L’intervento principale per il sostegno alle imprese e alle famiglie dal lato del mer-cato del lavoro è stato l’estensione degli strumenti di integrazione salariale a carico della finanza pubblica, impegnando ingenti risorse per evitare la perdita immediata di posti di lavoro. sono state quindi estese le tutele sia ai lavoratori ancora privi di sostegno al reddito in caso di sospensione del rapporto di lavoro (mediante l’atti-vazione della cassa integrazione in deroga) sia ai lavoratori che avevano superato i limiti di durata previsti dalle normative sulla cassa integrazione guadagni o gli ulte-riori limiti previsti dai fondi di solidarietà ai sensi del d. Lgs 148/2015. La crisi eco-nomica derivata dalle misure di contenimento dei contagi e dalla chiusura generalizzata delle attività economiche non essenziali ha determinato una forte do-manda di utilizzo dello strumento delle integrazioni salariali da parte delle aziende. nei primi otto mesi del 2020 sono state autorizzate complessivamente circa 3 liardi di ore pari a due volte e mezzo il numero di ore autorizzate nel 2010 (1,2 mi-liardi di ore autorizzate), l’anno sotto questo profilo più pesante per le conseguenze della crisi finanziaria internazionale esplosa nel 2008 (vedi Figura 1.1).
Come si può vedere nella Tavola 1.3 l’effetto dei provvedimenti normativi adottati in materia di integrazione salariale durante l’emergenza, ha cominciato ad avere un forte impatto in termini di ore autorizzate a partire dal mese di aprile 2020, nel quale sono state autorizzate complessivamente 855 milioni di ore; il mese di maggio presenta valori confrontabili, mentre nei mesi successivi il livello delle ore autoriz-zate si dimezza pur mantenendo un valore molto consistente.
Fino ad Agosto le ore autorizzate a seguito dell’emergenza sanitaria, quindi con cau-sale specifica Covid-198, sono state 2,8 miliardi, di cui 1,4 miliardi per cassa integra-zione ordinaria, 887 milioni per assegni ordinari dei fondi di solidarietà e 548 milioni per la cassa in deroga. Questi dati si riferiscono alla data di autorizzazione da parte dell’Istituto a prescindere dal periodo effettivo di integrazione salariale per il quale è stata richiesta. Per collocare temporalmente le ore di integrazione salariale ri-chieste si è proceduto alla ripartizione per mese di competenza con il metodo pro-rata temporis, cioè distribuendo le ore nei diversi mesi in modo uniforme nel periodo richiesto.
nella Tavola 1.4 si vede che un terzo delle ore (941 milioni) sono state autorizzate per il mese di aprile, unico mese intero di chiusura delle attività, per passare nel mese di maggio, quando si è verificata la graduale riapertura delle attività, a 781 mi-lioni e nel mese di giugno a 416 mimi-lioni.
Tavola 1.3 Serie mensile delle ore di integrazione salariale autorizzate per mese
e tipologia di intervento. Anno 2020 gennaio – agosto (in milioni)
CIG
Ordinaria straordinaria CIG in derogaCIG
Fondi di solidarietà Totale gennaio 20 9 12 _ 4 25 febbraio 20 11 11 _ 0 22 marzo 20 13 7 _ 1 21 aprile 20 713 12 47 83 855 maggio 20 224 18 231 398 871 giugno 20 150 24 112 149 435 luglio 20 217 30 81 155 483 agosto 20 100 9 77 108 294 Totale 1.437 122 548 898 3.005
8 Si precisa che si fa riferimento al complesso delle ore autorizzate indipendentemente dalla fonte di fi-nanziamento, infatti la maggior parte delle ore di cassa integrazione ordinaria sono richieste nell’ambito del sistema assicurativo della CIG e quindi non espressamente a carico della finanza pubblica; analoga-mente una parte minoritaria delle ore dei fondi di solidarietà è stata finanziata dallo schema assicurativo dei fondi di solidarietà.
Trasformando le ore in lavoratori9 se ne possono stimare 5,5 milioni nel mese di aprile (Figura 1.8). successivamente il numero di lavoratori equivalenti a tempo pieno in cassa integrazione a zero ore si riduce notevolmente con la contestuale diffusa ripresa delle attività economiche avvenuta a seguito dell’allentamento delle restrizioni, passando a 2,4 milioni nel mese di giugno.
