2.3.3
Funzionamento
del
meccanismo
di
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2 Introduzione
Il processo che si conclude con la formazione dell’ Unione Bancaria ha inizio nel giugno 2012 con il vertice del Consiglio Europeo .
Sul punto si era apertamente espresso l’a llora presidente della commissione de lla commissione Barroso dicendo : “Completing the Banking Union in particular is the one most significant and important advance we can make to end the unfair distortions of lendingc onditions in financial markets”42.
Questo traguardo si basa su 3 pilastri43: il Meccanismo di vigilanza unico (SSM Single Supervisory Mechanism), il Meccanismo di risoluzione unico (SRM Single resolution Mechanism) e la disciplina armonizzata per i sistemi di garanzia dei depositi (DGS Deposite G uarantee Scheme)44.
42Si veda BARROSO J.M.D., Speech by President Barroso at the European Parliament Plenary Debate on the European Council 28 – 29 June, Strasbourg, giugno 2012
43 Il termine pilastro è utilizzato volutamente per richiamare l’attenzione su quello che erano stati i lavori di Basilea: in particolare si richiamano gli accordi denominati Basilea 1, Basilea 2 e Basilea 3
44 TRUCCHI M., Verso l’Unione bancaria in “Eurolandia”: un percorso ad ostacoli, in Mondo bancario, 2012
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2.1 Presupposti che hanno portato a l Meccanismo
di vigilanza unico (SSM)
Il punto di partenza per la nostra analisi lo identifichiamo nel lavoro svolto da Alexander Lamfalussy .
Lo scopo ultimo di tutti i lavori dell’economista era quello di creare nuovi istituti e concetti per agevolare lo scambio tra il mondo economico e le Istituzioni europee. Il progetto era perseguito articolandosi dai seguenti concetti chiave: la unificazione normativa, migliorando i processi legislativi come codifica ti dalle fonti sovranazionali. La manifestazione più nota di questo concetto è il meccanismo denominato “codecisione” messa in opera dal binomio formato da Parlamento e Consiglio sui progetti elaborati dalla Commissione. Secondo dei punti elaborati dallo s tudio belga è rivolto aumentare e coadiuvare gli svariati meccanismi di controllo che erano tipizzati da un forte carattere nazionalistico.
Ultimo aspetto da analizzare riguarda la volontà di Lamfalussy di rendere ancor di più esplicita la doverosità della circolazione delle informazioni, che doveva avvenire tramite gruppi di specialisti, che oggi sono evoluti nelle moderne Autorità.
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Parallelamente a tale teoria sono stati sviluppati altri due approcci che sono meritevoli di analisi.
La prima è detta home country control: riguarda i modi e tempi per sorvegliare l’operato delle banche nazionali e in particolare delle filiali distaccate presso i paesi aderenti ai trattati; secondo meccanismo di cui si diceva sopra, è quello denominato host country control pe r le filiazioni delle banche extracomunitarie45.
In questo contesto era fondamentale il lavoro prodotto dal Comitato di Basilea46 che aveva prodotto nel 2008 gli accordi “Basilea 2”47: frutto di questo pool di tec nici fu la formulazione di principi giuridici, economici e contabili per aumentare i controlli incrociati tra le varie banche dati nazionali e raccordare le moltitudini di Autorità e meccanismi di controllo che così venivano messi in azione. Si giunse così a riconoscere la primazia del ruolo che veniva a svolgere la supervisione consolidata.L ’Autorità finanziaria europea (European Financial Authority, EFA) è
45 L’home e l’host country control prevedevano –rispettivamente –che il controllo e la vigilanza venisse svolta dall’Autorità nazionale in sinergia con quella straniera
46 Prima del 1988 ciascun Paese stabiliva in modo autonomo la sufficienza del proprio capitale all’interno del sistema economico: ciò comportava un trattamento non paritario tra gli enti bancari dei vari Paesi in termini di competitività e stabilità. Nel 1974, i governatori delle tredici banche centrali dei Paesi più sviluppati istituirono il Comitato di Basilea il quale però aveva solo funzione di consulenza internazionale.
47Si veda anche Montanaro, Regole di Basilea e modelli di vigilanza: quale convergenza?, in «Moneta e Credito», voL. 66, n. 264, 2013
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stata creata proprio per concretizzare i concetti pocanzi esplicitati. Elemento distintivo di ess a era la scelta di meccanismi di controllo di sta mpo federativo, al fine di supervisionare e monitorare i vari intermediari finanziari, “lasciando alle Autorità nazionali la supervisione di quelli della Nazione di appartenenza secondo un modello tipicamente dualistico ”48.
