Il sistema dei controlli e delle tutele

L’idea che la sicurezza degli alimenti è un elemento chiave per la tutela della salute dei cittadini nasce con l’Unità d’Italia. L’obiettivo di tutela della salute, prioritario rispetto ad altri aspetti, in Italia ha posto naturalmente la sicurezza alimentare in seno al Ministero della salute. Col passare del tempo la sicurezza alimentare ha assunto una dimensione sempre più europea; infatti la normativa interna di settore è per lo più filtrata da quella comunitaria, in particolare dal c.d “pacchetto igiene” della Comunità Europea in vigore dal 1° gennaio 2006, composto al suo interno dai Regolamenti CE 178/2002, 852/2004, 882/2004, 853-854 / 2004. In particolare proprio in accordo al Regolamento 882/2004 (che ha stabilito l'approccio sistematico ed i criteri operativi in materia di controlli alimentari) viene effettuata la gestione dei controlli ufficiali.

L’applicazione sistematica di tale legislazione, ha consentito di ottenere notevoli risultati per quanto riguarda la sicurezza e l’igiene dei prodotti alimentari. Ma tale successo è stato soprattutto reso possibile grazie all’introduzione di un sistema di controlli molto efficiente ed efficace. Questo sistema di controlli è il risultato dell’applicazione congiunta delle norme europee sui controlli interni, direttamente imposte agli operatori del settore (autocontrollo/HACCP), e di quelle relative ai controlli ufficiali esterni, contenute nel Regolamento Ce n. 882/2004.

Con l’abbinamento dei due controlli è stato possibile ottenere la massima efficienza da entrambi.

Il sistema dei controlli praticato nel passato, consisteva unicamente nei controlli esterni effettuati dall’autorità pubblica di controllo. In

Italia, negli anni Ottanta del secolo scorso, il rappresentante dell’Autorità pubblica di controllo entrava nello stabilimento di produzione dell’impresa da sottoporre a controllo, prelevava i campioni dei prodotti da esaminare e li trasmetteva, per le analisi, all’Istituto di igiene e profilassi.

Se i campioni dei prodotti alimentari esaminati risultavano conformi alle disposizioni applicabili, ogni problema sembrava risolto. Se i campioni prelevati non erano, invece, conformi, l’Autorità presentava denuncia alla Procura della Repubblica per l’avvio di un procedimento penale nei confronti dell’impresa controllata.

Si trattava di un sistema repressivo, superficiale e poco affidabile, basato unicamente sulle condizioni in cui si trovavano i campioni prelevati. Se dopo il prelievo dei campioni si verificava, ad esempio, un guasto macchine all’interno dello stabilimento di produzione, o un altro incidente, con successiva contaminazione dei prodotti, l’Autorità di controllo non era in grado di prevenire l’immissione sul mercato di prodotti non idonei al consumo.

L’inefficienza di tale sistema di controlli si è rivelata in modo drammatico proprio negli anni ’80 del secolo scorso, in occasione dello scandalo del metanolo nel vino, che aveva bloccato le vendite dei prodotti agroalimentari italiani nei mercati esteri. Occorreva quindi mutare il sistema di controllo in modo radicale.

Il sistema dei controlli abbinati, interni ed esterni, imposto dalla normativa europea negli anni Novanta, ha effettivamente ribaltato la situazione preesistente, perché ha introdotto un sistema di controllo preventivo al posto di quello repressivo che risultava inefficiente.

L’obiettivo perseguito con tale nuovo sistema è, infatti, quello di assicurare l’immissione in commercio di prodotti agroalimentari sicuri, non quello di sanzionare l’operatore che sbaglia.

In effetti, la normativa europea attualmente vigente, nata all’inizio degli anni Novanta, che è stata successivamente introdotta all’interno

di tutti gli Stati membri mediante il recepimento della direttiva europea n. 93/43 (in seguito abrogata e sostituita da norme più incisive), ha modificato radicalmente il sistema dei controlli nel settore dei prodotti agroalimentari.

