corruzione
di Enrica Daniela Lo Piccolo
Premessa - Quadro normativo di riferimento
Il presente elaborato intende affrontare la tematica relativa alla erogazione di contributi e benefici in favore di cittadini, siano essi in forma singola che associata. Nell'affrontare tale percorso, si ritiene opportuno tentare di definire degli elementi base per poter, poi, proseguire ad un'analisi compiuta circa le modalità di erogazione dei contributi.
In primo luogo, è necessario affermare che è di fondamentale importanza chiarire la differenziazione tra contributi e forme di versamento economico, che hanno invece natura di corrispettivo. Aspetto, questo, non irrilevante, tanto da formare oggetto di una circolare e, per l'esattezza, la circolare n.34/E del 2013 dell'Agenzia delle Entrate, finalizzata a porre in evidenza le considerevoli problematiche date sul profilo fiscale dall'errata qualificazione di una erogazione come contributo quando, invece si tratti di un corrispettivo.
Come evidenziato dall'Agenzia delle Entrate, con la circolare 34/E del 21 novembre 20131, la corretta qualificazione giuridica di ogni rapporto tra la pubblica amministrazione ed altri soggetti - pubblici o privati - in occasione di erogazioni di danaro è necessaria al fine di inquadrare correttamente le operazioni connesse, sia dal punto di vista amministrativo sia dal punto di vista del trattamento tributario. Una prestazione di denaro qualificata come corrispettivo richiama infatti un insieme di regole, sia per il comportamento dell'amministrazione sia per il trattamento fiscale, che è del tutto differente dall'insieme di regole che disciplina erogazioni qualificabili come contributi: in particolare, dal punto di vista del trattamento tributario ai fini dell'imposta sul valore aggiunto, le erogazioni qualificabili
come contributi, in quanto mere movimentazioni di denaro, saranno escluse dall'imposta, mentre quelle configurabili come corrispettivi per prestazioni di servizi o cessioni di beni rilevanti ai fini dell'imposta in esame vi saranno assoggettate.
Questo aspetto, mette in connessione due dati normativi, risalenti peraltro nel tempo, l'art. 12 della L.n.241 del 1990 e l'art. 7, comma 1, della L.n.131/2003. Nel frattempo, fra questi due interventi normativi, si è avuta la ridefinizione del Titolo V della Costituzione, con una rimodulazione dell'art.118, recettiva del principio di sussidiarietà orizzontale2. La sussidiarietà orizzontale si può sintetizzare nello slogan “non faccia lo Stato ciò che i cittadini possono fare da soli”. Le varie istituzioni statali devono creare le
BREVI RIFLESSIONI IN MERITO ALL'EROGAZIONE DI CONTRIBUTI E BENEFICI IN FAVORE DI CITTADINI IN FORMA SINGOLA E ASSOCIATA 33 ultimi anni ha inteso riformare il settore pubblico, è stato tra l'altro proprio quello di portare su un piano di parità il cittadino rispetto alla pubblica amministrazione e favorire la partecipazione del cittadino stesso alla gestione della cosa pubblica: si realizza così un nuovo sistema democratico, in cui il cittadino è al centro dell'azione amministrativa.
Tuttavia, l'applicazione del principio di sussidiarietà in senso orizzontale è delicata, perché bisogna comunque garantire il rispetto del principio di uguaglianza sostanziale, attraverso il necessario intervento delle istituzioni pubbliche, ai sensi dell'art. 3, comma 2, della Costituzione.
Le forme di sostegno economico
L'art. 7, comma 1, della L.n.131/2003 va ad individuare le forme di sostegno economico come strumenti di tipo economico, volti a sostenere l'autonoma iniziativa dei cittadini singoli ed associati.
Occorre preliminarmente chiarire che, quando parliamo di contributi facciamo riferimento ad una accezione estremamente ampia e che gli stessi rientrano, a loro volta, in una categoria ancora più estesa, che è quella dei benefici. Questo viene a potersi desumere in maniera piuttosto chiara dal quadro classificatorio che viene dichiarato nell'ambito dell'articolo 12 della Legge n. 241 del 19903. La norma dice che la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi o ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone, enti pubblici e privati, sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni precedenti nelle forme previste nei rispettivi ordinamenti dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.
