7. Vincoli
7.6. Sovrapposizione dei vincoli
Nell’art. 136, comma 1, lett. c), il Codice ascrive tra “gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico”, cioè beni paesaggistici, “i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici” sovrapponendo alla nozione urbanistica di centro storico una definizione nella quale alla componente “storica” si affianca quella “estetica”.
Nonostante gli ambiti di intervento e gli strumenti della tutela paesaggistica siano diversi da quelli della tutela culturale, beni culturali e paesaggistici sono accomunati dal “valore culturale” che esprimono e di cui sono portatori.
Per esempio, il centro storico, entità complessa che va oltre la sommatoria degli elementi urbanistico-edilizio di pregio che lo compongono, è tutelato in quanto espressione dell’armonica fusione tra la natura e le opere realizzate dall’uomo improntate ad un valore storico-sociale a prescindere, perciò, dalla circostanza che al suo interno vi siano beni immobili vincolati ai sensi dell’art. 10, comma 1
57 M.CAMMELLI, a cura di, Il codice dei beni culturali e del paesaggio, art.45,
cit.
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e comma 3, lett. a) o che parti di esso siano oggetto di tutela ai sensi della Parte II del Codice come “beni culturali”, come accade per “le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico” di cui all’art. 10, comma 4, lett. f) e, soprattutto, per le “pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico” di cui all’art. 10, comma 4, lett. g). Nei riguardi delle piazze pubbliche, secondo il più recente orientamento giurisprudenziale (in specie laddove rientranti nell’ambito dei centri storici) sono qualificabili come “beni culturali” indipendentemente dall’adozione di una dichiarazione di interesse storico-artistico58.
Nel suo saggio Antonella Sau59 ritiene che, se rientranti in un centro
storico vincolato come bene paesaggistico le pubbliche piazze (per i
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Così Cons. St., VI, 24 gennaio 2011, n. 482; Cons. St., VI, 30 luglio 2013, n. 4010; Cons. St., VI, 11 settembre 2013, n. 4497; TAR Puglia, Bari, 1 marzo 2013, n. 307, tutte in giustizia-amministrativa.it. La «presunzione di culturalità» delle piazze pubbliche è confermata dalla Direttiva MIBACT del 11 ottobre 2012 «Concernente l’esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale», nella parte in cui si afferma che «in ogni caso, anche tutte le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi urbani per i quali non sia stato emanato un puntuale provvedimento di vincolo, ma appartenenti a soggetti pubblici e realizzate da oltre settanta anni, sono comunque sottoposte interinalmente all’applicazione del regime di tutela della Parte Seconda del Codice».
59
Antonella SAU, La rivitalizzazione dei centri storici tra disciplina del
paesaggio, tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, in "Le Regioni, Bimestrale di analisi giuridica e istituzionale" 5-6/2016, pp. 955-1006, doi:
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quali vale la nota presunzione di culturalità sino alla verifica negativa dell’interesse culturale) sono quindi soggetti ad una doppia disciplina di tutela, culturale ex art. 10 e paesaggistica per effetto dell’art. 136, lett. c). Senza dimenticare che ville, parchi e giardini, qualora si distinguano “per la loro non comune bellezza”, possono essere tutelati ex se come beni paesaggistici sempreché non siano vincolati come beni culturali dalla Parte II del Codice (art.136 comma 1, lett.b del Codice). Questo limite non vale per le pubbliche piazze, le vie e gli altri spazi urbani indicati dalla lett. g) del comma 4 dell’art. 10 che potrebbero essere vincolati ex se come beni paesaggistici (art. 136, lett. c) anche se già tutelati come beni culturali.
Quella segnalata non rappresenta peraltro l’unica ipotesi di possibile sovrapposizione tra tutela paesaggistica e culturale dato che all’interno del centro storico vincolato come bene paesaggistico potrebbero esserci anche vincoli storico-culturali di natura relazionale (ex art. 10, comma 3, lett. d) o ancora vincoli di tutela indiretta che dispongono distanze, misure o altre prescrizioni volte a tutelare l’integrità di beni culturali immobili o ad evitare che ne venga danneggiata la prospettiva o la luce o ancora che ne siano alterate le condizioni di ambiente e decoro (art. 45, comma 1, Codice). Tanto più che le prescrizioni di tutela indiretta non hanno un contenuto prescrittivo tipico, ma sono diversificate a seconda delle specifiche condizioni di fatto presenti nell’area in cui insiste il bene culturale oggetto di tutela diretta e delle reciproche interrelazioni precettive.
