2. IMPLEMENTAZIONE DI HFA1 IN ITALIA.
2.2. Risultati ottenuti e sfide future.
Come ho spiegato nel precedente capitolo, UNISDR ha chiesto ai paesi firmatari di compilare tre resoconti61 riguardanti i progressi fatti nell’ambito della riduzione del rischio. Anche il Dipartimento nazionale di Protezione Civile quindi ha riportato a UNISDR i risultati ottenuti e lo ha fatto con due report secondo lo schema HFA; la prima relazione si riferisce al ciclo 2009- 201162 mentre la seconda al periodo 2011-201363. I rapporti forniscono interessanti spunti e anticipazioni. Entrambi si dividono in tre parti: la prima identifica i risultati ottenuti negli anni di riferimento, la seconda evidenzia gli obiettivi da raggiungere ed infine la terza specifica le attività implementate per ogni priorità d’azione HFA e per ogni indicatore individuato.64
Vediamo adesso quali sono stati i risultati raggiunti dall’Italia dal 2009 al 2013 in base a tre obiettivi strategici.
Il primo obiettivo si riferisce ad una più efficace integrazione delle analisi di rischio di disastri nelle politiche di sviluppo sostenibile, nella pianificazione e programmazione a tutti i livelli, con particolare enfasi sulla prevenzione dei disastri, di mitigazione, preparazione e riduzione della vulnerabilità.
Nel primo report si sottolinea il ruolo fondamentale svolto dalla Piattaforma nazionale per la riduzione del rischio di catastrofi al fine di un migliore coordinamento tra tutti i diversi soggetti interessati per la definizione, l'integrazione e l'applicazione di politiche di sviluppo sostenibile e la riduzione del rischio di catastrofi.
Ulteriori passi in avanti sono stati individuati poi nel secondo report nel quale viene spiegato che l'Italia ha svolto numerose attività finalizzate a rafforzare l'inserimento del rischio di disastri in politiche-quadro, nella pianificazione e nella programmazione locale. Molte di queste attività sono state eseguite nel contesto della Piattaforma nazionale mediante l'istituzione di specifici gruppi di lavoro tematici che hanno il compito di assicurare il coordinamento delle politiche, di individuare le lacune e le migliori pratiche. Altre attività sono state rivolte direttamente alle amministrazioni
60 AA.VV., The Italian National Platform for Disaster Risk Reduction, Dipartimento di Protezione Civile c/o Presidenza del Consiglio dei Ministri, Rome, 2011.
61 Primo ciclo 2009-2011, secondo ciclo 2011-2013, terzo ciclo 2013-2015.
62 D’Angelo L., Italy National progress report on the implementation of the Hyogo Framework for Action (2009-2011), Dipartimento Protezione Civile, Roma, 2011.
63 Id., Italy National progress report on the implementation of the Hyogo Framework for Action (2011-2013), Dipartimento Protezione Civile, Roma, 2013.
locali attraverso la predisposizione di un Pacchetto informativo sulla riduzione dei rischi da disastri e la promozione di campagne internazionali come “Making Cities Resilient! My City is getting ready!”.
Il secondo obiettivo invece riguarda lo sviluppo e il rafforzamento delle istituzioni, dei meccanismi e delle capacità a tutti i livelli, in particolare a livello locale, che possono contribuire sistematicamente alla costruzione della resilienza ai rischi.
Se il primo report italiano si limita ad informare della revisione di meccanismi di coordinamento dopo l' introduzione di un nuovo livello amministrativo (le "Città metropolitane") così da permettere, in pochi anni, la pianificazione e l’attuazione di politiche di riduzione del rischio basate su aree di rischio più adatte, la relazione 2011-2013 invece riferisce che il lavoro per sviluppare un approccio più coordinato e globale alla riduzione del rischio e di temi legati ad esso per una definizione più dettagliata delle procedure e di pratiche per la Piattaforma nazionale. Una più ampia partecipazione degli enti locali è stata promossa attraverso un maggiore coinvolgimento dell'Associazione degli enti locali italiani (ANCI) e delle amministrazioni Regionali nelle attività svolte nell’ambito della Piattaforma Nazionale. Con la riforma della Legge 225/1992 avvenuta con la Legge 100/2012 si è data ai territori, ed in particolare alle amministrazioni regionali, maggiore responsabilità sulla prevenzione dei disastri e sul superamento dell’emergenza. Specifiche iniziative sono state intraprese al fine di promuovere la business continuity a livello locale.
Il terzo obiettivo infine concerne l'incorporazione sistematica dell’approccio di riduzione del rischio nella progettazione e realizzazione di programmi di preparazione alle emergenze, di risposta e di superamento dell’emergenza nelle località colpite.
