Sezione III del DEF (Cronoprogramma del Governo), tra i provvedimenti
3.7 Scuola, università, ricerca
Le politiche di riforma indicate nel PNR 2016 – che, in generale, rivisita e amplia l’approccio e gli obiettivi del 2015, allineandoli con l’Analisi annuale della crescita della Commissione europea e le Raccomandazioni del Consiglio dell’Unione europea sulla politica economica sia alla zona euro che all’Italia– partono dal presupposto che, per sostenere la produttività nel medio e lungo termine, è necessario, tra l’altro, continuare a sviluppare il
capitale umano – che include il miglioramento dell’istruzione, lo sviluppo
della ricerca tecnologica, la promozione della scienza e della cultura – facendone vera priorità della politica nazionale.
In particolare, il PNR, nel delineare un complesso di misure da adottare nel breve termine, pone particolare enfasi sulla concreta attuazione delle
riforme.
Al riguardo, si ricorda, preliminarmente, che tra le priorità per il 2016 individuate dall'Analisi annuale della crescitadella Commissione europea del 26 novembre 2015 (COM(2015) 690 final) è stato incluso il rilancio degli
investimenti, i quali “devono andare oltre le infrastrutture tradizionali e
comprendere il capitale umanoe i relativi investimenti sociali”.
In particolare, investimenti intelligenti nel capitale umano dell’Europa e
riforme orientate a garantire sistemi di istruzione e formazione di qualità, con
conseguente miglioramento dei risultati, sono indicati quale parte degli sforzi necessari per rilanciare l'occupazione e la crescita sostenibile103
.
Si ricorda, inoltre, che, nell’ambito della Raccomandazione sulla politica
economica della zona euro del 26 novembre 2015 (COM(2015) 692 final), il
103
Il documento evidenzia, infatti che, in ambito UE, circa il 20% della popolazione in età lavorativa dispone solo di competenze di base e il 39% delle imprese ha difficoltà a reperire personale che disponga delle competenze richieste, e che queste difficoltà si sono accentuate a seguito di anni di crisi e della rapida evoluzione dell'organizzazione del lavoro nell'era dell'economia digitale.
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Consiglio dell’UE ha raccomandato agli Stati membri di adottare individualmente e collettivamente, nel periodo 2016-2017, provvedimenti finalizzati ad attuare riforme che, tra l’altro, combinino strategie complete di apprendimento
permanente e politiche efficaci per aiutare i disoccupati a reinserirsi nel mercato
del lavoro.
Scuola
Nell’ambito delle Raccomandazioni del Consiglio dell’Unione
europea sul programma nazionale di riforma 2015 dell'Italia
(COM(2015) 262 final), del 13 maggio 2015, la Raccomandazione n. 5 faceva riferimento, tra l’altro, nell’ambito degli sforzi per ovviare alla
disoccupazione giovanile:
all’adozione ed attuazione della già prevista riforma della scuola;
al rafforzamento dell’istruzione terziaria professionalizzante.
Il documento della Commissione europea contenente la Relazione per
paese relativa all'Italia del 26 febbraio 2016, comprensiva dell'esame
approfondito sulla prevenzione e la correzione degli squilibri
macroeconomici (SWD(2016) 81 final), pur evidenziando che in Italia i
tassi di istruzione e il livello delle competenze della popolazione adulta sono inferiori alla media dell’UE e che le prospettive di carriera degli insegnanti sono limitate, ha sottolineato che, nel dar seguito alle raccomandazioni specifiche per paese formulate nel 2015, qualche progresso è stato compiuto.
In particolare, la Relazione si sofferma sull’approvazione, con la L.
107/2015, della riforma del sistema nazionale di istruzione, in rapporto
alla quale sottolinea, anzitutto, la maggiore autonomia conferita alle scuole, l’assunzione di 85.000 docenti, l’introduzione di elementi basati sul merito nella retribuzione degli insegnanti.
La Commissione li ritiene segnali positivi, “a condizione che l’autonomia scolastica sia accompagnata da maggiori responsabilità dei dirigenti e che le future assunzioni avvengano solo tramite concorsi pubblici, che il governo si è impegnato a realizzare”.