In base all’attuale normativa, infatti, in ogni stabilimento di produzione di prodotti alimentari (come pure in ogni centro di vendita: supermercati, catene di distribuzione ed anche ristoranti), deve essere designato un responsabile interno (con responsabilità civili, penali ed amministrative), il quale deve vigilare su ogni attività di produzione (e/o di commercializzazione) dal momento in cui entrano le materie prime o i prodotti di base nello stabilimento, o nel centro vendita, fino al momento in cui escono (o vengono commercializzati o consumati) i prodotti finiti, in modo da poter monitorare, con registrazioni scritte, l’intero processo di produzione, di commercializzazione e/o di somministrazione. E il controllore interno potrebbe essere sanzionato dall’Autorità pubblica di controllo esterno, che esegue i controlli ufficiali, anche se i prodotti, in caso di ispezione, risultassero esenti da difetti, qualora il controllore interno non avesse eseguito le registrazioni previste ed osservato le prescrizioni imposte.

I risultati realizzati in applicazione di tale sistema di controllo sono stati straordinari, soprattutto per quanto riguarda il nostro Paese.

I prodotti agroalimentari che, come ben ricordiamo, negli anni Ottanta non trovavano facile accesso ai mercati esteri a causa della scarsa affidabilità dei controlli, hanno realizzato nel corso degli anni, uno stupefacente sviluppo nelle vendite e nelle esportazioni.

A partire dal 2012, il comparto alimentare ha raggiunto, in Italia, il secondo posto dopo la meccanica, con riferimento al PIL.

Tale successo appare in gran parte dovuto al nuovo sistema dei controlli. In effetti, il responsabile dello stabilimento, quale controllore interno, sottoposto alla vigilanza del controllore esterno, rappresentato dall’Autorità pubblica, nell’effettuare i propri controlli

per scopi di carattere sanitario, è stato necessariamente costretto a verificare anche il rispetto di tutti gli standard qualitativi di produzione che ogni impresa deve osservare nello svolgimento della sua attività.

Di conseguenza, il sistema dei controlli di carattere sanitario, sopra descritto, ha avuto come effetto di portare tutti gli operatori italiani dei settori agroalimentari (di produzione e di distribuzione) a migliorare notevolmente le tecniche di lavorazione e il livello degli standard qualitativi praticati all’interno delle loro imprese.

Per quanto riguarda l'applicazione del sistema dei controlli interni ed esterni alle attività di somministrazione e di ristorazione la normativa europea in materia di controlli si applica, in primo luogo, agli operatori che producono o trasformano i prodotti alimentari e, in secondo luogo, agli operatori che li distribuiscono.

Tra gli operatori che distribuiscono i prodotti alimentari sono compresi tanto gli imprenditori della grande distribuzione e i singoli dettaglianti, quanto i ristoratori (esercenti sia di ristoranti, sia di mense collettive). Tutti i ristoranti, infatti, rientrano nella definizione di imprese che esercitano il «commercio al dettaglio» di cui all’art. 3 punto n. 7 del Regolamento CE n. 178/20022.

I titolari dei ristoranti (o i soggetti ufficialmente delegati a gestirli) sono quindi responsabili per quanto riguarda l’osservanza delle regole di igiene, delle norme sulla sicurezza alimentare, nonché per quanto riguarda l’attuazione dei controlli (autocontrollo/HACCP) all’interno delle strutture adibite a ristoranti.

Come i responsabili di tutte le altre aziende del settore alimentare, anche i responsabili dell’azienda-ristorante devono garantire che gli alimenti in essa somministrati siano conformi alle norme europee e verificare che le stesse norme siano con precisione osservate. In particolare, essi devono evitare e prevenire, nella loro attività, qualunque violazione delle prescrizioni vigenti della legislazione

alimentare. Per far questo essi devono identificare e rivedere regolarmente i punti critici all’interno dei propri processi di lavorazione ed effettuare i necessari autocontrolli.

La procedura di autocontrollo è basata sui principi di HACCP (analisi dei rischi e controllo dei punti critici) che i responsabili della ristorazione devono osservare in modo sistematico. Ciò può essere con precisione ottenuto se l’azienda-ristorante si è dotata di uno specifico piano aziendale di igiene che il responsabile dell’azienda dovrà tenere a disposizione degli ispettori addetti alla vigilanza.

Nel piano aziendale di igiene devono essere individuati i rischi con riferimento alla sicurezza alimentare e vanno indicate le misure previste per la loro prevenzione.

Poiché le procedure di autocontrollo, basate sui principi del sistema HACCP, implicano una piena collaborazione e un impegno costante dei dipendenti delle aziende alimentari, occorre che tutto il personale venga formato e qualificato.