Ciò significa che deve essere approvato un regolamento a contenuto generale in relazione alla concessione dei contributi, ovvero si debba provvedere alla pubblicazione di un bando per la presentazione di istanze per la concessione dei medesimi. Tale norma riconduce, quindi, tra le funzioni amministrative anche quelle relative all'attribuzione di vantaggi economici e dispone che tale funzione sia esercitata nella forma del procedimento amministrativo, come tale, sottoposta a regole di trasparenza e di imparzialità.
Se si focalizza l'attenzione sulla prima parte della norma, si evidenziano condizioni che permettano alla persona e alle aggregazioni sociali (famiglia,
associazioni, gruppi, in una parola i cosiddetti corpi intermedi) di agire liberamente e non devono sostituirsi ad essi nello svolgimento delle loro attività. Questo perché la persona e le altre componenti della società vengono prima dello Stato: l'uomo è principio e fine della società e gli ordinamenti statali devono essere al suo servizio. Lo Stato deve intervenire, portare aiuto solo quando i singoli e i corpi intermedi non sono in grado di farcela da soli. Tuttavia, l'applicazione del principio di sussidiarietà in senso orizzontale è delicata, perché bisogna comunque garantire il rispetto del principio di uguaglianza sostanziale, attraverso il necessario intervento delle istituzioni pubbliche, ai sensi dell'art. 3, comma 2, della Costituzione.
Dall'emanazione del principio di sussidiarietà nel nostro ordinamento, viene in luce una certa ambivalenza del termine, dal momento che esso può essere inteso sia in senso verticale che orizzontale.
La sussidiarietà, cioè, può essere riferita tanto al rapporto fra diversi livelli di governo (sussidiarietà verticale) quanto al rapporto fra sociale (sussidiarietà orizzontale). L'essenza del concetto, il suo nucleo irriducibile, è comunque nel suo carattere relazionale: fra entità istituzionali e sociali di dimensioni diverse, la cura degli interessi deve essere rimessa, di norma e preferibilmente, alla entità più piccola, perché più vicina all'individuo.
La sussidiarietà orizzontale si può sintetizzare nello slogan “non faccia lo Stato ciò che i cittadini possono fare da soli”. Le varie istituzioni statali devono creare le condizioni che permettano alla persona e alle aggregazioni sociali (famiglia, associazioni, gruppi, in una parola i cosiddetti corpi intermedi) di agire liberamente e non devono sostituirsi ad essi nello svolgimento delle loro attività. Questo perché la persona e le altre componenti della società vengono prima dello Stato: l'uomo è principio e fi ne della società e gli ordinamenti statali devono essere al suo servizio.
Lo Stato deve intervenire, portare aiuto solo quando i singoli e i corpi intermedi non sono in grado di farcela da soli.
Il principio di sussidiarietà, così, da mero criterio di riparto delle competenze diventa qualcosa di più, ponendosi come principio alla base del sistema democratico: infatti, pone al centro del sistema il cittadino.
D'altra parte, l'obiettivo fondamentale di tutta la legislazione, che negli
BREVI RIFLESSIONI IN MERITO ALL'EROGAZIONE DI CONTRIBUTI E BENEFICI IN FAVORE DI CITTADINI IN FORMA SINGOLA E ASSOCIATA 34 In concreto, se c'è un sistema tariffario differenziato a seconda dell'ISEE dei soggetti che fruiscono di quel servizio o, supponiamo differenziato a seconda di una qualche componente economica diversa, ad esempio quella reddituale, è fuor di dubbio che si deve aversi una strutturazione per fasce ed aliquote, con applicazione delle aliquote in relazione alla capacità, definiamola “contributiva” dei soggetti, al pari di quello che avviene, ad esempio, per l'imposizione fiscale.
In questo caso, però, il fatto che un determinato contribuente paghi una tariffa inferiore a quella di altro contribuente, deriva da diverse condizioni che sono chiaramente predeterminate; potrebbero essere, per esempio, anche aspetti legati alla composizione del nucleo familiare o elementi legati ad aspetti di consumo del servizio (si pensi, ad esempio, alle tariffe differenziate che dovrebbero essere strutturate per quel che riguarda il ciclo integrato dei rifiuti); è evidente che ci si trova di fronte, però, ad una differenziazione preordinata e che non determina per il contribuente che paga meno del rispetto ad un altro, una condizione agevolativa;
semplicemente, il primo ha quella capacità contributiva, quella potenzialità tariffaria, che è inferiore a quella che ha quella dell'altro; pertanto, pagano in maniera differente, secondo un sistema predeterminato.