Inoltre, la Relazione evidenzia positivamente che la riforma potenzia l’apprendimento basato sul lavoro nelle scuole secondarie di secondo grado e incentiva l’istruzione terziaria professionalizzante, intervenendo sugli Istituti tecnici superiori. Quanto al sistema di apprendistato, la Relazione dà conto della recente riorganizzazione (operata con il D.Lgs. 81/2015) – che consentirà di conseguire titoli di studio integrandoli nei sistemi regionali di istruzione e formazione professionale –, ma evidenzia preoccupazioni circa la mancata previsione di criteri qualitativi per le aziende che offrono apprendisti.
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Il PNR, stimando un impatto sul PIL conseguente alla riforma
dell’istruzione pari allo 0,3% nel 2020, allo 0,6% nel 2025 e al 2,4% nel
lungo periodo, sottolinea i seguenti, ulteriori, interventi previsti dalla L. n. 107/2015:
il Piano nazionale Scuola Digitale, con riferimento al quale evidenzia che sono state individuate risorse pari a 1, 1 mld, che tra ottobre 2015 e aprile 2016 state avviate 14 delle 35 azioni previste, e che “l’attuazione
– rectius: avvio – dell’intera politica sarà completata entro dicembre
2016”;
In particolare, sottolinea che ad aprile 2016 è stato avviato un intervento per la produzione di risorse educative aperte a favore dello sviluppo di competenze digitali, che è in corso la prima fase dei percorsi formativi - che riguarderà 80.000 unità di personale scolastico -, che si sta costruendo uno schema di formazione dedicato ai migliori docenti e dirigenti scolastici denominato “eccellenze digitali”, per promuovere esperienze formative intensive all’estero nei luoghi dell’innovazione, e che è stata istituita la figura dell’animatore digitale in ogni scuola104.
il Piano nazionale della formazione per il personale docente, per il
quale evidenzia che, complessivamente, sono disponibili circa € 400
mln, provenienti, oltre che dalle risorse stanziate dalla L. 107/2015 e da
ulteriori risorse nazionali, dai Fondi strutturali, nell’ambito del PON 2014-2020;
la definizione di nuovi parametri per l’assegnazione del Fondo di
funzionamento per le scuole, che si applicheranno dall’a.s. 2016/2017;
La L. 107/2015 ha incrementato il Fondo per il funzionamento di € 123,9 mln nel 2016 ed € 126 mln annui dal 2016 al 2021, prevedendo, altresì, che i criteri di riparto del Fondo dovevano essere ridefiniti con decreto ministeriale.
Il 18 novembre 2015 il MIUR ha comunicato la registrazione da parte della Corte dei conti del decreto, evidenziando che i nuovi parametri tengono conto dei nuovi indirizzi delle scuole secondarie superiori e prevedono l’aumento della quota per alunno assegnata alle scuole, l’aumento delle risorse integrative previste per gli alunni diversamente abili, gli incentivi destinati alle scuole capofila di Reti per la formazione del personale, l’acquisizione di beni e di servizi e per il supporto amministrativo-contabile, risorse aggiuntive per le scuole con corsi serali, per le scuole ospedaliere e carcerarie, una quota aggiuntiva per le classi terminali, a supporto degli esami di Stato.
La L. 208/2015 ha poi previsto un ulteriore incremento del Fondo, per € 23,5 mln per il 2016.
le iniziative in materia di integrazione degli alunni stranieri;
Nel mese di settembre 2015 è stata inviata alle scuole una circolare con
raccomandazioni e proposte operative elaborate dall’Osservatorio nazionale per l’integrazione degli alunni stranieri e per l’intercultura (ricostituito con DM
104
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n. 718 del 5 settembre 2014), e sono stati emanati due bandi (pubblicati sui siti degli Uffici scolastici regionali) che mettono a disposizione 500.000 euro per il potenziamento dell'italiano come lingua seconda, con particolare attenzione agli studenti di recente immigrazione, e ulteriori 500.000 euro per progetti di accoglienza e di sostegno linguistico e psicologico dedicati a minori stranieri non accompagnati.
