Segue: Le difficoltà sull’attuazione del decreto Trasparenza 174

190  e  dal  successivo  decreto  attuativo,  il  d.lgs.  33/2013,  rispetto  a  questo  nuovo   quadro  normativo,  l’Autorità  ha  continuato  a  esercitare  quelle  funzioni  di  indirizzo   che   le   erano   state   conferite   dal   d.lgs.   150/2009,   ma   con   un   potenziamento,   ora,   delle  funzioni  di  vigilanza  e  controllo  circa  il  rispetto  delle  disposizioni  in  materia  di   trasparenza,   in   virtù   di   quella   funzione   di   prevenzione   della   corruzione,   rispetto   alla  quale  la  trasparenza  risulta  essere  strumentale.    

In   questo   senso,   allora,   l’Autorità,   vista   «l’immediatezza   dell’approvazione   della   legge»   ha   dettato   alcune   linee   guida,   con   lo   scopo   di   «accentuare…   il   coordinamento   tra   le   misure   di   prevenzione   della   corruzione   e   quella   della   trasparenza»,   anche   razionalizzando,   come   si   è   già   visto   sopra,   «gli   oneri   amministrativi  nell’attuazione  delle  norme  da  parte  di  amministrazioni  e  enti»  (Ivi,   p.46).  

È  questa  allora  la  logica  che  sta  alla  base  della  delibera  n.50/2013,  con  la   quale  si  è  messo  in  evidenza  lo  stretto  collegamento  tra  i  programmi  triennali  sulla   trasparenza,   i   PTPC   e   i   Piani   delle   performance,   ovvero   la   necessità   «di   identificare   in   un   unico   soggetto,   le   funzioni   del   RPC   e   di   Responsabile   della   trasparenza».  

Anche   in   questo   caso,   allora,   l’Autorità   ha   ritenuto   necessario   avviare   un’attività  di  vigilanza  su  come  i  diretti  destinatari  delle  nuove  disposizioni  hanno   provveduto  ad  implementarle,  attività  questa,  strumentale  ad  interventi  di  supporto   da   parte   dell’Autorità,   nonché   all’eventuale   «assunzione   di   provvedimenti   ad   hoc   per  l’adeguamento  dei  siti  istituzionali  alle  nuove  disposizioni»  e  per  accertare  le   responsabilità   in   caso   di   inadempimenti.   Mentre,   nei   confronti   delle   società  

partecipate  delle  PA,  sono  state  intraprese  attività  di  indirizzo  e  controllo,  in  quanto   anch’esse  destinatarie  dei  nuovi  indirizzi  in  materia  di  trasparenza.  

Per  quanto  riguarda  l’attività  di  consulenza,  l’Autorità,  anche  in  questo  caso,   ha   rilevato   un   consistente   flusso   di   richieste   interpretative   riguardanti   diversi   aspetti  disciplinati  dal  d.lgs.  33/2013,  individuando  tre  possibili  cause:  problemi  ad   adottare   una   normativa   di   tipo   uniforme   ad   amministrazioni   ed   enti   molto   diversi   fra   loro,   nonché   all’estensione   degli   obblighi   alle   società   partecipate;;   difficoltà   interpretative,   come   quelle   riguardo   alla   differenza   tra   accesso   civico   e   diritto   d’accesso;;   «”oscurità”   del   testo   normativo,   e   ridondanze   ancora   presenti   in   numerosi  obblighi  di  pubblicazione  vigenti»  (Ivi,  p.47).    

Delle   1544   richieste   di   chiarimento   pervenute   all’Autorità,   574,   il   37%,   hanno   riguardato   proprio   la   trasparenza,   di   cui   ben   il   74%   quesiti,   e   il   26%   segnalazioni.    

La   stragrande   maggioranza   dei   quesiti,   335,   ovvero   il   79%,   si   riferiva   proprio  a  dubbi  interpretativi  sul  d.lgs.  33/2013,  riguardo  tre  aspetti  in  particolare,   rispetto   ai   quali   l’Autorità,   ancora   una   volta,   ha   dato   risposta   mediante   lo   strumento  delle  delibere.    

Un  primo  aspetto  ha  riguardato  la  pubblicazione  dei  dati4  relativi  agli  organi   di  indirizzo  politico  (art.  14),  ovvero,  il  37%  di  quei  335  quesiti,  per  i  quali  l’Autorità   ha  chiarito  i  dubbi  con  la  delibera  n.  65/2013,  con  la  quale  ha  precisato  che  non   sono  solo  quelle  amministrazioni  pubbliche,  così  come  previsto  dal  d.lgs  165/2001   art.  1  c.2,  ad  assolvere  gli  obblighi  di  cui  all’articolo  14,  ma  anche  gli  enti  pubblici   vigilati,  enti  di  diritto  privato  in  controllo  pubblico  e  società  partecipate,  ovvero  che   gli  obblighi  di  pubblicazione  si  riferiscono  «ai  componenti  degli  organi  di  indirizzo   politico   in   carica   alla   data   di   entrata   in   vigore   del   decreto»,   ma   anche   dando   indicazioni   riguardo   «l’individuazione   dell’organo   di   indirizzo   nel   caso   di   enti   pubblici   non   territoriali,   di   diritto   privato,   quali   società   partecipate   dove   di   norma   non  si  hanno  organi  elettivi»  (Ivi,  p.  48).  

