente di 0,4 e 0,7 punti percentuali78.
Nella Tabella 37 - Minimum Linear Structural Adjustment (MLSA) - viene evidenziato che l’aggiustamento cumulato aggiuntivo necessario al rispetto della regola in tale fase ammontava a circa 2 punti percentuali di PIL, (valori in grassetto in corrispondenza del 2015).
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Il differenziale è al netto della quota (0,2 punti percentuali) imputabile all'incremento del MLSA, che passa da 0,7% indicato nella tabella della nota di aggiornamento a 0,9% riportato nel DEF 2016.
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Tabella 37 - Minimum Linear Structural Adjustment (MLSA)
2013 2014 2015 Scenario a legislazione vigente
Minimum linear structural adjustment (a) 0,8 0,8 0,8
Variazione ereditata dall'anno precedente (b) 0,4 1,4
Variazione programmata del saldo strutturale (c) 0,4 -0,2 0,2
Ulteriore variazione necessaria(d)=(a)+(b)-(c) 0,4 1,4 2,0
Scenario Programmatico
Minimum linear structural adjustment (a) 0,9 0,9 0,9
Variazione ereditata dall'anno precedente (b) 0,5 1,5
Variazione programmata del saldo strutturale (c) 0,4 -0,1 0,2
Ulteriore variazione necessaria(d)=(a)+(b)-(c) 0,5 1,5 2,1
Fonte: DEF 2016
Tornando alla valutazione del rispetto della regola a partire da quest'anno e per il 2017, si prende a riferimento il benchmark più
favorevole, come consentito dalle regole, che nel caso dell'Italia è il forward looking, e si procede a verificare la convergenza del rapporto debito/PIL verso di esso (cfr. Tabella 38, Figura 15, Figura 16).
Tabella 38 - Rispetto della regola del Debito: configurazione Forward Looking
Scenario tendenziale Scenario programmatico 2016 2017 2016 2017
Debito nell'anno t+2 (% del PIL) 127,3 123,5 128 123,8
Gap rispetto al benchmark forward
looking (% del PIL) 2,5 0,3 3 0,2
Fonte: DEF 2016, Sezione I.
Nel 2016 (sulla base delle previsioni del 2018) la regola non risulta
rispettata, sia nello scenario a legislazione vigente sia in quello programmatico. Il rapporto debito/PIL, infatti, si colloca rispettivamente al 127,3 per cento, con un gap 2,5 punti percentuali rispetto al benchmark e al 128 per cento, con un differenziale ancora più ampio di 3 punti percentuali. Tali differenziali sono essenzialmente imputabili al peggioramento delle previsioni di crescita del PIL nominale rispetto a quanto ipotizzato nel Documento programmatico di bilancio 2016, (-0,3 punti percentuali).
Con riferimento al 2017, si osserva un assottigliamento del gap rispetto al benchmark forward looking grazie al maggior tasso di crescita del PIL rispetto a quanto previsto nello scorso DPB (+0,1 punti percentuali), al contributo positivo dell’effetto snowball e al contributo dell'avanzo primario, che seppure rivisto al ribasso rispetto alle precedenti previsioni si colloca al 3,6% nel 2019. Nello scenario a legislazione vigente, il rapporto debito/PIL al 2019 (123,5%) è di 0,3 punti percentuali sopra il benchmark,
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mentre nello scenario programmatico tale rapporto (123,8%) risulterebbe solamente di 0,2 punti percentuali sopra il benchmark forward looking.
Figura 15 - Sentiero di aggiustamento e regola del debito nello scenario tendenziale
Fonte: DEF 2016, Sezione I.
Figura 16 - Sentiero di aggiustamento e regola del debito nello scenario programmatico
Fonte: DEF 2016, Sezione I.
Appurata l'esistenza di una deviazione dal sentiero di aggiustamento, come precisato nel box, la Commissione provvederà a valutare l’esistenza di eventuali fattori rilevanti per evitare l’apertura di una Procedura per Disavanzi Eccessivi ai sensi dell’art. 126(3) del TFUE. A riguardo il Governo rammenta che, nel Rapporto ex art. 126(3) del febbraio 2015
relativo alla deviazione riscontrata per gli anni 2014 e 201579, nel tener
conto delle considerazioni del Governo stesso80, la Commissione aveva
79
Si veda a questo proposito il Rapporto della Commissione ai sensi dell’art. 126(3) del Trattato.