le disposizioni in materia di edilizia scolastica, in particolare con la
redazione, per la prima volta, di un piano del fabbisogno nazionale
2015-2017. Ricorda, altresì, la disponibilità – da agosto 2015 –
dell’Anagrafe dell’edilizia scolastica, le risorse ulteriori stanziate con la
L. di stabilità 2016, e la recente emanazione del D.L. n. 42/2016,
attualmente all’esame del Parlamento, che prevede la proroga degli interventi di mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti a sede di istituzioni scolastiche ed educative statali (c.d. “Scuole Belle”);
La programmazione nazionale per il triennio 2015-2017è stata predisposta con DM 29 maggio 2015, n. 322105.
gli interventi per la valutazione delle scuole, in particolare con la
pubblicazione del rapporto di autovalutazione di ogni scuola106 e l’avvio della fase di valutazione esterna107;
l’introduzione di nuovi criteri di valutazione dei dirigenti scolastici,
che deve essere coerente con l'incarico triennale e con il profilo professionale e connessa alla retribuzione di risultato;
con riferimento a tali figure, ricorda, inoltre, che con la legge di stabilità
2016 è stata modificata la procedura per il reclutamento (affidata al
MIUR, sentito il MEF – e non più alla Scuola nazionale dell’amministrazione – per tutti i posti vacanti nel triennio);
l’avvio della sperimentazione del sistema duale che, a seguito del
D.Lgs. n. 81/2015, consentirà di poter conseguire, attraverso un contratto di apprendistato, un titolo di studio.
In particolare, il PNR evidenzia che, a seguito dell’Accordo in Conferenza unificata del 24 settembre 2015, sono stati sottoscritti vari protocolli di intesa fra il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e gli Assessorati regionali alla formazione. La sperimentazione consentirà in un biennio a circa 60.000 ragazzi di conseguire i titoli di studio in parte tramite un contratto di apprendistato di primo livello, in parte attraverso l’introduzione dell’alternanza rafforzata di 400 ore annue, dal secondo anno del percorso di istruzione e formazione professionale. Al momento, Italia Lavoro sta completando la selezione di 300 centri di formazione professionale che realizzeranno la sperimentazione108
.
105
Qui la pagina del sito MIUR dedicata all’edilizia scolastica.
106
V.comunicato del 3 novembre 2015.
107
Qui maggiori specifiche sul procedimento di valutazione.
108
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Con riguardo all’attuazione della L. n. 107/2015, il PNR indica le scadenze di:
maggio 2016 per l’emanazione del DM relativo al Piano nazionale
della formazione per il personale docente. Al riguardo, anticipa che le priorità del triennio 2016-2018 sono individuate in competenze digitali
e innovazione didattica, competenze linguistiche, innovazione
metodologica e didattica per competenze, alternanza scuola-lavoro, imprenditorialità, inclusione e disabilità, integrazione e cittadinanza globale, valutazione e competenze di base;
giugno 2016 per l’emanazione del decreto relativo alla Carta dei diritti
e dei doveri degli studenti in alternanza scuola-lavoro;
luglio 2016 per l’emanazione di tutti i decreti legislativi ivi previsti.
Gli ambiti cui si riferiscono i decreti legislativi riguardano: sistema nazionale di istruzione e formazione;
formazione iniziale e accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria;
promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità e riconoscimento delle differenti modalità di comunicazione;
revisione dei percorsi dell’istruzione professionale nonché raccordo con percorsi dell’istruzione e formazione professionale;
sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni;
effettività del diritto allo studio;
promozione e diffusione della cultura e sostegno della creatività; istituzioni e iniziative scolastiche italiane all’estero;
valutazione e certificazione delle competenze degli studenti.
