L’ Unione per il Mediterraneo

Originariamente un’iniziativa nazionale del Governo francese318_{, “l’Unione per il Mediterraneo”}

(UPM) dopo “l’Appel de Rome319_{” del Dicembre 2007, è stata trasformata dal Consiglio}

Europeo del 13 Marzo 2008 in un’iniziativa comune europea, destinata a sostituire il PEM. L’UPM è stata poi formalmente istituita a Parigi il 13 Luglio 2008 da un Vertice di capi di Stato e di Governo comprendente, i membri dell’UE e la Commissione Europea, i Paesi già membri del PEM (Albania, Algeria, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Marocco, Mauritania, Siria, Tunisia e Turchia più l’Autorità Nazionale Palestinese) e un gruppo di nuovi membri (Bosnia- Erzegovina, Croazia, Montenegro e Principato di Monaco), per un totale di quarantaquattro membri. La Lega Araba rivestiva il ruolo di osservatore.

Tale idea è stata considerata inizialmente “vaga, ma ambiziosa320_{”, considerato il fatto che il}

dialogo Euro-mediterraneo ipotizzato dodici anni prima col Processo di Barcellona non aveva raggiunto i suoi obiettivi321_.

317 _{F.Annetti, “Ripartire dal Mediterraneo: storia e prospettive di un dialogo da ricostruire. Sintesi sul dibattito che} avvolge la questione mediterranea”, in Jura Gentium, VI (2009), op cit pag.5.

318 _{L’idea del Presidente francese Nicolas Sarkozy di rilanciare l’Unione Mediterranea (UM), esplicitata durante la} campagna presidenziale in un discorso pronunciato a Tolone, ripropone il dibattito sulla centralità del Mediterraneo nella geopolitica della Francia e dell’Unione europea. Il Presidente proponeva di unire i Paesi rivieraschi del Mediterraneo per creare una comunità aperta a tutti i Paesi del bacino del Mediterraneo (i Paesi dell’Europa del sud e i Paesi mediterranei dell’Africa del nord), ispirata al modello dell’Unione Europea, con l’obiettivo di dare vita a un nuovo organismo internazionale, volto alla cooperazione tra le due sponde del Mare Nostrum.

319 _{Il 20 Dicembre 2007 si svolgeva un incontro a Roma fra il Presidente francese e i Primi ministri di Spagna e} Italia, durante il quale davano il loro sostegno alla proposta della Francia di invitare “i capi di Stato e di governo dei Paesi rivieraschi del Mediterraneo a riunirsi con i Paesi della Ue il 14 luglio 2008.” A proposito vedi “Appel de Rome pour l’Union pour la Méditerranée de la France, l’Italie et l’Espagne”, sul sito del Governo italiano: http://www.governoitaliano.it/Presidente/Comunicati/testo_int.asp?d=37838

320 _{K. Bennhold ha così commentato “Lofty but vague” nell’articolo “Mediterranean Union Plan: lofty but vague”, in} “International Herald Tribune”, del 25 Ottobre 2007, pag. 3.

321 _{Non è certo la prima volta che l’esigenza di rivedere i meccanismi della coesione europea emerge in Francia,} che tradizionalmente coltivava ambizioni sulla proiezione internazionale dell’Europa superiori a quelli degli altri Paesi dell’Europa del Sud. È però una novità la proposta di istituire una solidarietà intra-mediterranea, cioè fuori del contesto europeo, per affrontare questo problema.

84 Con l’UPM, si tornava a un approccio regionale sull’area, che copriva uno spazio più ampio dell’area Euro-mediterranea di libero scambio, poiché includeva anche i Paesi Balcanici affacciati sul Mediterraneo.

Tuttavia, sono rimasti dei dubbi sulla sua reale efficacia: se la maggiore flessibilità della PEV aveva permesso di adeguare meglio le Politiche europee alle necessità dei Paesi mediterranei, con l’UPM tutto l’approccio veniva ridisegnato.