80
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concluso che lo sforamento osservato non era rilevante e non era necessario aprire una Procedura per Disavanzi Eccessivi. I fattori rilevanti considerati erano: 1) le condizioni economiche avverse (in particolare bassa inflazione e bassa crescita potenziale) che rendevano il rispetto della regola particolarmente gravoso; 2. l'aspettativa che il rispetto del percorso di aggiustamento verso l'OMT sarebbe stato raggiunto; 3. l’avvio di riforme strutturali in grado di aumentare la crescita potenziale e quindi la sostenibilità del debito pubblico nel medio periodo.
Il Governo ritiene con riferimento al mancato rispetto della regola per gli anni 2016 e 2017 sia possibile far valere l'effetto mitigante dei fattori rilevanti al fine di scongiurare l'apertura di una procedura di infrazione ai sensi dell'art. 126(3) del Trattato.
Elenco di fattori riportato nel documento è sintetizzabile come segue: 1) Rischi di deflazione e stagnazione, confermati anche dalle ultime
previsioni di inverno della Commissione;
2) l’insufficiente coordinamento del consolidamento fiscale nell’Area dell’Euro, in cui una politica di bilancio eccessivamente restrittiva potrebbe aggravare le tendenze deflazionistiche;
3) l'ampiezza dei moltiplicatori fiscali nelle fasi successive alle recessioni che, a seguito di una marcata stretta fiscale, potrebbero riportare il Paese in recessione e peggiorarne le prospettive di medio termine;
4) i costi di breve periodo delle riforme strutturali, in ultimo riguardo al sistema bancario con effetti positivi di medio e lungo termine ma che nell’immediato hanno incontrato alcune difficoltà di implementazione; 5) l’impatto ritardato sul rapporto debito/PIL delle politiche attualmente perseguite dalla Banca Centrale Europea che, mirando ad una riduzione dei tassi di interesse, favoriscono principalmente paesi la cui struttura del debito pubblico è caratterizzata da una bassa vita media dei titoli sul mercato;
6) le criticità esistenti riguardo alla metodologia per il calcolo dell’output gap, che spesso forniscono risultati sottostimati e contrastanti con l’intuizione macroeconomica e che potrebbero produrre un’indicazione distorta circa la reale compliance delle finanze pubbliche italiane con i requisiti del braccio preventivo del Patto di Stabilità e Crescita;
7) gli alti costi dell’immigrazione e della crisi dei rifugiati, sostenuti dall’Italia;
8) il mantenimento, da parte dell’Italia, di ampi avanzi primari negli ultimi anni, nonostante l’esistenza di condizioni cicliche molto
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sfavorevoli, e il rispetto nel corso del 2015 e del 2016 del braccio preventivo del Patto di Stabilità e Crescita;
9) l’ottima valutazione sulla sostenibilità di lungo periodo fornita anche dall’indicatore S2, che per l’Italia è migliore di quelli rilevati per tutti gli altri paesi UE (cfr. anche capitolo seguente su analisi di sensitività).
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3.SENSITIVITÀ E SOSTENIBILITÀ DELLE FINANZE PUBBLICHE
Il Documento di economia e finanza 2016 fornisce un'analisi di
sensitività delle previsioni programmatiche al fine di valutare l'impatto sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.
In pratica l'analisi di sensitività ha l'obiettivo di quantificare come cambiano i risultati degli indicatori di finanza pubblica in particolare in confronto con lo scenario di base, in presenza di ipotesi alternative circa i valori dei parametri rilevanti del modello di previsione (es. tasso di crescita del PIL, tasso di interesse, ecc.). Viene ipotizzato uno shock su uno o più parametri (una variazione inattesa di natura temporanea o permanente), che determina uno scenario alternativo rispetto a quello di base, in genere più ottimistico e più pessimistico, rispetto al quale vengono analizzate le conseguenze in termini di sostenibilità delle finanze pubbliche.
L'analisi di sensitività viene condotta distinguendo tre orizzonti temporali: breve, medio e lungo periodo, i paragrafi seguenti riportano le principali risultanze.