Università
La Relazione della Commissione europea evidenzia, innanzitutto, che la spesa pubblica italiana per l’istruzione terziaria è stata una delle più
basse dell'UE (0,4% del PIL e 0,7% della spesa pubblica complessiva nel
2013). Peraltro, tra il 2009 e il 2013 il finanziamento pubblico complessivo per l'istruzione superiore ha subito ingenti tagli, e nel periodo 2008-2014 il
numero dei docenti di ruolo è diminuito del 17%. La situazione è poi
aggravata dalla questione dell'invecchiamento del corpo docente: l'Italia registra una delle percentuali più basse dell'UE di docenti che hanno meno
di 40 anni (16% nel 2013); l'età media è di 52 anni e circa il 17% del corpo
docente attivo nel 2013 potrebbe andare in pensione entroil 2018.
Al riguardo, nel ricordare le disposizioni in materia introdotte dalla
legge di stabilità 2016 – che, in particolare, ha previsto un piano
straordinario per la chiamata di professori di prima fascia, ha destinato risorse all’assunzione di ricercatori con contratti triennali non rinnovabili (c.d. tipo B), ha svincolato, in particolari condizioni, l’assunzione di
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ricercatori c.d. tipo A dalle limitazioni derivanti dalla disciplina del turn-over – osserva che tali misure costituiscono “un primo passo positivo, anche se di portata piuttosto limitata e non sufficiente a far fronte alla problematica dell'invecchiamento del personale docente”.
La Relazione evidenzia, altresì, che anche il sostegno agli studenti registra una delle percentuali più basse nell'UE: solo l'8% degli studenti
del primo cicloriceve sovvenzioni pubbliche, e un quarto degli studenti che
ne avrebbero diritto non riceve sovvenzioni per mancanza di fondi.
Al contrario, ricorda favorevolmente la maggiore attenzione posta alla
qualità dell'istruzione superiore nell’ambito dell'assegnazione dei
finanziamenti pubblici.
In tale contesto si inquadra anche l’avvio del terzo ciclo di valutazione
della qualità dei prodotti della ricerca (VQR), relativo al periodo
2011-2014.
Per l’università, il PNR non indica nuove misure da adottare, mentre ricorda la definitiva approvazione, da parte del Consiglio dei Ministri del 3 marzo 2016, del regolamento che innova la procedura per il conferimento dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso al ruolo dei professori universitari.
Ricorda, inoltre, l’istituzione in via sperimentale del “Fondo per le
cattedre universitarie del merito Giulio Natta”, destinato al reclutamento per “chiamata diretta” di professori universitari di prima
e di seconda fascia. Ricerca
La Relazione della Commissione evidenzia alcune delle debolezze
strutturali che incidono sul sistema italiano della ricerca.
In particolare, oltre alle perduranti carenze di finanziamento della R&S, soprattutto per le piccole imprese giovani e innovatrici che non dispongono di sufficienti risorse interne per finanziare i propri progetti, sottolinea come negli ultimi anni molti ricercatori italiani hanno lasciato il paese a causa della mancanza di prospettive di carriera e di retribuzioni concorrenziali.
Stigmatizza, inoltre, la scarsa cooperazione tra università e imprese che caratterizza il sistema italiano di ricerca e innovazione, e osserva che ciò rallenta il trasferimento di conoscenze dalle università e da altri istituti pubblici di ricerca alle imprese e la ripartizione dei rischi connessi alle attività di R&S.
Nel 2012 la quota pubblica di R&S finanziata dalle imprese rappresentava solo lo 0,014% del PIL, a fronte della media UE pari allo 0,051%.
Inoltre, pur riconoscendo che il paese ha adottato una serie di iniziative strategiche volte a sostenere il sistema, evidenzia che la loro
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frammentazione continua a destare preoccupazioni. In particolare, il riferimento è allo stanziamento di ulteriori fondi per l'assunzione di nuovi
ricercatori negli enti di ricerca, disposto dalla L. di stabilità 2016,
nonché all’entrata in vigore della proroga del credito d'imposta per le
attività di R&S per il periodo 2015-2019, di cui, tuttavia, paventa la
possibile limitata efficacia, a causa della natura temporanea e della scarsa prevedibilità dovuta alle frequenti modifiche avvenute in passato.
