LA STRATEGIA GLOBALE DELL’UNIONE EUROPEA

L’Unione Europea come attore globale è una storia in continua evoluzione e in un adeguamento costante, sia per i cambiamenti interni, ad esempio l'Unione ha quasi triplicato di dimensioni dal 1993, sia per le tante sfide che l’Unione Europea è stata costretta ad affrontare le guerre balcaniche negli anni '90, gli attacchi terroristici dell'11 settembre e la guerra in Iraq, con conseguenti numerose revisioni dei trattati dell’Unione. Ma è anche la storia di un ambizioso e difficile progetto, dove l'ideale di una politica estera e di sicurezza coerente ed efficace è andato spesso in contrasto con gli interessi nazionali degli Stati membri.

Oggi, di fronte all’instabilità delle frontiere meridionali ed orientali, alla limitata efficacia delle istituzioni globali, e alle nuove sfide per l'ordine internazionale, l'Unione europea è ancora una volta impegnata in un processo di riflessione strategica per consentir le di far fronte ad possibili eventi futuri.

La nuova visione Globale e Strategica, presentata dall'Alto rappresentante e dal vicepresidente della Commissione Federica Mogherini nel Giugno del 2016, dovrebbe servire da guida in questo ambiente minaccioso ed incerto che è rappresentato dalla politica di sicurezza.

Sulla base del mandato ricevuto dal Consiglio europeo, Federica Mogherini, in qualità di Alto Rappresentante e Vicepresidente della Commissione Europea, ha dato vita ad un processo a due fasi, volto innanzitutto alla valutazione della globalizzazione dell'Unione Europea, dal Dicembre 2014 al Giugno 2015, e in secondo luogo alla riflessione strategica, con la preparazione di una strategia globale in materia di politica estera e di sicurezza, dal Giugno 2015 al Giugno 2016.

Nel giugno 2015, Mogherini ha presentato una valutazione strategica della sicurezza globale. La relazione, intitolata "L'Unione europea in un cambiamento globale ", preparato da un gruppo interistituzionale di funzionari sotto la leadership di Mogherini, ha sottolineato che l'Unione europea ha la capacità di diventare un giocatore globale influente in futuro, se agisce collettivamente. Sulla base dell'analisi dell’ attuale ambiente globale, il documento ha descritto le sfide più importanti e le opportunità per l'Unione Europea ed ha

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prospettato una strategia per guidare la globalizzazione dell'Unione prospettando le azioni e definendo le priorità necessarie in un ambiente in rapida evoluzione.

Il documento identifica tre caratteristiche principali dell'ambiente globale odierno:

- Un mondo più connesso, in cui un aumento della connettività globale e la mobilità umana sfida gli approcci tradizionali alla migrazione, alla cittadinanza, allo sviluppo e alla salute, contemporaneamente facilita la criminalità, il terrorismo e il contrabbando.

- Un mondo più controverso, in cui si espandono gli stati fragili e gli spazi non governati, a causa di instabilità e violenza subiti dalla povertà, dall'illegalità, dalla corruzione.

- Un mondo più complesso, dove il potere si sta spostando verso altri attori regionali. La valutazione dell'ambiente in evoluzione ha determinato l'individuazione di un’ampia serie di sfide e opportunità. In primo luogo, il documento chiede all'Unione Europea di continuare a sostenere le riforme nei paesi vicini, cioè i Balcani occidentali, la Turchia ei partner orientali, attraverso le politiche di integrazione e di associazione. Identifica anche la necessità di affrontare azioni destabilizzanti sulle frontiere dell'Unione Europea, ma anche impegnarsi con la Russia "per ripristinare un'architettura europea di sicurezza sostenibile e affrontare le sfide globali ".

In secondo luogo, la valutazione suggerisce che affrontare le cause fondamentali del conflitto, rafforzando gli strumenti dell'Unione Europea al fine di far fronte alle questioni di sicurezza interne ed esterne, affrontare immediatamente le crisi umanitarie, sono necessarie per affrontare le sfide in Nord Africa e Medio Oriente.

In terzo luogo, per sbloccare il potenziale africano, il documento propone che l'Unione Europea sviluppi il “giusto mix” di politiche di migrazione e di mobilità al fine di promuovere un commercio equo e una cooperazione economica, nonché rafforzare la cooperazione con le organizzazioni regionali.

Infine, il documento evidenzia il ruolo positivo che l'Unione Europea potrebbe svolgere in Asia come sostenitore di cooperazioni regionali e un approccio basato sulla normativa in materia di gestione dei conflitti.