Ci si trova di fronte ad una agevolazione, quando la tariffa viene ad essere annullata o eliminata a fronte di condizioni veramente particolari , abbiamo una situazione che molto spesso è alternativa alla concessione di un sussidio legato all'intenzione dell'amministrazione che lo corrisponde di consentire al soggetto percipiente il superamento di una condizione di disagio economico.
Quando il sistema tariffario è regolato con diversi livelli di potenzialità tariffaria, l'agevolazione si determina quando la tariffa viene annullata o eliminata o, comunque, viene ad essere stabilita perché questa tariffa non debba essere corrisposta sulla base, però, di condizioni effettivamente eccezionali, legati ad una situazione in cui si determina effettivamente la concessione di un beneficio inteso come vantaggio economico. Questo mette in condizione di considerare molto importante in una chiave di regolamentazione generale, il quadro delle agevolazioni, anche perché questo aspetto va a determinarsi sempre nel novero classificatorio dei due tipologie di erogazioni o, meglio, due tipologie di benefici,
differenziate,però, da un aspetto sostanziale.
Quando si parla di sovvenzioni, contributi, sussidi o altri ausili finanziari, ci si vuol riferire ad una erogazione diretta, nel senso che si tratta di componenti economiche che vengono versate al soggetto beneficiario e che hanno, quindi, rilevanza diretta, sia in chiave attiva, ovvero vanno a determinare una utilità economica sostanziale spendibile da parte del soggetto beneficiario e, anche in chiave passiva, perché si tratta di componenti economiche che incidono sul bilancio dell'ente concedente.
Anche questo aspetto evidenzia l'incidenza diretta; conseguenzialmente, quando si ha la concessione di un contributo, questo deve essere programmato in termini di “budgetizzazione” delle disponibilità dell'ente locale, bilancio, e poi, PEG o PRO, a seconda delle dimensioni dell'ente e, una volta assoggettato al procedimento di concessione, materialmente l'erogazione si concretizza in un versamento di denaro al soggetto beneficiario, soggetto che potrà, poi, utilizzare queste somme in relazione all'attività rappresentata all'ente concedente come elemento giustificativo della concessione del contributo.
A differenza, però, di quest'aspetto, in cui l'erogazione ha incidenza diretta, sia sull'ente concedente che sulla situazione del soggetto beneficiario, vi è un secondo gruppo di benefici, che viene complessivamente inteso nella definizione di vantaggi economici di qualunque genere. In questo caso, ci si può riportare all'analisi di quelle tipologie di benefici che vanno a determinarsi in agevolazioni straordinarie, in diminuzioni o eliminazioni di versamenti nei confronti dell'ente, fondate ovviamente su determinati presupposti e sulla messa a disposizione di beni, sia mobili che immobili, a condizioni agevolate o, addirittura, in condizioni di gravità o similari. In rapporto a questo, ci si trova di fronte ad una evidenza data dal fatto che, in questo caso, il beneficio ha una incidenza indiretta sulla situazione di bilancio dell'ente locale; viene comunque ad avere una rilevanza significativa per il soggetto beneficiario, il quale lo vedrà tradotto in diverse forme.
Tutto ciò determina necessariamente una compiuta regolamentazione di queste tipologie di beneficio, perché potrebbero facilmente essere confuse.
BREVI RIFLESSIONI IN MERITO ALL'EROGAZIONE DI CONTRIBUTI E BENEFICI IN FAVORE DI CITTADINI IN FORMA SINGOLA E ASSOCIATA 35 Occorre, quindi stabilire per quell'immobile un canone di concessione.
Quel canone, peraltro, deve riguardare delle linee parametriche che devono tenere in considerazione quanto previsto da una norma spesso dimenticata, ossia l'art. 32, comma 8, della L.n.724 del 1994. Quella legge dice che per i beni del patrimonio indisponibile degli enti locali, il canone di concessione, anche in deroga a disposizioni di legge, deve essere stabilito con riferimento ai prezzi di mercato, salvo l'uso per scopi sociali; è evidente, quindi, che a questo punto ci si ritrova con un immobile che non volendo essere riportato ad un utilizzo di tipo diverso, per esempio, non volendo riportarlo ad una sua classificazione nel patrimonio disponibile, sarebbe l'inserimento nell'ambito del piano di valorizzazione degli immobili previsto dall'art. 58 della L.n. 133 del 2008, si decide comunque di dare a quel bene una nuova finalizzazione comunque di pubblico interesse e, quindi, lo aprite all'utilizzo da parte di associazioni, fermo restando però che è un patrimonio disponibile, bisogna definire un canone di concessione, che deve essere corrisposto dagli organismi che utilizzeranno quel bene. Questa è la regola generale.