Da ultimo, osserva che il programma nazionale di ricerca 2014-2020, presentato per la prima volta nel febbraio 2014, non è stato ancora approvato e, pertanto, non è ancora operativo109.
Al riguardo, il PNR evidenzia che il Programma nazionale per la
ricerca 2015-2020 – denominato, nel documento anche Piano Nazionale di
Ricerca 2015-2020 – sarà pubblicato entro il 2016.
Inoltre, anticipa che il Piano intende incentivare la competitività industriale e promuovere lo sviluppo del Paese attraverso la programmazione di 2,5 miliardi per il triennio 2015-2017 (4,7 miliardi per l’intero periodo 2015-2020) in settori considerati strategici per il sistema della ricerca italiana. Sono previste, inoltre, per lo stesso triennio 2015-2017 ulteriori risorse per 3,8 miliardi (9,4 miliardi per l’intero arco temporale 2015-2020), provenienti dai Programmi operativi regionali e dal Programma Quadro Horizon 2020.
Il Piano è organizzato intorno a 6 pilastri: l’internazionalizzazione, il capitale umano, il sostegno selettivo alle infrastrutture di ricerca, le partnership pubblico-private, il Mezzogiorno, l’efficienza e qualità della spesa. Sono poi declinate 12 aree di specializzazione.
Prevede, inoltre, misure che mirano a rafforzare la capacità del Paese
di attrarre un numero crescente di ricercatori italiani e stranieri di
eccellenza, rivolte, in particolare, ai vincitori di grant ERC (European Research Council). Si tratta, tra l’altro, della semplificazione delle procedure per la realizzazione dei progetti in Italia, di finanziamenti aggiuntivi e della previsione di consolidamento delle carriere attraverso chiamate dirette nei ruoli delle università e degli enti di ricerca italiani.
109
Il 31 gennaio 2014 l’allora Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca aveva
presentato al Consiglio dei Ministri il programma nazionale della ricerca 2014-2020, che da triennale diventava settennale, per allinearsi con il Programma Quadro europeo Horizon 2020. Il piano prevedeva un investimento da parte del MIUR di circa 900 milioni di euro l'anno e si articolava su tre assi prioritari: a) lo sviluppo e l'attrazione di capitale umano altamente qualificato, da inserire nel tessuto produttivo del Paese; b) l'identificazione di un numero limitato di importanti progetti tematici; c) la promozione, anche attraverso il trasferimento di conoscenza e competenze, della capacità d'innovare e di competere da parte del sistema delle imprese, in particolare delle piccole.
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Sempre nello stesso ambito, il PNR evidenzia le nuove risorse messe a
disposizione con il nuovo bando PRIN 2015 (circa 92 mln di euro per
finanziare la ricerca di base delle università e degli enti vigilati dal MIUR). Gli obiettivi della strategia Europa 2020
I target indicati in materia dalla Strategia Europa 2020 sono i seguenti: Obiettivo n. 2: aumentare gli investimenti pubblici e privati in ricerca e
sviluppo al 3% del PIL;
Obiettivo n. 6: ridurre entro il 2020 il tasso di abbandono scolastico a un valore inferiore al 10%;
Obiettivo n. 8: aumentare al 40% la popolazione tra i 30 e i 34 anni in possesso di un diploma di istruzione universitaria.
Gli obiettivi italiani indicati dal PNR 2016 (confermando
sostanzialmente gli obiettivi nazionali fissati dal PNR 2015) prevedono di raggiungere nel 2020:
un livello di spesa in ricerca e sviluppo pari all’1,53% del PIL, a
fronte di un valore registrato per il 2013 pari a 1,31% (nel 2012 era pari all’1,27%);
In particolare, la spesa per R&S è aumentata rispetto al 2012 nel settore delle università e delle istituzioni private non profit (+3,3%) e in quello delle imprese (+3,4%), mentre ha registrato una diminuzione nelle istituzioni pubbliche (-3,4%). Il numero di personale impegnato in attività di ricerca è aumentato (+2,7% rispetto al 2012), così come il numero dei ricercatori (+4,9% rispetto al 2012), in tutti i settori.