Tavola 1.4 Ore di integrazione salariale autorizzate dal 1° Aprile al 31 Agosto con causale Covid-19
per tipologia di intervento e mese di competenza. Anno 2020 (in milioni)
9 Il numero di lavoratori equivalenti a tempo pieno in cassa integrazione a zero ore, è stato calcolato per ogni mese come quoziente tra il totale delle ore autorizzate e il numero standard di ore lavorate in un mese (173) da un lavoratore a tempo pieno.
mese CIG ordinaria Fondi di solidarietà CIG deroga Totale
gennaio - - - -febbraio - 3 1 4 marzo 193 163 100 456 aprile 467 290 184 941 maggio 377 253 150 781 giugno 209 132 74 416 luglio 115 40 31 187 agosto 22 5 8 34 settembre 1 … … 1 ottobre … … … … novembre - - - -dicembre - - - -Totale 1.384 887 548 2.819
Per quanto riguarda la distribuzione delle ore autorizzate per settore di attività economica, il 57% è stato richiesto nei settori chiusi dal dPCm del 22 marzo 2020, mentre il 43% è stato richiesto nei settori cosiddetti essenziali, segno che comunque anche queste attività hanno risentito del lock down (mancanza di circolazione delle persone, caduta dell’indotto, eccetera).
Come mostra la Tavola 1.5, circa il 63% delle ore sono state autorizzate nei settori: commercio e trasporti, terziario professionale, alloggio e ristorazione, servizi alla persona, costruzioni. Il metalmeccanico da solo ha avuto il 14% delle ore autorizzate.
Figura 1.8 Numero di lavoratori equivalenti a tempo pieno in cassa integrazione a zero ore
(calcolati sulla base delle ore autorizzate dal 1° Aprile al 31 Agosto con causale Covid-19) per tipologia di intervento e mese di competenza. Anno 2020
Tavola 1.5 Ore di integrazione salariale autorizzate dal 1° Aprile al 31 Agosto
con causale Covid-19 per settore di attività economica. Anno 2020 (in milioni)
* Il settore di attività economica è derivato dal codice Ateco dell’azienda, mentre l’autorizzazione all’integra-zione salariale è operata dall’Inps in base al codice statistico contributivo e ai codici di autorizzaall’integra-zione del-l’azienda. Questo spiega, per esempio, la presenza di ore autorizzatte di Cig ordinaria per aziende che hanno settore economico Commercio ma codice statistico contributivo Industria.
settore attività integrazioni salarialiTotale
Agricoltura, silvicoltura e pesca 14
estrazione di minerali 6
Alimentari-tabacco 37
Tac (tessile abbigliamento calzature) 135
Legno-mobili 52
Carta, chimica, altre industrie manifatturiere 216
riparazione, manutenzione 167
metalmeccanico 394
- Metallurgia e prodotti in metallo 122
- Fabbricazione computer 29
- Fabbricazione apparecchiature elettriche 53
- Fabbricazione macchinari 109
- Fabbricazione mezzi trasporto 81
energia, gas, acqua 21
Costruzioni 212
Commercio, trasporti 619
Alloggio, ristorazione 312
Terziario professionale (J-n) 381
“Amministrazione pubblica e difesa; assicurazione sociale obbligatoria” 0
servizi alla persona (istruzione, sanità, altro) 251
Attività di famiglie, organizzazioni 1
vale la pena soffermarsi sull’analisi di alcuni settori. In particolare sono stati messi a confronto quattro settori economici, due autorizzati (Figura 1.9) e due non auto-rizzati (Figura 1.10). Ogni settore ha una storia a sé stante: considerando infatti i settori “agenzie di viaggio” e “alloggio e ristorazione” (non autorizzati), seppur con numeri assoluti completamente diversi, il numero di lavoratori equivalenti a tempo pieno in cassa integrazione a zero ore (d’ora in poi, numero di lavoratori equivalenti) sono passati per il primo da 23 mila nel mese di aprile a 15 mila nel mese di giugno (-34%) e da 567 mila a 261 mila (-54%) per il secondo, per avere ancora una dimi-nuzione nel mese di luglio rispettivamente del 66% e del 86%. I dati sembrano con-fermare la percezione che il settore della ristorazione abbia avuto nei mesi estivi un parziale recupero e quindi meno necessità di ricorrere alle integrazioni salariali mentre le agenzie di viaggio non sono uscite dalla penalizzazione conseguente al-l’incertezza sugli spostamenti internazionali causata dalla pandemia. Per quanto ri-guarda le aziende appartenenti ai due settori autorizzati a proseguire l’attività presi in considerazione, le industrie alimentari sono passate da 62 mila lavoratori equiva-lenti ad aprile a 42 mila a giugno (-33%). Il settore dei trasporti, pur non essendo stato bloccato dal dPCm, lo è stato di fatto dalla mancanza di circolazione delle persone e infatti i lavoratori equivalenti del mese di aprile sono risultati di entità molto consistente (337 mila). La situazione è decisamente migliorata nel mese di giugno, con una diminuzione del 57% attestandosi sulle 145 mila unità e diminuendo ulteriormente nel mese di luglio (54 mila), indice che nel momento in cui le persone hanno ricominciato a circolare, almeno all’interno del territorio nazionale, anche i trasporti hanno ripreso la loro attività, seppur con tutte le regole di distanziamento sociale imposte10.
