Sistemi federali come generatori di sviluppo

Musgrave, nella sua storica analisi sul federalismo fiscale, sostiene, come già indicato nel capitolo uno, che solo la funzione allocativa può essere affidata agli enti locali mentre le funzioni distributive e di sviluppo devono rimanere esclusive del governo centrale.

Se proviamo a superare questa classica impostazione, possiamo pensare che in un sistema federale, strutturato con un robusto livello di auto governo, si sviluppino due effetti distinti: l’ avvicinamento delle esigenze del sistema produttivo all’amministratore pubblico locale (che riesce a percepire le potenzialità interne del sistema meglio rispetto allo Stato Centrale) e un maggiore efficientamento del sistema produttivo stesso attraverso meccanismi di concorrenza orizzontale e il miglioramento del funzionamento dei mercati145.

In riferimento all’efficacia, i sistemi decentrati riescono a garantire una maggiore aderenza dell’offerta dei servizi pubblici rispetto ai bisogni e alle preferenze espresse dalle comunità locali.

Si può osservare che un maggiore livello di decentramento può rappresentare “un

vantaggio dinamico nel senso che le funzioni di spesa affidate al governo sub- nazionale hanno un effetto sulla crescita economica superiore di quello ottenibile da un sistema centralizzato146.” In questa chiave può essere

interpretata l’osservazione secondo la quale “[…] in assist of competitive

federalism, sub-federal jurisdictions can exsperiment with new economic policies

145

WEINGAST (1985).

146

in a decentralized fashion[…] Federalism and decentralization lead to a higher innovative capacity of the political system”147

.

Occorre sottolineare che anche la Banca Mondiale nelle raccomandazioni rivolte ai Paesi in via di sviluppo invita a procedure verso strutture istituzionali decentrate perchè maggiormente in grado di promuovere lo sviluppo.

In riferimento all’efficienza, invece, i sistemi decentrati sviluppano una maggiore responsabilizzazione dei governi degli enti locali rispetto ai risultati ottenuti con le risorse a disposizione. La responsabilizzazione è rafforzata anche dai meccanismi di “concorrenza orizzontale” con le regioni prossime e potrebbe produrre effetti positivi sia nella fornitura di servizi pubblici148, sia nella creazione di un sistema infrastrutturale adeguato149, sia, infine, nella riduzione del fenomeno delle rendite e di conseguenza nel miglioramento del funzionamento del mercato150.

In un’applicazione dell’analisi teorica sulla decentralizzazione, in particolare sul vantaggio della miglior aderenza dei sistemi decentrati alle preferenze e alle necessità e il vantaggio per una migliore efficienza allocativa, il settore maggiormente indicato da analizzare e sperimentare è l’ambito dell’istruzione.

Uno degli studi più approfonditi in letteratura sui risultati effettivi di una federalizzazione dell’istruzione, quello di Barankay e Lockwood151

sui Cantoni svizzeri, dimostra come l’impatto possa essere importante tenendo in considerazione la totalità delle variabili e degli effetti di questo processo. Un incremento dell’indice di decentralizzazione effettiva (cioè maggiore possibilità di spesa e maggiore autonomia nella gestione) dai Cantoni ai loro Municipi conduce ad un incremento del 3,5% dei risultati, intesi come apprendimento effettivo e non livello di voti, ottenuti alla Maturité.

L’effetto combinato di una maggiore efficacia con quello di una maggiore efficienza dovrebbe, in sintesi, migliorare la competitività del sistema produttivo

147 FELD E DEDE (2005). 148 BROSIO-PIPERNO (2009). 149 DI GIACOMO-MAZZOLA (2009). 150 WEINGAST (1995). 151 BARANKAY-LOCKWOOD (2005).

locale attraverso la riduzione di costi e l’aumento delle opportunità. In sintesi, un processo di crescita che si origina dal basso, sia innescato da una politica di spesa e di entrata molto selettiva e sia sviluppato partendo dalle peculiarità delle singole regioni, può generare le risorse occorrenti per finanziare i bisogni crescenti di spesa pubblica, contribuendo anche, a generare una classe politica locale più incentivata e capace di formulare e portare avanti strategie fondate sulla promozione delle risorse endogene. In sostanza “[…] un territorio è un

sistema complesso all’interno del quale il problema principale è quello della governance, vale a dire l’incremento della qualità territoriale complessiva, dell’efficienza dei servizi, della capacità di stabilire reti sinergiche tra pubblico e privato, della possibilità di verificare l’efficacia delle politiche. Il federalismo fiscale […] può essere motore di “responsabilizzazione” dei territori, oppure un elemento di indebolimento dello stato […] . La competitività e la sostenibilità di questo modello di sviluppo dipende perciò profondamente dalla possibilità di sostenere e promuovere adeguatamente i territori che costituiscono l’elemento di vitalità del paese.”152

Un settore, in continua fase di espansione, della letteratura sul federalismo fiscale (federalismo fiscale di seconda generazione) sottolinea con enfasi la capacità dei sistemi decentrati di produrre sviluppo rispetto ai sistemi centralizzati.

