Spesa regionale in agricoltura nella transizione verso il federalismo fiscale

La volontà del legislatore di “responsabilizzare” i governi regionali e locali al fine di migliorare l’efficienza della spesa pubblica e ridurre gli sprechi sono alcune delle aspettative legate all’attuazione del federalismo fiscale, vive attualmente un’importante fase di implementazione a seguito dell’approvazione della legge 42/09 e dei successivi decreti attuativi1.

Il passaggio attuale è particolarmente delicato in quanto le modalità di applicazione della legge sul federalismo fiscale, influiranno sugli assetti futuri dell’intervento pubblico in agricoltura. Particolarmente delicata sarà, dunque sia l’individuazione, anche per il settore agricolo, dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) e dei “non essenziali” (non LEP) e degli interventi speciali, come definiti dalla legge, sia l’individuazione dei fabbisogni e dei costi standard, fulcro del nuovo sistema di finanziamento degli enti decentrati. Ai LEP che dovranno essere garantiti integralmente dallo Stato e dalle Regioni, corrispondono le funzioni fondamentali degli Enti locali, enumerate dalla legge delega e definiti nei dettagli dalla Carta delle Autonomie.

In particolare, la legge delega 42/2009 ha previsto due sistemi di finanziamento delle spese delle Regioni in rapporto alle funzioni svolte: per le funzioni ritenute essenziali è stabilita una copertura finanziaria totale, a costi standard, basata sulla compartecipazione all’IVA, sull’addizionale IRPEF, sui tributi propri e sul fondo perequativo; per tutte le altre funzioni la copertura è garantita, anche se non integralmente, dal fondo perequativo e dalle risorse proprie regionali, tra le quali rientra anche l’addizionale IRPEF. In tale ambito, ancora incerto risulta la qualificazione delle funzioni svolte dalle Regioni in campo agricolo, tuttavia è chiaro il fabbisogno di spesa agricola regionale.

La tabella 4.1 riporta il livello dei pagamenti totali delle Regioni italiane nel periodo 2006-2008, rilevate attraverso i loro bilanci, e testimonia una certa flessione verso il basso della spesa per il settore.

La figura 4.1 invece mostra che, limitatamente al settore agricolo e non considerando le Regioni a Statuto speciale e le Province Autonome2, Regioni quali Veneto, Toscana, Lazio finanziano più del 60% della spesa agricola regionale con risorse proprie. In tali regioni il ruolo delle risorse comunitarie che transitano attraverso i bilanci regionali 3 risulta poco rilevante, mentre quello delle risorse statali riguarda il 20% circa della spesa pubblica a livello locale. Sul fronte opposto troviamo Regioni quali la Puglia e la Campania che

1

L’attribuzione diretta alle Regioni di una propria capacità impositiva, è stata attuata inizialmente con il d.lgs. 56/2000 e successivamente, con la nuova formulazione dell’art. 119 della Costituzione, realizzata con la legge costituzionale 3/01. Tali provvedimenti hanno rivisto la materia relativa alle entrate proprie delle Regioni, sganciandole da qualsiasi finalizzazione e, quindi, superando il sistema dei trasferimenti vincolati. A partire dal 2001 sono stati, infatti, soppressi i trasferimenti erariali alle Regioni a statuto ordinario e sono stati sostituiti da nuove forme di finanziamento basate sull’addizionale regionale sull’IRPEF e sull’aliquota regionale sulla benzina nonché sull’istituzione di una compartecipazione all’IVA. In questo quadro si sono anche avute rilevanti modifiche ai sistemi di perequazione: soppresso infatti il Fondo di compensazione interregionale è stato previsto un Fondo perequativo nazionale finanziato attraverso la compartecipazione all’IVA e, per coprire la spesa sanitaria regionale, un sistema transitorio di compensazione, ossia il Fondo di garanzia.

2

Le Regioni a Statuto Speciale fin dalla nascita hanno finanziato le loro attività attraverso un sistema di compartecipazione ai tributi erariali che le ha rese più autonome sia sotto il profilo delle entrate che delle spese.

3

Con la programmazione 2007-2013 i fondi che transitano dal bilancio regionale si sono ridotti. Dal 2007, infatti, le quote relative al cofinanziamento statale e comunitario degli interventi relativi al PSR non transitano più, come avveniva nelle precedenti programmazioni, attraverso i bilanci regionali ma direttamente tramite il bilancio dell’AGEA o degli OOPPRR.

79 per realizzare interventi in campo agricolo impiegano principalmente risorse statali e comunitarie, mentre le risorse regionali rivestono carattere residuale pari rispettivamente al 17% e 35%.