10 Nel caso del trasporto aereo la crisi è nascosta anche dal fatto che si sta utilizzando, con causale Covid non esplicita, la Cig straordinaria.
Figura 1.9 Numero di lavoratori equivalenti a tempo pieno in cassa integrazione a zero ore
(calcolati sulla base delle ore autorizzate dal 1° Aprile al 31 Agosto con causale Covid-19) per tipologia di intervento e mese di competenza in due settori chiusi dal DPCM 22 marzo 2020
(Agenzie di viaggio – Alloggio e ristorazione).
Figura 1.10 Numero di lavoratori equivalenti a tempo pieno in cassa integrazione a zero ore
(calcolati sulla base delle ore autorizzate dal 1° Aprile al 31 Agosto con causale Covid-19) per tipologia di intervento e mese di competenza in due settori autorizzati all’attività dal DPCM
del tutto attesa la distribuzione delle ore dal punto di vista territoriale (Tavola 1.6): infatti il 56% delle ore totali sono state autorizzate in Lombardia, veneto, emilia romagna e Piemonte, regioni nelle quali si concentra la maggior parte delle attività produttive. In queste regioni la predominanza di Cassa integrazione ordinaria11 è collegata alla concentrazione di imprese industriali e dell’edilizia quindi assicurate per la CIG ordinaria, a differenza ad esempio del Lazio dove dei 233 milioni di ore il 67% è stato autorizzato per i fondi di solidarietà e cassa in deroga, indice della presenza meno rilevante in questa regione di aziende industriali.
11 In lombardia le ore di Cig ordinaria sono il 47% del totale autorizzato (in piemonte, Veneto ed Emilia Romagna sono superiori al 50%).
Tavola 1.6 Ore autorizzate di integrazione salariale dal 1° Aprile al 31 Agosto con causale Covid-19
per regione e tipologia di intervento. Anno 2020 (in milioni)
regione Cig ordinaria Fondi di solidarietà Cig deroga Totale
PIemOnTe 142 61 37 240 vALLe d’AOsTA 2 2 1 6 LOmBArdIA 326 234 140 700 TrenTInO A.A. 24 27 1 53 veneTO 191 98 58 347 FrIULI v.G. 39 19 10 67 LIGUrIA 24 22 11 56 emILIA rOmAGnA 153 84 49 285 TOsCAnA 83 61 35 178 UmBrIA 18 11 9 37 mArCHe 56 18 14 87 LAzIO 77 97 59 233 ABrUzzO 33 13 10 56 mOLIse 5 2 2 8 CAmPAnIA 81 41 36 158 PUGLIA 59 35 24 117 BAsILICATA 15 4 3 23 CALABrIA 12 10 11 33 sICILIA 33 34 29 95 sArdeGnA 13 15 10 38 TOTALE 1.384 887 548 2.819
di grande importanza risulta ovviamente l’effettivo utilizzo delle integrazioni salariali da parte delle aziende rispetto a quanto autorizzato dall’InPs: purtroppo l’indica-zione esatta circa il numero di ore utilizzate è attendibile solo dopo un consistente lasso di tempo. Il processo delle integrazioni salariali infatti è complesso: esso ri-chiede una prima domanda di autorizzazione da parte dell’azienda all’Inps o alle re-gioni (nel caso della cassa in deroga). nella domanda l’azienda indica se intende pagare lei stessa i dipendenti con successivo conguaglio con l’Inps, oppure chiede all’Inps di pagare direttamente (diverso è il caso delle aziende rientranti nel campo di applicazione della deroga per le quali è previsto quasi esclusivamente il pagamento diretto). A seguito dell’autorizzazione, l’azienda può conguagliare, attraverso la de-nuncia retributiva individuale (Uniemens), le somme relative al mese di competenza per le ore non lavorate da ciascun dipendente, ovvero trasmettere il modello sr41 con l’indicazione delle ore non lavorate, per consentire il pagamento da parte del-l’Istituto12. Pertanto, come già accennato, le ore effettivamente utilizzate dalle aziende sono quantificabili in modo attendibile solo dopo un congruo lasso di tempo.
