INDICE
CAPITOLO I
IL SISTEMA DI GESTIONE E CONTROLLO NELLA
SANITÁ
1.1 Il processo di “aziendalizzazione” delle pubbliche
amministrazioni
1.2 L’importanza
della
qualità
nelle
Pubbliche
Amministrazioni
1.3 Gli organi coinvolti nel controllo di gestione del sitema
sanitario
1.3.1 La “catena del valore” nella gestione della spesa sanitaria
1.3.2 Implementazione del controllo di gestione nelle ASL
territoriali e nelle aziende ospedaliere
1.3.3 Il sistema qualità del controllo di gestione nelle aziende
sanitarie
CAPITOLO II
LA PERFORMANCE IN SANITÁ: LA REGIONE
CALABRIA
2.1 Il ciclo
di
gestione della performance: la riforma
Brunetta
2.3 Processo di elaborazione del Piano delle performane
2.4 Dal programma di governo agli obiettivi strategici e
operativi
2.4.1 Il sistema di pesatura
2.4.2 Le performance organizzative e individuali
2.5 Individuazione degli obiettivi strategici e oprativi a livello
regionale nell’ambito del settore della sanità
2.5.1Obiettivi strategici a livello regionale
2.5.2 Obiettivi operativi
CAPITOLO III
ANALOGIE E DIFFERENZE DELLE STRATEGIE
PROVINCIALI
3.1 Linee guida contenute nel Piano di rientro tra Stato e
Regione
3.2 A.S.P. CATANZARO
3.3 ASP VIBO VALENTIA
3.4.1 A.S.P. DI COSENZA
3.4.2 Obiettivi e azioni per il Dipartimento di Prevenzione anno
3.4.3 Obiettivi e azioni per l’Area Territoriale:Assistenza
Distrettuale per l’ anno 2014
3.4.4 Obiettivi per l’area Ospedaliera (LEA Ospedaliero) anno
2014
3.4.5 Obiettivi per il Dipartimento Amministrativo anno 2014
3.5.1 A.S.P. CROTONE
3.5.2 Assegnazione obiettivi operativi
3.6.1 Coerenza tra obiettivi provinciali e obiettivi regionali
Bibliografia
CAPITOLO I
IL SISTEMA DI GESTIONE E CONTROLLO NELLA
SANITÁ
1.1 Il processo di “aziendalizzazione” delle pubbliche
amministrazioni
Le organizzazioni pubbliche nascono per servire gli interessi della collettività attraverso funzioni pubbliche e servizi pubblici.
Le funzioni pubbliche sono delle attività di cura di uno specifico interesse collettivo poste in essere nell’esercizio di poteri autoritativi; il servizio pubblico, invece, è la produzione tecnica di una prestazione, volta a soddisfare i bisogni della collettività amministrata, senza fare uso di poteri che limitano la libertà dei cittadini.1
Negli ultimi trent’anni il riconoscimento del peso economico-finanziario del comparto pubblico nell’economia nazionale, la consapevolezza di un’influenza positiva sul benessere dei consumatori di un efficace ed efficiente sistema dei servizi pubblici e le evoluzioni gestionali, organizzative, e legislative che hanno carettizzato il settore; hanno reso inevitabile, nelle Pubbliche Amministrazioni centrali e locali, l’adozione di comportamenti decisionali e di criteri gestionali caratterizzati da una maggiore razionalità economica, idonea a condurre l’unità pubblica a risultati coerenti con le finalità istituzionali in una prospettiva di lungo termine. In effetti, un’Amministrazione Pubblica, per svolgere durevolmente le proprie funzioni, deve essere in grado di produrre i propri serivizi secondo parametri qualitativi e quantitativi adeguati alle attese di sviluppo socio-economico di una comunità territoriale, con un impiego ottimale di risorse in modo da garantire la massima efficienza.
Una unità pubblica deve creare un valore superiore rispetto alle risorse impiegate e distrutte nei processi produttivi, accrescendo la ricchezza complessiva a disposizione di una comunità2.
Per accrescere la razionalità economica in una prospettiva durevole è indispensabile adottare regole di funzionamento che consentono di guidare la gestione verso una condizione ottimale di efficacia qualitativa e quantitativa ed efficienza, ovvero di economicità.
Tali regole caratterizzano un “modello di governo” delle unità economiche, pubbliche o private, definito aziendale3. Questo modello deve permette di identificare le mete da raggiungere, indirizzare le forze umane aziendali verso quelle mete e verificare continuamente la capacità di raggiungere gli obiettivi attraverso i processi gestionali4.
Nasce cosi, a partire dagli anni ’90 un vero e proprio processo di “aziendalizzazione” delle Pubbliche Amministrazioni che si propone di applicare nei sistemi di gestione, di organizzazione, di contabilità, di programmazione e dei controlli degli enti locali i principi teorici scientifici e le tecniche applicati nelle aziende private for profit5.
L’avvio della riforma relativa all’aziendalizzazione delle Amministrazioni Pubbliche si ebbe con la promulgazione di due leggi : legge 142/1990 “Ordinamento delle autonomie locali”, con la quale vennero introdotti, negli enti locali, la contabilità economica e il colleggio dei revisori, definiti i controlli sugli atti dell’ente e putualizzate le regole dell’attività locali; e la legge 241/1990 (legge “Bassanini”) che estese a tutte le Pubbliche Amministrazioni i principi di economicità, efficiacia e pubblicità.
Con il D.lgs 29/1993 si è provveduto: alla separazione tra le funzioni di indirizzo e di controllo che vennero affidate all’organo politico di governo e le funzioni di gestione, affidate all’organo amministrativo o dirigenziale; all’introduzione del
2
Il controllo della Corte dei Conti sul bilancio dello stato E.Giannessi,in saggi in onore della ragioneria regionale dello stato, Roma 1969.
3
La logica aziendale per realizzare l’autonomia istituzionale, E. Borgonovi in Azienda Pubblica, n.2/91. 4
Il sistema d’azienda.Schema di analisi, U.Bertini, Giappichelli Torino 1990. 5 Aziendalizzazione degli Enti locali, M. Mulazzani
controllo interno nelle amministrazioni pubbliche; all’attribuzione ai dirigenti della responsabilità dei risultati raggiunti con la gestione.
Il D.lgs 77/1995 “Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali” stabilí invece: l’introduzione del controllo di gestione e quindi più esplicitamente della contabilità analitica, del PEG e del Conto Economico in modo tale da poter effettuare le rilevazioni dei costi in termini di competenza economica.
Infine il D.lgs 286/1999 “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche” riformò e delineò un nuoco quadro dei controlli interni nelle Amministrazioni Pubbliche.6
Si passa quindi da un modello amministrativo che era atto a curare solo la corretta applicazione delle leggi e dei regolamenti, facendo prevale il rispetto predissequo della norma sulle funzioni manageriali; ad un modello manageriale, che tiene in considerazione gli effetti che le decisioni e le azioni manageriali comportano sulla gestione, sulle performance di produttività, economicità, efficienza, efficacia, sulla qualità dei risultati, sulla loro adeguatezza e coerenza rispetto ai bisogni sociali della collettività amministrata nel periodo di tempo considerato7 .