Ancora una volta a farne le spese sarebbero stati i partner della Riva Sud del Mediterraneo: l’iniziativa di cooperazione, promossa dalla Dichiarazione di Barcellona del 1995, non aveva avuto esiti positivi, specie per quanto riguarda gli aspetti politico-istituzionali; con l’avvento della Politica Europea di Vicinato, il loro status di “partner commerciale speciale”, era stato ridimensionato e declassato a quello di semplice “vicinato”.

Infine l’Unione per il Mediterraneo non garantiva di rispondere efficacemente alle loro necessità di sviluppo, poiché gli aspetti relativi alla sicurezza dell’area, venivano messi in primo piano a scapito di quelli istituzionali ed economici.

Di certo la nascita dell’idea dell’Unione Mediterranea ha trovato impulso “dall’aggravarsi della

marginalizzazione del Mediterraneo nell’economia mondiale322_”.

In questo quadro, infatti, il Processo di Barcellona non era riuscito ad essere all’altezza degli obiettivi inizialmente fissati.

Economicamente non aveva ridotto gli scarti di ricchezza, non avevo reso maggiormente attrattiva la regione per gli investimenti esteri ed aveva beneficiato di un finanziamento limitato e mal utilizzato. Politicamente, poi, non era stato sottoscritto alcun documento di pace e stabilità, in assenza di un linguaggio comune fra i partner del Nord e del Sud.

Per fronteggiare questa situazione, la nuova iniziativa come detto, era sorprendente per ampiezza e ambizione.

Si prospettava infatti la creazione di una vera unione tramite un’iniziativa intergovernativa, riservata ai Paesi che si affacciavano sul Mare nostrum proprio per rimediare agli scarsissimi risultati raggiunti dalle iniziative comunitarie.

A tal proposito veniva dichiarato che “L’Unione per il Mediterraneo desidera essere il cuore e il motore della cooperazione nel Mediterraneo e per il Mediterraneo. Essa mira a rendere più

322 _{Per una disamina sul contesto in cui si inserisce la proposta francese vedi C.Risi, “L’azione esterna} dell’Unione Europea: Processo di Barcellona e Unione per il Mediterraneo”, in “ Processi Storici e Politiche di Pace”, anno III, n.5, 2008, pp.27-38.

85 chiare e visibili le azioni sviluppate dalle diverse istituzioni in favore del Mediterraneo.

L’Unione sarà fondata sul principio della cooperazione e non su quello dell’integrazione323_”.

Tuttavia, l’idea di una iniziativa al di fuori dell’azione comunitaria era preoccupante per la stessa sopravvivenza della coesione europea.

La preoccupazione maggiore infatti era che, come emerso durante il Vertice franco-tedesco del 7 Dicembre 2007, si potesse addirittura frammentare l’UE, visto che la nuova iniziativa veniva percepita come antagonista al piano europeo324_.

È stato infatti sottolineato che “L’iniziativa di Parigi, pertanto, nasceva come un disegno contrapposto al quadro comunitario, a carattere intergovernativo, e traeva le sue motivazioni in massima parte dalle delusioni suscitate dalle politiche euro-mediterranee dell’ultimo

decennio, il PEM e la PEV (Politica Europea di Vicinato)325_.

L’idea iniziale però non trovò nemmeno il supporto degli alleati tradizionali, che infatti si mostrarono alquanto scettici326 _{di fronte alla proposta francese.}

In quegli anni infatti aveva preso avvio un articolato confronto politico-diplomatico tra la Francia ed alcuni paesi come la Germania, la Gran Bretagna e la Turchia327_.

Inoltre occorre sottolineare che la proposta fu “accolta tiepidamente dai Paesi Membri Mediterranei (PMM), come la Spagna e l’Italia, che, temendone l’impatto negativo sulla coesione europea e sulla solidità del Partenariato, hanno messo in campo una strategia di

“riduzione del danno” al fine di ricondurre progressivamente l’UM nell’ambito comunitario328_”.

Le riserve e le obiezioni incontrate dalla proposta fatta dal Presidente francese hanno condotto esperti e politici ad introdurre delle modifiche, cosicché l’Unione Mediterranea potesse essere accettata e appoggiata attivamente da tutti gli Stati membri del nord e del sud Europa.