Pertanto il titolare dell’azienda-ristorante deve assicurare che i responsabili della gestione delle procedure abbiano seguito idonei corsi di formazione. Bisogna dire, che per riuscire ad osservare correttamente la normativa europea in precedenza richiamata, gli operatori del settore alimentare possono avvalersi di strumenti assai utili, costituiti dai cosiddetti Manuali di corretta prassi operativa in materia di igiene e di applicazione dei principi del sistema HACCP, espressamente previsti dalla normativa europea (Regolamento Ce n. 852/2004).

Questi Manuali consentono, a partire da un’analisi dei rischi presa come parametro di riferimento, di proporre strumenti di sorveglianza utili per garantire il rispetto delle normative applicabili all’interno di ogni singola azienda dello stesso settore (nel caso che interessa: il settore della ristorazione).

Occorre ricordare che tali manuali vengono elaborati dai rappresentanti delle organizzazioni interessate (associazioni di categoria, enti privati, etc.) eventualmente in collaborazione con altri soggetti, come le associazioni dei consumatori.

Preme sottolineare che la normativa applicabile nella materia della sicurezza alimentare è esclusivamente di fonte comunitaria. Questo si spiega col fatto che, le disposizioni applicabili in tale materia sono unicamente contenute in regolamenti europei vincolanti e direttamente applicabili all’interno degli ordinamenti di tutti gli Stati membri. Le disposizioni nazionali degli Stati membri, in questo settore, sono soltanto disposizioni di raccordo o semplicemente attuative delle disposizioni comunitarie.

In tale settore, come, d’altra parte in molti altri settori esclusivamente disciplinati dai regolamenti europei, gli avvocati che devono far valere determinati diritti fondati sui regolamenti medesimi, si presentano davanti ai giudici nazionali con le Gazzette Ufficiali dell’Unione europea e non con quelle dello Stato membro interessato alla sua applicazione.

E così avviene da tempo in Italia quando davanti ai Tribunali si discute di problemi concernenti la sicurezza alimentare.

Guardando ai soggetti interni direttamente coinvolti il nostro Stato ed in particolare il Ministero della salute, data la delicatezza e complessità della materia, si avvale dell'opera di diversi soggetti professionali altamente qualificati. Questi, ad un primo livello, son rappresentati dal Dipartimento di prevenzione che è una struttura tecnico funzionale dell'Azienda Sanitaria Locale adibita alla promozione della tutela della salute collettiva con l'obiettivo della promozione della salute, della prevenzione delle malattie, del miglioramento della qualità della vita e del benessere animale e della sicurezza alimentare. Al suo interno troviamo il dipartimento di prevenzione medico ed il dipartimento di prevenzione veterinario. Il

primo si occupa di tutelare e promuovere la salute dei cittadini attraverso progettazione, organizzazione ed esecuzione di attività di prevenzione rivolte alla prevenzione o riduzione dei rischi per la salute, indirizzando l'azione sia sugli ambienti di vita e di lavoro, che sulle singole persone.

Il secondo invece è incaricato di supervisionare tutto ciò che riguarda l'igiene degli alimenti di origine animale, con particolare riguardo ai controlli sugli allevamenti e sulle produzioni zootecniche (controllo degli stabilimenti di produzione di latte e prodotti a base di latte,farmaco sorveglianza ,controllo del benessere degli animali, controllo dell'igiene degli allevamenti, controllo della riproduzione animale, controllo della raccolta, trasporto, e trasformazione dei prodotti di origine animale). Il personale in servizio presso il dipartimento (Medici dirigenti e convenzionati, Medici Veterinari dirigenti e convenzionati, Assistenti sanitari e Tecnici specializzati come i dietisti si occupano di attività di sorveglianza nutrizionale, educazione alimentare e agli stili di vita e altre attività correlate alla nutrizione nel singolo e nelle collettività) svolge funzioni di controllo ufficiale e attività di polizia amministrativa; tali soggetti rivestono, inoltre, la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria nei limiti del servizio cui sono destinati e secondo le rispettive attribuzioni. L'autorità competente, attraverso il sistema dei controlli ufficiali, valuta la filiera della produzione alimentare, verifica il rispetto dei requisiti ed in particolare gli effettivi risultati in termini di controllo del rischio per conseguire come fine ultimo un elevato livello di tutela della salute umana. Fanno parte dell’attività di controllo anche le verifiche sull’idoneità dei materiali destinati al contatto con gli alimenti (es. attrezzature, banchi di lavoro, ecc, posate, stoviglie, ecc), infatti l’utilizzo di materiali non idonei può render non sicuro un alimento.