Altro momento degno di menzione c oincide con la creazione del SEVIF , tramite il Regolamento UE 24 novembre 2010, n. 1092 , che, a sua volta, istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico (European Sistemic Risk Board, ESRB). L’ articolo 1 del Regolamento fa propria la nozione di “perturbazione del sistema finanziario che può avere gravi conseguenze negative per il mercato interno e l’economia reale”49 per indicare il rischio sistemico.
L’ammodernamento del sistema non finiva per qui: venne istituito anche il Comitato Congiunto formato dalle Autorità nazionali di controllo , dando anche a esso il ruolo di controllo e scambio di informazioni tra i punti nevralgici della struttura europea.
48 Boccuzzi, L’Unione bancaria europea. Nuove Istituzioni e regole di vigilanza e di gestione delle crisi bancarie, Bancaria Editrice, Roma, 2015.
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2.2 Single Supervisory Mechanism (SSM)
La vigilanza bancaria continentale è necessaria per rispondere ai rischi di contagio transnazionale in caso di crisi bancarie nell'UE. Come è chiaro il rischio è implementato maggiori che siano le attività finanziarie transfrontaliere. La crisi scoppiata negli USA , e trasportata dal mercato nel nostro sistema , ha reso noto come il solo coordinarsi tra le Istituzioni non bastava a arginare la crisi che era venuta a esistenza: “ era necessario un sistema di vigilanza bancaria unico ” così recita il sito del consiglio europeo .
Il Meccanismo di vigilanza unico (SSM) istituisce un meccanismo di controllo prudenziale sugli istituti bancari. Questi controlli sono svolti mediante una intelaiatura che raccorda la Banca centrale europea con le Autorità nazionali50.
Al fine di arrivare alla massima trasparenza e controllo possibile, all’interno di questo algoritmo istituzionale di controllo sono stati inserititi i Joint Supervisory Teams, composti da personale della BCE e delle Autorità
50Per approfondire Si veda http://www.consilium.europa.eu/it/policies/banking-
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nazionali, che hanno compito di raccordo tra le Autorità e gli intermediari finanziari5152.
I compiti del Meccanismo di vigilanza unico traggono linfa anche dal Meccanismo di risoluzione unico, che, a sua volta, è composto da un Comitato unitario di risoluzione e dal Fondo di risoluzione che costituisce il “portafoglio” da cui attingere per ripara re la crisi ed il dissesto53 del soggetto.
Il Single Supervisory Mechanism ha le segu eiti funzioni principali: “analisi sulla conformità degli enti creditizi ai requisiti prudenziali, individuazione carenze in fase embrionale o non ancora compiutamente svil uppata ed assicurare che si intervenga per superare tali carenze al fine di evitare che la situazione si trasformi in una minaccia per la stabilità finanziaria globale dell’intero sistema finanziario ”54.
Il Meccanismo di vigilanza unico , dunque, è formato dalla Banca centrale europea (BCE) e dalle Autorità nazionali di vigilanza degli Stati membri dell'UE partecipanti.
51 BARBAGALLO C., L’Unione Bancaria Europea, in Mondo bancario, 2014
52 Si veda articolo 4 Regolamento 468/2014/UE.
53Si veda paragrafo 2.3.2
54Si riporta un virgolettato del sito precedentemente citato per non alterare la completezza dell’esposizione. http://www.consilium.europa.eu/it/policies/banking- union/single-supervisory-mechanism/
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Punto di forza del Meccanismo di vigilanza unico è l’operazione svolta dell’EBA: l’Autorità bancaria europea55 ha la facoltà e il dovere di creazione di un asseto di regole e principi. Questi devono venire alla luce dalla armonizzazione delle esperienze nazionali tramite procedimenti detti peer rev iew, ossia concedendo ai vari elementi sopracitati la possibilità di svolgere analisi paritarie nei confronti degli enti creditizi; la dinamica che si è così creata è detta comply or explain (adeguati o spiega), che porta le banche a doversi conformare a tutte le azioni prescritte dalle Autorità in tutti i casi in cui l’ente non sia in grado di motivar e sufficientemente le azioni svolte.
