Il sistema di finanziamento degli enti locali nella Legge n.42/

In Italia,negli ultimi sessant’anni, la matrice cattolica e quella socialista- comunista hanno fortemente influenzato la cultura politica soprattutto nella visione centralistica della società e, quindi, è abbastanza logico che il dibattito sul processo di decentralizzazione e sul federalismo fiscale si sia concentrato in particolar modo sugli aspetti distributivi concependo il processo di decentralizzazione come un meccanismo “ a somma zero”. A causa di queste impostazioni la contrattazione si è incentrata molto sul lato del finanziamento ponendo in secondo piano i vantaggi che possono derivare dal processo di federalizzazione/decentralizzazione.

In effetti, durante le discussioni preparatorie della riforma si è potuto osservare nitidamente un dibattito molto intenso tra le regioni più ricche (su tutte Lombardia e Veneto) che richiedevano un sistema fondato prevalentemente sull’assegnazione a regioni e ad enti locali di una quota importante di risorse fiscali riscosse dallo stato (soprattutto IVA) sul loro territorio, ossia un sistema fondato sul principio delle origine delle risorse e, in contrapposizione, le regioni con minori risorse alla fonte che reclamavano un sistema fondato sulla suddivisione da parte dello stato e con meccanismi equitativi delle risorse da esso riscosse, senza differenziazioni territoriali, sull’intero territorio italiano, ossia un sistema fondato sul principio di destinazione.

Ad accumunare entrambi gli schieramenti contrapposti, era, invece, l’attenzione marginale, spesso solo simbolica, che veniva dedicata al principio dell’autonomia tributaria.

La Legge n.42/2009 cerca di conciliare due potenziali conflittualità: per un verso, le esigenze di coesione economico sociale del paese Italia con quelle della crescita delle aree più dinamiche del territorio italiano all’interno di un contesto

competitivo mondiale e, per un altro verso, le esigenze di stabilità della finanza pubblica con quelle di autonomia e responsabilizzazione degli enti territoriali.

La legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale si pone, quindi, l’obbiettivo di regolare i cinque elementi fondamentali di tutti i processi di decentralizzazione:

 attribuzione delle competenze di spesa e la quantificazione finanziaria di quest’ultima;

 l’individuazione delle fonti autonome di entrata tributaria;  il sistema dei trasferimenti tra i vari livelli di governo;

 l’equilibrio generale di finanza pubblica in considerazione, anche, dei vincoli all’indebitamento;

 gli strumenti istituzionali da porre in opera per implementare e gestire il nuovo sistema.

Per determinare le caratteristiche dei vari modelli di federalismo fiscale alternativi è da tenere in considerazione soprattutto i primi tre punti dei cinque indicati dalla legge delega.

In riferimento al trasferimento delle competenze di spesa dallo Stato alle Amministrazioni Locali la legge n. 42 del 2009 rappresenta lo strumento per attuare il nuovo art. 117 della Costituzione.

Si può osservare come la spesa statale pro-capite complessiva da trasferire sia maggiore nell’Italia Meridionale, dove però si è in presenza di basi imponibili molto inferiori: ciò imporrebbe uno sforzo fiscale immane in tali regioni per finanziare in modo autonomo le spese aggiuntive (Fig. 19).

Occorre notare, però, che tra le regioni settentrionali si differenziano , come già precedentemente indicato, Piemonte e Liguria (le due lagged regions del Nord che evidenziano i valori di spesa maggiori e quindi di peso percentuale maggiore delle risorse suppletive necessarie sul PIL regionale).

Figura 19 – Stima dell’aumento delle risorse necessario per finanziare le nuove funzioni eliminando anche gli attuali trasferimenti dallo stato alle regioni e agli enti locali (valori pro-capite e in % del PIL regionale).

Fonte: Isae 2006, stime per il 2004

Vogliamo, infine, sottolineare che la Legge n. 42/2009 permette di porre in essere, pur non specificandone i meccanismi concreti, un processo di federalismo

asimmetrico attraverso la possibilità di richiedere maggiore autonomia sulla base

del disposto all’art. 116 terzo comma della Costituzione.

I processi di federalismo asimmetrico sono congeniali a un’impostazione federalista fondata sulla logica di sviluppo e non casualmente, nell’ultima legislatura regionale, sono state le tre regioni più importanti economicamente del Nord ad attivarsi: Veneto, Lombardia e Piemonte.

L’assunzione non esplicitata di tutte queste motivazioni, che accomuna, di fondo, le richieste delle tre regioni, è quella che dalle trasformazioni istituzionali

sorgerebbero esternalità positive a vantaggio di tutto il paese, permettendo a queste amministrazioni regionali di togliere i vincoli istituzionali in cui sono imbragate.

Se analizziamo l’asimmetria dal punto di vista delle fonti, si evidenzia rapidamente una conseguenza: gli enti regionali che richiedono maggiori responsabilità politiche e di spesa dovranno mettere in conto la necessità di domandare ai loro cittadini di pagare eventuali costi aggiuntivi rispetto al finanziamento che lo stato trasferisce in virtù della cessione di competenza perché è possibile, infatti che lo Stato centrale finanzi con un incremento delle aliquote di compartecipazione le competenze aggiuntive, ma ciò non assicura nel tempo un equilibrio dinamico tra i fabbisogni di spesa e le imposte in compartecipazione.

Alla stessa maniera è difficile strutturare un sistema perequativo che finanzi competenze differenziate. In conclusione per assicurare un’asimmetrica assegnazione delle risorse le regioni devono avere maggiori leve fiscali autonome affinchè possano adeguare in modo dinamico le decisioni di spesa legate alle nuove funzioni con le entrate a disposizione.

La legge per l’attuazione del federalismo fiscale prevede molteplici fonti di finanziamento per i governi sub-nazionali: le imposte, le compartecipazioni, i trasferimenti di vario tipo, oltre alla, sopra citata, possibilità di attribuzione in modo asimmetrico delle competenze.

I differenti modi di porre in essere la Legge 42/2009 determineranno un mix diverso delle varie fonti di finanziamento e di conseguenza condurranno a federalismi differenti perché la differente composizione delle entrate conduce a risultati differenti sotto l’aspetto dell’efficienza nella fornitura di servizi, stabilità nelle entrate, equità nella distribuzione territoriale dei servizi e incentivi finalizzati al raggiungimento di disciplina fiscale nelle amministrazioni locali. Sulla base della differente composizione delle modalità di finanziamento possiamo illustrare due modelli polari e idealtipici di federalismo fiscale: un modello orientato allo sviluppo e all’efficienza e all’estremo opposto un modello orientato alla solidarietà e alla redistribuzione.