5.1 Il quadro normativo
Con la legge costituzionale n. 1 del 2012, il legislatore ha novellato gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione, introducendo nell’ordinamento italiano un principio di carattere generale secondo il quale tutte le pubbliche amministrazioni devono assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico, garantendo l’osservanza delle regole dell’Unione europea in materia economico-finanziaria.
Con la legge 24 dicembre 2012, n. 243, così come modificata dalla legge 12 agosto 2016, n. 164, sono stati disciplinati il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci pubblici, la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, nonché altri aspetti trattati dalla legge costituzionale sopracitati. Il capo IV dispone specificatamente riguardo all’equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico.
La Legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Legge di stabilità 2016), all’art. 1 comma 707, comma da 709 a 713, comma 716 e comma da 719 a 734 ha previsto nuove regole di finanza pubblica per gli enti territoriali al fine di sostituire definitivamente la precedente disciplina del patto di stabilità interno degli Enti locali e i previgenti vincoli delle Regioni a statuto ordinario53 con una nuova normativa più consona al riformulato articolo 81 della Costituzione così come modificato dalla Legge 20 aprile 2012, n. 1.
L’impostazione del patto di stabilità interno è stata incentrata fino al 2014 per le regioni sul principio del contenimento delle spese finali. Con l’introduzione nella Carta costituzionale del principio del pareggio di bilancio, declinato nella legislazione ordinaria dalla legge n. 243 del 2012, in luogo del patto di stabilità interno viene introdotto, quale nuova regola per i risultati di bilancio degli enti territoriali, un nuovo vincolo, ovvero, il conseguimento del pareggio di bilancio.
L’art. 9 della citata legge n. 243 del 2012, così come modificato dall’art. 1 comma 1, lettera a) della Legge 12 agosto 2016 n. 164, stabilisce che i bilanci di regioni, comuni province, città metropolitane e province autonome di Trento e Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano un saldo non negativo, in termini di competenza di cassa, tra le entrate finali e le spese finali ed un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti.
In particolare, per le Regioni a statuto ordinario, la regola del pareggio di bilancio è stata introdotta a decorrere dall’esercizio 2015 dalla legge 190 del 2014, con conseguente cessazione, da tale anno dell’applicazione delle disposizioni contenute nei commi dal 448 al 466 dell’art. 1 della legge n. 228/2012 e comunque di tutte le norme concernenti il patto di stabilità, salvo quelle
53 Per le Regioni, già dal 2015 il legislatore aveva previsto il superamento delle regole del patto di stabilità interno sperimentando regole finanziarie nuove in coerenza con le prescrizioni della originaria Legge 24 dicembre 2012, n. 243 prima delle modifiche introdotte dalla Legge 12 agosto 2016, n. 164.
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relative agli adempimenti delle regioni relativamente al monitoraggio e alla certificazione del pareggio di bilancio per l’anno 2015, nonché l’applicazione delle sanzioni in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interna del 2014. Tale disciplina viene quindi ora sostituita da quella dettata dalla legge di stabilità 2016 che, comunque, mantiene fermi gli adempimenti delle regioni relativi al monitoraggio e alla certificazione del pareggio di bilancio per l’anno 2015 di cui ai commi da 470 a 473 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, nonché l’applicazione delle sanzioni in caso di mancato rispetto dell’obiettivo del pareggio relativo all’anno 2015.
Il contenuto della nuova regola, con valenza per l’esercizio 2016, è dettato dall’art.1 comma 710 della legge 209/2015, che prevede l’obbligo di conseguire, in luogo dei quattro saldi precedentemente imposti dalla versione originaria dell’art. 9 della legge n. 243/2012, un unico saldo non negativo, in termini di sola competenza, tra le entrate finali e le spese finali.
