Il sistema agenziale

La raccomandazione 331 ha lasciato alla legislazione nazionale un’ampia discrezionalità nell’individuazione dei soggetti deputati allo svolgimento della vigilanza scegliendo di non accogliere un modello predefinito di controllo istituzionale. L’UE ha mostrato una certa neutralità affidando agli Stati membri il compito di decidere se conferire il potere di controllo a persone giuridiche pubbliche o private a condizione che queste non abbiano un interesse all’esito delle ispezioni che dovranno svolgere.

A livello europeo le istituzioni cui fare riferimento sono l’Agenzia europea dell’Ambiente e l’IMPEL, cioè l’ European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law (Rete europea per l’attuazione e il controllo del rispetto del diritto dell’ambiente). L’ IMPEL effettua attività di ricerca sul grado di applicazione delle normative ambientali in Europa e svolge un’azione di supporto ed assistenza tecnica alle autorità ambientali degli Stati membri.

A seguito dell’esito referendario dell’aprile 1993, che ha abrogato parzialmente la Legge 833 del 1978 nella parte in cui si affidavano alle USL i controlli in materia ambientale, con

l’adozione della Legge n. 61 del 1994 si è concretizzata in Italia l’istituzione del sistema delle Agenzie alle quali è stato riconosciuto un ruolo centrale di prevenzione vigilanza e controllo dell’ambiente su tutto il territorio nazionale.

Attraverso l’istituzione dell’ANPA (Agenzia Nazionale di Protezione Ambientale), che esercita un’attività di indirizzo e coordinamento tecnico delle Agenzie Regionali (le così dette ARPA), è stata creata in Italia una delle strutture più sviluppate ed all’avanguardia dell’Unione Europea in grado di soddisfare l’osservanza di quei requisiti minimi richiesti dalla raccomandazione 331 per lo svolgimento delle ispezioni e della applicazione uniforme del diritto ambientale all’interno degli Stati membri. Tra le missioni dell’ANPA rileva un’attività di consulenza e supporto tecnico-scientifico prestata al Ministero dell’Ambiente e, tramite convenzioni, ad altre Amministrazioni ed Enti pubblici.

I controlli ambientali rispondono ad un duplice ordine di esigenze: l’accertamento dell’osservanza delle prescrizioni e degli adempimenti normativi e svolgere un’azione deterrente e sanzionatoria al compimento degli illeciti. Abbiamo visto come le conseguenze amministrative o penali derivanti dalle attività di controllo impongano che siano garantite la qualità dei dati, dei metodi, delle procedure e delle strutture necessarie a conseguire predetti fini (76).

76

“Strumenti per la pianificazione e il coordinamento dei controlli ambientali” a cura del Gdl: coordinamento ANPA (C. Fabiani, A. Donati), ARPA Liguria (M.R. Picca), ARPA Sicilia (V. Infantino, M. Fiore), ARPA Veneto (R.Guolo), ARPA Emila

L’art. 3 della legge 61/94 ha pertanto voluto che si conducesse una “ricognizione, che sulla base di parametri quali la densità di popolazione, la densità di sorgenti inquinanti, la presenza di recettori particolarmente sensibili, la densità di attività produttive ed agricole” permettesse di definire gli obiettivi del controllo ambientale per l’area di competenza delle Agenzie regionali in modo da strutturare su di essi la dotazione organica, strumentale, finanziaria delle ARPA e delle loro articolazioni.

Le Agenzie ambientali esercitano le loro attività al fine di contenere i fenomeni di inquinamento e di impatto ambientale operando all’interno di un settore ampissimo che va dalla tutela dell’aria (emissioni atmosferiche, qualità dell’aria), acqua (esame dei corpi idrici superficiali, sotterranei, inquinamento delle acque, acque per uso potabile, scarichi

idirci), suolo (siti contaminati, fanghi, fitosanitari,

spandimento liquami zootecnici), rifiuti (produzione, trasporto, riciclaggio, stoccaggio, trattamento, recupero, discariche), agenti fisici (rumore, radioattività, vibrazioni), agli OGM, ed una serie di altre attività svolte per conto terzi (ASL, privati, ecc.).