Nello specifico l’EBA, nell’assetto di vigilanza che si è così delineato, ha il dovere di supervisione degli enti bancari, svolgere stress test, assicurare una “risposta coordinata in situazioni di crisi, col potere di porre in essere azioni in casi di emergenza, coordinando le risposte dei supervisori nazionali”56. Le vie concrete di cooperazione tra la Banca centrale europea e le Autorità nazionali di vigilanza sono codificate dal "Regolamento quadro sull'SSM"57 fatto, appunto, dalla BCE stessa .
55 Istituita con il regolamento UE 1093/2010 e successive modifiche ad esso.
56 BOCCUZZI, L’Unione bancaria europea. Nuove Istituzioni e regole di vigilanza e di gestione delle crisi bancarie, Bancaria Editrice, Roma, 2015
57 Regolamento (UE) n. 468/2014 della Banca centrale europea, del 16 aprile 2014, che crea principi con funzione di cornice per la cooperazione nell’ambito del
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Altro punto di svolta per l’evoluzione della disciplina del SSM è rappresentato dal Regolamento n. 1024 del 2013 , il quale conferisce alla Banca centrale europea il compito di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e è respon sabile del funzionamento complessivo del Meccanismo di vigilanza unico: controlla ogni istituto bancario europeo che sia classificato come "significativo ",con attenzione specifica rivolta a alle banche di importanza sistemica58,in sinergia con i meccanismi di vigilanza azionati da altre Autorità. La vigilanza implica la conduzione di controlli periodici volti ad assicurare che le banche siano idonee ad operare, incluso l'esame delle modalità di concessione dei prestiti, di acquisizione dei prestiti e di inve stimento o, più in generale, della conformità al codice unico europeo. La BCE ha avuto pienezza dei poteri di vigilanza nel novembre del 2014.
Prima di tale momento, la stabilit à delle banche è stata analizzata tramite valutazioni anche invasive , come ad esempio gli esami dei bilanci, con particolare attenzione alla veridicità di quanto riportato e alla sua solvibilità
Meccanismo di vigilanza unico tra la Banca centrale europea e le Autorità nazionali competenti e con le Autorità nazionali designate (Regolamento quadro sull’MVU) (BCE/2014/17)
58 “Sono soggette a vigilanza diretta le banche con attivi superiori a 30 miliardi di EUR oppure che rappresentino almeno il 20% del PIL del loro Paese. Attualmente nella zona euro sono circa 120 le banche con queste caratteristiche e rappresentano pressoché l'85% degli attivi bancari totali”. Per approfondire si veda
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futura, non meno importanti sono le "prove di stress", volte a stabilire se le banche siano pronte a resistere alle crisi59.
“Il coordinamento tra Autorità di vigilanza è essenziale, ma la crisi ha dimostrato che il solo coordinamento non è sufficiente, in particolare nel contesto della moneta unica”60 questo è quanto riportato in modo lapalissiano dal considerando numero 5 del documento del 20 13. Spostando la analisi al corpus vero e proprio del Regolamento si nota che alla Banca centrale europea vengono dati “ compiti e strumenti macroprudenziali ”61 anche con facoltà di agire al posto delle Autorità nazionali; nello stesso solco lasciato dalla d isciplina in analisi, alle Autorità nazionali sostituite è data la possibilità di chiedere alla Banca centrale Europea di attivarsi per stabilire requisiti maggiormente consoni riguardo le riserve di capitale degli Stati. Incipit tipico e doveroso di ogni azione è la notificazione, ad opera della BCE alle Autorità nazionali interessate, almeno dieci giorni prima che le fonti analizzate confluiscano in documenti definitivi ; i soggetti destinatari hanno cinque giorni per fare delle contro deduzioni e sollevare obiezioni su ciò che gli è stato reso noto .
59Qualità definita resilienza economica.
60 Regolamento n. 1024 del 2013 5° considerando
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Si nota che lo schema della ripartizione di analisi e controlli è tipicamente dualista.
La Banca centrale europea ha il ruolo di chiave di volta del sistema , che a sua volta non può sorreggersi da sola e quindi recuperano importanza le singole Autorità nazionali ed europee.
Più nel dettaglio l a BCE rilascia e revoca l’autorizzazione all’esercizio d ell’attività bancaria; controlla la rispondenza dei requisiti prudenziali in riferimento ai rischi, solvibilità e leva finanziaria e liquidità; stabilisce parametri sul capitale, anche più gravosi rispetto a quelli enucleati dalla normativa di vigilanza, monitora la vigilanza sugli istituti di dimensioni più piccole effettuata , in prima battuta, dalle Autorità nazionali di vigilanza. Può decidere di esercitare la vigilanza diretta su qualsiasi banca di uno Stato membro che partecipa all' SSM per assicurare l'applicazione coerente delle norme di vigilanza.