Se rispettiamo le regole stabilite nell'art.32, comma 8, della L.n.724/19944, dobbiamo considerare i prezzi del mercato. Ovvio che, con le opportune valutazioni e tenuto conto che i prezzi di mercato di un immobile in chiave di affitto, ovviamente, differiscono quando il bene ha maggiori vincoli, come può essere il bene del patrimonio indisponibile da quelli, invece, sono molto meno rilevanti con riferimento ad un immobile del patrimonio disponibile.
L'associazione deve, dunque, pagare il canone, a meno che non si vada a stabilire per i famosi scopi sociali un profilo agevolativo. Però, attenzione, perché la legge non prefigura un annullamento del canone concessorio, ma una sua eventuale modulazione in termini più agevolativi.
Qualora non si voglia far corrispondere canoni ad associazioni o si ritiene che sussistano elementi per potere configurare un rapporto nell'ambito del quale le associazioni non dovranno materialmente corrispondere la somma, nemmeno se modulata in termini più favorevoli, è necessario stabilire quali criteri, in quanto quel tipo di scelta determina un vantaggio economico. Perché se, ad esempio, l'associazione “A” intende affittare una vantaggi economici di qualunque genere, come uno spicchio, una fattispecie
che si rapporta a molte altre, che traducono sempre questa linea di vantaggio nei confronti di determinati soggetti, possono essere cittadini singoli o associati. E' attenzione perché vi è la necessità di una regolamentazione che ha due funzioni:
a da un lato, quello di riconoscere materialmente il tipo di vantaggio economico;
b dall'altro quello, se non addirittura più importante, quello di prevedere le forme di concessione di quel vantaggio economico o, comunque, di quella agevolazione.
Per chiarire meglio ricorriamo ad un esempio; supponiamo che l'Ente disponga di immobili appartenenti al patrimonio indisponibile e che non voglia riportarli al patrimonio disponibile, ipotizzando per gli stessi, comunque, un cambiamento quanto meno, nella condizione fattuale, della loro finalizzazione di utilizzo pubblico.
Riportiamo un caso classico. Una ex sede del Comune ha, nel frattempo, costruito una sede unica, che permette quindi una razionalizzazione dei diversi uffici. In questo caso, quell'immobile può essere destinato ad una situazione di non utilizzo, nell'ambito della quale però, il dato fattuale relativo al suo utilizzo in chiave di finalità pubbliche può venir meno, anzi viene quasi sicuramente meno, rimane pertanto solo l'aspetto certificativo a determinare la caratterizzazione come bene del patrimonio indisponibile.
Nel momento in cui, però, si decide di utilizzare quel bene per finalità di tipo comunque istituzionale o, comunque, correlabili a ragioni di pubblico interesse, è possibile, a quel punto, decidere di trasformare le condizioni di utilizzo del bene. Molto spesso, quegli immobili vengono riportati all'utilizzo da parte di organismi associativi presenti sul territorio; altrettanto spesso, questo utilizzo è dato in modo tale da consentire a questi organismi di insediare la loro sede ufficiale presso quell'immobile o di avere addirittura su quell'immobile, più locali che permettono uno sviluppo dell'attività.
Occorre, però, fare notevole attenzione, perché ci si trova di fronte ad un immobile che è patrimonio indisponibile e, secondo la logica sostanzialistica, si deve riferire al patrimonio pubblico; e come, più volte, la Corte dei Conti ha rappresentato, il patrimonio deve essere redditivo.
BREVI RIFLESSIONI IN MERITO ALL'EROGAZIONE DI CONTRIBUTI E BENEFICI IN FAVORE DI CITTADINI IN FORMA SINGOLA E ASSOCIATA 36 sede in una palazzina nella stessa zona nella quale insiste il famoso immobile
appartenente al patrimonio indisponibile e paga, supponiamo, ¤.600 al mese per il locale, è vero che ho una situazione in cui si viene a determinare un onere abbastanza significativo per un organismo associativo non lucrativo e, quindi, se l'associazione “B” viene invece ad avere una disponibilità di una sede dell' immobile a condizioni pari a canone zero, sulla base di un quadro di criteri predeterminato, è evidente che l'associazione B ha un vantaggio economico, perché non sostiene l'onere che in termini ordinari andrebbe a sostenere se volesse operare in quella zona.
