3. La legislazione in materia di tutela dei lavoratori e di previdenza sociale
3.3 La silicosi nella legislazione italiana
La patologie più diffusa nell’attività estrattiva che ha avuto un particolare iter normativo è
certamente la silicosi, una pneumoconiosi particolarmente diffusa nelle miniere metallifere
sarde.
Il termine silicosi appariva per la prima volta nella bibliografia scientifica nel 1870
grazie a due medici italiani, il dott. Visconti e il dott. Rovida, che individuavano la
condizione patologica dei polmoni causata dall’inalazione delle polveri silicee
303. Ma
solamente nei primi anni del Novecento questa malattia attirò l’attenzione della comunità
297 Intossicazione da piombo, causata dall’inalazione o dall’ingestione della sostanza durante la lavorazione in galleria.
298 Malattia da strumenti vibranti che provocava disturbi vasomotori e un’alterazione del sistema nervoso. 299 Causata principalmente dal rumore prodotto dagli strumenti di perforazione e dai macchinari per la lavorazione del minerale grezzo. L’ipoacusia da rumore rientra quindi tra le malattie professionale, mentre il trauma acustico può essere considerato un infortunio. Si veda S.BURDO, Il rumore come causa di ipoacusia http://www.audiovestibologia.it/audiovestibologia/PATOLOGIE_files/Il_rumore_come_causa_di_ipoacusia.pd f (consultato il 4/01/2015).
300 Il periodo massimo di indennizzabilità dalla cessazione del lavori previsto era di un anno. 301
Comparivano per la prima volta la sordità da rumore, prevista per 9 lavorazioni, e l’angioneurosi.
Per il problema dell’inclusione della sordità nella legislazione si veda G.MANCIOLI, La sordità da rumori in
rapporto alla nuova legislazione del lavoro in Atti del XIX Congresso di Medicina del Lavoro (Firenze 24-28 ottobre 1953), Ed. Tip. Inail, Milano 1954, pp. 989-993.
302
Nell’allegato 4, nuova tabella delle malattie professionali nell’industria, venivano inserite «le malattie causate da piombo, leghe e composti, con le loro conseguenze dirette» causate dalle «lavorazioni che espongono all’azione del piombo, leghe e composti», il cui periodo massimo di indennizzabilità dalla cessazione del lavoro era 4 anni, 18 mesi per malattie causate dai composti organici del piombo, 8 anni in caso di nefrite; «malattie causate da lavoro in aria compressa», il cui periodo di indennizzabilità era 3 anni e, in caso di manifestazioni artritiche, 10 anni; «ipoacusia e sordità da rumori», il cui periodo di indennizzabilità era 4 anni. http://www.edizionieuropee.it/data/html/68/zn98_01_030639.html (consultato il 4/07/2012), http://www.otorinolaringoiatria.org/ORL/Nuovo%20sito/danni%20da%20rumore%20%28legislazione%29.htm l (consultato il 4/01/2015).
303 V.R
192
scientifica nazionale
304. Negli anni Trenta, con l’introduzione nel lavoro minerario delle
moderne tecnologie meccaniche per la perforazione in sostituzione di quelle manuali, si
aveva un rapido incremento dell’insorgenza della silicosi polmonare nei lavoratori
dell’industria estrattiva. Iniziavano così un’intensa attività di ricerca sulla patologia, in
particolare sulla sua eziogenesi e patogenesi
305, i primi contributi sulla prevenzione
306e
l’esigenza di tutelare legalmente i lavoratori affetti da tale malattia.
Mentre la comunità medica portava avanti un vivace dibattito, il sistema legislativo non
la riconosceva ancora all’interno del sistema delle assicurazioni sociali. Solamente nel
1943, dopo più di settant’anni dal riconoscimento diagnostico della silicosi polmonare,
veniva emanata una normativa a tutela del lavoratore contro l’insorgere di tale patologia,
con la legge del 12 aprile 1943, n. 455, Estensione dell’assicurazione obbligatoria per le
malattie professionali alla silicosi ed all’asbestosi, contemplata dall’art. 3 del R. D.
1765/1935. Nella nuova legge per silicosi si intendeva «una fibrosi polmonare complicata
o non a tubercolosi polmonare che, provocata da inalazione di polvere di biossido di silicio
allo stato libero, si manifesta particolarmente con bronchite ed enfisema e ripercussione
sull’apparato circolatorio ed all’esame radiologico con disseminazione diffusa di ombre
nodulari miliariformi, confluenti e non» (art. 3)
307. Era necessario che i tre elementi, quello
anamnestico, quello clinico e quello radiologico, enunciati nell’art. 3, coesistessero tutti
insieme per l’accertamento della diagnosi medico-legale di silicosi. Se in merito
all’anamnesi non sussistevano dubbi (era certa la necessità di inalazione di polvere di
silice), sull’accertamento clinico la comunità scientifica riteneva bastasse l’insorgenza di
una o due affezioni tra bronchite, enfisema e ripercussioni circolatorie per la constatazione
della malattia
308. Le prestazioni assicurative erano dovute in tutti i casi fosse derivata la
morte ovvero un’inabilità permanente al lavoro superiore al 33%. Allegata al corpo
304
Al III Congresso Nazionale per le malattie del Lavoro (Torino 1911) il dott. Cesa Bianchi e il dott. Devoto espongono una relazione dal titolo La patologia polmonare da inalazione di polvere.