L’informazione per il consumatore costituisce un aspetto fondamentale per la tutela della salute; infatti, etichette e messaggi pubblicitari possono comportare serie conseguenze laddove non siano formulati correttamente: anche tale ambito è pertanto oggetto di controllo da parte delle ASL, le quali svolgono, infine, un’attività molto importante per la tutela della salute in occasione di episodi di malattie trasmesse da alimenti: l’approfondimento delle indagini sulle cause consente non solo di intervenire correttamente a tutela della salute della persona, ma anche di agire sulle cause stesse per prevenire ulteriori conseguenze. Nel caso di alimenti distribuiti sul mercato è attivo un sistema rapido di segnalazione coordinato a livello europeo (Sistema RASFF o Allerta Alimenti ).

L’attività di controllo viene programmata sulla base dell’analisi di contesto e del grado di rischio che l’attività svolta (e, di conseguenza, il prodotto alimentare) comporta per la salute dei consumatori.

Esaminando nel dettaglio le competenze relative ai controlli la situazione è la seguente:

a)

Il controllo della sicurezza degli alimenti fa capo al Ministero della Salute, alle Regioni , alle Province autonome ed in definitiva alle ASL.

b)

Il controllo della qualità degli alimenti spetta al MIPAF .

c)

Il Ministero dell’ambiente verifica eventuali problemi legati alla sicurezza ambientale ed alle acque.

d)

Eventuali infrazioni fiscali vengono verificate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

e)

Esistono poi molte strutture che agiscono a livello locale quali ad esempio la polizia urbana, i guardacaccia, la polizia provinciale, ecc. che hanno una valenza locale ed agiscono con compiti di vigilanza soprattutto negli esercizi commerciali di distribuzione e nella ristorazione collettiva. In caso di infrazioni vengono comminate delle sanzioni di carattere amministrativo o penale. Alcuni degli organi

sopra citati possono intervenire direttamente, ma la parola finale spetta quasi sempre alla Magistratura che agisce con le proprie strutture territoriali. Anche se i singoli Magistrati per esprimere i loro giudizi si avvalgono degli esiti dei tanti processi che si svolgono in Italia, non esiste una struttura di coordinamento nazionale.

Laboratori di controllo

Le principali strutture di Laboratorio incaricate o in grado di effettuare le indagini analitiche sono quelle :

• Degli Istituti Zooprofilattici Sperimentali • Servizio Repressione Frodi • ARPA • Laboratori delle Dogane • INRAN • Laboratori CRA • ISS • CNR • Università ed altri • Laboratori privati.

Non è facile fare una distinzione netta tra i laboratori che eseguono analisi di tipo merceologico, organolettico o sanitario. Alcuni dei Laboratori Pubblici eseguono dei controlli anche per le aziende private. Al contrario i Laboratori privati non possono effettuare analisi per il servizio pubblico.

Analisi della situazione

Le attività di autocontrollo da parte dell’industria alimentare sono obbligatorie e vengono gestite in proprio dalla stessa industria. Si tratta di una attività molto onerosa e insieme alla gestione dei processi costano oltre il 2 % del fatturato dell’intera industria alimentare. Le attività di controllo pubblico, come abbiamo visto, sono di competenza di varie strutture e apparentemente sono divise in modo netto tra verifiche sanitarie, qualitative organolettiche e merceologiche e di tipo fiscale. Andando a verificare nei dettagli le varie competenze è però evidente che esistono delle sovrapposizioni anche perché molto spesso ad infrazioni di un tipo ne sono associate delle altre. Ad esempio può quindi facilmente capitare che da una indagine di tipo fiscale emergono dei reati che coinvolgono la sicurezza degli alimenti o viceversa. In questi casi e situazioni analoghe, non sempre vengono

coinvolte le strutture di controllo competenti, ma si passa direttamente alla Magistratura.