Il comma 712 dell’art. 1 della legge di stabilità 2016 prevede che gli enti territoriali a decorrere dall’anno 2016 alleghino al bilancio di previsione un prospetto obbligatorio contenente le previsioni di competenza triennali rilevanti in sede di rendiconto ai fini della verifica del saldo tra le entrate finali e le spese finali. Il prospetto allegato al bilancio di previsione non considera gli stanziamenti del fondo crediti di dubbia esigibilità e dei fondi spese e rischi futuri concernenti accantonamenti destinati a confluire nel risultato di amministrazione. Il prospetto concernente il rispetto del saldo è definito secondo le modalità previste dall’art. 11, comma 11, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. Con riferimento all’esercizio 2016 il prospetto è allegato al bilancio di previsione già approvato mediante delibera di variazione del bilancio approvata dal consiglio entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto di cui all’art. 11, comma 11 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
Tale previsione normativa è stata emendata dall’introduzione del comma 712-bis che prevede che per l’anno 2016 le regioni, le province autonome, le città metropolitane e le province conseguano il saldo di cui al comma 710 solo in sede di rendiconto e non sono tenute all’adempimento di cui al comma 71254.
La nuova disciplina 55 obbliga tutti gli enti territoriali a concorrere agli obiettivi di finanza pubblica conseguendo un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come eventualmente modificato dai patti di solidarietà di cui ai commi da 728 a 732 e fermo restando quanto previsto dal comma 707, ultimo periodo, dell’art. 1 della Legge di stabilità 2016. Quest’ultimo comma specifica che sono fatti salvi gli effetti connessi all’applicazione negli anni 2014 e 2015 dei patti orizzontali di cui al comma 141 dell’art. 1 della Legge 13 dicembre 2010, n. 220, al comma 483 dell’art. 1 della Legge 23 dicembre 2014, n. 190, e al comma 7 dell’art. 4-ter del D.L. 2 marzo 2012, n. 16.
Per la determinazione del saldo valido per la verifica del rispetto dell’obiettivo di finanza pubblica occorre far riferimento alle entrate finali e alle spese finali, di cui allo schema di bilancio
54 Comma inserito dall’art. 9, comma 1 D.L. 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2016, n. 160.
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previsto dal D.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 per le entrate finali, e 1, 2 e 3 per le spese finali 56.
Per l’anno 2016 ai fini della determinazione del saldo finale di competenza, gli enti possono sommare all’ammontare delle entrate accertate l’importo del Fondo pluriennale vincolato di entrata corrente e in conto capitale, al netto della quota rinveniente dal ricorso all’indebitamento, e al totale delle spese impegnate l’importo del Fondo pluriennale vincolato di spesa corrente e in conto capitale. In sede di monitoraggio finale pertanto dovranno essere indicati gli importi del Fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, sia per la parte corrente che per la parte in conto capitale, al netto della quota rinveniente dal ricorso all’indebitamento, risultanti nel rendiconto di gestione. Le entrate finali non possono includere l’avanzo di amministrazione 57 .
La Sezione delle Autonomie, con propria Deliberazione n. 9 del 18 marzo 2016 ha precisato che la possibilità di considerare per l’esercizio 2016 tra le entrate finali rilevanti ai fini del pareggio il “fondo pluriennale vincolato” facilita il rispetto degli equilibri ed aumenta la capacità di spesa, soprattutto sul versante degli investimenti 58.
Gli stanziamenti del Fondo crediti di dubbia esigibilità e dei Fondi spese e rischi futuri concernenti accantonamenti destinati a confluire nel risultato di amministrazione non vengono considerati tra le spese finali ai fini della verifica finale del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.
Lo stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità non è oggetto di impegno e genera un’economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata.
Le altre tipologie di Fondi per le quali è possibile prevedere stanziamenti di bilancio in sede di previsione, e nel corso della gestione sono:
1) Fondo di riserva per spese obbligatorie e impreviste, strumento ordinario destinato a garantire il rispetto del principio della flessibilità del bilancio;
2) Fondi speciali;
3) Fondo contenziosi, accantonato dall’ente in misura pari alle risorse necessarie per il pagamento dei potenziali oneri derivanti da sentenze secondo le modalità previste dal principio applicato alla contabilità finanziaria.