305 S. C
ACCURI, Le malattie respiratorie da polveri: eziogenesi e patogenesi in Atti del IX Congresso
Nazionale di Medicina del Lavoro Roma 16-17 ottobre 1930, Tip.A. Cordani, Milano 1934, pp. 10-55; G.
QUARELLI, La silicosi (silicosi e tubercolosi-silicosi), pp. 54-77; L.PRETI,C.TALINI, Quadri evolutivi della
silicosi polmonare e silicosi-tubercolosi, pp. 78-81 entrambi in Atti del XIII Congresso di Medicina del Lavoro Bari 10-12 settembre 1938, Arti grafiche Laterza e Polo, Bari 1939.
306 V. B
RUNO, Un tipo di maschera italiana contro le polveri in Atti del XIII Congresso di Medicina del
Lavoro Bari 10-12 settembre 1938, Arti grafiche Laterza e Polo, Bari 1939, pp. 82-84.
307 D’A
VANZO,Codice delle leggi minerarie, pp. 96-97.
308 M.N
APOLI, La silicosi, sull’art. 7 e sull’art. 10 della legge 12 aprile 1943 n. 455 in Atti del XV Congresso
di Medicina del Lavoro (Genova 23-25 settembre 1949), Tip. F.lli Pagano, Genova 1950, pp. 581-582. Sui
problemi clinici e medico-legali della valutazione del danno da silicosi si vedano i contributi di A. FRANCHINI,F.INTRONA, Le basi medico legali della valutazione del danno di silicosi polmonari in Atti del
XX Congresso di Medicina del Lavoro (Padova 22-25 settembre 1955), Tip. Inail, Milano 1956, pp. 325-398
e V. GUARDASCIONE, Su alcuni problemi clinici e medico-legali emersi da una esperienza decennale
d’assicurazione contro la silicosi e la asbestosi in Atti del XX Congresso di Medicina del Lavoro (Padova 22-25 settembre 1955), Tip. Inail, Milano 1956, pp. 471-483.
193
normativo vi era una tabella delle lavorazioni per le quali era obbligatoria l’assicurazione
contro la silicosi, che indicava anche il periodo massimo di indennizzabilità dalla data della
cessazione del lavoro, stabilito in 10 anni. L’incompletezza nell’esplicazione del rischio
professionale e la mancata emanazione di un regolamento che ne disciplinasse l’attuazione
rendevano la legge lacunosa e di difficile applicazione
309.
Il 5 gennaio 1954 il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, con la Presidenza
del Consiglio e il Ministero per l’Industria e il Commercio, presentavano il disegno di
legge n. 320 con cui si chiedeva la delega ad emanare norme sull’assicurazione
obbligatoria contro la silicosi e l’asbestosi, modificatrici di quelle della L. 455/1943
310. Si
richiedeva l’integrazione o la modifica delle norme secondo il criterio di «attuare un più
efficace controllo dello stato di salute e dell’idoneità fisica dei lavoratori» e «assicurare la
corresponsione, entro più brevi termini, della rendita di passaggio ai lavoratori colpiti» (art.
1). A seguito della proposta nasceva la L. 12 febbraio 1955, n. 52 che conferiva al Governo
il potere di emanare tali norme, in particolare in merito alle visite mediche, il Collegio
medico, la rendita di passaggio, il limite minimo di inabilità permanente indennizzabile, il
regime di revisione delle rendite, l’adeguamento del salario base, la modifica della tabella
annessa alla legge
311.
Il testo legislativo definitivo usciva con D.P.R. 20 marzo 1956, n. 648, composto di 18
articoli, che indicava gli elementi essenziali per la determinazione del rischio
silicotigeno
312e i tempi per le visite preventive e di controllo
313. L’art. 4 modificava,
abbassandolo, il limite minimo di indennizzabilità dell’invalidità permanente dal 33% al
20%. Inoltre, se il datore di lavoro non sottoponeva i propri dipendenti alla visita di
controllo o impiegava lavoratori affetti da silicosi o asbestosi in fase attiva era «punito con
l’ammenda da lire 5.000 a lire 20.000 per ciascun lavoratore nei riguardi del quale sia
309
Un completo ed attento esame sull’applicazione della legge si ritrova nel saggio di G.MAURO, Cinque
anni di applicazione della legge per l’assicurazione della silicosi e dell’asbestosi – Osservazioni statistiche ed assicurative in Atti del XV Congresso di Medicina del Lavoro (Genova 22-25 settembre 1949), Tip. F.lli
Pagano, Genova 1950, pp. 206-264. 310
Delega al Governo a dettare norme in materia di assicurazione obbligatoria contro la silicosi e
l’asbestosi, «L’Industria mineraria», Anno V, n. 8, Agosto 1954, pp. 499-502 e Delega al Governo a dettare norme in materia di assicurazione obbligatoria contro la silicosi e l’asbestosi, «L’Industria mineraria»,
Anno VI, n. 1, Gennaio 1955, pp. 39-41. 311
http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1955;52 (consultato il 30/12/2014). Si veda anche Delega al Governo a dettare norme in materia di assicurazione obbligatoria contro la silicosi e
l’asbestosi, «L’Industria mineraria», Anno VI, n. 3, Marzo 1955, p. 164.