storicamente il rapporto tra le ore utilizzate e le ore autorizzate (il cosiddetto “ti-raggio”, take-up) è stato ben al di sotto del 100% (tendenzialmente tra il 40 e il 60%) anche negli anni di crisi più pesante come si evince dalla Figura 1.11. Questo perché anche nei periodi di crisi le aziende tendono a chiedere autorizzazioni di ore superiori al reale fabbisogno13.
12 Il D. Lgs 148/2015 all’articolo 7 prevede che il pagamento d’integrazione salariale ordinaria, venga ef-fettuato dall’impresa ai dipendenti e successivamente recuperato tramite le denunce individuali UniEmens, ovvero l’impresa possa richiedere il pagamento diretto da parte dell’Istituto esclusivamente in “presenza di serie e documentate difficoltà finanziarie”. Per la cassa integrazione con causale Covid-19 il decreto Cura Italia ha previsto che l’azienda potesse richiedere il pagamento diretto senza fornire alcuna docu-mentazione circa le difficoltà finanziarie, ciò ha comportato che circa l’83% delle aziende che ha fatto domanda per le integrazioni salariali, nell’incertezza economica del momento, ha richiesto il pagamento diretto da parte dell’Istituto, il quale si è trovato a gestire in brevissimo tempo non solo una mole di do-mande da autorizzare senza precedenti, ma anche una mole di pagamenti da effettuare per i quali sono previsti una serie di adempimenti amministrativi da parte dell’Istituto, ma anche dei consulenti del lavoro che si sono trovati alle prese con inaspettate e inusuali criticità: tutto ciò ha avuto come conseguenza un ritardo nei pagamenti, soprattutto con riferimento al primo periodo richiesto.
13 Tale comportamento, almeno in parte, è presumibilmente dovuto alla presenza di limiti complessivi: in
Ci sarebbe da attendersi anche per l’anno 2020 un utilizzo parziale delle ore auto-rizzate la cui entità deve in ogni caso ancora manifestarsi a causa del limitato periodo di osservazione rispetto al momento dell’autorizzazione14.
Per cercare di dare una misura del reale utilizzo delle ore di integrazione salariale autorizzate si è considerato per singolo mese il rapporto tra le ore utilizzate e le ore autorizzate di competenza ricostruite secondo il metodo sopra descritto. Al netto di ulteriori ritardi di pagamento o di trasmissione delle denunce retributive, dalla Figura 1.12 si evince un tiraggio del 63% per il mese di marzo e del 60% per il mese di aprile (mesi per i quali si può considerare quasi completamente definito il processo amministrativo), mentre nei mesi di maggio e giugno i valori sono decisa-mente più contenuti anche se ancora provvisori.
Figura 1.11 Serie storica dell’indice di utilizzo delle ore autorizzate
di integrazione salariale per tipologia. Anni 2009-2019
14 Normalmente il dato si consolida a distanza di diversi mesi dal momento di effettivo utilizzo da parte delle aziende per differimenti dei pagamenti diretti in parte, ma principalmente perché le informazioni nel caso di pagamento da parte delle aziende sono complete solo quando l’azienda conguaglia gli importi anticipati al lavoratore con i contributi da pagare all’Istituto (e questo in caso di aziende in crisi può av-venire anche dopo molti mesi).
nella Figura 1.13 è rappresentato l’andamento dell’indice di utilizzo delle ore auto-rizzate per i 4 settori precedentemente analizzati (autorizzati e non a proseguire l’attività secondo il dPCm del 22 marzo 2020).
Figura 1.12 Indice di utilizzo delle ore autorizzate di integrazione salariale per tipologia
Il grafico evidenzia un risultato abbastanza atteso: il take-up nel mese di aprile è il più alto del periodo osservato e nei settori bloccati dal dPCm arriva all’80% per alloggio e ristorazione e all’82% per le agenzie di viaggio, mentre si attesta su per-centuali decisamente inferiori nei settori autorizzati a proseguire l’attività (47% per il settore alimentare, 45% per i trasporti).
relativamente al take-up nel mese di giugno, per quanto i dati siano ancora provvi-sori, rimane il gap tra i settori bloccati dal dPCm e i settori autorizzati a proseguire l’attività, ma l’utilizzo delle ore di integrazione salariale rispetto all’ammontare delle ore autorizzate scende decisamente per tutti e quattro i settori analizzati, sugge-rendo l’ipotesi che la previsione del fabbisogno di cassa integrazione da parte delle aziende potrebbe essere stata eccessivamente prudenziale. solo per le agenzie di viaggio il take-up si attesta intorno al 50%, mentre per alloggio e ristorazione risulta del 36%, e per le altre due attività analizzate è addirittura inferiore al 30%.