4) Fondo perdite società partecipate, previsto dall’art. 1 comma 551, della Legge n. 147/2013, nel caso in cui le aziende speciali, le istituzioni e le società partecipate degli enti presentino un risultato di esercizio o risultato finanziario negativo;
56 Art. 1 comma 711 legge 28 dicembre 2015, n. 208.
57 Tale previsione favorevole, originariamente prevista per il solo esercizio 2016, è stata emendata dal comma 466 della legge 11 dicembre 2016 n. 232 che ha stabilito che per gli anni 2017-2019, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza è considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota rinveniente dal ricorso all'indebitamento. A decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali. Non rileva la quota del fondo pluriennale vincolato di entrata che finanzia gli impegni cancellati definitivamente dopo l'approvazione del rendiconto dell'anno precedente.
58 Sui riflessi derivanti dall’inclusione del fondo pluriennale vincolato tra le entrate e le spese ai fini della determinazione del saldo e degli equilibri si veda la Determinazione della Sezione delle Autonomie n. 32 del 30 novembre 2015.
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5) Altri fondi spese e rischi futuri, riguardanti passività potenziali, possono essere previsti in sede di predisposizione del bilancio di previsione, tenendo conto delle specificità di ciascun ente.
In sede di predisposizione del bilancio di previsione, pertanto, non devono essere considerate fra le spese finali il Fondo crediti di dubbia esigibilità e i Fondi di cui ai punti 3), 4) e 5) destinati a confluire nel risultato di amministrazione.
Ciò amplia la capacità di spesa degli enti permettendo, ad esempio, di utilizzare, nei limiti degli stanziamenti previsti per il Fondo crediti di dubbia esigibilità esclusivamente la quota non finanziata dall’avanzo e, per i Fondi spese e rischi futuri di ciascun anno di programmazione destinati a confluire nell’avanzo di amministrazione o per il rimborso delle quote capitale dei prestiti, l’avanzo di amministrazione libero, destinato e vincolato riferito al precedente esercizio59.
Le esclusioni di entrata e di spesa dalle entrate finali e dalle spese finali, in termini di competenza, valide per il rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica, sono esclusivamente quelle previste per il 2016 dai commi 20, 441, 683, 713, 716 e 750 dell’art. 1 della legge di stabilità 2016.
Il comma 712-ter della legge di stabilità 2016 prevede, inoltre, che per l’anno 2016, nel saldo di cui al comma 710 non rilevano gli impegni del perimetro sanitario del bilancio, finanziati dagli utilizzi del risultato di amministrazione relativo alla gestione sanitaria formatosi nell’esercizio 2015 e in quelli antecedenti, e gli impegni effettuati in funzione dell’acquisizione nel medesimo anno 2016 delle anticipazioni di liquidità di cui all’art. 3, comma 1, lettera a), del Decreto Legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64.60.
Non sono consentite esclusioni del saldo di finanza pubblica di entrate o di spese diverse da quelle previste dalla norma in quanto ogni esclusione richiede uno specifico intervento legislativo che si faccia carico di rinvenire adeguate risorse compensative a salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica.
L’art. 1 comma 683 della Legge di stabilità 2016 dispone, inoltre, per il solo anno 2016, l’esclusione delle entrate finali valide per la verifica del saldo di finanza pubblica, del contributo di 1.900 milioni di euro complessivo attribuito alle regioni e ripartito fra ciascuna regione mediante accordo sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano in data 11 febbraio 2016 con il quale al Molise è stato assegnato un contributo di 18.187 migliaia di euro.
L’art. 1 commi da 728 a 731 della citata legge di stabilità conferma la disciplina previgente in materia di patti regionalizzati di solidarietà introdotti dal legislatore al fine di favorire gli investimenti degli Enti locali attraverso meccanismi di flessibilità orizzontale e verticale a livello regionale. I patti regionalizzati consentono alle Regioni di intervenire a favore degli Enti del proprio territorio attraverso una rimodulazione degli obiettivi finanziari assegnati ai singoli enti e alla
59 Su tale argomento si veda la Deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 9 del 18 marzo 2016.
60 Comma inserito dall’art. 9, comma 1, D.L. 24 giugno 2016, n. 113, convertito con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2016, n. 160.