Il report 2009-2011 chiarisce che l’attenzione alla riduzione del rischio è aumentata negli ultimi anni grazie all’istituzione della Piattaforma nazionale. Hanno anche contribuito le campagne di sensibilizzazione al rischio legate ai disastri avvenuti nel Paese. I meccanismi di previsione, di prevenzione e preparazione, nonché le procedure di gestione delle emergenze e politiche di superamento sono stati rivisti e migliorati utilizzando un approccio partecipativo.
Il secondo report racconta l’avanzamento dei primi risultati con una serie di attività volte a promuovere l’inserimento dei principi di riduzione del rischio nelle politiche nazionali e locali. Un forte tentativo si sta facendo per rafforzare i piani cittadini nel contesto della riduzione del rischio e dell’adattamento al cambiamento climatico, attraverso una comunicazione su misura e campagne informative. È in corso infine un dibattito tra
Ministeri e le varie agenzie nazionali al fine di promuovere maggiore coerenza tra le leggi e i regolamenti.
Entrando nei particolari, di seguito sono riproposte le attività implementate in Italia e coordinate dal Dipartimento di Protezione Civile per ogni indicatore HFA. Anticipo che non sono riportate variazioni tra il 2009-2011 e il 2011-2013.
Priorità 1. Assicurare che la riduzione del rischio di disastri sia una priorità nazionale e locale, con una forte base istituzionale.
Indicatore a. Esistono una politica nazionale ed un quadro normativo per la riduzione del rischio di disastri che prevedono responsabilità decentralizzate e competenze a tutti i livelli.
L’Italia sottolinea che sono stati fatti alcuni progressi ma senza definiti impegni politici (livello di progresso 2)65. La riduzione del rischio da disastri è un compito svolto a diversi livelli da una molteplicità di attori. Le politiche di sviluppo così come altre strategie specifiche attualmente prevedono requisiti di riduzione del rischio per essere soddisfatte. Queste politiche sono periodicamente riviste e migliorati, ma al momento manca un coordinamento nel processo di revisione.
Indicatore b. Sono disponibili risorse dedicate ed adeguate per realizzare le attività di riduzione del rischio di disastri a tutti i livelli amministrativi.
Una quantità adeguata di risorse è attualmente destinata alla riduzione del rischio. Queste risorse sono gestite da una serie di istituzioni e organismi diversi che, ognuno nel suo settore di competenza, prevede interventi strutturali e non strutturali volti a ridurre il rischio di disastri naturali e no. Vi è la necessità di migliorare il coordinamento e la razionalizzazione delle risorse. I dati aggregati riguardanti stanziamenti di bilancio non sono disponibili al momento. Nonostante l'attuale congiuntura economica internazionale, con tagli alla spesa pubblica, saranno probabilmente messe a disposizione maggiori risorse. Nello stesso tempo, altri partner saranno identificati e coinvolti.
Indicatore c. La partecipazione delle comunità locali e la decentralizzazione sono assicurate da autorità incaricate ai livelli locali. Il Sistema italiano di Protezione Civile si basa sui principi di decentralizzazione e sussidiarietà66 tuttavia in alcune aree del paese non vi è
65 I livelli di progresso sono: 1. Pochi progressi e pochi passi in avanti; 2. Alcuni progressi ma senza definiti impegni politici; 3. Impegni politici presi ma senza sostanziali risultati; 4. Progressi riconosciuti ma limiti in capacità e risorse; 5. A tutti i livelli, impegni politici, progressi e capacità e risorse messe in campo.
66 Vedi Legge 225/1992, Decreto Legislativo 112/1998, Riforma del Titolo V del 2001 della Costituzione Italiana.
consapevolezza di questa responsabilità e mancano programmi di prevenzione e di risposta all’emergenza.
Indicatore d. Esiste e funziona una piattaforma nazione multi-settore per la riduzione dei rischi di disastri.
Della piattaforma ne ho parlato all’inizio del capitolo.
Per questi ultimi tre indicatori l’Italia riporta progressi riconosciuti ma limiti in capacità e risorse (livello di progresso 4).
Priorità 2. Identificare, valutare e monitorare i rischi e potenziare i sistemi di allertamento.
Indicatore a. Sono disponibili una politica nazionale e le valutazioni locali di rischio basate su dati di rischio e vulnerabilità ed includono valutazioni di rischio per ogni settore chiave.