Nasce cosi il New Public management, un nuovo “stile” di gestione del settore pubblico che vuole trasferire le logiche di gestione tipiche del settore privato nel settore pubblico, in modo da migliorarne l’efficieza, l’efficacia e l’economicità. Il NPM prevedeva un sistema formalizzato di obiettivi da perseguire e l’evolversi da una dimensione interna dei servizi, alla possibilità di esternalizzare parte di essi, un approccio dicotomico tra la funzione politica e quella manageriale ( la funzione politica assegnava gli obiettivi ai manager, che avevano la responsabilità del raggiungimento degli stessi, con il compito, poi, di valutare e giudicare il loro operato) e l’introduzione di strumenti utili alla gestione che però venivano realizzati ma spesso non utilizzati (es. redazione del PEG).
6
gestione e controllo delle amministrazioni pubbliche , Katia Giusepponi 7
Lineamenti di pianificazione e controllo per le amministrazioni pubbliche, Luca Del Bene, G.Giappichelli Editore-Torino
Però le difficoltà di allineamento della logica industriale privata con quella pubblica hanno evidenziato notevoli ostacoli al cambiamento delle organizzazioni, sottolineando i limiti del NPM di voler trasferire, al settore pubblico, in modo quasi automatico le logiche del mondo delle imprese.
Si passa quindi allo sviluppo della Public Governance un modello di esercizio dell’autorità pubblica attraverso strumenti che consentono di affrontare i problemi sociali attraverso la cooperazione e la partecipazione più immediata e diretta dei cittadini e della società civile alle scelte collettive e alla loro implementazione amministrativa.
La Public Governance prevede un processo di redistribuzione del potere decisionale e intende rappresentare una nuova tecnica di cura dell'interesse comune.
Viene favorita l’auto-organizzazione e con questa le relazioni sono di collaborazione anziché di gerarchia, diventa quindi fondamentale il sistema relazionale che ogni amministrazione pubblica ha con i soggetti esterni ai quali si rivolge. Con l’introduzione delle logiche della Public Governance si assiste, quindi, al superamento dell’ottica intra-istituzionale propria del New Public Management, rivolta al recupero dell’efficienza dell’organizzazione, per giungere ad una visione sistemica delle condizioni di economicità delle amministrazioni pubbliche, attraverso il rispetto “policy effect”.8
Sulla base dei predetti elementi è risultato quindi necessario introdurre anche all’interno delle Amministrazioni Pubbliche un sistema di controllo di gestione. Il controllo di gestione è concepito come “l’insieme delle procedure dirette a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso, l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione dei costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi” 9.
8 Modelli di governance e processi di cambiamento nelle public utilities,Mercurio R.; Martinez M, Editore Franco Angeli
9
Il controllo di gestione nelle amministrazioni pubbliche, Anselmi L., Del Bene L., Donato F., Giovanelli L.,Marinò L. ,Zuccardi Merli M.
L’oggetto del controllo di gestione si identifica con l’intera attività amministrativa e gestionale delle Amministrazioni ed Enti pubblici; è un sistema informativo decisionale tendente a cambiare il comportamento delle persone di un organizzazione al fine di indirizzarlo opportunamente per il raggiungimento dei fini aziendali e quindi dell’organizzazione stessa.
Prevede la realizzazione di diverse fasi:
Un indagine prospettica che consiste in uno studio preliminare sulle condizioni operative generali del sistema economico sociale entro il quale l’azienda, pubblica o privata, opera;
Una fase di pianificazione strategica (cosa fare), si formulano in maniera esplicita e precisa gli obiettivi di lungo termine della gestione aziendale, le scelte strategiche adatte al raggiungimento di tali obiettivi e i piani d'azione necessari per tradurre in pratica queste intenzioni strategiche; Una pianificazione operativa nella quale vengono tradotti gli obiettivi
tattici in obiettivi operativi e vengono identificate le azioni che verranno intraprese durante l’anno per il raggiungimento dei suddetti obiettivi; Una fase di controllo e valutazione sullo stato di attuazione degli obiettivi
e la misura del grado di economicità dell’azione intrapresa.
Per quello che concerne la pianificazione strategica si ha una distinzione delle competenze tra organi elettivi, ai quali spettano i poteri di indirizzo e controllo, e i soggetti tecnico-operativi (la dirigenza) ai quali è attribuita la gestione amministrativa.
Il D.lgs 29/93, infatti, sancisce: “gli organi di governo definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite, mentre ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali di controllo”10
Una volta definiti gli obiettivi e le linee strategiche da perseguire vengono identificati dei centri di responsabilità all’interno dei quali si individueranno i soggetti responsabili del raggiungimento di defeniti obiettivi operativi con l’impiego di date risorse.
Gli obiettivi operativi vengono determinati dai responsabili dei servizi (responsabili del raggiungimento degli obiettivi) che, dopo avere ricevuto le indicazioni fornite dall’organo politico sull’orientamento strategico da seguire, sulla base delle proprie esperienze e competenze, devono formulare proposte di azioni concrete da compiere, impegando le risorse nel breve periodo.
Infine, per orientare la gestione verso la finalità istituzionali e controllarne i risultati, è necessario superare le carenze informative presenti nelle Pubbliche Amministrazioni ed indagare le condizioni di equilibrio economico, quindi analizzare gli andamenti economici, finanziari e patrimoniali e tecno operativi della gestione attraverso un sistema informativo adeguato.
Il compimento di tali funzioni dovrebbe risultare agevolato dall’introduzione, da parte del legislatore, di un insieme di documenti prospettici e consuntivi finalizzati all’attuazione di una programmazione e di un controllo della gestione e che obbligatoriamente ogni unità pubblica deve predisporre:
Relazione previsionale e programmatica, allegata al bilancio annulae di previsione. É un documento che prende in considerazione il periodo di durata del bilancio pluriennale e ha per oggetto l’intera attività posta in essere dall’Ente locale, contiene quindi: l’analisi dell’ambiente generale nel quale l’Ente locale svolge le proprie funzioni istituzionali; gli obiettivi da perseguire in termini di bilancio e di efficacia, efficienza ed economicità del servizio; le fonti di finanziamento e il loro impiego con l’indicazione dei programmi e dei piani contenuti nel bilancio annuale e in quello pluriennale; le finalità, le risorse umane e strumentali e le motivazioni dei programmi scelti;
Il bilancio pluriennale che contiene le fonti di finanziamento e gli impieghi, sia correnti sia durevoli per ciascuno degli anni considerati. Ha una valenza programmatica e autorizzatoria in quanto gli stanziamenti
previsti nel documento costituiscono autorizzazione e limite agli impiegni di spesa. La struttura formale della parte di spesa evidenzia: programmi, titoli, servizi ed interventi.
