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UNIVERSITA’ DI PISA
Dipartimento di Economia e Management
Corso di Laurea in Banca, Finanza Aziendale e
Mercati Finanziari
Tesi di Laurea Magistrale
LA FINANZA AGEVOLATA E LO SVILUPPO
DELLE START-UP INNOVATIVE IN TOSCANA
Relatore: Elena Bruno Candidato: Maria Giulia Puliti
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LA FINANZA AGEVOLATA E LO SVILUPPO DELLE START-UP
INNOVATIVE IN TOSCANA
INDICE
INTRODUZIONE
………..…6
CAPITOLO 1 - La programmazione 2014-2020 e l’innovazione ………...9
1.1 La finanza agevolata e gli aiuti di stato ……….9
1.1.1 Tipologie e procedure di agevolazione ………...10
1.1.2 La nozione europea di aiuto di Stato ………..13
1.1.3 Le fonti di finanziamento europeo ………..22
1.2 Europa 2020: una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva ………29
1.2.1 Le priorità e gli obiettivi di Europa 2020 ………...29
1.2.2 Le azioni faro ………..31
1.2.3 Gli strumenti di Europa 2020 ……….33
1.3 La programmazione 2014-2020 in Italia ……….37
1.3.1 Europa 2020 in Italia ………..37
1.3.2 L’Accordo di Partenariato 2014-2020 ………....40
1.3.3 I programmi operativi nazionali e regionali ………...44
1.4 Le start-up innovative ………...46
1.4.1 Definizione e requisiti ……….47
1.4.2 Le start-up innovative e l’Europa ………...49
4 CAPITOLO 2 - Il POR CREO FESR 2014-2020 della Toscana e le misure a
sostegno delle start-up innovative………58
2.1 Il Programma operativo regionale “Crescita e Occupazione” 2014-2020 della Regione Toscana………..60
2.1.1 Le scelte strategiche ……….61
2.1.2 Gli obiettivi tematici e gli assi prioritari ………...63
2.2 Le misure a favore delle start-up innovative in Toscana ……….68
2.2.1 L’Asse 1: rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l’innovazione ..………68
2.2.2 L’Asse 2: promuovere la competitività delle PMI ………...75
2.2.3 I bandi opportunità per le start-up innovative ………...83
2.2.3.1 I finanziamenti a tasso zero per le start up- innovative ……….83
2.2.3.2 I finanziamenti a tasso zero per le start up e le nuove imprese ………88
2.3 Gli strumenti comunitari attivabili per il raggiungimento degli obiettivi tematici dell’Asse 1 e dell’Asse 3 ……….91
2.3.1 Horizon 2020 ………...93
2.3.2 COSME: Competitiveness of Enterprises and Small and Medium sized Enterprises ………98
5
CAPITOLO 3 – Valutazione delle start-up innovative toscane………..102
3.1 Questionario di valutazione sullo sviluppo delle start up innovative in Toscana e sull’utilizzo delle agevolazioni a queste rivolte ………...103
3.2 I risultati del questionario ………...105
3.2.1 L’innovazione ………...106
3.2.2 Le modalità di finanziamento ………108
3.2.2.1 Accesso ai fondi dell’Unione Europea ………..110
3.3 Analisi dei risultati ………...111
CONCLUSIONI ………..113
APPENDICE - Questionario di valutazione sullo sviluppo delle start-up innovative in toscana e sull’utilizzo delle agevolazioni a queste rivolte ………..119
BIBLIOGRAFIA ………126
6 INTRODUZIONE
Le start up innovative svolgono un ruolo centrale nel contesto produttivo nazionale così come in quello europeo. Queste imprese, caratterizzate da un elevato livello di crescita, si espandono e diventano più grandi permettendo un incremento dell’innovazione e della competitività dell’Unione, rafforzando in ultima analisi tutta l’economia europea. Lo sviluppo e la crescita di questa particolare tipologia di impresa infatti porta con sé diversi benefici tra cui spiccano l’aumento dell’occupazione e del tasso di crescita di tutti i paesi europei; facendo riferimento alle start up innovative non si intende un insieme di imprese appartenenti ad uno specifico settore merceologico ma bensì tutte quelle imprese di nuova fondazione che portano con sé innovazione e sviluppo in modo trasversale per tutta l’economia reale, contribuendo così al rilancio di settori produttivi anche tra loro lontani e agendo come stimolo per le imprese tradizionali. Le start up innovative presentano una combinazione di caratteristiche comuni che si aggiungono alla