In questo contesto, il documento presentato dalla Mogherini nel giugno 2015 ha suggerito un certo numero di adeguamenti nel modo in cui l'Unione Europea dovrebbe condurre la sua politica estera e di sicurezza. Esso ha sottolineato che una risposta efficace dipende

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dalla capacità dell'Unione di fare scelte e dare priorità alle aree in cui è disposta e in grado di fare la differenza.

Come tale, il documento ha richiesto:

- Il rafforzamento di una serie di politiche dell'Unione Europea, ad esempio la sicurezza comune e la difesa Politica, l’anti-terrorismo;

- migliorare la qualità e l'efficacia dell'assistenza UE nei confronti dei paesi terzi, rendendo più efficaci i meccanismi;

- rafforzare la leva dell'Unione Europea nella politica commerciale e di sviluppo per proteggere i suoi interessi;

- migliorare il coordinamento delle politiche e dei finanziamenti tra gli Stati membri. Al fine di garantire il dialogo tra le istituzioni dell'Unione Europea, una Task Force di personale proveniente da diversi organi della Commissione europea è stata istituita come organo consultivo nel processo che ha portato alla presentazione della strategia globale. Il Parlamento europeo e i parlamentari degli Stati membri hanno avuto diversi scambi di opinioni con la Mogherini e con i suoi rappresentanti in diverse fasi del processo. Tuttavia, il Parlamento europeo ha adottato parecchie risoluzioni introdotte nel dibattito sul futuro della politica Estera e di Sicurezza dell'Unione Europea.

Nel corso del 2015 e nel 2016 sono state attuate le seguenti risoluzioni:

- Risoluzione sul finanziamento per lo sviluppo del 19 maggio 2015, ricordando che la riduzione e l'eventuale eradicazione della povertà è l'obiettivo primario dell'Unione Europea nello sviluppo, mentre la difesa dei diritti umani, l'uguaglianza di genere, la coesione sociale e la lotta contro le disuguaglianze dovrebbe rimanere al centro delle attività di sviluppo e sottolineando l'importanza di fissare priorità chiare per le spese, con una speciale attenzione alle misure in materia di salute, istruzione, energia, approvvigionamento idrico e infrastruttura. Il Parlamento europeo ha invitato l'Unione Europea a garantire che il finanziamento per lo sviluppo e il cambiamento climatico contribuiscano a costruire resilienza e preparazione, pur raggiungendo l'obiettivo globale di non lasciare nessuno dietro.132

- Risoluzione sull'attuazione della politica comune di sicurezza e di difesa del 21 maggio 2015, affermando il ruolo cruciale del finanziamento delle missioni e delle

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Risoluzione del Parlamento Europeo 2015/2044 (INI) “Finanziamento dello Sviluppo”, 19 maggio 2015, Strasburgo.

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operazioni CSDP e per il CSDP in generale. Il Parlamento invita la Commissione a esplorare nuove fonti di finanziamento per il CSDP per realizzare missioni a lungo termine con efficienti mandati e obiettivi adatti alle situazioni.133

- Risoluzione sul finanziamento della politica comune di sicurezza e di difesa del 21 maggio 2015, invitando l’Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza e gli Stati membri a sfruttare pienamente il potenziale del Trattato di Lisbona per quanto riguarda un uso più rapido e flessibile delle missioni CSDP. Il Parlamento ha inoltre accolto con favore l'iniziativa "Train and Equip", che lo avrebbe fatto garantire la creazione di capacità dei partner, come parte di una strategia di transizione o uscita, facilitando il finanziamento di varie forme di hardware e di attrezzature non letali per le forze di sicurezza e di difesa dei paesi terzi ed ha espresso il sostegno di un comune approccio da parte del Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) e della Commissione sul tema.134

- Risoluzione sull'Unione Europea in un contesto globale in continua evoluzione, più controversa e contestata, e il mondo complesso, del 13 aprile 2016, sottolineando che lo sviluppo non è possibile senza sicurezza e la sicurezza non è possibile senza sviluppo. Il Parlamento ha sottolineato che la politica di sviluppo dell'Unione Europea deve essere una parte essenziale della Strategia per la politica estera e di sicurezza e ha invitato l’Alto Rappresentante, la Commissione e gli Stati membri a stabilire un nesso chiaro tra la strategia globale dell'Unione Europea e priorità del bilancio dell'Unione. La risoluzione si concentra su quattro temi principali: difendere i cittadini dell'Unione europea; Stabilizzare le frontiere dell'Europa; potenziamento “Governance” globale multilaterale; e impegnarsi con l'Unione Europea, i parlamenti nazionali e i Cittadini europei.