Bilancio annuale di previsione che è il principale documento di programmazione della gestione dell’Ente, ha una funzione di autorizzazione e limite all’entrata (ordinata in titoli, categorie e risorse) e alla spesa (classificata in titoli, funzioni, servizi ed interventi).
Il Piano esecutivo di gestione (obbligatorio solo per gli Enti con popolazione superiore ai quindicimila abitanti) è uno strumento che dovrebbe agevolare i responsabili gestionali e tutti gli operatori nello svolgimento delle attività secondo le indicazioni espresse dall’organo consiliare nel bilancio annuale di previsione.
Conto del bilancio, dimostra i risultati finali della gestione autorizzatoria contenuta nel bilancio annuale di prevesione;
Il conto economico, evidenzia i componenti positivi e negativi di risultato economico riferiti alla gestione di un periodo amministrativo;
Conto del patrimonio, rileva i risultati della gestione patrimoniale e riassume la consistenza del patrimonio al termine dell’esercizio;
Contabilità economica; Rendiconto della gestione.
La redazione di questi strumenti permetterà di sviluppare un sistema di comunicazione economica interna in grado di comunicare, a tutti i soggetti che entrano in gioco nella sfera della programmazione e del controllo della gestione, informazioni adeguate, in tempi utili e a costi accettabili per l’Ente. 11
11
1.2 L’importanza della qualità nelle Pubbliche
Amministrazioni:
Nelle Pubbliche Amministrazione l’adozione di una politica rivolta alla qualità assume una particolare importanza in virtù dei peculiari riflessi che le decisioni adottate hanno sul cittadino-cliente.
Emergono quindi esigenze di qualità sia in termini di efficicacia ed efficienza che di socialità, per cui nell’attività di servizio pubblico il livello di qualità della prestazioni deve tendere ad una validità tecnica delle stesse, alla diminuizione dei tempi di intervento e ad un orientamento intersoggettivo. Diventa quindi di fondamentale importanza il rapporto che si viene a creare tra il personale di front-line e il cittadino-cliente12.
Occorre in primo luogo identificare la tipologia dei cittadini-clienti a cui l’amministrazione si rivolge, per meglio comprenderne i bisogni che le unità Pubbliche dovranno soddisfare attraverso l’esercizio delle proprie funzioni e, conseguentemente a ciò, definire e le caratteristiche del servizio da erogare. Per assolvere a questi compiti è fondamentale riuscire a creare, all’interno dell’organizzazione, un clima favorevole all’innovazione della qualità, in modo da coinvolgere il personale di ogni livello gerarchico nei programmi finalizzati al continuo miglioramento. Si devono quindi avviare politiche di sensibilizzazione del personale che pongano al centro dell’attezione il cliente, inteso sia come utente finale sia come dipendente dell’Ente posizionato nella fase successiva del processo di produzione del servizio. L’orientamento al cliente entra quindi anche all’interno delle Amministrazioni Pubbliche, dando luogo a relazioni tra i diversi membri del personale del tipo fornitore-cliente orientati alla qualità totale.13
12
La qualità dei servizi pibblici, G. Rebora, in Azienda Pubblica, n.1/91 13 La qualità totale, A. Galgano, Il sole 24 ore, Libri, Milano.
1.3 Gli organi coinvolti nel controllo di gestione del sitema
sanitario
1.3.1 La “catena del valore” nella gestione della spesa
sanitaria:
Il controlo di gestione è un sistema universalmente valido per ogni tipologia di azienda, tuttavia, questo modello più generale subisce modificazioni in relazioni alle particolari aziende in cui viene adottato.
L’esigenza di sviluppare e affinare le tecniche di pianificazione, programmazione e controllo nella sanità, nasce da una esplosione della spesa sanitaria dovuta ad un miglioramento dello stato di salute dei cittadini e dall’ esigenza di avere una sanità con migliore qualità e minori costi.
La spesa sanitaria è oggetto di pianificazione, programmazione e controllo ai diversi livelli di potere in cui vengono prese le decisioni di natura medica e di natura economica che riguardano la sanità.
Si determina quindi una catena del valore per individuare i diversi livelli di programmazione e controllo14:
- Il Ministero della salute che propone e successivamente concorda, con il Ministero dell’Economia e con l’approvazione del Cosiglio dei Ministri, il fabbisogno sanitario nazionale, monitora la spesa sanitaria nazionale e controlla la spesa sanitaria delle singole Regioni per verificarne la coerenza con il finanziamento derivante dalla fiscalità regionale e dai meccanismi di compensazione nazionale;15
- Le Regioni, dove, a causa dell’autonomia regionale in materia di sanità, esistono delle notevoli differenze sia nella programmazione della spesa sia nelle modalità di controllo della stessa;
14
La pianificazione strategica e il controllo di gestione nella sanità, M. Saita, F.Kainich, P. Saracino 15 Management sanitario, Donna g. ,CST Torino 2000
- Le ASL, che , oltre a controllare le attività territoriali da loro svolte, si propongono di monitorare le prestazioni acquistate dalle aziende ospedaliere pubbliche e dalle strutture private;
- Le aziende ospedaliere che controllano le attività svolte dai centri di responabilità e dai centri di costo presenti nell’ambito dell’ospedale. -
Glia strumenti per la pianificazione strategica partono dalla redazione del piano sanitario nazionale e, passando dal piano sanitario regionale, arrivano fino ai piani strategici delle singole ASL.
Il piano sanitario nazionale indica le linee di tendenza e di indirizzo che consentono di omgenizzare l’obiettivo “salute” a livello nazinale. Vengono affrontate tematiche quali: la promozione della salute, l’ambiente e la salute, la sicurezza alimentare e la sanità veterinaria, la salute ed il sociale.
Il piano sanitario regionale, è diverso a seconda delle caratteristiche del sistema sanitario a livello regionale. Sulla base dei piani di governo, della domanda e dell’offerta vengono definiti: le linee strategiche da perseguire, con particolare riferimento agli obiettivi di salute e di benessere sociale, il procedimento di programmazione ed i suoi attori, le azioni che verranno intraprese.
La Regione, inoltre, ha il compito di determinare: i criteri di finanziamento e la definizione delle risorse; i criteri di remunerazione; i sistemi di controllo; l’accreditamento e la qualità.
Infine, i piani strategici aziendali contengono: le strategie sanitarie relative alle singole aziende, il piano degli investimenti, il piano economico e il piano finanziario.
1.3.2 Implementazione del controllo di gestione nelle ASL
territoriali e nelle aziende ospedaliere:
Gia dai primi anni ’90 si è assistito ad un processo di aziendalizzazione anche nel settore sanitario che si è sviluppato in Italia con modelli differenti.
Con la legge regionale 31/1997, la Lombardia mette a punto un modello di aziendalizzazione che viene definito “modello lombardo” che è differente dal modello nazionale prevalente nelle altre regioni (modello toscano).