Sui chiarimenti e sui correttivi che i responsabili politici hanno apportato al progetto dell’Unione mediterranea vi sono stati numerosi rapporti, pubblicati tra l’Ottobre e il Dicembre

323 _{Tali idee venivano proposte durante “Appel de Rome pour l’Union pour la Méditerranée de la France, l’Italie et} l’Espagne”, il 20 Dicembre del 2007.

324 _{A proposito si veda B.Cugusi, “Unione per il Mediterraneo: perfezionamento o svuotamento di un disegno} politico?”, in “CeSPI,Working Papers”, n. 52, Febbraio 2009, pag.5.

325 _{P.Wulzer, “L’ Unione per il Mediterraneo:gli aspetti politico-diplomatici”, in M.Pizzigallo (a cura di), “L’Italia e} l’Unione per il Mediterraneo”, Fondazione Mezzogiorno Europa, 2010, pag.13.

326 _{A tal proposito vedi D. Schmid, “France and the euro-Mediterranean Partnership: The Dilemmas of a Power} Transition”, in H.A.Fernandez, R. Youngs (a cura di), “The Euro-Mediterranean Partnership: Assessing the First Decade”, Madrid, FRIDE, 2005, pag.95-103.

327 _{La Turchia era scettica verso la proposta francese poiché credeva che essa rappresentasse un tentativo di} Parigi per indicare un’alternativa al suo ingresso nell’UE. A riguardo si veda G.Calchi Novati, “Nord-Sud e prospettive globali”, in S.Beretta, M.Mugnaini (a cura di), “Politica estera dell’Italia e dimensione mediterranea: storia, diplomazia, diritti”, Soveria Mannelli, 2009, pag. 183-212.

86 del 2007. Di questi i più significativi erano: il Rapporto di un Gruppo di esperti riunito dall’Istituto del Mediterraneo sul progetto dell’Unione Mediterranea329_{, ed il Rapporto}

d’informazione della Commissione parlamentare “Come costruire l’Unione Mediterranea”, registrato alla Presidenza dell’Assemblea nazionale francese330_.

Qualche giorno dopo la presentazione del Rapporto della Commissione parlamentare, la diplomazia francese giungeva a riunire i capi di Stato e di Governo di Francia, Italia e Spagna331 _{in un Summit tripartito a Roma il 20 Dicembre 2007}332_.

Nella Dichiarazione di Roma (l’Appel de Rome,) i firmatari si preoccupavano di presentare l’Unione per il Mediterraneo come un “complemento delle altre procedure di cooperazione e di dialogo destinato a dare loro un impulso supplementare fermo restando che il Processo di Barcellona e la Politica di Vicinato rimarranno centrali333_”.

La Dichiarazione di Roma si concludeva con l’assicurazione che l’UPM non avrebbe interferito né nel processo di stabilizzazione per i Paesi interessati, né nel processo di negoziazione in corso tra l’UE, la Croazia e la Turchia.

Tuttavia, a partire dall’inizio del 2008 altre reazioni politiche di segno negativo emerse in Europa, soprattutto da parte tedesca, l’atteggiamento di Spagna ed Italia e le cautele degli stessi Paesi del Mediterraneo, spingevano Sarkozy a rivedere nuovamente al ribasso le sue ambizioni, determinando un ulteriore ridimensionamento del piano francese334_.

È stato difatti notato che “nella seconda metà di gennaio, sulla spinta delle contrastanti reazioni internazionali, Sarkozy iniziò a definire i nuovi contorni della sua iniziativa, che ne ammorbidivano l’impatto rispetto alle politiche comunitarie335_”.