L'associazione x o y, quando viene a richiedere il contributo in denaro, supponiamo al comune per lo svolgimento della sua attività, ha già un programma di attività o, comunque, se realizza una iniziativa di tipo progettuale, lo fa in maniera autonoma, quell'iniziativa risponde presumibilmente, per poter essere sostenuta dal contributo, a certe caratterizzazioni che l'ente locale richiede, ma non c'è mai un atto di natura pattizia che può unire l'associazione con l'ente locale.
Al più, è possibile prevedere che vi sia uno strumento regolativo, che va a stabilire quali siano le spese ammissibili e come vengono ad essere effettuate le modalità di controllo; ma non c'è mai uno strumento di tipo convenzionale, che determini, da parte dell'amministrazione, la previsione di obblighi di fare riferiti al soggetto associativo e, soprattutto, attenzione perché, se esiste questa previsione ed il versamento delle risorse è connesso a questo, è possibile mettere il nome contributo scritto a caratteri cubitali, però sarà sempre un corrispettivo. E questo, attenzione, perché se gestito scorrettamente, comporta una cosa molto spiacevole, perché questa è esenzione IVA, dell'imposta sul valore aggiunto e comporta anche la responsabilità dell'ente locale.
Nell'erogazione dei contributi non c'è discrezionalità politica che tenga.
La discrezionalità, in termini di indirizzo politico amministrativo, si esprime nelle regole, ma poi chi va materialmente a sviluppare l'istruttoria e ad erogare i contributi è il dirigente; la componente politica andrà a definire il complesso delle risorse ed in rapporto a questo, però, il percorso erogativo spetta solamente al dirigente o funzionario responsabile di servizio, negli enti dove non è prevista la dirigenza. Ancora oggi, nonostante numerose
pronunce giurisprudenziali, interventi e pareri della Corte dei Conti, deliberazioni di giunta per l'assegnazione di un contributo o situazioni ancora più gravi, quali l'atto di indirizzo comportante l'individuazione del soggetto rispetto al quale c'è, poi, la determinazione del responsabile di servizio, in rapporto a questo, è bene attenzionare agli amministratori, che questo non è compatibile con il quadro regolamentativo richiesto dall'art.12 della L.n.241 del 1990 e con il quadro della ripartizione delle competenze.
Distinguiamo due elementi chiave: si parla di contributo , ausilio, sovvenzione, quando abbiamo l'erogazione direttamente incidente sul bilancio dell'ente concedente e sulla disponibilità economica dello stesso soggetto beneficiario.
Un'erogazione di denaro costituisce corrispettivo quando si ha un rapporto a prestazioni corrispettive, (quindi trattasi di prestazione di servizi); quando invece l'erogazione di denaro non è correlata a nessuna specifica controprestazione si è in presenza di contributo considerato mera cessione di denaro, (trasferimenti) .
Si parla di vantaggio economico di qualunque genere, quando si ha invece una situazione che determina, appunto, un beneficio che ha natura prevalentemente agevolativa e che si sostanzia, comunque, in una soluzione incidente indirettamente sul bilancio dell'ente locale, perché se si prevedeva un canone e quel canone verrà a non essere corrisposto, ne deriverà una minore entrata e, quindi, si parla di incidenza indiretta, in termini impropri, perché l'incidenza diretta è molto significativa. Si ha una incidenza, se vogliamo indiretta, anche sul soggetto beneficiario, perché questo viene ad apprezzare quel vantaggio che non comporterà per il beneficiario stesso, per esempio, l'esborso di una somma di denaro e, quindi, una situazione onerosa. Premesso cio', è fondamentale però l'andare a considerare la differenza che poi va quindi a costituire il secondo elemento definitorio di base tra contributi ed erogazioni di risorse economiche, che hanno natura , invece, completamente diversa e che si configurano come corrispettivi.
Analizzando pedissequamente l'art.12 della L.n.241 del 1990, notiamo come la norma prefigura diverse forme di contribuzione, che hanno tutte natura di erogazioni di componenti economiche, le quali vanno a sostenere
BREVI RIFLESSIONI IN MERITO ALL'EROGAZIONE DI CONTRIBUTI E BENEFICI IN FAVORE DI CITTADINI IN FORMA SINGOLA E ASSOCIATA
BREVI RIFLESSIONI IN MERITO ALL'EROGAZIONE DI CONTRIBUTI E BENEFICI IN FAVORE DI CITTADINI IN FORMA SINGOLA E ASSOCIATA