Nel modello lombardo esiste una netta distinzione tra fra le ASL e le aziende ospedaliere: si riduce la funzione erogativa delle ASL per privilegiare l’acquisto dei servizi per conto dei propri assistiti e le prestazioni vengono erogate dalle aziende ospedaliere e da altre strutture accreditate che ottengono una remunerazione collegata alle prestazioni erogate.
L’ASL riceve fondi sulla base di una quota capitaria con la quale: copre i costi dell’attività territoriale, provvede alla spesa farmaceutica, retribuisce le prestazioni dei MMG e dei PLS e acquista le prestazioni sanitarie dalle aziende erogatrici pubbliche e private accreditate.
Nel modello prevalente nelle altre Regioni le ASL assumono una duplice funzione: quella di aziende finanziatrici che annualmente negoziano i programmi di attività con le strutture accreditate; e quella di aziende erogatrici, limitatamente ai servizi che riguardano l’assistenza di primo livello. Le aziende ospedaliere assumono, in questo modello, una qualificazione come centri di rilievo nazionale e di alta specializzazione con la funzione di erogare prestazioni di secondo livello. Si prevede in questo caso un finanziamento, da parte della Regione, sia alle ASL che alle aziende ospedaliere.
Il sistema di controllo di gestione viene implementato, nelle aziende sanitarie, almeno per quattro ragioni: valutare l’economicità delle ASL e delle aziende ospedaliere; per attuare un coerente processo strategico decisionale; per
focalizzarsi sul processo di responsabilizzazione e per supportare il processo decisionale del management16.
Nel progettare un sistema di controllo di gestione bisogna cogliere le variabili che incidono sul processo di ospedalizzazione, gli aspetti economici, gli investimenti, gli effetti sul clima aziendale, l’adeguatezza delle iniziative fotmative e la struttura organizzativa dei centri di responsabilità. Ne deriva quindi che deve essere visto come un insieme organico di sottosistemi di controllo, ciascuno focalizzato sul proprio specifico obiettivo.17
Per introdurre un sistema di controllo di gestione nelle Aziende Sanitarie Locali bisogna seguire una logica di implementazione progressiva e individuare differenti stadi di sviluppo del sistema in modo da facilitarne l’attuzione.
Si parte da uno stadio iniziale elementare per evolversi gradualmente verso sistemi di controllo sempre più sofisticati.
Gli stadi di sviluppo del sistema di controllo delle ASL territoriali riguardano: - il controllo del costo diretto,
- il controllo dei costi e dei ricavi indiretti dei servizi ricevuti e di quelli erogati,
- il controllo dei volumi di attività,
- la valorizzazione dei volumi di attività a tariffe interne,
- la rilevazione per centro/progetto dei proventi e dei ricavi sanitari, - il controllo dei costi per attività e prodotto/prestazione,
- la rilevazione di indicatori per centro, - il controllo del capitale investito per centro.
Con riferimento alle aziende ospedaliere, queste hanno un controllo di gestione più assimilabile a quello delle aziende di produzione e sono quindi rivolte ad una metodologia di controllo per processo.
16
Strumenti per il controllo di gestione nelle unità sanitarie locali, Santesso S. , Sostero U., Padova, CEDAM
La determinazione delle prestazioni interne intercorse tra i centri riceventi e cedenti, rappresenta la più evidente caratterizzazione del sistema di controllo delle aziende ospedaliere; infatti risulta molto complesso non solo la rilevazione delle prestazioni scambiate, ma anche la valorizzazione delle prestazioni interne, che solitamente avviene utilizzando i DRG.
Il controllo di gestione nelle aziende ospedaliere presenta quindi una maggiore complessità nelle metodologie di calcolo, però si avvale di una maggiore cultura del personale medico sul controllo di gestione.
1.3.3 Il sistema qualità del controllo di gestione nelle aziende
sanitarie:
Nell’ ambito del settore sanitario si possono individuare delle aree fondamentali in cui determinare la qualità del controllo di gestione18:
- accreditamento del sistema di controllo di gestione;
- accreditamento per l’eccellenza del sistema di controllo di gestione; - qualità del processo di controllo di gestione: la certificazione di
qualità;
- qualità percepita e customer satisfaction del sistema del controllo di gestione;
- qualità dell’outcome del sistema e del processo di controllo di gestione.
L’accreditamento del sistema di controllo di gestione riguarda l’autorizzazione con cui le aziende acquisiscono il riconoscimento da parte del sistema sanitario nazionale a poter svolgere le attività sanitarie. Vengono rischiesti dei requisiti minimi di qualità, strutturali organizzativi, indispensabili, sia per la sanità
pubblica che per quella privata, per ricevere i finanziamenti pubblici nazionali e regionali.
L’accreditamento per l’eccellenza del sistema di controllo è un tema relativamente nuovo in ambito sanitario nazionale, si differenzia dall’accreditamento istituzionale perchè è del tutto volontario e tende ad introdurre e a radicare in azienda, una cultura della qualità, anche attraverso un forte coinvolgimento del personale addetto, in un ottica di miglioramento continuo. Le motivazioni19 che portano un soggetto ad un sistema di accreditamento per l’eccellenza riguardano un’ oggettività delle valutazioni, fatte da valutatori esterni, dei livelli qualitativi raggiunti; la volonta di introdurre processi di miglioramento all’interno dell’azienda grazie al contributo di professionisti esterni e alla crescita culturale del personale interno, favorendo un miglioramento delle performance sui pazienti e, infine, alla volontà di aderire a standard di qualità riconosciuti a livello internazionale o governativo.
La certificazione di qualità è stata introdotta anche nell’ambito dei servizi sanitari al fine di porre maggiore attenzione al cliente, alle risorse utilizzate, al controllo interno dell’intero sistema di gestione della qualità. La certificazione dà per scontato l’accreditamneto istituzionale, anche se si differenzia da questo, avvicinandosi di più a quello volontario per l’eccellenza in quanto introduce all’interno dell’azienda, un vero e proprio sistema di gestione per la qualità prevedendo un forte coinvolgimento del personale e una forte attenzione verso il cliente finale.
La qualità percepita rapprsenta lo strumento di controllo e verifica della qualità attesa dal cliente e la qualità del prodotto/servizio erogato. In sanità è di particolare importanza la misurazione ed il monitoraggio della soddisfazione dei clienti e lo strumento tipico è il questionario di customer satisfaction.
Solitamente il questionario che viene sottoposto ai clienti/utenti è composto da domande riguardanti i ricoveri ordinari, i servizi ambulatori e i servizi di assistenza domiciliare integrata. La struttura del questionario, il campionamento e la dimensione campionaria, le modalità di somministrazione, i criteri di validità dei questionari, le registrazioni e le elaborazioni dei dati nonchè le modalità di feed back, interno ed esterno, dei risultati conseguiti, consentono di ottenere dei buoni indicatori di sintesi sulla qualità percepita dagli utenti finali.
Infine, la qualità dell’outcome in sanità è il risultato durevole sullo stato di salute dell’assistito la cui misurazione prevede il coinvolgimento del paziente, in quanto è personalizzata sul singolo paziente, in base al miglioramentodella qualità della sua vita, prevenzione alle disabilità, sollievo da disturbi ecc... e deve essere fatta in modo sistematico e prolungato nel tempo20.