Infine sono stati desunti dagli archivi riguardanti i percettori di integrazioni salariali sia a pagamento diretto che a conguaglio, il numero di lavoratori che effettivamente hanno avuto nel periodo marzo-giugno 2020 almeno un intervento di integrazione salariale con causale Covid-19: nel complesso si tratta di poco meno di 6 milioni di beneficiari, distribuiti nei mesi per le varie tipologie di intervento come evidenziato nella Tavola 1.7. Figura 1.13 Indice di utilizzo delle ore autorizzate di integrazione salariale per mese nei settori:
I dati presentati nella Tavola 1.7 si riferiscono come accennato ai beneficiari effettivi relativi a ciascuna tipologia di integrazione: in linea di principio lo stesso lavoratore può ricevere l’integrazione salariale di diverse tipologie, nel caso in cui abbia in es-sere più di un rapporto di lavoro anche se si tratta di fenomeni dagli effetti trascu-rabili. e’ evidente che il mese di aprile, unico mese intero di lock down, è quello con il maggior numero di lavoratori in cassa integrazione e che quasi la metà dei la-voratori dipendenti del settore privato (esclusi agricoli e domestici per i quali sono state previste altre misure) è stato raggiunto dalle misure disposte dal Governo per il sostegno al lavoro dipendente durante la pandemia.
L’esperienza di questi mesi ha messo in evidenza criticità del sistema di copertura degli strumenti di integrazione del reddito in caso di sospensione del rapporto di lavoro mostrando, come già avvenuto per la crisi iniziata nel 2008, l’inadeguatezza di questi strumenti perché pensati per shock aziendali o al massimo settoriali del-l’economia. negli ultimi anni la progressiva globalizzazione ha ridotto il rilievo delle crisi circoscritte evidenziando piuttosto crisi generalizzate a interi comparti eco-nomici. Inoltre un acuto limite specifico emerso in questa fase è legato alla scelta del legislatore di coprire alcuni settori specifici (industria e edilizia) ovvero le aziende con più di 5 dipendenti attraverso impianti assicurativi diversi: da un lato la cassa integrazione guadagni dall’altro i fondi di solidarietà. La CIG, seppure con i limiti temporali previsti, ha mostrato una sostanziale tenuta, mentre i fondi di solidarietà hanno rivelato un’evidente inadeguatezza derivante soprattutto dall’impianto gene-rale per cui ciascun fondo non può assicurare prestazioni oltre il livello dei contri-buti complessivamente incassati (anche considerando il patrimonio accumulato). Infatti i fondi di solidarietà devono per norma assicurare un equilibrio finanziario annuale con evidenti limiti del sistema. diverso è il discorso per le piccole aziende (a meno che non operino nei settori dell’industria e dell’edilizia coperti dalla cassa integrazione guadagni) e per le aziende commerciali con almeno 50 dipendenti per le quali non esiste nessuno strumento di tipo assicurativo per i casi di crisi e di
con-Tavola 1.7 Numero beneficiari di integrazioni salariali con causale Covid-19 per mese
e tipologia di intervento. Periodo marzo-giugno 2020 (migliaia)
mese CIG ordinaria Fondi di solidarietà CIG deroga Totale
marzo 1.837 1.292 1.112 4.240
aprile 2.308 1.626 1.340 5.274
maggio 1.560 1.393 1.126 4.079
giugno 1.020 808 477 2.305
seguenza è stato previsto un intervento in deroga finanziato integralmente dalla fi-nanza pubblica. L’estensione delle stesse tutele per tutti i lavoratori indipendente-mente dal settore di attività economica o dalla dimensione dell’azienda sarebbe auspicabile. In ogni caso maggiori tutele si traducono in costi maggiori (nell’ambito di un impianto assicurativo in aliquote contributive più elevate e quindi in aumento del costo del lavoro).
1.4 Le imprese e i lavoratori in cassa integrazione Covid-19 nei