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regione medesima, fermo restando il rispetto degli obiettivi complessivi posti dal legislatore ai singoli comparti ed il recupero o la restituzione degli spazi finanziari nel biennio successivo.
La legge assegna alle Regioni la funzione di coordinamento della redistribuzione degli spazi “orizzontali” che gli stessi enti mettono a disposizione. Pertanto, la raccolta di richieste di cessione/acquisizione di spazi finanziari provenienti dagli enti locali interessati, deve essere assicurata dando adeguata comunicazione circa modalità, eventuali criteri e tempi utili per gli adempimenti conseguenti, di concerto con le autonomie locali.
Il patto orizzontale si configura come un prestito di manovra: gli spazi finanziari acquisiti o ceduti sono, infatti, oggetto di restituzione o recupero nel biennio 2017-2018. Così agli enti locali che acquisiscono spazi finanziari, viene riconosciuto nel biennio successivo un corrispondente aggravio del proprio saldo obiettivo. A tale peggioramento corrisponde il miglioramento del saldo finale di competenza per gli enti locali che cedono spazi finanziari, che così trasformano in sgravi futuri di manovra avanzi di saldo non immediatamente utilizzabili.
Con il patto nazionale orizzontale di cui al comma 732 dell’art. 1, invece, gli Enti Locali di tutto il territorio possono scambiare spazi finanziari che saranno oggetto di recupero o restituzione nel biennio successivo.
Infine, si evidenzia che l’art. 1, comma 762, della legge di stabilità 2016, tenuto conto dell’introduzione delle nuove regole di finanza pubblica per gli enti territoriali, interviene a precisare che le norme relative al contenimento della spesa di personale che presuppongono il rispetto del patto di stabilità interno si intendono ora riferite al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.
In data 4 luglio 2016 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha approvato il decreto che regolamenta il monitoraggio degli adempimenti relativi a quanto disposto dalla nuova disciplina per la verifica del rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica e per l’acquisizione dei relativi elementi informativi utili. Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le città metropolitane, le province e i comuni sono tenuti a trasmettere al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato - le informazioni riguardanti le risultanze del saldo di cui al comma 710, mediante la compilazione del modello 1SF/16.
Le informazioni richieste sono quelle utili all’individuazione del saldo, espresso in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, conseguito nell’anno di riferimento e rilevate alla data del 30 giugno, del 30 settembre e del 31 dicembre 2016, al netto delle esclusioni previste dalle altre norme. I dati da riportare nei modelli sono quelli desunti dalle scritture contabili e, con riferimento all’ultimo monitoraggio, quelli riportati nei certificati di conto consuntivo. La verifica del rispetto a consuntivo del saldo e degli obiettivi è effettuata con riguardo ai dati riferiti all’intero esercizio finanziario, come rilevati dalla trasmissione del modello di monitoraggio del IV trimestre. Pertanto l’invio di modelli di monitoraggio che per il secondo e terzo trimestre, riportino un saldo finale negativo non rappresenta necessariamente un indicatore del mancato rispetto dell’equilibrio di bilancio a consuntivo.
Il monitoraggio, ai soli fini conoscitivi, prevede due ulteriori sezioni, da compilare a cura dell’ente, contenenti informazioni relative al fondo crediti di dubbia esigibilità, determinato secondo
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le modalità indicate nel principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4.2 al decreto n. 118 del 2011 in assenza di gradualità, per il triennio 2016-2018, al fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, al netto della quota rinveniente dal ricorso all’indebitamento, per gli anni 2017-2018.