un livello di abbandoni scolastici inferiore al 16% del totale dei
18-24enni. Si tratta di un obiettivo già raggiunto nel 2015, nel quale il
valore registrato è pari al14,7% (nel 2009 era pari al 19,2%);
Nello specifico, il PNR evidenzia che l’Italia risulta tra i Paesi con le più forti
disparità tra tassi di abbandono maschili e femminili: l’incidenza degli
abbandoni scolastici è più elevata tra gli uomini (17,5% contro 11,8% delle donne). Disparità si registrano anche tra popolazione italiana (12,8%) e popolazione straniera (34,1%).
Le regioni che nel 2015 hanno registrato performance migliori della media italiana e hanno raggiunto il target europeo del 10% sono Marche, Umbria, Veneto, Friuli-Venezia Giulia (che detiene il valore più basso: 6,9%) e la Provincia autonoma di Bolzano. Il fenomeno dell’abbandono scolastico continua a interessare in misura più sostenuta il Mezzogiorno, con punte del 24,3% in Sicilia e del 22,9% cento in Sardegna.
un livello di istruzione terziaria pari al 26-27%, a fronte di un livello registrato nel 2015 del 25,3% (nel 2014 era pari al 23,9%).
In particolare, il PNR ricorda che, nel 2014 (ultimo anno disponibile a livello europeo), 16 Paesi hanno raggiunto o superato l’obiettivo stabilito dalla
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Strategia Europa 2020. La media UE è pari al 37,9%, con un incremento dell’1,1% rispetto al 2013.
Con riguardo all’Italia, nel 2015, a fronte di un’incidenza media della popolazione 30-34enne in possesso di un titolo di studio terziario pari al 25,3%, gli uomini registrano un valore pari al 20,0% (con un incremento rispetto al 2014 dell’1,2%), le donne al 30,8% (+ 1,7%).
Molise, Umbria e Lazio registrano la quota più elevata di laureati tra 30 e 34 anni, superiore al 30%. Per contro, significative flessioni negative si registrano in Liguria (dal 31,3% al 26,2%) e in Puglia (dal 21,2% al 18,6%).
3.8 Giustizia
La giustizia riveste un ruolo significativo nel quadro delle riforme strutturali indicate dal DEF, a partire dalla riduzione dei margini di incertezza dell'assetto giuridico per alcuni settori, sia dal punto di vista della disciplina generale, sia dal punto di vista degli strumenti che ne assicurano l'efficacia (ad esempio, la riforma della giustizia civile). La giustizia rientra infatti tra le aree di intervento per le riforme strutturali, suscettibile di produrre effetti macroeconomici: l’impatto degli interventi di riforma in materia di giustizia consiste in un incremento del PIL rispetto allo scenario base pari allo 0,1 per cento nel 2020 e allo 0, 2 per cento nel 2025. Nel lungo periodo l’effetto stimato sul prodotto è pari allo 0,9 per cento.
La strategia di riforma in materia persegue, più in generale, l'obiettivo di rendere la giustizia italiana più equa ed efficiente uniformandola agli standard europei.
Gli ambiti affrontati sono i seguenti: giustizia civile;
riforme ordinamentali e organizzative;
settore penale;
rafforzamento delle misure per la prevenzione dei fenomeni
delinquenziali.
Nel DEF 2016, per ogni ambito sono individuate alcune azioni, per ciascuna delle quali sono specificate descrizione, finalità e tempi di realizzazione.
Con riguardo alla giustizia civile, il DEF dà atto in primo luogo dei risultati positivi conseguiti in seguito agli interventi realizzati negli ultimi due anni. Il miglioramento dell'efficienza della giustizia civile ha rappresentato uno dei fattori che hanno favorito "il clima di investimento", funzionale alla crescita economica del Paese. Tali significativi passi avanti sono stati colti, tuttavia, solo parzialmente dagli ultimi aggiornamenti degli indicatori internazionali di clima d’investimento, in ragione del fisiologico