La misurazione dell’outcome sanitario è estremamente complessa si devono quindi mettere apunto degli indicatori di outcome, soprattutto negli ospedali.
CAPITOLO II
LA PERFORMANCE IN SANITÁ: LA REGIONE
CALABRIA
Partendo da un presupposto di fondo che dà alle organizzazioni pubbliche il compito di rispondere a specifici problemi socio-economici, con particolare riguardo ai bisogni dei cittadini e ai diritti di cittadinanza connessi con il principio della trasparenza; possiamo dire che la riforma delineata dal decreto legislativo n. 150 del 2009 (conosciuta come “riforma Brunetta”) ha segnato l’avvio di un percorso complesso ed articolato, teso a riaffermare la fiducia dei cittadini nell’operato delle pubbliche amministrazioni.
Tale decreto traduce in norme giuridiche vincolanti i principi contenuti nella legge delega n. 15 del 2009, che ha determinato una profonda revisione di tutti gli aspetti della disciplina del lavoro presso la pubblica amministrazione.
L’asse della riforma è la piena affermazione della cultura della valutazione e del merito, la cui carenza ha sino ad oggi frenato ogni possibilità di produrre un tangibile miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche. Infatti, in tutte le recenti riforme della pubblica amministrazione, la valutazione ha assunto un ruolo fondamentale sia dal punto di vista del personale che dal punto di vista delle organizzazioni. L’Italia aveva già affrontato questo tema in passato (Decreti legislativi n. 29 del 1993 e n. 286 del 1999), ma è emersa la necessità di completare il quadro e soprattutto di rimuovere gli ostacoli che hanno impedito la produzione di un effettivo salto di qualità.
Analizzeremo di seguito il decreto legislativo n. 150 del 2009 soffermandoci in particolare sull’analisi del ciclo di gestione della performance.
2.1 Il ciclo di gestione della performance: la riforma
Brunetta
Il decreto legislativo 27.10.2009 n° 150 , G.U. 31.10.2009, che attua la legge 4 marzo 2009 n.15, in materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, prevede l’attivazione di un ciclo generale di gestione della performance, per consentire alle amministrazioni pubbliche di organizzare il proprio lavoro in un’ottica di miglioramento della prestazione e dei servizi resi, con l'obiettivo di produrre un tangibile miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche. Il suddetto decreto è composto da 74 articoli suddivisi in cinque Titoli : Principi generali (Titolo I); Misurazione,valutazione e trasparenza della perfomance (titolo II); Merito e premi (Titolo III); Nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (TitoloIV); Norme finali e transitorie (Titolo V).
Il Titolo I specifica l’oggetto della norma e le finalità che si intendono perseguire: “le disposizioni del presente decreto assicurano una migliore organizzazione del lavoro, il rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione collettiva, elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, l'incentivazione della qualita' della prestazione lavorativa, la selettivita' e la concorsualita' nelle progressioni di carriera, il riconoscimento di meriti e demeriti, la selettivita' e la valorizzazione delle capacita' e dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il rafforzamento dell'autonomia, dei poteri e della responsabilita' della dirigenza, l'incremento dell'efficienza del lavoro pubblico ed il contrasto alla scarsa produttivita' e all'assenteismo, nonche' la trasparenza dell'operato delle amministrazioni pubbliche anche a garanzia della legalita'.”21
Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare e valutare la performance con riferimento all’organizzazione nel suo complesso, adottando modalità e strumenti di comunicazione atti a garantire la massima trasparenza delle informazioni concernenti a tali attività.Vengono altresi’ adottati metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance individuale e quella organizzativa, secondo criteri strettamente connessi al soddisfacimento dell'interesse del destinatario dei servizi e degli interventi.
Le disposizioni contenute nel Titolo II disciplinano il sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, definendo cosa si intende per ciclo di gestione della performance, quali sono i soggetti del processo di misurazione e valutazione della perfomance e i principi di trasparenza e rendicontazione della performance.
Il ciclo di gestione della performance si articola nelle seguenti fasi: a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;
b) collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse;
c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;
d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonche' ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
Gli obiettivi sono programmati su base triennale e vengono definiti dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici dell'amministrazione che a loro volta consultano i dirigenti o i responsabili delle unita' organizzative.Inoltre devono avere una certa coerenza con gli obiettivi di bilancio e il loro conseguimento costituisce la condizione necessaria per l'erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa.
Gli obiettivi devono essere :
a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettivita', alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell'amministrazione; b) specifici e misurabili in termini concreti e chiari;
c) tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi;
d) riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno;
e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonchè da comparazioni con amministrazioni omologhe;
f) confrontabili con le tendenze della produttivita' dell'amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente;
g) correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.
L’articolo 7 del Titolo II introduce il Sistema di misurazione e valutazione della performance:“Le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale. A tale fine adottano con apposito provvedimento il Sistema di misurazione e valutazione della performance:”[...] [...] “Il Sistema di misurazione e valutazione della performance, di cui al comma 1, individua, secondo le direttive adottate dalla Commissione di cui all'articolo 13, secondo quanto stabilito dal comma 2 del medesimo articolo: a) le fasi, i tempi, le modalita', i soggetti e le responsabilita' del processo di misurazione e valutazione della performance, in conformità alle disposizioni del presente decreto;
b) le procedure di conciliazione relative all'applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance;
c) le modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti; d) le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.”
Gli articoli successivi definiscono poi, gli ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale.
Le attività di valutazione e la misurazione della performance organizzativa riguardano:
a) l'attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività;
b) l'attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell'effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse; c) la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive;
d) la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi; e) lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione;
f) l'efficienza nell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonchè all'ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi;
g) la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati; h) il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità.
Invece la misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di una unita' organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata:
a) agli indicatori di performance relativi all'ambito organizzativo di diretta responsabilità;
b) al raggiungimento di specifici obiettivi individuali;
c) alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate;
d) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi.
La misurazione e la valutazione svolte dai dirigenti sulla performance individuale del personale sono effettuate sulla base del sistema di cui all'articolo 7 e collegate:
a) al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali; b) alla qualità del contributo assicurato alla performance dell'unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi.
Infine per assicurare la qualità, la comprensibilità e l’attendibilità dei documenti di rappresentazione della performance, le amministrazioni pubbliche devono redigere annualmente:
a) entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale, denominato Piano della performance da adottare in coerenza con i contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce, con riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell'amministrazione, nonche' gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori;
b) un documento, da adottare entro il 30 giugno, denominato: «Relazione sulla performance» che evidenzia, a consuntivo, con riferimento all'anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti, e il bilancio digenere realizzato
I precedenti documenti devono essere trasmessi alla Commissione e al Ministero dell’economia e delle finanze. In caso di mancata adozione del Piano della performance è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell'adempimento dei propri compiti, e l'amministrazione non puo' procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione.