Un  secondo  aspetto  oggetto  di  dubbi  interpretativi,  (il  7%),  ha  riguardato  gli   articoli   26   e   27   del   d.lgs   33,   in   merito   agli   obblighi   di   pubblicazione   di   atti   di   concessione   di   sovvenzioni,   contributi   e   sussidi   e   attribuzione   di   vantaggi   economici.  

La  delibera  n.59/2013  ha  chiarito  che,  oltre  a  quelle  amministrazioni,  di  cui   art.   1   comma   2   d.lgs.   165/2001,   anche   enti   pubblici   nazionali,   comprese   le   aziende   speciali   assimilati   agli   enti   pubblici   economici,   società   partecipate   dalle   PP   AA   e   da   esse   controllate   (art.   2359   c.c.),   sono   tenute   alla   pubblicazione.   In   ogni   caso,   le   informazioni   da   pubblicare   riguardano   i   provvedimenti   di   sostentamento  di  un  soggetto   pubblico   o  privato,   e   non   «i   compensi   dovuti   dagli   enti  a  imprese  e  privati  professionisti  come  corrispettivo»  (già  oggetto  di  obblighi  di   pubblicazione  secondo  altre  disposizioni).  

Infine,  un  3%  di  quei  335  quesiti,  ha  riguardato  gli  articoli  14  e  22,  circa  le   sanzioni   da   applicare   in   caso   di   violazione   degli   obblighi   di   comunicazione   e   pubblicazione.  La  norma,  come  si  è  accennato  più  sopra,  rimandando  alla  legge   689/1981  l’individuazione  del  soggetto  chiamato  a  irrogare  le  sanzioni,  senza  però   dare   ulteriori   indicazioni,   ha   creato   non   poca   confusione.   Con   la   delibera   n.   66/2013,   l’Autorità   ha   chiarito   che   ogni   amministrazione   provvede   a   disciplinare   con  proprio  regolamento,  indicando  il  soggetto  cui  compete  l’istruttoria  e  colui  che   deve  irrogare  le  sanzioni.  (Ivi  p.49-­50).  

Quanto   all’attività   di   vigilanza   svolta   dall’Autorità,   la   stessa   si   svolge   a   partire  dalle  segnalazioni  sull’inosservanza  degli  obblighi  di  pubblicazione,  nonché   attraverso  specifiche  iniziative  che  mirano  a  verificare  la  pubblicazione  dei  dati  e   delle  informazioni  sui  siti  istituzionali  delle  amministrazioni.  

Le   segnalazioni,   in   particolare   si   sono   concentrate   soprattutto   nel   periodo   immediatamente   successivo   l’entrata   in   vigore   del   d.lgs.   33/2013,   e   sono   stati   soprattutto   i   soggetti   privati   i   mittenti   delle   stesse:   il   78%   di   queste   hanno   infatti   riguardato   il   d.lgs.   in   questione   e   l’83%   è   pervenuta   da   soggetti   privati,   contro   il   17%  delle  segnalazioni  da  parte  delle  PA.  Il  53%  di  queste  si  riferisce  ai  Comuni.  

Da   qui,   l’Autorità   ha   provveduto   a   chiedere   notizie   alle   amministrazioni   interessate   riguardo   agli   inadempimenti   segnalati,   ricevendo   risposte   dai   «contenuti   eterogenei»   che   hanno   soprattutto   evidenziato   le   difficoltà   organizzative   a   causa   soprattutto   delle   ridotte   dimensioni   delle   amministrazioni   (p.50).  

L’attività  di  vigilanza  dell’Autorità  sui  siti  istituzionali,  è  stata  articolata  in  tre   sessioni  di  tempo.  