La risoluzione del Parlamento europeo del 23 novembre 2016 sull'attuazione del programma politico comune di sicurezza e di difesa fa numerose osservazioni specifiche riguardo alla riforma del settore della sicurezza (SSR) e la creazione di Capacità a Sostegno della Sicurezza e dello Sviluppo (CBSD). Nella risoluzione, il Parlamento europeo135:

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Risoluzione del Parlamento Europeo 2014/2220(INI) “Attuazione della politica di sicurezza e di difesa comune”, Strasburgo, 21 maggio 2015.

134 _{Risoluzione del Parlamento Europeo 2014/2258(INI) “finanziamento della politica di sicurezza e di difesa}

comune”, Strasburgo, 21 maggio 2015.

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Risoluzione del Parlamento Europeo, 2016/2067(INI), “Attuazione della politica di sicurezza e di difesa comune”, Strasburgo, 23 novembre 2016.

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- ritiene che le missioni di costruzione delle capacità del CSDP devono essere coordinate con la Commissione europea;

- prende atto della proposta della Commissione di modificare il regolamento (UE) n. 230/2014, che istituisce uno strumento che contribuisce alla stabilità e alla pace, al fine di estendere assistenza per dotare gli attori militari nei paesi partner e sottolinea che questo dovrebbe essere svolto solo in circostanze eccezionali per contribuire allo sviluppo, alla buona “governante” e allo Stato di diritto;

- incoraggia il SEAE e la Commissione a velocizzare l'attuazione della CBSD per migliorare l'efficacia e la sostenibilità delle missioni CSDP;

- sottolinea la necessità di individuare altri strumenti finanziari per migliorare il potenziamento delle capacità nel settore della sicurezza e della difesa.

La strategia rivista è guidata dalla convinzione che di fronte a sempre più incertezza in ambito Sicurezza, nessun singolo Stato membro dell'Unione Europea ha la forza o le risorse per affrontare queste minacce da solo.

Di conseguenza, la strategia è necessariamente "globale" e si deve riferire a una vasta gamma di politiche, militari e civili, al fine di promuovere il raggiungimento di una strategia autonoma dell’Unione Europea.

La strategia include anche l’impegno al “principled pragmatism”136 come uno dei principi guida per l'Unione Europea nell’azione esterna. Inoltre, i principi fondamentali includono l'unità, l'impegno, la responsabilità e la partnership. La strategia riconosce l'unità attraverso le istituzioni, gli Stati e le popolazioni come una condizione vitale e urgente per offrire sicurezza, prosperità e democrazia ai cittadini dell'Unione Europea.

L'impegno con altri attori è una condizione preliminare per la gestione delle interdipendenze globali.

Al fine di promuovere gli interessi comuni attraverso i principi sopracitati, la strategia individua le cinque priorità d’azione:

- La sicurezza dell’Ue - Il terrorismo, le minacce ibride, la crisi economica, i cambiamenti climatici e l’insicurezza energetica rischiano di mettere in pericolo i cittadini ed il territorio dell’Ue. È necessario che l’Europa si assicuri

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Principled Pragmatism: un pragmatismo che si basa, nella sua applicazione pratica, sui valori fondamentali riconosciuti dall’Ue. Si tratta di un atteggiamento meno sbilanciato verso l’idealismo fatto proprio dall’Unione del passato, la cui promozione di valori e principi si è dimostrata talvolta manchevole nel considerare le specificità dei contesti d’azione, la sostenibilità degli obiettivi, e la compatibilità con gli interessi.

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un’indipendenza strategica e che gli Stati membri si impegnino reciprocamente a promuovere la pace e la sicurezza, all’interno come al di là dei loro confini. Per fare ciò la Eugs auspica il consolidamento di una “security community”, cioè il rafforzamento dell’integrazione e della cooperazione europea in settori quali la difesa, le minacce informatiche, l’antiterrorismo, l’energia e la comunicazione strategica. È nei riguardi della difesa che la Eugs si sofferma maggiormente, per tracciare i contorni di un’Ue capace di proteggere se stessa tanto autonomamente quanto in cooperazione con partner imprescindibili come la NATO. Un’autonomia che va però costruita con capacità militari e civili adeguate alle proprie ambizioni, aumentando la coerenza tra le politiche interne ed esterne, garantendo sostegno ai progetti di 14 ricerca e sviluppo lanciati a livello europeo, e promuovendo una graduale armonizzazione delle difese nazionali a livello politico, strategico ed operativo.