Nel capo IV del Titolo II vengono poi indivuati i soggetti che intervengono nella misurazione e nella valutazione della performance sia organizzativa che individuale:
La «Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche»,un organismo centrale che opera in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e ha il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere l'esercizio delle funzioni di valutazione, al fine di garantirne la trasparenza. La Commissione è organo collegiale composto da cinque componenti scelti tra esperti sia nel campo del settore pubblico che in quello del settore privato in tema di servizi pubblici, management, misurazione della performance, nonchè di gestione e valutazione del personale. I componenti della Commissione non possono essere scelti tra persone che rivestono incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali e, in ogni caso, non devono avere interessi di qualsiasi natura in conflitto con le funzioni della Commissione. I componenti sono nominati per un periodo di sei anni e possono essere confermati una sola volta. In occasione della prima seduta, convocata dal componente piu' anziano di età, i componenti eleggono nel loro ambito il Presidente della Commissione. Tra i vari compiti a cui la Commissione deve assolvere ci sono: la promozione di sistemi e di metodologie finalizzati al miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche;garanzia di trasparenza dei risultati conseguiti; assicurare il confronto delle perfomance rispetto a standard ed esperienze, nazionali e internazionali.
Fornisce inoltre supporto tecnico e metodologico all'attuazione delle varie fasi del ciclo di gestione della performance; definisce la struttura e le modalità di redazione del Piano e della Relazione; verifica la corretta predisposizione del Piano e della Relazione; definisce i parametri e i modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance; adotta le linee guida per la predisposizione dei Programma triennale per la trasparenza e l'integrità; redige la graduatoria di performance delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali e,a tale fine, svolge adeguata attivita' istruttoria e può richiedere alle
amministrazioni dati, informazioni e chiarimenti; promuove iniziative di confronto con i cittadini, le imprese e le relative associazioni rappresentative; le organizzazioni sindacali e le associazioni professionali; le associazioni rappresentative delle amministrazioni pubbliche; definisce un programma di sostegno a progetti innovativi e sperimentali, concernenti il miglioramento della performance attraverso le funzioni di misurazione, valutazione e controllo; predispone una relazione annuale sulla performance delle amministrazioni centrali e ne garantisce la diffusione attraverso la pubblicazione sul proprio sito istituzionale ed altre modalità ed iniziative ritenute utili; realizza e gestisce, in collaborazione con il CNIPA il portale della trasparenza che contiene i piani e le relazioni di performance delle amministrazioni pubbliche.
«L’Organismo indipendente di valutazione della performance» che sostituisce i servizi di controllo interno e viene nominato, sentita la Commissione, dall'organo di indirizzo politico-amministrativo per un periodo di tre anni. L'incarico dei componenti può essere rinnovato una sola volta. Il suddetto organo svolge attività di monitoraggio sul funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso; comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonche' alla Corte dei conti, all'Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione; valida la Relazione sulla performance e ne assicura la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione; garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonchè dell'utilizzo dei premi, secondo quanto previsto dal presente decreto, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi, dai regolamenti interni all'amministrazione; propone, all'organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l'attribuzione ad essi dei premi; è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dalla Commissione; promuove e attesta l'assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all'integrità; verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità e infine svolge
delle attività volte a rilevare il livello di benessere organizzativo e il grado di condivisione del sistema di valutazione nonchè la rilevazione della valutazione del proprio superiore gerarchico da parte del personale.
L'Organismo indipendente di valutazione è costituito da un organo monocratico ovvero collegiale composto da 3 componenti dotati dei requisiti stabiliti dalla Commissione, e di elevata professionalità ed esperienza, maturata nel campo del management, della valutazione della performance e della valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche. I loro curricula sono comunicati alla Commissone. I componenti dell'Organismo indipendente di valutazione non possono essere nominati tra soggetti che rivestano incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali ovvero che abbiano rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni, ovvero che abbiano rivestito simili incarichi o cariche o che abbiano avuto simili rapporti nei tre anni precedenti la designazione.
«L'organo di indirizzo politico-amministrativo» che promuove la cultura della responsabilità per il miglioramento della performance, del merito, della trasparenza e dell'integrità. L'organo è responsabile dell’emanazione delle direttive generali contenenti gli indirizzi strategici, della definizione in collaborazione con i vertici dell'amministrazione, del Piano e della Relazione sulla performance, verifica inoltre il conseguimento effettivo degli obiettivi strategici e definisce il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità nonchè gli eventuali aggiornamenti annuali.
« i dirigenti di ciascuna amministrazione».
Le disposizioni contenute nel Titolo III del decreto recano gli strumenti di valorizzazione del merito e i metodi di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa. L’obiettivo è quello di raggiungere un miglioramento della performance organizzativa e individuale attraverso l’utilizzo di sistemi premianti secondo logiche meritocratiche, nonchè di valorizzare i dipendenti che conseguono le migliori performance attraverso l'attribuzione selettiva di incentivi sia economici sia di carriera.
È comunque vietata la distribuzione di incentivi e premi collegati alla performance, in modo indifferenziato e senza aver prima effettuato le relative verifiche.
In tutte le amministrazione, l'Organismo indipendente, sulla base dei livelli di performance attribuiti a coloro che dovranno essere valutati , compila una graduatoria delle valutazioni individuali del personale dirigenziale, distinto per livello generale e non, e del personale non dirigenziale. Nelle graduatorie il personale è distribuito in differenti livelli di performance: il venticinque per cento è collocato nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l'attribuzione del cinquanta per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale; il cinquanta per cento è collocato nella fascia di merito intermedia, e il restante venticinque per cento e' collocato nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde l'attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale.
Gli strumenti per premiare il merito e le professionalità sono:
a) il bonus annuale delle eccellenze: concorre il personale, dirigenziale e non, che si è collocato nella fascia di merito alta, e viene assegnato solo al cinque per cento del suddetto personale. Entro il mese di aprile di ogni anno, le amministrazioni pubbliche, a conclusione del processo di valutazione della performance, assegnano al personale il bonus annuale relativo all'esercizio precedente;
b) il premio annuale per l'innovazion: è pari all'ammontare del bonus annuale di eccellenza e viene assegnato,dall’Organismo indipendente al miglior progetto realizzato nell'anno, in grado di produrre un significativo cambiamento dei servizi offerti o dei processi interni di lavoro;
c) le progressioni economiche: il premio viene attribuito al personale che è collocato nella fascia di merito alta per almeno 3 anni consecutivi o 5 anche non consecutivi. Le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione;
d) le progressioni di carriera: a decorrere dal 1° gennaio 2010, le amministrazioni pubbliche coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni. L'attribuzione dei posti riservati al personale interno è finalizzata a riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle amministrazioni. Possono concorrere alle progressioni di carriera i dipendenti collocati nella fascia di merito alta per almeno 3 anni consecutivi o anche 5 non consecutivi;
e) attribuzione di incarichi e responsabilità: si vuole favorire la crescita professionale e la responsabilizzazione dei dipendenti pubblici ai fini del continuo miglioramento dei processi e dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche. L'assegnazione di incarichi e responsabilità avviene secondo criteri oggettivi e pubblici e in base alla professionalità sviluppata e attestata dal sistema di misurazione e valutazione;
f) accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale: in relazione ai contributi individuali e alle professionalità sviluppate dai dipendenti, le amministrazioni pubbliche promuovono l'accesso privilegiato dei dipendenti a percorsi di alta formazione in primarie istituzioni educative nazionali e internazionali e favoriscono la crescita professionale e l’ulteriore sviluppo di competenze dei dipendenti nei limiti delle risorse disponibili di ciascuna amministrazione.