Con riguardo alla nuova disciplina del saldo di finanza pubblica, il comma 720 dell’articolo 1 della legge di stabilità 2016 stabilisce, che ai fini della verifica del rispetto dell’obiettivo di saldo, ciascun ente è tenuto a inviare, utilizzando il sistema web appositamente previsto, entro il termine perentorio del 31 marzo di ciascun anno, al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, una certificazione dei risultati conseguiti nell’anno precedente, firmata digitalmente dal rappresentante legale, dal responsabile del servizio finanziario e dall’organo di revisione economico-finanziaria, ove previsto, secondo un prospetto e con le modalità definite dal Decreto 4 luglio 2016 61. Con tale decreto è stato definito il modello n. 2C/16la la cui compilazione avviene in automatico sulla base dei risultati del prospetto di monitoraggio relativo al IV trimestre 2016, del saldo tra entrate e spese finali, tenuto conto degli spazi ceduti agli enti locali e dei risultati positivi che le Regioni si sono impegnate a conseguire ai sensi dell’intesa sancita nel corso della riunione della Conferenza Stato Regioni dell’11 febbraio 2016.
Alle Regioni inadempienti si applicano le sanzioni previste dall’art. 1, comma 723, della legge n. 208 del 2015, ovvero: la Regione è tenuta a versare all’entrata del bilancio dello Stato, entro sessanta giorni dal termine stabilito per la trasmissione della certificazione relativa al rispetto del pareggio di bilancio, l’importo corrispondente allo scostamento registrato. In caso di mancato versamento si procede al recupero di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale. Trascorso inutilmente il termine dei trenta giorni dal termine di approvazione del rendiconto della gestione per la trasmissione della certificazione da parte della regione, si procede al blocco di qualsiasi prelievo dai conti della tesoreria statale sino a quando la certificazione non è acquisita. La Regione non potrà impegnare spese correnti, al netto per le spese per la sanità, in misura superiore all’importo dei corrispondenti impegni effettuati nell’anno precedente a quello di riferimento, non potrà ricorrere all’indebitamento per gli investimenti 62 e non potrà procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione anche con riferimento a procedimenti di stabilizzazione in atto. Infine, la Regione dovrà procedere a rideterminare le indennità di funzione ed i gettoni di presenza del presidente e dei componenti della giunta in carica nell’esercizio in cui è avvenuta la violazione, con una riduzione del 30 per cento rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2014, gli importi risultanti saranno acquisiti al bilancio dell’ente.
61 Il comma 719 dell’art. 1 della legge 208/2015 (Legge di stabilità 2016) prevede l’emanazione di apposito decreto.
62 I mutui ed i prestiti obbligazionari posti in essere con istituzioni creditizie o finanziarie per il finanziamento degli investimenti o le aperture di credito devono essere corredati da apposita attestazione da cui risulti il conseguimento dell’obiettivo di saldo relativo all’anno precedente. In assenza di attestazione relativa al conseguimento del pareggio l’istituto finanziatore o l’intermediario finanziario non può procedere al finanziamento o al collocamento del prestito.
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Il comma 722 dell’articolo 1 della legge di stabilità 2016 stabilisce, infine, che decorsi sessanta giorni dal termine stabilito per l’approvazione del rendiconto della gestione, gli enti non possono trasmettere nuove certificazioni a rettifica di quelle precedenti. Sono comunque tenuti ad inviare una nuova certificazione, a rettifica della precedente, solo gli enti che rilevano, rispetto a quanto già certificato, un peggioramento del proprio posizionamento rispetto all’obiettivo di saldo di cui al comma 710 della medesima legge.
5.2 Verifica del rispetto del pareggio di bilancio della Regione Molise per l’esercizio 2016
Al fine della verifica del rispetto del pareggio di bilancio per l’esercizio finanziario 2016 da parte della Regione Molise, con nota n. prot. 918 del 29 marzo 2017, la Sezione ha richiesto l’invio dei modelli 1SF/16 concernenti il monitoraggio alle date del 30 giugno, 30 settembre e 31 dicembre 2016 nonché la certificazione relativa al rispetto del saldo tra entrate finali e le spese finali per l’anno 2016, così come indicato negli allegati del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 4 luglio 2016 ed eventuali e successive modifiche, integrazioni ed aggiornamenti. La Regione Molise, con nota prot. 48715 del 29 aprile 2017, acquisita al protocollo della