Si attiva quindi un meccanismo molto complesso perché la Magistratura deve avviare delle indagini e, garantendo i diritti della Difesa, fare eseguire i necessari accertamenti, nominare i propri consulenti, avviare dei processi e così via. Si tratta di procedure che richiedono ovviamente periodi di tempo molto lunghi e sicuramente raramente compatibili con la conservabilità dei prodotti alimentari. Un altro problema è rappresentato dalla applicazione delle procedure di controllo ed in particolare dei campionamenti. I campioni che vengono prelevati per le analisi debbono essere omogenei della partita da cui provengono per essere certi che i risultati che verranno ottenuti siano rappresentativi. Le procedure da applicare sono pertanto molto diverse tra loro. Ad esempio quando ci si trova a dovere prelevare un campione di una farina dalla stiva di una nave bisognerà applicare procedure diverse da quelle che vengono adottate per prelevare delle salsicce da una norcineria. Bisognerebbe inoltre che le singole strutture competenti per effettuare i controlli si dedichino con maggiore attenzione a quelli che sono i loro compiti. Ad esempio le

Capitanerie di Porto hanno una funzione di fondamentale importanza per evitare i tanti abusi ed illeciti che si verificano nella pesca e che creano gravi danni ambientali. Piuttosto che andare a verificare la qualità merceologica del pesce utilizzato nei ristoranti. I prelevatori dovrebbero avere delle idee precise sulle analisi che debbono essere effettuate e per questo dovrebbero agire in stretta collaborazione con i tecnici che debbono effettuare le analisi.

Dovrebbe essere chiaro che in molti casi non è possibile sviluppare un metodo di analisi in breve tempo e che un laboratorio non può fare tutte le analisi alimentari che potrebbero essere richieste. Si tratta insomma di mettere un freno alla “creatività” dei funzionari prelevatori per i quali è molto facile prendere un campione a caso e

richiedere di effettuare un numero imprecisato di analisi. Anche se non deve essere frenato l’interesse ad effettuare ricerca, allo stesso modo dovrebbe essere frenata la “creatività” degli analisti che vanno a cercare qualche cosa che non viene loro richiesta. Quanto, a seguito di procedure non standardizzate, dovesse emergere qualche problema di carattere innovativo, è necessario un coinvolgimento delle autorità centrali e di esperti degli specifici settori, prima di divulgare le notizie ai media. Purtroppo non sono rari i casi che hanno provocato grandi allarmismi e che poi si sono rivelati delle banalità.

Esiste poi la libertà per ogni struttura competente nei controlli ufficiali ad intervenire in modo autonomo, questa “libertà di azione” e la mancanza di un coordinamento, può essere causa di situazioni paradossali per cui alcune aziende produttive vengono “visitate” in modo praticamente contemporaneo più volte da diversi controllori ed altre aziende non subiscono alcun controllo. Il livello di confusione può essere ulteriormente incrementato quando vengono fatti dei campionamenti ed avviati a diversi laboratori di analisi, oppure che ad uno stesso laboratorio pervengono campioni di una stessa partita, ma fatti da diversi organi prelevatori.

Certamente alta è l'attenzione dei consumatori italiani, rispetto alla qualità dei prodotti alimentari, oggi più che in passato, grazie anche ai social network ed ai siti internet dedicati, che hanno aumentato la consapevolezza dei cittadini contestualmente all'incremento dei controlli, da parte degli organi preposti.

La Federalmentari, infatti, stima in circa centomila campioni annui di alimenti, per un milione di analisi con costi economici considerevoli, ma mai abbastanza rispetto al bene supremo della salute.

Azioni di controllo che potrebbero essere riviste, attraverso la sinergia pubblico/privato, per arrivare ad un miglioramento del

sistema di tali controlli, alla riduzione dei costi relativi ed a d una maggiore sicurezza e salvaguardia della salute pubblica.

Bibliografia capitolo secondo

Per l'elaborazione e la stesura di questo capitolo ho tratto spunto dai seguenti scritti:

•

A.Pioggia, Diritto sanitario e dei servizi sociali

•

Leggi e Regolamenti comunitari sulla sicurezza alimentare dal sito web www.satorsas.it/normativa - agricoltura

•

Sanzioni in materia di alimenti dal sito web www.promozionedellasalute.regionelombardia.it

•

F.Albisinni, Sicurezza e controlli sanitari

•

C.Bottari, I livelli essenziali delle prestazioni sociali e sanitarie

C

APITOLO

T

ERZO

M

OLTEPLICITA

’

DELLE NORMATIVE E FRAMMENTAZIONE DELLA DISCIPLINA

.

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NUOVE PROSPETTIVE

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NUOVE FORME DITUTELA

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3.1 La Carta Expo di Milano rappresenta davvero un punto di

Nel documento La tutela della salute e la sicurezza alimentare in un mondo globalizzato (pagine 72-83)