329 _{Presieduto dal Professore Jean-Louis Reiffers, questo Gruppo informale di alti esperti ha pubblicato il suo} rapporto nell’ottobre 2007. Esso intendeva rispondere ad alcune obiezioni e apportare dei chiarimenti al progetto di Unione mediterranea, attraverso l’analisi e l’approfondimento di una decina di tematiche. Per quel che concerne l’analisi essa poggiava ampiamente sui rapporti annuali della rete FEMISE. A proposito si può vedere INSTITUT DE LA MÈDITERRANÉE, “Rapport du Groupe d‟experts réuni par l‟Institut de la Mèditerranée sur le projet d‟Union Méditerranèenne”, Marseille, Octobre 2007; sul punto si può anche far riferimento al sito ww.iemed.org/aindex.php

330 _{Registrato alla presidenza dell’Assemblea nazionale francese, il 5 Dicembre 2007, il Rapporto della} Commissione parlamentare attingeva molto dal rapporto del Gruppo dell’Istituto del Mediterraneo. Il rapporto proponeva naturalmente di non duplicare le Istituzioni esistenti e di mantenere un legame con l’Unione europea; le riflessioni finali sono reperibili on line su http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i0449.asp

331 _{Rispettivamente il Presidente francese Sarkozy, il Presidente del Consiglio italiano, Prodi, e il Primo ministro} spagnolo, Zapatero.

332 _{Si veda anche “Dichiarazione di Roma per l’Unione per il Mediterraneo di Francia, Italia e Spagna (20} dicembre 2007)”, R.Aliboni (a cura di), “L’iniziativa dell’Unione per il Mediterraneo: gli aspetti politici”, Dossier Senato della Repubblica, XV legislatura, num.85 Gennaio 2008, pag.12.

333 _{“Appel de Rome pour l’Union pour la Méditerranée de la France, l’Italie et l’Espagne”, sul sito del Governo} italiano:http://www.governoitaliano.it/Presidente/Comunicati/ testo.

334 _{A riguardo si può vedere P.Taylor, “La France modère ses ambitions pour l’Union méditerranéenne”, La} Tribune.fr, 20 febbraio,(http://www.latribune.fr).

87 In primo luogo, in una nota informale distribuita il 19 Gennaio 2008 ai partner dell’Unione, il Governo francese elencò per la prima volta con chiarezza i settori di intervento dell’UpM, che avrebbe operato esclusivamente nei seguenti sedici ambiti, per ognuno dei quali era prevista l’istituzione di una specifica agenzia: ambiente e sviluppo sostenibile; energia; trasporti; università; ricerca; cultura; agricoltura; salute; piccole e medie imprese; infrastrutture; innovazione finanziaria; cooperazione economica; migrazioni; cooperazione giudiziaria; protezione civile; formazione professionale336_.

In questo modo, la proposta francese diveniva essenzialmente tecnica ed operativa, perdendo connotazioni di carattere politico: un “progetto di progetti”, come lo definì Sarkozy, in grado, secondo il metodo funzionalista, di creare solidarietà di fatto in settori specifici.

In secondo luogo, il leader francese rimetteva in discussione per la prima volta la geografia della sua proposta, che appariva ora non più rigidamente limitata ai paesi rivieraschi.

Il 31 gennaio, infatti, Sarkozy sottolineò come “tutti gli Stati dell’Unione Europea dovrebbero essere in grado di partecipare all’Unione per il Mediterraneo, ma quegli stati che volessero

muoversi più velocemente dovrebbero poterlo fare337_”.

Veniva quindi prospettata una sorta di UpM a “due velocità” che, di fatto, ribaltava tutta la linea seguita fino allora dal Governo francese in merito all’estensione geografica dell’iniziativa. Le precisazioni del Governo francese favorivano la ricomposizione delle divergenze europee che avevano contrassegnato il cammino dell’Unione Mediterranea.

Il 3 Marzo del 2008, Parigi e Berlino, nel corso di un Vertice bilaterale ad Hannover, annunciavano di aver trovato un punto di intesa338 _{sull’iniziativa euro-mediterranea.}

Si prevedeva che la proposta francese venisse “comunitarizzata” e che attraverso ciò si arrivasse a portare il processo di Barcellona ad un livello più alto339_.

336 _{A tal proposito si veda M. Emerson, “Making sense of Sarkozy’s Union for the Mediterranean,” Centre for} European Policy Studies, Policy Brief, no.155, March 2008, p.2 shop.ceps.eu/downfree.php?item_id=1624. Si trattava di una “lista della spesa” che elencava generiche iniziative più che specifiche priorità. R.Aliboni, F.M Ammor, “Under the Shadow of ‘Barcelona”, From the EMP to the Union for the Mediterrnean, EuroMesco Paper, n. 77, January 2009, (http://www.euromesco.net/images/paper77eng.pdf), pag.17.