comune esperienza che queste imprese hanno nell’uso di nuove tecnologie, le loro peculiarità sono quindi: rapida crescita, forte propensione all'innovazione dei prodotti, dei processi e dei finanziamenti, grande attenzione ai nuovi sviluppi tecnologici e ampio uso di modelli commerciali innovativi, spesso basati su piattaforme collaborative. Il processo di sviluppo ed espansione delle start up innovative è però caratterizzato da una serie complessa e variegata di ostacoli che rallentano o impediscono alle imprese di superare la fase critica dei primi anni e di trasformarsi in imprese di dimensioni maggiori. Le imprese di nuova costituzione si trovano a dover affrontare ostacoli di natura regolamentare ed amministrativa, in particolare per quanto riguarda la possibilità di sviluppare la propria operatività oltre i confini nazionali, di non minore importanza sono poi le difficoltà che le start up incontrano nel reperire potenziali partner rappresentati sia da altre imprese, con cui instaurare collaborazioni, sia da esponenti del mondo della finanza, infatti per queste nuove imprese è difficile espandersi anche perché è spesso loro reso difficoltoso l’accesso ai finanziamenti che dovrebbero sostenerne lo sviluppo. Nell’ambito della programmazione europea per il periodo 2014-2020 sono state molteplici le misure e le risorse messe in campo dall’Unione Europea a favore delle start up innovative, a cui si aggiungono le misure prese anche a livello nazionale al fine di rendere l’Italia un paese
7 favorevole alla nascita e allo sviluppo di queste imprese, quale strumento efficace per il rilancio dell’economia e dell’occupazione italiana attraverso lo sviluppo dell’innovazione. Le numerose agevolazioni ed opportunità a livello fiscale, creditizio, contributivo e finanziario messe in campo dall’Italia sono la risposta alle raccomandazioni specifiche dell’Unione Europea nonché alle indicazioni del Programma Nazionale di Riforma che definisce annualmente gli interventi da adottare per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, produttività, occupazione e sostenibilità delineati a livello europeo. Il presente lavoro è volto ad analizzare le principali misure definite per la crescita e lo sviluppo delle nuove imprese fondate sull’innovazione partendo dalla strategia “Europa 2020” e dai programmi europei a supporto di queste imprese, passando per la programmazione nazionale e regionale e soffermandosi sulle misure concretamente messe in campo dalla regione Toscana per le start up innovative che fioriscono sul suo territorio, verificando anche l’accessibilità e l’adeguatezza di questi contributi e agevolazioni rispetto alla parte di tessuto produttivo a cui questi specificatamente si rivolgono.
La struttura dell’elaborato è suddivisa in tre capitoli, il primo capitolo fornisce una definizione di finanza agevolata, passando in rassegna anche le varie forme e le modalità di erogazione con cui l’Unione Europea o i singoli Stati supportano le imprese; nella parte centrale del capitolo viene poi analizzata la strategia europea per il periodo di programmazione 2014-2020, soffermandosi su quelli che sono gli obiettivi e gli strumenti che l’Unione mette in campo per raggiungere il traguardo di una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva, per prendere successivamente in analisi in quale modo la strategia “Europa 2020” è stata implementata in Italia ed in quali misure questa si è poi tradotta, attraverso l’Accordo di Partenariato e i programmi operativi nazionali e ragionali. L’ ultimo paragrafo è infine dedicato alla definizione di ciò che è una start up innovativa e ai requisiti necessari per ottenere l’iscrizione nella sezione speciale del Registro delle imprese a cui è subordinato l’accesso alle agevolazioni e ai benefici che sono riservati a questa particolare categoria di impresa, le agevolazioni nazionali sono poi presentate nella parte conclusiva del capitolo.