Le valutazioni dei rischi riguardanti tutti i rischi principali vengono eseguite dapprima a livello locale, poi a livello regionale e nazionale. Tali attività prendono in considerazione le mappe del rischio aggiornate periodicamente. La sfida principale in questo settore è la crescente portata dei disastri che colpiscono il paese. Il cambiamento climatico sta modificando il rapporto tra le comunità e dei loro territori. Questo problema è aggravato dalla presenza di insediamenti anche aree considerate a rischio. In alcune aree del Paese, e nelle piccole comunità spesso non si hanno le competenze necessarie e le risorse adeguate per effettuare valutazioni efficaci di rischio.
Indicatore b. Esistono sistemi di monitoraggio, archivio e diffusione di dati su rischi chiave e vulnerabilità.
Le valutazioni dei rischi globali sono effettuate dai diversi livelli del Sistema. Il Dipartimento nazionale della Protezione civile ha la responsabilità di fornire linee guida su come condurre e diffondere le valutazioni del rischio. Le amministrazioni regionali sono responsabili della traduzione delle linee guida in programmi regionali in cui vengono definiti i ruoli e le responsabilità delle amministrazioni di livello inferiore insieme alle procedure di condivisione di informazioni. Le valutazioni di rischio comunali e provinciali poi sono fortemente correlate, dal momento che i rischi molto spesso cadono su più comuni confinanti. In questo ultimo caso, il ruolo di coordinamento svolto dalle Province è critico. L'esperienza ha dimostrato che, anche se sono state impostate le procedure di allertamento, ci sono ancora lacune nella tempistica e nella qualità delle valutazioni del rischio effettuate da piccoli paesi a causa della mancanza di risorse e di competenze.
Per questi due indicatori l’Italia riporta progressi riconosciuti ma limiti in capacità e risorse (livello di progresso 4).
Indicatore c. Esistono sistemi di allerta per tutti i maggiori rischi, con il coinvolgimento delle comunità.
Quella dell’allertamento è una responsabilità nazionale e regionale. Essa viene svolta attraverso tecnologie delle diverse amministrazioni e di varie agenzie. Esistono reti remote e sistemi di sensori per tutti i rischi che interessano il paese. L’allertamento è stato migliorato attraverso la creazione di un "Sistema di allertamento nazionale", composto da un Centro Funzionale Centrale e dai Centri Funzionali Regionali. Ogni Centro riceve, assembla e integra tutti i dati rilevanti per i rischi prevedibili, si consulta con altri Centri al fine di diffondere le informazioni h24 tra i decisori del Sistema Nazionale di Protezione Civile a tutti i livelli. Le principali sfide riguardanti il futuro dell’allertamento si riferiscono all’integrazione dei sistemi. Il Sistema di allertamento nazionale fornisce un'ampia copertura di rischi, ma esistono anche altri sistemi indipendenti.
In questo ambito dunque l’Italia riporta a tutti i livelli impegni politici, progressi, capacità e risorse messe in campo (livello di progresso 5).
Indicatore d. Valutazioni dei rischi sia nazionali che locali prendono in considerazione i rischi transfrontalieri, con un occhio alla cooperazione regionale sulla riduzione del rischio.
Con la Riforma del Titolo V della Costituzione, le Regioni italiane hanno acquisito il potere di firmare accordi internazionali in materia di Protezione Civile in conformità con le pertinenti politiche nazionali. Negli ultimi anni, diversi programmi di cooperazione sono stati istituiti per ridurre i rischi transfrontalieri. La cooperazione regionale può essere ulteriormente migliorata, in particolare quando sono interessati i confini internazionali. Agenzie specializzate sono state istituite al fine di gestire i rischi che in genere coinvolgono più regioni, come il rischio idrogeologico legato ai fiumi e ai principali bacini. Per quanto riguarda la questione trans- nazionale, alcune regioni settentrionali hanno già sviluppato reti con altri partner nazionali ed esteri. Negli ultimi anni poi, una maggiore cooperazione con i Paesi del Mediterraneo è stata stabilita.
L’Italia riporta per questo indicatore progressi riconosciuti ma limiti in capacità e risorse (livello di progresso 4).
Priorità 3. Usare la conoscenza e l’educazione per sviluppare una cultura di sicurezza e resilienza a tutti i livelli.
Indicatore a. È disponibile l’informazione sui disastri la quale è accessibile a tutti i livelli, a tutti i soggetti interessati (attraverso la Rete, lo sviluppo di sistemi di condivisione di informazioni, ecc).