- La resilienza degli Stati e delle società - Poiché la fragilità dei paesi terzi può avere ripercussioni dirette sugli interessi vitali dell’Ue, è prioritario per l’Europa investire nella resilienza degli Stati e delle società ad est, arrivando fino all’Asia centrale, e a sud, fino all’Africa centrale e meridionale. L’intenzione è quella di sostenere la capacità degli Stati e delle società di attuare riforme per affrontare le crisi interne ed esterne, a partire dai paesi coinvolti nel processo di allargamento e dalla politica europea di vicinato, fino ad arrivare a regioni più distanti. Assicurare stabilità ad uno Stato è precondizione essenziale per la prosperità e la democrazia, aspetti che alimentano a loro volta la resilienza dando vita ad un circolo virtuoso. Si tratta di un obiettivo che l’Ue dovrà perseguire in maniera differenziata a seconda delle fragilità politiche, economiche, sociali, climatiche ed energetiche riscontrate in ogni singolo contesto.

- Un approccio integrato ai conflitti e alle crisi. Allo scoppio di un conflitto è essenziale che l’Ue agisca in modo integrato, mettendo in campo tutte le politiche ed i mezzi a sua disposizione. La Eugs prospetta così un approccio multi-fase che prevede di intervenire in tutte le fasi del ciclo di crisi, dalla prevenzione alla risposta tempestiva all’insorgere delle crisi, fino alla successiva stabilizzazione. Un approccio che deve risultare anche multi-livello, interessando tutti i livelli territoriali coinvolti (locale, nazionale, regionale, globale), e multi-laterale, coinvolgendo tutti gli attori presenti sul campo.

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- Un ordine regionale cooperativo - Modelli di governance regionale offrono agli stati e ai loro cittadini l’opportunità di gestire i problemi legati alla sicurezza, beneficiare dei vantaggi economici offerti dalla globalizzazione, salvaguardare culture ed identità, ed avere più voce nelle questioni globali. Per la strategia il regionalismo rappresenta una caratteristica centrale nella costruzione della pace e dello sviluppo mondiale negli anni a venire. Si tratta tuttavia di un regionalismo flessibile, la cui promozione non è incentrata, a differenza del passato, sull’esportazione del modello europeo. Un ordine cooperativo regionale può difatti contemplare al proprio interno un mix di relazioni bilaterali, sub-regionali, ed interregionali prive di una cornice istituzionale. Passando alle specifiche aree regionali, la Eugs tocca nel dettaglio le questioni più importanti sulle quali l’Ue è chiamata a rivolgere i propri sforzi. Tra queste: le relazioni con la Russia, la complessità dello scenario mediterraneo, mediorientale ed africano con attenzione particolare al tema trasversale (da un punto di vista di politica interna ed esterna) delle migrazioni, i partenariati strategici con l’altra sponda dell’Atlantico, e le sfide economiche e di sicurezza poste dalle relazioni con l’Asia.

- Una governance globale per il 21º secolo - In assenza di norme globali e di una loro applicazione la difesa degli interessi vitali dell’Ue, come pace e prosperità, è a rischio. Per questo è importante che l’Unione si impegni nella costruzione di un ordine mondiale basato sul diritto internazionale che assicuri il rispetto dei diritti umani, uno sviluppo sostenibile e l’accesso ai beni comuni globali. Secondo la strategia questa visione necessita tuttavia di un cambiamento dell'attuale sistema. In tal senso il compito dell’Ue dovrà essere quello di accentuare il ruolo delle Nazioni Unite quale perno dell'ordine multilaterale, e lavorare per produrre risposte coordinate fra tutti gli attori internazionali. Più nel dettaglio, l’Ue dovrà dedicarsi a riformare il funzionamento delle istituzioni internazionali, investire risorse e mezzi nelle iniziative congiunte, attuare gli impegni internazionali sottoscritti, approfondire una liberalizzazione dei commerci attenta ai diritti umani e agli standard qualitativi ed ambientali, approfondire la cooperazione multilaterale istituzionalizzata.