Tra gli aspetti più innovativi dell’attività di controllo rientra anche l’analisi di progetto di grandi opere infrastrutturali quale momento di supporto all’attività di governo propria delle amministrazioni locali ed il controllo

Romagna (E. Tacconi), ARPA Toscana (L.Agati, R. Francalanci), ARPA Lazio (G. Pallotti), ARPA Lombardia (A. Ferrari) e ARPA Campania (G. Aurisicchio).

attraverso la “Prevenzione degli impatti ed il supporto alle azioni di risposta”: questo tipo di attività viene svolto attraverso la “programmazione e la progettazione dell’uso del territorio, la verifica di compatibilità di singole attività produttive, il supporto alla certificazione di attività esistenti ed alla valutazione di ecoefficienza delle attività finalizzata al suo

miglioramento” (77).

L’attività svolta dalle Agenzie ambientali, dimostra come il concetto di controllo vada evolvendosi nel senso di un approccio integrato nella gestione della salvaguardia ambientale attraverso lo sviluppo della collaborazione tra le Agenzie e Sportello Unico per le Attività Produttiva; questo orientamento si pone in linea con l’indirizzo tracciato dalla direttiva IPPC che ha introdotto il superamento della autorizzazione per matrice (aria, acqua, suolo) mediante l’introduzione dell’autorizzazione integrata ambientale. Nella stessa logica deve dunque leggersi anche la partecipazione delle Agenzie regionali alle Conferenze dei servizi che impongono, per loro stessa natura, l’integrazione coordinata di tutte le competenze coinvolte in materia ambientale ed il superamento, anche in questo caso, della suddivisione normativa per matrice.

Il sistema delle Agenzie ambientali ha altresì promosso

iniziative organizzative, metodologiche e conoscitive

77

R. GORI, P. BIANCALANI, G. GAVILLI, “Fattori di pressione ambientale ed

attività di controllo sul territorio”, atti del convegno di presentazione del Rapporto

sullo stato dell’ambiente della Provincia di Firenze, Villa Dimidoff, 9 ottobre 2003, ARPAT, Firenze.

indirizzate ad ottimizzare gli strumenti per la pianificazione e la consuntivazione dell’attività di controllo attraverso l’

elaborazione di standard informativi e scambio di

informazioni, indicatori di pressione ambientale e di prestazione, indicatori per la definizione degli obiettivi dei controlli derivante dalla domanda proveniente dalla normativa (78).

La definizione degli obiettivi per i controlli ambientali a livello regionale e nazionale costituisce infatti una condizione essenziale per orientare la pianificazione e verificare la risposta in termini di efficacia ed efficienza dei risultati ottenuti. A tal fine l’integrazione del sistema Agenziale con gli Istituti Centrali e Corpi dello Stato (Comando dei carabinieri NOE, Capitanerie di Porto, Autorità di bacino, Corpo Forestale

dello Stato) si è resa necessaria per conseguire

l’ottimizzazione dell’attività di controllo a livello nazionale. L’ANPA sulla base di una specifica convenzione con la collaborazione delle ARPA ha realizzato lo spazio informativo SINANet, con l’obiettivo di realizzare l’integrazione e lo scambio di tutte le informazioni fornite dagli organi deputati al controllo ambientale.

Tra i punti di forza del sistema agenziale rileva dunque una copertura territoriale completa per quanto attiene alle strutture ed un approccio metodologico omogeneo basato sull’adozione di obiettivi condivisi.

78

S. DE VINCENTI, A DONATI, C. FABIANI Relazione Agenzie per la Protezione dell’Ambiente, Sez. D, capitolo 16 “I controlli” p. 808.

Il sistema delle agenzie si presenta a prima vista come una struttura di tipo piramidale che trova al suo vertice l’Agenzia europea, seguita dall’ANPA, e poi dalle singole ARPA. A livello locale ogni ARPA opera mediante una direzione centrale che si avvale dell’operato di singoli dipartimenti provinciali e sub-provinciali i quali hanno ampio

margine di autonomia per garantire l’uniformità

nell’esecuzione delle direttive impartite a livello più alto; compito dei singoli dipartimenti è quello di esercitare una attività di filtro e mediazione nell’applicazione delle procedure e direttive generali. Spesso accade che per la realizzazione di specifici progetti il raccordo tra Direzione centrale e dipartimenti si faccia ancora più stretto per la definizione di procedure gestionali da applicare omogeneamente su tutto il territorio regionale.

Al fine di rispondere più efficacemente alla domanda di controllo sono state create all’interno delle strutture regionali anche delle Unità operative di controlli integrati, si tratta di veri e propri nuclei di gestione di situazioni di crisi, di casi di rischio e sofferenza ambientale.