Il primo pilastro dell’ordinamento così creato è la capital adequacy grazie al quale vengono ridefiniti i criteri di calcolo dei requisiti patrimoniali mini mi poiché, ora, la Bce ci si muove nell’ottica volta all’analisi del rischio connesso ai singoli prestiti, diventando così particolarmente utili i “rating”, ossia val utazioni tutto compreso, assegnati dalla Banca62. L’ente di Francoforte
62Eurocons, Il rapporto tra banca e impresa, volume 3, Torino, collana ebook. Le novità del 1° pilastro: introduzione del rischio operativo, che si aggiunge al rischio di credito e di mercato congiuntamente a criteri di calcolo più efficienti nella
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controlla anche architettura della governance con particolare premura rivolta alla meccanica della sorveglianza interna a ogni istituto
Possiamo ora quindi spiegare meglio in cosa si sos tanzia la duplicità dello schema di controllo bancario come accennato precedentemente63.
La Banca centrale europea ricopre il ruolo di testa pensate dei controlli. Proprio in virtù di tale compito le sono riconosciut e facoltà di regolamentazione più o meno rilevante in base ai singoli casi. Per svolgere questo delicatissimo compito è stato creato all’interno della BCE un consiglio di vigilanza apposito le cui decisioni sono adottate a meno di obbiezione esplicita della BCE . Il consiglio è formato da Presidente64, Vicepresidente65 quattro rappresentanti della BC E, un rappresentante di
misurazione del rischio di credito (rating). Resta uguale il coefficiente minimo dell’8%, ma vengo diversificate le regole di calcolo del coefficiente di ponderazione.
http://www.eurogroup.it/cmseg/wresource/eurogroup/ent3/1/03_Ebook_Rapport o%20banca%20impresa_giugno%202016_4.pdf
63In precedenza si era detto: “La Banca centrale europea ha il ruolo di chiave di volta del sistema, che a sua volta non può sorreggersi da sola e quindi recuperano importanza le singole Autorità nazionali ed europee.”
64 Danièle Nouy è stata nominata presidente del consiglio di vigilanza della BCE nel dicembre del 2013.
65Sabine Lautenschläger è stata nominata vicepresidente del consiglio di vigilanza della BCE nel febbraio 2014.
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ogni Autorità nazionale di vigilanza degli Stati membri dell'UE partecipanti.
Le Autorità nazionali di vigilanza attuano i loro compiti verso banche di più modesto rilievo: i comp iti da esse svolti sono detti anche di controllo standard o ordinario dato che si muove nella dimensione più vicina al cittadino. La Banca d’Italia tramite una pubblicazione di Barbagallo rende noto che: “ In ambito SSM è essenziale che la vigilanza sia con dotta in modo uniforme rispetto a tutte le banche, sia quelle vigilate in forma centralizzata, sia quelle minori. A tal fine sarà applicato un manuale unico (il Single Supervisory Manual) che descr ive i processi, le procedure e le metodologie di supervisio ne da seguire. La Banca d’Italia ha fortemente contribuito alla realizzazione del manuale unico facendo confluire in esso le nostre prassi che seguono una Guida di vigilanza organica portata a termine nel 2008 e che sono state di recente valutate positivamente dal Fondo Monetario Internazionale. Il rilievo dei controlli on e off - site, la valutazione sia quantitativa che qualitativa dei rischi e dei presidi organizzativi, lo stretto legame tra risultanze dell’analisi e azioni correttive sono alcuni dei prin cipi fondamentali dell’approccio italiano che confluiranno nel manuale unico”66.
66 Intervento di Carmelo Barbagallo Capo del Dipartimento di Vigilanza Bancaria e Finanziaria Banca d’Italia 6 maggio 2014
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2.3.1 Single Resolution Mechanism (SRM)
Il fine del Meccanismo di risoluzione unico (SRM) è consentire una risoluzione degli enti bancari in dissesto, tenendo le spese per i soggetti deboli al minimo possibile: scopo questo che contente di tutelare anche l’economia reale.
Il secondo pilastro dell’unione bancaria è il meccanismo unico per la risoluzione delle crisi bancarie, il Single Resolution Mechanism (SRM). La NIFA a seguito di un intervento fatto nel 2014 da Barbagallo, a proposito delle tematiche stiamo analizzando, ha reso noto un documento che recita “L’SRM è un complemento necessario della supervisione unica e, pertanto, avrà lo stesso raggio di applicazione del meccanismo unico di supervisione coinvolgendo tutte le banche dei paesi dell’Eurozona. Esso presuppone l’armonizzazione dei regimi nazionali di gestione delle crisi bancarie prevista dalla direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche ”67.