Una   prima   sessione,   avviata   a   seguito   della   delibera   n.71/2013,   ha   riguardato   «l’assolvimento   di   un   numero   di   obblighi   di   pubblicazione»   riguardo  

soprattutto   i   procedimenti   e   i   servizi   pubblici,   rilevanti   sotto   l’aspetto   dell’accountability.  Tale  attività  è  stata  portata  avanti  sia  attraverso  le  attestazioni   degli   organismi   indipendenti   di   valutazione   (OIV)   pubblicate   sui   siti   internet   delle   amministrazioni  entro  il  30  settembre  2013,  ovvero  sulla  verifica  successiva  della   qualità   di   tali   attestazioni   da   parte   dell’Autorità,   verificando,   in   entrambi   i   casi,   la   presenza  o  meno  dei  dati  nella  sezione  “Amministrazione  trasparente”,  la  qualità  e   l’aggiornamento  degli  stessi.    

La  verifica  di  un  campione  di  siti  istituzionali  ha  rilevato,  per  esempio,  che   su   13   Ministeri,   il   77%   di   questi   ha   provveduto   a   pubblicare   l’attestazione   degli   OIV,   come   richiesto   dalla   delibera,   rilevando   le   maggiori   carenze   nella   pubblicazione   di   dati   su   procedimenti   ad   istanza   di   parte,   in   quelli   relativi   alle   società  partecipate,  pagamenti,  accesso  civico  e  servizi  erogati.    

Nel  complesso,  l’Autorità  ha  riscontrato  una  bassa  qualità  dei  dati  pubblicati   rispetto   alle   categorie   considerate   dalla   verifica,   cosa   che   rispecchia   fedelmente   quella   «cultura   dell’adempimento»   rilevata   dall’Autorità   nell’atteggiamento   delle   amministrazioni,   piuttosto   che   una   maggiore   consapevolezza   circa   l’importanza   della  diffusione  delle  informazioni.  

E  anche  sull’aggiornamento  dei  dati  delle  categorie  sopra  considerate  non   si  rilevano  buoni  livelli,  ad  eccezione  dei  dati  relativi  ai  pagamenti.    

Dati  più  incoraggianti  sui  livelli  di  pubblicazione  delle  attestazioni,  invece,  si   sono   rilevati   nelle   Università   e   nelle   ASL,   rispettivamente   il   70%   e   63%;;   mentre   una  tendenza  verso  il  basso  si  registra  a  partire  dai  grandi  Comuni  fino  a  quelli  di   medie  e  piccole  dimensioni.  

La   seconda   sessione   di   vigilanza,   svolta   nel   corso   dell’autunno   2013,   ha   avuto   come   oggetto   la   pubblicazione   dei   dati   riguardo:   «l’organizzazione   dei   contenuti   della   sezione   “amministrazione   trasparente”   (…);;   la   disponibilità   delle   informazioni   relative   agli   uffici   periferici   e   alle   articolazioni   organizzative   in   cui   vengono  utilizzai  con  riferimento  al  personale  e  alle  risorse;;  l’aggiornamento  delle   informazioni  e  la  disponibilità  di  dati  in  formato  aperto»,  rilevando  anche  in  questo   caso  notevoli  carenze.  

Per   esempio,   rispetto   all’organizzazione   dei   contenuti   della   sezione   “Amministrazione   trasparente”,   sebbene   la   gran   parte   dei   Ministeri   hanno   configurato   la   sezione   in   questione,   anche   se   non   in   maniera   esattamente   conforme   alle   indicazioni   contenute   nella   delibera   n.   59/2013,   l’Autorità   ha  

riscontrato  un  certo  miglioramento  sui  contenuti  inseriti  in  questa  sezione,  anche   se  di  fatto  solo  nel  46%  dei  casi  sono  risultati  completi.  In  questo  senso,  infatti,  le   verifiche   hanno   rivelato   una   non   soddisfacente   disponibilità   dei   dati   relativi   agli   uffici   periferici   e   alle   articolazioni   organizzative,   ovvero   una   pubblicazione   sommaria   e   non   completa   delle   informazioni   relative   ai   consulenti   e   collaboratori   (per  esempio  sull’assenza  di  conflitto  di  interesse,  svolgimento  di  incarichi  in  altri   enti  di  diritto  privato,  Cv,  estremi  degli  atti  di  conferimento  degli  incarichi).  Mentre   sulle  informazioni  riguardo  ai  bandi  di  gara  e  ai  contratti,  è  stata  rilevata  una  «forte   disomogeneità  nella  pubblicazione»  e  una  scarsa  considerazione  delle  indicazioni   date  dall’Autorità  di  vigilanza  sui  contratti  pubblici  (AVCP).  E  anche  sulle  modalità   di   esercizio   dell’accesso   civico,   solo   la   metà   dei   ministeri   ha   pubblicato   le   informazioni  in  maniera  completa.    

Infine,   per   la   terza   sessione,   l’Autorità   ha   rimandato   a   un   periodo   di   rilevazione   successivo   alla   pubblicazione   del   presente   rapporto,   ovvero,   agli   obblighi  di  pubblicazione  attestati  dagli  OIV  entro  il  31  gennaio  2014.