Le informazioni relative ai disastri vengono raccolte, trattate e diffuse dalle istituzioni competenti e dalle agenzie del Servizio Nazionale di Protezione
Civile. Il Dipartimento nazionale della Protezione Civile ha il compito di identificare le lezioni apprese e ad elaborare linee guida. Sono regolarmente diffuse notizie via Internet, monografie, DVD, comunicati stampa e relazioni tecniche al fine di garantire la diffusione delle informazioni. Uno sforzo intenso è stato fatto negli ultimi anni per migliorare la condivisione delle informazioni. Tuttavia la disponibilità delle informazioni è minore quando si parla di eventi di rilevanza locale. Mentre alcune regioni hanno forti politiche di informazione in atto, alcune incontrano ancora difficoltà.
Indicatore b. I percorsi scolastici, materiali educativi e corsi specifici includono il tema della riduzione dei rischi di disastri ed inoltre teoria e pratica di assistenza.
La riduzione del rischio non è attualmente inclusa nei curricula scolastici. Tuttavia, negli ultimi anni sono stati introdotti diversi corsi universitari e specializzazioni post-laurea in Protezione Civile. Si è spesso dibattuto sulla eventualità di introdurre elementi di riduzione del rischio nei curricula scolastici / universitari ma per il momento solo piccoli risultati sono stati raggiunti in questo campo.
Indicatore c. Sono sviluppati metodi di ricerca e strumenti per le valutazioni multi-rischio e per le analisi costi-benefici.
Le analisi multi rischio vengono svolte dal Centro Funzionale nazionale e da quelli regionali, mentre l’analisi costi-benefici è parte integrante delle procedure di identificazione, valutazione e acquisizione di tecnologie e strumenti. Inoltre ci sono accordi in atto al fine di garantire la piena partecipazione della comunità scientifica e di ricerca in tutte le attività menzionate.
Indicatore d. Esiste una strategia di presa di coscienza per la popolazione al fine di stimolare una cultura della resilienza, con il coinvolgimento delle comunità urbane e rurali.
Diverse campagne di sensibilizzazione sono state effettuate negli ultimi anni. Sono stati utilizzati tutti i mezzi di comunicazione disponibili. Le campagne sono dedicate ai terremoti, inondazioni, onde di calore, e altri rischi. Inoltre, è stata fatta una comunicazione su misura per terremoti, eruzioni vulcaniche, tsunami dedicata ai territori interessati a questi rischi specifici. L'informazione pubblica riguardante i disastri viene effettuata dal Dipartimento della Protezione Civile a livello nazionale, dalle amministrazioni Regionali a livello regionale e dai sindaci a livello locale mentre altri attori come Vigili del Fuoco, la Guardia Forestale e le associazioni di volontariato danno il loro grande contributo. La difficoltà sta nel raggiungere le piccole comunità insediate in aree remote e isolate. Per tutti e quattro gli indicatori l’Italia riporta progressi riconosciuti ma limiti in capacità e risorse (livello di progresso 4).
Priorità 4. Ridurre i fattori primari di rischio sociale, economico, ambientale e territoriale.
Indicatore a. La riduzione del rischio di disastri è un obiettivo incluso nelle politiche ambientali di sfruttamento del suolo, gestione delle risorse naturali ed adattamento al cambiamento climatico.
L'autorità competente per la definizione di politiche e piani legate all'ambiente è il Ministero dell’Ambiente insieme ad altre autorità competenti (come l’Autorità di Bacino). Queste politiche-quadro comprendono linee guida per l' utilizzo del territorio e gestione delle risorse naturali. Le politiche nazionali vengono poi tradotte in direttive regionali e attuate a livello provinciale e locale. La questione del cambiamento climatico viene affrontata da una molteplicità di iniziative a tutti i livelli sia da istituzioni, che da soggetti privati, comprese le associazioni di volontariato. Un forte impegno va verso lo sviluppo di una Politica nazionale di riduzione del rischio da disastri. Questo è uno degli obiettivi principali della piattaforma nazionale, con particolare riferimento all’adattamento al cambiamento climatico.
Si riportano progressi riconosciuti ma limiti in capacità e risorse (livello di progresso 4).
Indicatore b. Politiche di sviluppo sociale sono realizzate al fine di ridurre la vulnerabilità delle persone più soggette ai rischi.
L'autorità competente per la definizione delle politiche e dei piani di sviluppo sociale è il Ministero del Lavoro, Salute e Politiche Sociali. Negli ultimi anni il Ministero ha promosso numerose iniziative e progetti insieme ad altri soggetti pubblici e privati al fine di ridurre la vulnerabilità. Speciali accordi sono in atto per assistere le comunità più esposte a rischi o già colpite da emergenze. Per quanto riguarda l'introduzione di una assicurazione di rischio obbligatoria, in Italia da molto tempo è in corso un dibattito. Il paese è esposto ad una vasta serie di rischi con distribuzione non omogenea. Questo rende difficile individuare politiche nazionali che possano essere percepite come convenienti da tutta la popolazione.