Il secondo capitolo tratta nello specifico il Programma operativo regionale “Crescita e occupazione” della Regione Toscana per il 2014-2020, il quale viene definito per contribuire alla realizzazione della strategia dell'Unione Europea, nonché per favorire la coesione economica, sociale e territoriale; del programma sono presentate le scelte strategiche, gli obiettivi tematici e gli assi prioritari della Regione, contestualizzati in
8 relazione a quella che è l’attuale situazione del territorio regionale. Il capitolo si focalizza sui due primi assi prioritari in quanto è in relazione agli obiettivi tematici di questi che vengono definite misure ed agevolazioni a favore delle start up innovative, sono in particolare presi in considerazione due bandi opportunità attualmente attivati dalla regione Toscana per sostenere le nuove imprese innovative nate sul territorio della regione; dei bandi vengono presentati i potenziali destinatari e i criteri identificativi, gli interventi e i costi ammissibili, il tipo di agevolazione, le procedure di istruttoria e valutazione delle domande insieme ai criteri di selezione e premialità. Al fine di fornire una panoramica completa delle opportunità che si aprono per le start up innovative toscane sono poi approfonditi due programmi comunitari a gestione diretta da parte dell’Unione: Horizon 2020 e COSME, questi due programmi sono attivabili congiuntamente alle agevolazioni poste in essere a livello regionale per il raggiungimento degli obiettivi dell’Asse 1 e dell’Asse 2.
Il terzo ed ultimo capitolo presenta invece l’analisi dei risultati ottenuti dalla somministrazione di un questionario ad un campione di start up innovative toscane. Il questionario ha lo scopo di fornire dati per la valutazione delle nuove imprese fondate sull’innovazione dislocate sul territorio toscano e sull’utilizzo da parte di queste delle agevolazioni previste a loro favore; è stato chiesto alle imprese di fornire informazioni sul settore di appartenenza e sulla tipologia di start up, il questionario si concentra sul tipo di innovazione e la quota di spesa investita in ricerca e sviluppo nonché il destinatario di questa attività. Il questionario ha il fine ultimo di andare ad indagare quelle che sono state e che sono le modalità di finanziamento delle imprese dal momento della fondazione ad oggi ed in particolare se le imprese del campione hanno mai partecipato a bandi per ricevere fondi dalla Comunità Europea e in caso affermativo se sono riuscite ad ottenere le agevolazioni.
9 CAPITOLO I
La programmazione 2014-2020 e l’innovazione
1.1. La finanza agevolata e gli aiuti di stato
La finanza agevolata rientra nella finanza strutturata, si presenta infatti come un insieme di strumenti finanziari e non, messi a disposizione dell'impresa per lo sviluppo di progetti di investimento e per la copertura del fabbisogno finanziario da questi generato, con il fine ultimo di contribuire alla crescita qualitativa e quantitativa del tessuto produttivo. Questo tipo di finanza può essere definita, in senso lato, come l'insieme di strumenti finanziari previsti da apposite leggi che stabiliscono l'intervento di enti pubblici, allo scopo di sostenere lo sviluppo di determinati settori merceologici, di particolari aree geografiche, di talune attività con conseguenti effetti propulsivi sull'economia, sulla produzione e sui livelli occupazionali del paese; in senso stretto invece la si può invece definire come gli interventi di legge che vanno tipicamente a finanziare le attività di investimento e sviluppo delle imprese. La finanza agevolata ha consentito di ridurre molte delle difficoltà che le imprese, in particolare quelle di minori dimensioni, si sono trovate a dover fronteggiare in seguito alla crisi sistemica che ha travolto l'economia negli ultimi anni, la finanza agevolata ha infatti permesso alle imprese di reperire risorse a condizioni più economiche rispetto a quelle esistenti nei loro mercati di riferimento.