Il Titolo IV -“Le nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”- contiene: la modifica della disciplina della dirigenza pubblica per conseguire la migliore organizzazione del lavoro e assicurare il progressivo miglioramento della qualità delle prestazioni erogate al pubblico, utilizzando anche i criteri di gestione e di valutazione del settore privato; le disposizioni in materia di contrattazione collettiva e integrativa e di funzionalità delle amministrazioni pubbliche; le modifiche in materia di
sanzioni disciplinari e responsabilità dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche in relazione ai rapporti di lavoro.
Il Titolo V, infine , del decreto legislativo 27.10.2009 n° 150 è dedicato alle norme transitorie.
2.2 Piano delle performance della Regione Calabria 2013-2015
Il Piano della Performance è lo strumento operativo del più complessivo Ciclo di gestione della performance, fornisce un forte impulso al cambiamento ed impone all’Ente l’adozione di un nuovo linguaggio, nuovi strumenti e un diverso approccio manageriale. La parte generale del documento ha lo scopo di definire il posizionamento strategico, interno ed esterno, dell’Ente, di fissare il quadro dei compiti e delle responsabilità definite nell’ambito del Ciclo di gestione della perfomance e di descrivere la struttura organizzativa della Regione in base alla quale vengono costruiti gli obiettivi di performance. È adottato dalla Giunta Regionale, secondo gli obiettivi, le regole e i tempi di raccordo di tutti gli attori coinvolti.
Il Piano della Performance della Regione Calabria 2013-2015 è il documento di programmazione avente durata triennale, all’interno del quale sono contenuti ed esplicitati gli obiettivi, gli indicatori ed i target su cui si baserà, poi, la misurazione, la valutazione e la rendicontazione delle prestazioni della Regione stessa. Tale documento è redatto in linea con le disposizioni contenute nel d.lgs. 150/2009 e in coerenza con gli obiettivi posti dal programma politico della Giunta regionale.
Nell’impianto strutturale del Piano vengono confermati e fissati gli obiettivi misurabili e sfidanti su varie dimensioni di performance:
- Efficienza
- Customer satisfation - Modernizazione - Trasparenza
- Centralità del cittadino all’interno della programmazione e verifica dei risultati.
Vengono dunque messi a sistema i processi che consentono di valutare e assicurare l’attendibilità della rappresentazione della performance che deve essere misurabile ex post, puntando sulla correttezza del processo di pianificazione e programmazione.
Il documento sulle performance contiene l’indicazione dei risultati attesi non solo in termini di output, ma anche di outcome, cioè, i risultati esterni, le conseguenze per i cittadini, gli utenti ed i soggetti interessati degli obiettivi che si vogliono perseguire, oltre alla previsione degli indicatori sulla cui base misurare il grado di raggiungimento degli obiettivi da parte dei dirigenti. Esso va ad includere gli obiettivi dei dirigenti generali e lo schema per l’assegnazione degli obiettivi ai dirigenti non apicali. Va però evidenziato che il Piano della performance della Regione Calabria non include gli obiettivi individuali dei dipendenti, delle posizioni organizzative e dei gruppi di lavoro.
Il Piano delle performance 2013-2015 della Regione Calabria segue la configurazione del piano approvato nel precedente triennio e, pertanto, viene riproposto, nella parte generale, in 6 allegati tecnici che sostanziano il sistema di misurazione degli obiettivi di performance. Gli allegati tecnici presentano il seguente contenuto:
Allegato 1 - Obiettivi strategici Allegato 2 - Obiettivi operativi
Allegato 3 - Obiettivi individuali dei dirigenti
Allegato 4 - Performance per area del Programma di governo Allegato 5 - Performance per dipartimento
L’insieme degli allegati, coerenti con le disposizioni normative,costituisce la base per la misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale.L’aspetto di interdipendenza tra i diversi livelli di controllo, trova il suo fondamento nella necessità di rispondere ad alcuni bisogni tra i quali: conoscere e controllare l’azione amministrativa per migliorarne l’andamento attraverso il supporto alla programmazione gestionale e strategica; valorizzare le professionalità attraverso il riconoscimento del merito del risultato; integrare i comportamenti gestionali indirizzandoli nella direzione data dalle strategie politiche. Inoltre il Piano delle performance deve essere di immediata lettura per tutti gli stakeholder, deve fornire al livello politico e gestionale gli strumenti per monitorare, con misuratori di sintesi, il grado di attuazione della strategia, lo stato di salute finanziaria, organizzativa e delle relazioni dell’Ente; e deve essere lo strumento effettivo di misurazione e valutazione dello stato di attuazione delle politiche regionali ed, in particolare, dello stato di attuazione del Programma di governo che rappresenta la vision dell’Ente regione, anche alla luce delle “esigenze di rimodulazione e dell’evoluzione dei dati macroeconomici e settoriali riguardanti la Regione Calabria”22.
Il Piano è messo a disposizione di tutti i cittadini come previsto dalla normativa, e il documento sarà pubblicato nell’apposita sezione “Amministrazione Trasparente” del sito istituzionale della Regione Calabria e sarà presentato alle associazioni di consumatori/utenti, centri di ricerca e a ogni altro “osservatore” qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza.
Prima di passare alla stesura del piano è stata effettuata un analisi del contesto esterno per individuare le reali esigenze del territorio calabrese ritenute prioritarie. Sono stati osservati alcuni dati significativi specifici delle aree individuate dal Programma di governo e gli assi strategici sui quali la Regione ha scelto di operare: dalla situazione sanitaria a quella occupazionale, dalla situazione infrastrutturale a quella ambientale, etc.
Gli esiti di questa analisi sono riportati nelle singole schede degli obiettivi strategici, nell’apposita sezione “dati di contesto”. É stata effettuata anche una diagnosi del contesto interno all’Amministrazione regionale relativamente allo stato di salute finanziaria e agli indici di natura organizzativa dell’Ente.