337 _{“Financial Times”, 31 January 2008.}

338 _{A riguardo si rimanda alla lettura di R.Gillespie, “A “Union for the Mediterranean” or for the EU”?, in} “Mediterranean politics “ 2008, v. 13, n. 2, Luglio 2008, p. 280.

339 _{Taluni sono soliti riferirsi all’inclusione della iniziativa francese nelle politiche Ue anche come} addomesticamento. Si sostiene infatti su questa strada, il Processo di Barcellona è destinato al sovraffollamento, alla frammentazione e all’eterogeneità e la politica mediterranea dell’Ue, invece di diventare più efficiente, potrebbe solo cadere nella confusione. A riguardo si veda R.Aliboni, “L’Unione per il Mediterraneo: un addomesticamento da completare”, Istituto Affari Internazionali, 2008, su: http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=782.

88 Come sottolineato dal Cancelliere Merkel durante la conferenza stampa, “L’Unione europea non si sarebbe divisa tra Stati mediterranei e Stati non Mediterranei in relazione all’UpM,

perché essa era diventata un progetto dei 27 membri dell’Unione Europea340_”.

L’intesa a livello europeo sull’Unione per il Mediterraneo fu giudicata in maniera piuttosto critica da analisti e commentatori, in quanto valutata generalmente come un accordo politico di facciata, che non scioglieva i nodi critici emersi nel percorso diplomatico dall’UM all’UpM. Tre elementi finirono, in modo particolare, al centro del dibattito: in primis i pericoli di sovrapposizione dell’UpM con il PEM e la PEV; i contorni ancora vaghi di questioni cruciali come finanziamento, struttura istituzionale ed estensione geografica e le possibili ripercussioni negative della nuova organizzazione sul complesso delle relazioni esterne dell’UE.

Il compromesso di Hannover è stato poi approvato dal Consiglio europeo di Bruxelles del 13 e 14 Marzo 2008.

In contemporanea veniva dato mandato alla Commissione di elaborare delle proposte per quello che sarebbe stato chiamato: “Processo di Barcellona: Unione per il Mediterraneo341_”.

L’ulteriore cambio semantico rappresentava un mutamento decisivo per la natura del progetto: non si trattava più di affiancare le iniziative UE già esistenti nel Mediterraneo con una nuova modalità di cooperazione limitata solo ai Paesi rivieraschi, ma di innovare ed arricchire il processo di Barcellona.

Il Consiglio, inoltre, riduceva a cinque i campi di cooperazione identificati in precedenza nella proposta francese:

 energia;  inquinamento;

 controllo del traffico marittimo e cooperazione di sicurezza civile;  scambi euro-mediterranei sul modello dell’Erasmus;

 promozione di una comunità scientifica euro-mediterranea.

Il Consiglio Europeo di Marzo dunque approvava l’iniziativa francese, ma ne orientava il carattere in senso euro-mediterraneo invece che puramente mediterraneo come previsto dall’originale idea francese. La Dichiarazione finale enfatizzava la stretta continuità e

340 _{Per il testo integrale si veda “Conférence de presse conjointe de M. Nicolas Sarkozy, Président de la} République, et de Mme Angela Merkel, Chancelier de la République Fédérale d’Allemagne”, 3 aprile 2008, su:http://www.elysee.fr/documents/index.php?mode=list&cat_id=3&lang=fr&page=17

341 _{COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Communication from the Commission to the Council} and the European Parliament. Barcelona Process: Union for the Mediterranean, COM (2008) 319/4, del 20 Maggio 2008.

89 complementarità tra UpM e PEM e confermava il Mediterraneo come area di strategico interesse per l’UE, anche per i Paesi più distanti geograficamente dalla regione.

Da questo momento, il progetto francese veniva adottato definitivamente dall’Unione Europea e diveniva l’ambito in cui i Paesi membri si proponevano di condurre “una nuova politica

comune verso un’area di tradizionale interesse europeo342_”.