Le fonti di finanza agevolata sono molteplici in primo luogo troviamo la legislazione comunitaria: a livello europeo sono previsti diversi strumenti che si distinguono tra quelli direttamente applicabili negli stati membri, subito utilizzabili dalle imprese e quelli che invece applicabili indirettamente attraverso il legislatore nazionale; seguono poi in ordine di importanza la legislazione nazionale cioè l’insieme di leggi e decreti promulgati dai ministeri del Governo, poi la legislazione regionale attraverso la pubblicazione di leggi regionali ed infine gli strumenti definiti dalla normazione di altri enti quali province, comuni o altri enti economici territoriali, vengono poi previsti strumenti di natura
10 privatistica o mista, pubblico e privato ad esempio quelli posti in essere dalle associazioni di categoria.
1.1.1 Tipologie e procedure di agevolazione
Una prima distinzione generica di quelli che sono gli strumenti finanziari messi a disposizione delle imprese da parte delle autorità è quella tra interventi “a pioggia” e interventi “mirati”. I primi vengono erogati in funzione della realizzazione di un investimento slegato da logiche qualitative, quindi l'agevolazione viene erogata per il solo fatto di aver effettuato l'investimento, gli interventi mirati invece sono messi a disposizione dei beneficiari in presenza di una specifica tipologia di spesa, detta spesa ammissibile, in questo caso quindi si rende necessaria una valutazione tecnica al fine di verificare la corrispondenza degli obiettivi del progetto con i principi e lo spirito della normativa di rifermento; l'elemento discriminante tra queste due tipologie di interventi è quindi la presenza o meno di una valutazione qualitativa dell'investimento. L'utilizzo degli interventi a pioggia è andato a ridursi con il tempo, perché la mancanza di un criterio oggettivo di selezione della natura delle attività finanziabili o che tenesse conto della natura del soggetto beneficiario aveva creato una prassi distorsiva per cui l'agevolazione non andava a supportare lo sviluppo dell'economia ma piuttosto andava a prolungare la permanenza di imprese non competitive sul mercato, il criterio che veniva utilizzato era quello cronologico di inoltro delle domande così che non si era in grado di perseguire l'interesse di natura collettiva ma solo quello della singola impresa.
Le tipologie di agevolazione
Gli incentivi possono avere diverse configurazione, in generale l'agevolazione può avere o carattere di sovvenzione, quando non nasce un obbligo di restituzione in capo all'impresa, o carattere revolving, questa tipologia è quella più innovativa e una volta raggiunto il vantaggio economico il beneficiario dovrà restituire i fondi ricevuti. Le agevolazioni a carattere di sovvenzione sono:
• i contributi a fondo perduto, erogati dall'ente agevolante, una volta verificati i requisiti soggetti, oggettivi e procedurali, a favore del beneficiario per il quale non
11 sorge un obbligo di restituzione; le forme che assumono sono diverse in base alla voce di spesa a cui si legano:
o contributo in conto capitale: è rappresentato da benefici finalizzati
genericamente all'incremento dei mezzi patrimoniali dell'impresa senza alcun legame tra la concessione dell'agevolazione e la natura dei beni oggetto del programma di investimento, viene calcolato come percentuale delle spese ammissibili ed è spesso richiesta una garanzia in caso di erogazione sotto forma di anticipazione;
o contributo in conto impianti, erogato al fine di ridurre il costo di
acquisizione di beni ammortizzabili ed incentivarne gli investimenti, è espresso come percentuale sulla voce di spesa sostenuta dall'intervento pubblico;
o bonus fiscali e credito d'imposta, il primo è uno strumento agevolativo che
ha una valenza di tipo fiscale, in quanto la monetizzazione del beneficio avviene in sede di pagamento di imposte e contributi al fine di ridurre le spese fiscali che gravano sul soggetto beneficiario, questo strumento può essere previsto a fronte di specifici investimenti, nonché per l'assunzione di personale allo scopo di aumentare l'occupazione all'interno di un'area produttiva; il credito d'imposta invece viene indicato e monetizzato in sede di dichiarazione dei redditi e riguarda i pagamenti di IVA, IRPEF, IRES, questo viene solitamente viene concesso per investimenti, nuove assunzioni, dividendi.