L’SRM comprende un Fondo di risoluzione unico , implementato da contributi delle banche, e un Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board) a cui vengono affidate le decisioni sull’avvio e sulla gestione
67 NIFA – New International Finance Association, Verso l’Europa Unita, Intervento di Carmelo Barbagallo, 6 maggio 2014
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del procedimento di risoluzione oltre che sull’uso del le risorse del Fondo, salvo obiezioni della Commissione e del Consiglio.
Dal gennaio 2016 è efficace il Regolamento UE/2014/806, che introduce il Meccanismo di risoluzione unico delle banche e delle SIM68 complementare al Meccanismo di vigilanza unico69 con la finalità di mantenere in bolla la stabilità continentale, sfruttando la gestione centralizzata delle procedure di risoluzione. Del pari è stabilita la creazione del Fondo di risoluzione unico avente il compito di approvvigionare i progetti di risoluzion e (Single Resolution Fund, SRF) . La fonte di tale Fondo è costituita da somme versate dagli enti bancari, avendo la prospettiva di essere pienamente sovvenzionato in 8 anni. La galassia così nata vede la presenza de lle Autorità nazionali di risoluzione (Na tional Resolution Authority, NRA) e dal Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB), che a sua volta è un organizzazione di matrice europea nel cui assetto interno sono presenti anche i rappresen tanti delle Autorità nazionali così da non alterare equilibri politici che coinvolgono anche ambiti extra -finanziari.
Le banche di maggiori fatturati dell’area dell’euro (le banche qualificate come significative ai sensi del
68 Società di intermediazione mobiliare
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Regolamento70 SSM e i gruppi transfrontalieri) vedranno il Comitato come organo che deve stabilire ex ante, tramite piani di risoluzione, le vie per le quali la crisi dovrà essere fronteggiata e, se mai la crisi si dovesse manifestare compiutamente, contemplare i percorsi di gestione in concreto adottando un programma di risoluzio ne. Le Autorità di risoluzione nazionali avranno il compito di dare concretizzazione al piano mediante l’utilizzo dei poteri che gli sono stati contestualmente conferiti. Il programma ha necessità di essere analizzato dalla Commissione Europea71. La struttura così delineata per gli istituti con rilevanza mondi ale si rispecchia sui soggetti di respiro più modesto ogni volta che , per arrivare alla soluzione della loro situazione di difficoltà , si debba coinvolgere il Fondo di risoluzione unico .
Il Single Resolution Board è il responsabile per tutti i casi di risoluzione, poiché la dimensione della banca non intacca la responsabilità n e viene modificata dai bilanci
70 Articolo 7, comma 2, e articolo 8, regolamento 806/2014/UE
71 Il Consiglio può essere chiamato a muovere critiche, su proposta della Commissione, riguardanti la presenza del requisito dell’interesse pubblico (public interest) o a dare il suo assenso alle modifiche del valore dell’intervento del fondo di risoluzione stimato nel programma presentato dal Board. Se il Consiglio continua ad affermare l’insussistenza della finalità pubblica la risoluzione termina, il soggetto viene liquidato seguendo la metodologia ordinaria; nell’ipotesi in cui approva le proposte di modifica del valore dell’intervento del Fondo, il Board deve cambiare conseguentemente, il programma di risoluzione.
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del ente in crisi72. La azione delle Autorità nazionali di risoluzione dovrà, in ogni caso, seguire le disposizioni date a guida dal Comitato.
Concludendo su tale aspetto, quindi, il SRB è responsabile tutte le volte che si attiva il Fondo di Risoluzione73.
Vediamo ora come si struttura l’azione del meccanismo unico di risoluzione74.
L’organo che ha il compito di prendere decisioni nell’ambito del Meccanismo di risoluzione unico è il Comitato di risoluzione unico ; come funzione primaria, ovviamente, vi sarà quella di assumere le decisioni riguardanti i piani di risoluzione e, in particolare, quell e riguardanti l’assoggettamento o meno del caso concreto alla risoluzione e stabilirà i modi più congrui al raggiungimento degli scopi fissati dalla disciplina comunitaria. Altro compito delicatissimo concerne il dover decidere , riguardo ai programmi di risoluzio ne per