Per una visione completa della disciplina giuridica del territorio occorrerà poi guardare al contenuto del piano paesaggistico
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regionale. Ad esso, infatti, oltre al recepimento dei vincoli “vestiti” , descrive A.Sau, compete anche la “vestizione” dei vincoli “nudi” preesistenti al piano, cioè la determinazione delle prescrizioni d’uso delle aree, compresi i centri storici, e dei beni paesaggistici elencati nell’art. 136 (vincoli del primo tipo) e delle aree vincolate ex lege dall’art. 142 (vincoli del secondo tipo), tra le quali rientrano anche quelle “zone di interesse archeologico”. Tra i contenuti obbligatori del piano rientrano inoltre l’individuazione e la delimitazione di “ulteriori immobili o aree di notevole interesse pubblico” di cui saranno contestualmente determinate le specifiche prescrizioni d’uso (vincoli del terzo tipo); l’individuazione di “eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’art. 134 (ossia dai vincoli di primo, secondo e terzo tipo), da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione” e degli “interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze di tutela”. Attraverso i vincoli del terzo tipo l’amministrazione può estendere la tutela paesaggistica a zone del “centro storico urbanistico” non vincolate ex art. 136, comma 1, lett. c), da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione, se ed in quanto abbiano una “valenza culturale identitaria” o tra le “aree significativamente compromesse o degradate” la cui individuazione, in assenza di una definizione normativa, è rimessa alla valutazione tecnico-discrezionale del pianificatore.
Quelle del piano paesaggistico sono scelte di “tutela del territorio” che “non possono prescindere ma anzi si intrecciano con le politiche più generali di assetto del territorio, in linea con la riconosciuta
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natura generale di tale modello di pianificazione (art. 135, comma 1), concorrendo a sgretolare la rigida distinzione, in crisi da tempo, tra tutele differenziate e urbanistica”.
Di questa crisi il “centro storico” offre un fulgido esempio. “Basti pensare alla tutela trasversale dei centri storici che nel secolo scorso è stata assicurata dagli strumenti di pianificazione urbanistica a fronte di una disciplina, quella della Legge Bottai, legata alla tutela puntiforme del patrimonio storico-artistico e alla grande attenzione che nei più moderni processi di riqualificazione e rigenerazione urbana viene prestata al restauro, al recupero e alla valorizzazione di beni culturali e paesaggistici al fine di migliorare la qualità insediativa e la fruibilità degli spazi pubblici, colmando un’evidente lacuna lasciata aperta dal Codice dei beni culturali sul fronte della valorizzazione del paesaggio (art. 131, comma 5)”.60
La valenza culturale degli spazi indicati nell’art. 10 comma 4 lett. g) del Codice non implica la loro ubicazione in zona classificata dallo strumento urbanistico quale Nucleo Antico piuttosto che Zona di interesse archeologico. Le zone della città classificate dallo strumento urbanistico quale centro storico, non possono di per sé considerarsi bene culturale né paesaggistico. Il vincolo di natura culturale va concretamente individuato attraverso i provvedimenti di cui agli artt. 12 e 13 del Codice.
La Corte costituzionale ha specificiato che il potere di piano possa introdurre “nella sua autonomia, in relazione alle esigenze particolari o locali, limiti e vincoli più rigorosi o aggiuntivi, anche con riguardo a beni vincolati a tutela di interessi culturali o ambientali”61. In questo
60 A.SAU, cit.
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quadro la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che la possibilità di conformazione del potere di piano possa esplicarsi attraverso zonizzazioni e microzonizzazioni, individuando tipologie e classi di beni da tutelare, ma non si possa spingere a porre dei vincoli puntuali, poichè questa potestà è sempre attribuita dalla legge alle soprintendenze ed al Mibact62.