Indicatore c. Politiche economiche e produttive sono realizzate per ridurre la vulnerabilità delle attività economiche.
Il Ministero dello Sviluppo Economico è l'autorità competente per la definizione delle politiche economiche. Esso ha intrapreso diverse iniziative che coinvolgono tutti gli attori pubblici e privati interessati a ridurre la vulnerabilità delle attività economiche e di promuovere una gestione
business continuity. Sarà definita una politica nazionale specifica al fine di
Indicatore d. La pianificazione e la gestione degli insediamenti umani includono elementi di riduzione dei rischi di disastri, ed includono piani regolatori.
I piani regolatori sono definiti dalle amministrazioni regionali e comunali secondo le politiche fornite dai Ministeri competenti (Ministero dell'Ambiente, delle Infrastrutture, ecc). Elementi di riduzione del rischio sono stati già inseriti tuttavia il problema principale in questo campo si riferisce alla poca applicazione in alcune aree del paese. L’implementazione di codici di costruzione in Italia è un compito difficile, anche a causa della presenza di un ampio numero di edifici storici, appartenenti al patrimonio culturale nazionale, non conformi agli standard odierni.
In questi ambiti l’Italia riporta impegni politici ma senza sostanziali risultati (livello di progresso 3).
Indicatore e. Misure di riduzione del rischio di disastri sono inserite nei processi di assistenza post-disastro ed in quello di superamento dell’emergenza.
Elementi di riduzione del rischio da disastri vengono presi in considerazione in tutte le fasi dell'emergenza. Secondo le norme attualmente vigenti le fasi del ciclo della gestione delle emergenze comprende la previsione e la prevenzione, nonché il soccorso ed il superamento dell’emergenza. Un forte impegno in questo campo è stato preso nel periodo immediatamente successivo al terremoto dell'Aquila del 2009, con un ampio piano di ricostituzione denominato "progetto CASE" che ha fornito ad oltre 27.000 senzatetto case moderne completamente antisismiche e conformi agli standard odierni. Tuttavia il recupero di lungo termine è una responsabilità che si basa principalmente sulle amministrazioni locali / regionali, e coinvolge altre istituzioni e agenzie. La sfida principale identificata è senz’altro la scarsità di risorse disponibili per il superamento dell’emergenza a medio termine e la ricostruzione a lungo termine. Nonostante l'attuale congiuntura economica internazionale, è stato fatto un grande sforzo per aumentare la quantità di risorse disponibili.
Dunque a tutti i livelli impegni politici, progressi, capacità e risorse messe in campo (livello di progresso 5).
Indicatore f. Esistono procedure per la valutazione degli effetti sui disastri dei maggiori progetti di sviluppo, specialmente nelle infrastrutture. L'autorità competente per valutare l'impatto del rischio di disastri dei grandi progetti di sviluppo è il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Il Ministero è anche responsabile per lo sviluppo di standard relativi alla progettazione e alla realizzazione di infrastrutture. La capacità di valutazione è stata migliorata attraverso l'implementazione di nuove norme relative alla valutazione dell’ impatto ambientale.
I progressi sono riconosciuti ma limiti in capacità e risorse (livello di progresso 4).
Priorità 5. Rafforzare la preparazione per promuovere una risposta efficace a tutti i livelli.
Indicatore a. Esistono politiche forti, competenze tecniche e istituzionali e meccanismi di gestione dei rischi di disastri con una prospettiva di riduzione dei rischi.
La gestione del rischio di disastri è una delle attività principali svolte dal Servizio di Protezione Civile Nazionale. Ciò significa che essa è parte integrante delle politiche nazionali, regionali e locali di protezione civile.
Indicatore b. Esistono piani di emergenza ad ogni livello amministrativo, regolari esercitazioni per testarli.
I piani di emergenza sono sviluppati a tutti i livelli. Il Dipartimento Nazionale della Protezione Civile ha il compito di coordinare lo sviluppo dei piani nazionali di emergenza e fornire indicazioni su come i livelli più bassi devono impostare i loro piani. Le Regioni traducono le linee guida nazionali in direttive per livello provinciale mentre i piani di emergenza comunali devono infine essere conformi con quelli provinciali. Non tutti i comuni si sono dotati di piani di emergenza e una delle sfide principali consiste nell’aggiornarli periodicamente e nell’effettuare esercitazioni. Per questi primi due indicatori l’Italia riporta a tutti i livelli impegni