La strategia si chiude illustrando il percorso e gli elementi sui quali dovrà basarsi la sua attuazione, a partire da una credibilità incentrata sul potere di attrazione non esclusivamente economico che l’Unione Europea esercita nel mondo, ma anche

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sull’efficacia e la coerenza delle sue politiche ed il rispetto dei valori. Un’Unione credibile è un’Unione in grado di agire e dotata dei mezzi per farlo. Ciò comporta una riduzione degli ostacoli politici unita ad un investimento in tutti i settori della politica estera, iniziando dalla ricerca, lo sviluppo e la creazione di capacità e infrastrutture per la sicurezza e la difesa europea. Gli Stati membri continueranno a godere della propria sovranità in materia di difesa, ma i loro sforzi disgiunti dalla cooperazione europea si sono ormai rivelati insufficienti nell’affrontare le più recenti sfide e minacce. L’Unione Europea dovrà al contempo mostrarsi più reattiva. Per rispondere prontamente a livello operativo rimane però imprescindibile una Psdc più rapida, libera da impedimenti procedurali e finanziari. In considerazione del suo approccio globale, la Eugs non dimentica di fare riferimento ai programmi per la cooperazione allo sviluppo gestiti dalla Commissione, verso i quali si richiede maggiori risorse economiche, da parte degli Stati membri, flessibilità e razionalizzazione.

Infine, all’interno dell’Unione Europea, il passaggio da una visione strategica alla realtà non può che compiersi attraverso la costante ricerca del coordinamento tra istituzioni europee, tra queste ed i paesi membri, e tramite la coerenza di tutte le politiche messe in atto. Ciò implica un rafforzamento del dialogo interistituzionale e politico a più livelli, strutture istituzionali ed amministrative adeguate, e ad un più ampio coinvolgimento delle diverse espressioni della società civile, europea e non.

La Strategia presenta significative novità, sia di metodo che di contenuto, secondo alcuni rapporti fatti dal Consiglio dell’Unione Europea, tra la strategia presentata da Mogherini e quella precedente redatta da Solana. Al contrario della Ess, la Eugs non ha ricevuto un’approvazione formale da parte del Consiglio europeo, che l’ha semplicemente ricevuta prendendone atto. Una scelta che se da un lato minaccia di ridurre la volontà politica degli Stati nel dare seguito alla strategia, dall’altro ha permesso all’Alto Rappresentante della politica Estera e di Sicurezza dell’Unione Europea una maggior libertà redazionale.

Per quanto riguarda i contenuti, sono da evidenziare una diversa natura della strategia e significative aggiunte o cambi di posizione rispetto al passato. Nel particolare a differenza dell’Ess, che aveva come scopo primario la creazione di una narrazione comune nell’ambito della politica estera europea, la Eugs si pone un intento più ampio, quello di offrire una visione più dettagliata e propositiva che porti ad un approfondimento dell’integrazione europea.

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La strategia sarà sottoposta ad aggiornamenti annuali, alla quale seguiranno dei piani di attuazione settoriali nel prossimo futuro, il primo sarà quello sulla difesa, sostiene il Consiglio dell’Unione Europea. Tenendo fede al suo approccio globale, la Eugs assume inoltre una funzione di cornice strategica generale per tutte le strategie settoriali europee aventi implicazioni esterne.

Le novità di contenuto sono riscontrabili in più aspetti. In primo luogo, nella Eugs sembra emergere un maggior pragmatismo che cerca di evitare una lettura dicotomica dell’eterno dilemma interessi/valori. Il documento riconosce che l’adozione di un approccio esclusivamente normativo non può prescindere dal perseguimento dei propri interessi. In secondo luogo, la Eugs sembra stemperare il ruolo dei partenariati, considerati più flessibili in base alle esigenze e agli interessi congiunturali. Su questo punto è altresì interessante notare il minor spazio che la Eugs riserva agli Stati Uniti, giudicati senza dubbio un partner strategico, ma non indispensabili per un’efficace proiezione esterna dell’Ue. In terzo luogo, la fiducia nel multilateralismo ne esce ridimensionata. L’approccio multilaterale, che in molte sedi istituzionali va riformato poiché inadeguato, continua a rimanere per l’Ue quello preferenziale senza che ciò escluda la possibilità di un più ampio ricorso alle relazioni bilaterali. 137

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PATRYK PAWLAK, “A Global Strategy on Foreign and Security Policy for UE”, EUROPEAN PARLIAMENTARY RESEARCH SERVICE, Bruxelles, Febbraio 2017.

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