Come evidenziato nei precedenti capitoli, un contributo centrale, a queste tematiche, è dato da Weingast in numerosi articoli. In particolar modo, in uno di essi153, analizzando la situazione istituzionale economico cinese, viene elaborata la teoria del federalismo che sostiene le istituzioni di mercato (market preserving federalism).

Lo studioso prevede all’interno del suo modello alcune condizioni affinchè i maggiori poteri dei livelli locali non vengano utilizzati per dar vita a politiche che danneggiano gli enti vicini (come lo sversare agenti inquinanti sulle giurisdizioni confinanti o l’imposizione di pedaggi). Le condizioni che Weingast

152

FERLAINO E MOLINARI (2009).

153

identifica per mantenere questo equilibrio tra maggior poteri e presenza di esternalità sono le seguenti:

 Autonomia decisionale dei governi locali compresa la responsabilità sul tema della politica economica locale;

 Assicurazione da parte del governo centrale di un adeguato funzionamento del mercato interno che permetta la mobilità di cose e persone;

 Assenza o forte limitatezza di condivisione delle entrate statali e del ricorso al debito ossia sono da limitare totalmente le politiche di disavanzo e i governi locali devono finanziarsi in modo preponderante contributi propri.

In presenza di queste condizioni gli enti regionali sono incentivati a sviluppare, con efficienza, poiché devono usare al meglio le risorse a disposizione, condizioni che inducano la localizzazione e la creazione di imprese sul loro territorio.

L’analisi di Weingast, come accennato in precedenza, prende spunto dalla situazione economico istituzionale della Cina e, anche se l’esperienza cinese è più complessa di quanto illustrato da Weingast, è altrettanto evidente come i governi regionali abbiano contribuito, attraverso i meccanismi appena descritti, in modo importante, allo sviluppo dell’economia del Paese asiatico.

Relativamente all’applicazione della decentralizzazione come motore per lo sviluppo, altri studi154 condotti in Spagna evidenziano come il rapporto fra decentralizzazione e sviluppo si dipani anche e soprattutto attraverso l’implementazione di politiche locali mirate alla costruzione di infrastrutture e ad un utilizzo più efficiente delle risorse.

L’ultima tematica da evidenziare rispetto ai vantaggi del decentramento è il rapporto esistente tra la decentralizzazione e la convergenza nei livelli dei servizi locali. Questo rapporto è anche un elemento fondamentale nel dibattito politico culturale italiano sul federalismo soprattutto in riferimento ai timori da parte delle Regioni del Mezzogiorno di un incremento delle differenze in termini

154

di qualità e di efficienza rispetto al resto d’Italia con l’implementarsi del processo federalista.

A proposito di questo rapporto, uno studio molto dettagliato sulla sanità spagnola155 (il sistema sanitario iberico è regionalizzato come quello italiano e ha notevoli somiglianze istituzionali) evidenzia come il decentramento non abbia aumentato le differenziazioni sui livelli e la quantità dei servizi erogati, ma, addirittura, li abbia in parte ristretti e, in particolar modo, abbia ristretto il divario fra gli estremi, mentre ha prodotto scambi di posizionamento, nel livello di servizi erogato, fra le regioni che si trovavano in posizione intermedia.

Sempre in riferimento al rapporto tra decentralizzazione e convergenza nei livelli dei servizi locali, portiamo all’attenzione un altro studio di Ahlin e Mork156. I due studiosi svedesi, sulla base di alcuni indicatori classici, come ad esempio il rapporto studenti-insegnanti e la spesa per studente, analizzano l’influenza di una serie di riforme in senso federalista sulla scuola scandinava (come ad esempio l’assegnazione della gestione degli insegnanti ai municipi) e giungono ad evidenziare un’importante processo di convergenza, soprattutto in riferimento al primo indicatore sopra citato: il rapporto studenti-insegnanti.

I due studiosi attribuiscono il processo di convergenza che si sviluppa a interazioni che si creano tra i politici locali, ossia la decentralizzazione incrementa la visibilità delle politiche locali e mette gli amministratori di località vicine in competizione tra di loro inducendo comportamenti pro-attivi e legati a maggiore efficienza.