La definizione del Piano delle Performance ha previsto una modalità innovativa di individuazione delle priorità politiche e degli obiettivi strategici della Regione per il triennio 2013-2015 sulla base di un quadro strategico consolidato e fatto proprio con deliberazione di Giunta regionale, che ha approvato gli obiettivi strategici. La delibera, “che costituisce atto di indirizzo per la elaborazione del predetto Piano”, ha chiesto al dipartimento Controlli:
a) l’individuazione del sistema di misurazione e dei target attesi per il triennio;
b) la individuazione degli ambiti di misurazione di cui all’art. 8 del d.lgs. 150/2009;
c) l’avvio del confronto con i dipartimenti e le strutture regionali per la condivisione del sistema di misurazione.
Il Dipartimento Controlli ha provveduto, all’ individuazione del sistema di misurazione degli obiettivi strategici (indicatori di impatto) e dei target attesi, con il coinvolgimento di tutti i Dipartimenti regionali interessati, chiamati ad esaminare la proposta elaborata seguendo una metodologia che ha richiesto interventi ed incontri mirati, in una logica di programmazione partecipata, di eventuali osservazioni e suggerimenti alle proposte di misurazione degli obiettivi strategici (indicatori di impatto, valori iniziali, target). Le proposte degli obiettivi operativi ed il relativo sistema di misurazione (indicatori di risultato e azioni) sono stati formulati dai diversi Dipartimenti regionali, attraverso i controller dipartimentali, coordinati a loro volta da un dirigente referente di Dipartimento, supportati e stimolati nell’attività dal gruppo di lavoro (costituito presso il Dipartimento Controlli) che ha effettuato le verifiche tecnico-metodologiche delle schede, secondo il modello contenuto nelle indicazioni operative precedentemente indicate.
Ogni Dipartimento ha, dunque, cooperato in questa importante fase di programmazione coinvolgendo tutti i dirigenti ed i controller dipartimentali, allo scopo di individuare correttamente gli obiettivi operativi ed il relativo sistema di misurazione. Le indicazioni metodologiche per l’uso delle schede sono state fornite di volta in volta durante un serie di incontri (promossi sempre dal Dipartimento Controlli), i quali hanno dato l’opportunità di approfondire eventuali problematiche emerse ed elaborare proposte/soluzioni.
L’intero processo di formulazione del Piano è stato, pertanto, articolato in modo da favorire il decentramento della funzione presso i centri di responsabilità amministrativa e la diffusione della cultura dell’autocontrollo, sulla quale intervenire con crescente impegno nei successivi cicli di programmazione e controllo.
L’identificazione della performance consiste nella definizione dei risultati che l’Ente intende raggiungere; tale processo ha per obiettivo quello di mettere a fuoco quali elementi di trasformazione dell’ambiente economico e sociale l’Ente intende produrre e rappresenta un momento chiave per lo sviluppo da parte dell’Ente di una consapevolezza circa il proprio ruolo e le proprie finalità fondamentali.
I livelli di misurazione, sono rappresentati dalle linee strategiche, dagli obiettivi strategici e dagli obiettivi operativi. Se le linee strategiche definiscono le priorità politiche della Giunta Regionale, tratte dal programma di governo e coerenti con la mission dell’Ente, gli obiettivi strategici rappresentano l’impatto delle politiche attraverso le quali si produrrà il risultato finale che l’Ente intende perseguire. Gli obiettivi strategici hanno durata triennale (in coerenza con il documento di programmazione economico-finanziaria) ed il loro conseguimento ha come premessa necessaria, l’efficace realizzazione delle attività programmate o il conseguimento degli obiettivi operativi.
Per la misurazione degli obiettivi strategici vengono utilizzati gli indicatori di outcome, che sono indicatori di attuazione delle politiche e della strategia in termini di capacità di soddisfare i bisogni espressi dai diversi portatori di
interesse: l’outcome è il risultato durevole e globale sulla condizione, stato o comportamento dell’utente che ha usufruito del servizio o dell’intervento.
In quanto tale può essere molto difficile da analizzare proprio perché lo stato, la condizione o il comportamento del soggetto beneficiario può essere influenzato da molte variabili, gran parte delle quali non pienamente sotto controllo dell’Amministrazione. Il target dell’indicatore di outcome rappresenta la quantificazione del risultato, misurato attraverso l’indicatore atteso nell’arco del periodo di riferimento, in questo caso il triennio. Per ogni indicatore è, dunque, definito un valore che rappresenta il livello atteso per la performance dell’Ente. Gli obiettivi operativi costituiscono gli obiettivi di un’azione amministrativa relativamente al ciclo annuale di bilancio ed alle risorse assegnate ai centri di responsabilità amministrativa: essi rappresentano specificazioni degli obiettivi strategici e sono,pertanto, funzionali al raggiungimento degli stessi (sono declinati secondo l’articolazione della struttura organizzativa di ciascun Dipartimento che concorre ad un obiettivo strategico. L’individuazione degli obiettivi strategici ed operativi e la loro misurazione autonoma porta alla determinazione di due indicatori sintetici del grado di raggiungimento di un obiettivo strategico. Tali misuratori determinano, quindi, sia l’efficacia strategica (misurata prevalentemente attraverso indicatori di impatto), rilevante in modo particolare per i Dirigenti Generali, responsabili dei Dipartimenti regionali, sia l’efficacia operativa (relativa agli obiettivi operativi), la cui realizzazione è assegnata ai competenti Dirigenti di Settore e di Servizio.
Un elemento fondamentale nel modello adottato dalla Regione Calabria, è il sistema di pesatura che opera a diversi livelli ed implica una ponderazione degli elementi che concorrono alla misurazione sintetica degli obiettivi di performance. La pesatura è un aspetto delicato e importante del modello di misurazione degli obiettivi di performance e consente di:
considerare il contributo che i diversi elementi (per esempio azioni e risultati) del sistema forniscono alla misurazione sintetica della performance organizzativa e individuale;
ponderare il contributo di ciascun dipartimento al perseguimento degli obiettivi strategici;
pesare il contributo di ciascun obiettivo operativo alla misurazione sintetica della performance organizzativa e individuale;
pesare la capacità degli indicatori di misurare il fenomeno osservato e di fornire il giusto grado di importanza rispetto agli obiettivi strategici e operativi.
Il mancato utilizzo del sistema di pesatura, quando non è sorretto da motivazioni adeguate, può costituire una criticità del sistema perchè renderebbe impossibile un’analisi circostanziata degli obiettivi e dei misuratori utilizzati e potrebbe non rendere coerente lo sforzo gestionale.
2.3 Processo di elaborazione del Piano delle performane
Come abbiamo precedentemente anticipato, il Piano delle performance della Regione Calabria viene elaborato partendo dal Programma di governo, e attraverso una sequenza di regole metodologiche si arriva alla stesura del piano:
Come si può vedere dalla figura si parte dalla definizione degli obiettivi strategici che devono rispettare la coerenza con il programma di governo,l’analisi di contesto e la significatività degli indicatori. Tale coerenza viene constatata attraverso una verifica tecnico-metodologica da parte dei controller centrali. Si passa poi alla definizione degli obiettivi operativi nell’ambito di ogni obiettivo strategico. La definizione di tali obiettivi viene anch’essa sottoposta ad una