Tuttavia, “L’esito finale ha ricondotto l’iniziale idea francese nel canale europeo e l’ha, per alcuni aspetti, ridimensionata e “svuotata” dei suoi elementi di esplicita rottura rispetto alle

politiche euro-mediterranee condotte dopo il 1995343_”.

La Commissione ha presentato la sua Comunicazione definitiva in merito al Parlamento e al Consiglio il 20 Maggio del 2008, come base di discussione fino al Summit del 13 Luglio. La Comunicazione correggeva le proposte iniziali francesi su una serie di questioni, prendendo in considerazione tre elementi d’orientamento generale della diplomazia francese: dare un impulso politico rinnovato ad un più alto livello (summit euro-mediterranei con cadenza regolare), una revisione del funzionamento su base paritaria (co-decisione ed uguaglianza) ed infine il lancio di un progetto concreto.

Sin dal principio, la Comunicazione ricordava la centralità del Processo di Barcellona: “in quanto partenariato comprendente trentanove Governi e più di settecento milioni di abitanti, ha offerto terreno fertile per un impegno e uno sviluppo costanti”. È “l’unica area nella quale l’insieme dei partner si impegnano in un dialogo costruttivo”, anche se, riconosce la Comunicazione, “la persistenza del conflitto mediorientale ha sottoposto il partenariato a dura prova344_”.

Il partenariato, proseguiva la Comunicazione, ha permesso di far avanzare le riforme politiche e la democrazia partecipata, ma questo obiettivo “è stato oscurato dagli avvenimenti mondiali e regionali345_”.

A dispetto del lancio ambizioso, infatti, l’UpM ha stentato a decollare, condizionata da fattori di varia natura; dal punto di vista politico essa è diventata ostaggio del conflitto israelo- palestinese poiché i Governi arabi a seguito dell’operazione israeliana su Gaza hanno

342 _{R.Aliboni, “L’Unione per il Mediterraneo: le relazioni euro-mediterranee in una prospettiva nuova”, op cit.,} pag.9. Ed inoltre Camera dei Deputati, Ufficio Rapporti con l’Unione Europea, Bollettino Politichedell’Unione Europea, Unione per il Mediterraneo, XVI legislatura, No.15, 28 Novembre 2008.

343 _{P.Wulzer, “L’ Unione per il Mediterraneo:gli aspetti politico-diplomatici”, op.cit. pag.14.}

344 _{COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Communication from the Commission to the Council} and the European Parliament. Barcelona Process: Union for the Mediterranean, COM (2008) 319/4, del 20 Maggio 2008.

345 _{A riguardo si può indicare che dal punto di vista politico essa è diventata da subito ostaggio del conflitto} israelo-palestinese: i Governi arabi a seguito dell’operazione israeliana su Gaza avevano infatti bloccato i lavori della nascente struttura, mentre la Libia dal canto suo ha proprio rifiutato di entrarvi.

90 bloccato i lavori della nascente struttura, mentre la Libia dal canto suo ha proprio rifiutato di entrarvi.

Con un registro diverso, la Comunicazione ricordava che l’UE restava il principale partner dei Paesi mediterranei. La progressiva liberalizzazione dava un colpo di frusta agli scambi e certo la questione delle esportazioni agricole restava ancora problematica.

Quanto alla debole attrattiva della regione per gli investimenti, questa poteva essere spiegata, secondo la Commissione, “da una gestione economica insufficiente, da cui ne derivava una

crescita limitata, e dalle conseguenze della crescita demografica346_”.

Dopo queste blande costatazioni, la Commissione si diceva cosciente della mancanza di visibilità del Processo di Barcellona e sottolineava l’importanza di un accresciuto impegno e di nuovi catalizzatori per “trasformare gli obiettivi di Barcellona in concrete realtà”.

Insistendo sulla validità del quadro del Processo di Barcellona, “spina dorsale delle relazioni euro-mediterranee”, la Commissione prospettava che il nuovo progetto sarebbe stato “un partenariato multilaterale” imperniato su dei progetti regionali e transnazionali, e