Tab. 4.1 - Pagamenti totali per il settore agricolo nel triennio 2006-2008

2006 2007 2008 Var.% 2008/2006 Pi emonte 232.983 139.584 145.567 -37,5 Val l e d'Aosta 82.870 104.675 88.573 6,9 Lombardi a 245.294 300.182 283.919 15,7 Bol zano 168.986 160.252 147.204 -12,9 Trento 70.908 77.687 47.343 -33,2 Veneto 177.040 153.301 139.516 -21,2 Fri ul i V.G. 141.755 102.798 87.697 -38,1 Li guri a 23.835 22.284 18.762 -21,3 Emi l i a Romagna 115.178 104.880 94.149 -18,3 Toscana 107.364 118.801 135.506 26,2 Umbri a 72.742 47.939 46.156 -36,5 Marche 41.291 59.295 36.150 -12,5 Lazi o 109.165 67.371 56.411 -48,3 Abruzzo 99.481 77.114 81.169 -18,4 Mol i se 42.145 33.732 44.758 6,2 Campani a 433.440 375.986 113.089 -73,9 Pugli a 199.045 157.397 180.332 -9,4 Basi l i cata 103.742 114.290 106.543 2,7 Cal abri a 509.814 493.130 506.606 -0,6 Si ci l i a 623.076 554.952 546.820 -12,2 Sardegna 59.974 359.559 521.630 769,8 Ital i a 3.660.128 3.625.208 3.427.901 -6,3

(mi gli ai a di euro)

Fonte: Banca dati INEA sulla spesa agricola regionale

Fig. 4.1 - La composizione della spesa agricola regionale per origine delle risorse (2006-2008)

0 20 40 60 80 100 PIE VAL LOM BOL TRE VEN FRI LIG EMR TOS UMB MAR LAZ ABR MOL CAM PUG BAS CAL SIC SAR UE Stato Regioni

Fonte: Banca dati INEA sulla spesa agricola regionale.

Più in particolare, i trasferimenti statali tra il 2006 e il 2008, si riducono progressivamente e contemporaneamente si osserva una crescita delle entrate tributarie. In tale ambito va considerato che la

80 dipendenza delle singole realtà regionali dalle risorse statali nel 2008 si è complessivamente ridotta per le regioni del Sud ed è aumentata per quelle del Nord come mostra il grafico seguente, che riporta l’evoluzione dell’incidenza delle risorse statali sul bilancio pubblico agricolo per circoscrizioni geografiche nel periodo 2006-2008.

Fig. 4.2 – Incidenza delle risorse statali destinate al finanziamento dei servizi agricoli regionali (2006-2008)

Fonte: Banca dati INEA sulla spesa agricola regionale.

Tuttavia, in base a quanto previsto dalla disciplina federalista i trasferimenti statali agli enti regionali per l’attuazione delle funzioni loro conferite in ambito agricolo verranno progressivamente eliminati e sostituiti da compartecipazioni al gettito di tributi erariali e tributi propri che potrebbero essere non sempre sufficienti a garantire il livello di spesa storica regionale4. Ciò significa che alle Regioni potrebbero venire a mancare complessivamente 313 milioni di euro (tab. 4.2) sulla base del DPCM 11 maggio 2001.

Tab. 4.2 - Ripartizione delle risorse finanziarie da assegnare alle Regioni per il 2008 per l'esercizio delle funzioni conferite in materia di agricoltura e pesca (dlgs 143/97 - DPCM 11 maggio 2001)

2008 % sul totale Valle d'Aosta 1.721.462 0,55 Piemonte 22.979.455 7,33 Liguria 3.799.650 1,21 Lombardia 36.726.764 11,72 Bolzano (*) 4.488.298 1,43 Trento (*) 3.363.583 1,07

Friuli Venezia Giulia 6.368.510 2,03

Veneto 26.866.836 8,57 Emilia-Romagna 32.195.956 10,27 Toscana 13.708.085 4,37 Umbria 5.932.750 1,89 Marche 9.367.145 2,99 Lazio 16.556.395 5,28 Abruzzo 9.931.045 3,17 Molise 3.865.036 1,23 Campania 17.584.700 5,61 Puglia 27.321.233 8,72 Basilicata 8.580.377 2,74 Calabria 13.736.032 4,38 Sicilia 31.351.289 10,00 Sardegna 16.973.792 5,42 Totale 313.418.393 100,00 Fonte: MIPAAF 4

La legge 42/2009 dispone all’art. 8 la soppressione dei trasferimenti diretti al finanziamento delle spese delle Regioni, ad eccezione dei “contributi speciali”.

81 Un’articolazione delle risorse a livello territoriale ci permette di vedere che il 44% circa dei trasferimenti interessa le regioni settentrionali ed, in particolare, la Lombardia (11,7%) e l’Emilia Romagna (10,2%). Al centro, invece, affluiscono il 14,5% delle risorse statali, con una maggiore concentrazione nel Lazio (5,2%) rispetto alle altre realtà regionali dell’Italia centrale. Infine, il restante 41% dei trasferimenti riguarda le Regioni del sud in particolar modo la Puglia (8,7%).

Dal quadro descritto risulta che del taglio dei trasferimenti al bilancio regionale agricolo soffriranno soprattutto quelle realtà regionali che non riusciranno a coprire, con entrate proprie, le spese per funzioni per le quali non è prevista la copertura totale. In tal senso, risulta importante considerare, da un lato, la capacità delle Regioni di autofinanziarsi e, dall’altro, l’autonomia “tributaria” riconosciuta alle stesse dalla legislazione federalista, al fine di valutare quali siano gli effettivi margini di manovra, in ambito fiscale, possano essere esercitati da parte degli enti decentrati.