312
«Lavori nelle miniere e cave, in sotterraneo e lavori in sotterraneo in genere, lavori nelle miniere e cave a cielo aperto, e lavori di scavo a cielo aperto, in presenza di roccia contenente silice libera o che comunque espongano alla inalazione di polvere di silice libera. Lavori di frantumazione, macinazione e manipolazione di rocce, materiali ed abrasivi contenenti silice libera o che comunque espongano alla inalazione di polvere di silice libera. […] Il periodo massimo di indennizzabilità dalla cessazione del lavoro è 15 anni».
http://www.edizionieuropee.it/data/html/40/zn77_02_021.html (consultato il 23/04/2012). 313 Artt. 2-3. L’intervallo di tempo tra una visita di controllo e l’altra viene diminuito a 1 anno.
194
avvenuta la violazione». L’importo complessivo dell’ammenda non poteva comunque
superare l’importo complessivo di 80.000 lire
314. Di fatto, la struttura della legge rimaneva
invariata rispetto alla precedente normativa
315.
A soli tre anni dall’applicazione del decreto iniziavano a sorgere le prime contestazioni,
in particolare sul limite dei 15 anni per l’ultima visita di revisione, termine ritenuto
insufficiente dall’intera comunità scientifica medica a causa del lento progredire della
malattia. Per questo motivo, il 9 luglio 1959 veniva presentata una proposta di legge (n.
1418) per la modifica dell’art. 8 della L. 455/1943
316con l’articolo unico «la prima
revisione può aver luogo solo dopo che sia trascorso un anno dalla data della
manifestazione della malattia e dopo almeno sei mesi dalla costituzione della rendita.
Ciascuna delle successive revisioni non può aver luogo a distanza inferiore ad un anno
dalla precedente. Il diritto alla revisione permane durante tutta la vita dell’assicurato»
317.
La risposta veniva dalla Relazione della XIII Commissione permanente Lavoro-Assistenza
e previdenza sociale-Cooperazione, nelle parole del relatore on. Repossi, che concordava
con le modifiche all’art. 8 ma proponeva un testo di legge con i seguenti articoli: «la prima
revisione può aver luogo solo dopo che sia trascorso un anno dalla data della
manifestazione della malattia e dopo almeno sei mesi dalla costituzione della rendita.
Ciascuna delle successive revisioni può aver luogo a distanza inferiore ad un anno dalla
precedente» e «il termine limitativo di 15 anni fissato dall’art. 16 del D.P.R. 648/1956, per
la revisione delle rendite previste nell’articolo medesimo è soppresso»
318.
Con il D.P.R. 21 luglio 1960, n. 1169, venivano approvate le norme regolamentari per
l’attuazione della L. 455/1943 con le modifiche del D.P.R. 648/1956
319. In tale
regolamentazione, il datore di lavoro entrava in merito alle modalità di esecuzione delle
visite mediche prescrivendo «oltre l’esame clinico, anche una radiografia del torace
comprendente l’intero ambito polmonare» (art. 4). La determinazione delle lavorazioni per
cui era obbligatoria l’assicurazione risultava ancora difficoltosa perché la presenza del
314 Art. 8. 315 A.C
APEZZUTO, Osservazioni sul D.P.R. 20-3-1956 a tre anni dalla sua applicazione in Atti del XXIII
Congresso Nazionale di Medicina del Lavoro (Rimini 13-16 settembre 1959), Tip. Inail, Milano 1961, pp.
169-170. 316
Proposta di legge ad opera dei deputati De Capua, Bianchi Quintieri, Pitzalis, Baroni, Di Leo, Bontade, Martina, Biagioni, Alessandrini, Lombardi, Villa.
317 http://www.camera.it/_dati/leg03/lavori/stampati/pdf/14180001.pdf (consultato il 30/12/2014). 318
http://www.camera.it/_dati/leg03/lavori/stampati/pdf/14180002.pdf (consultato il 30/12/2014). 319
Approvazione delle norme regolamentari per l’attuazione della legge 12 aprile 1943 n. 455, modificata
con decreto legislativo 20 marzo 1956 n. 648, sull’assicurazione obbligatoria contro la silicosi e l’asbestosi,
«L’Industria mineraria», Anno XI, n. 11, Novembre 1960, p. 875; Regolamento d’attuazione della legge 12
aprile 1943 n. 455 sull’estensione dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie professionali alla silicosi e alla asbestosi, modificata con decreto legislativo 20 marzo 1956 n. 648, «L’Industria mineraria»,