• i contributi in conto interessi, a differenza dai contributi a fondo perduto questo presuppone l' esistenza di una linea di finanziamento tra il beneficiario e un intermediario creditizio; è un beneficio concesso a fronte di un finanziamento stipulato dall'impresa richiedente con istituti di credito ed è rappresentato da una quota parte posta a carico dell'Amministrazione degli interessi calcolati al tasso di riferimento vigente alla data della concessione; può essere erogato in corrispondenza delle varie scadenze o in un'unica soluzione attualizzando la differenza tra tasso ordinario e tasso agevolato, all'ente finanziatore non sono richieste particolari garanzie dall'ente finanziatore risulta infatti sufficiente l'esito positivo dell'istruttoria sul merito creditizio;
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• gli interventi in conto garanzie, forme di agevolazione indirette che si concretizzano nell'offerta di garanzie per finanziamenti a medio-lungo termine alle imprese da parte di un ente pubblico, queste garanzie si presentano come integrative rispetto a quelle fornite dal beneficiario.
Le agevolazioni a carattere revolving rispetto alla prima tipologia hanno la peculiarità di alimentarsi sia con nuove risorse provenienti dai bilanci pubblici sia attraverso la restituzione delle risorse da parte dei soggetti che ne sono stati beneficiari. Tra questo tipo di agevolazioni si può distinguere: gli interventi in conto capitale sociale, rappresenta una modalità di utilizzo delle risorse destinate al fondo sociale di coesione che supporta le imprese mediante interventi nel capitale di rischio delle imprese stesse, i finanziamenti revolving e gli strumenti di ingegneria finanziaria, così chiamati perché prevedono il contributo di risorse provenienti da più fonti agevolanti cioè da più bilanci pubblici di soggetti diversi.
Le procedure di agevolazione
L'accesso alle agevolazioni è subordinato alla presentazione di una domanda in cui vengono delineati gli elementi e le caratteristiche principali del progetto di investimento e in cui si verifica l'adeguatezza di questo con i requisiti definiti nei bandi emessi dalle diverse autorità. Il processo valutativo assume una valenza differente a seconda della tipologia di procedura che l'Amministrazione concedente decide di adottare per l'attribuzione dell'agevolazione. Vengono previste tre procedure: la procedura automatica, la valutativa e la negoziale.
Nella procedura automatica i progetti di investimento non sono sottoposti ad istruttoria di carattere tecnico, economico e finanziario, è sufficiente che l'interessato dimostri di essere in possesso dei requisiti necessari per accedere all'agevolazione, l'autorità competente dovrà quindi accertare la completezza e la regolarità delle dichiarazioni e della documentazione secondo l'ordine cronologico di prenotazione. L'esito dell'istruttoria, comunicato entro un termine stabilito dalla normativa di riferimento, sarà negativo nel caso la dichiarazione risulti viziata o priva dei requisiti necessari, se l'esitò sarà invece positivo l'agevolazione sarà concessa nei limiti delle risorse disponibili nell'ordine cronologico di presentazione delle domande.
13 La procedura valutativa invece viene applicata a progetti o programmi complessi da realizzare dopo la presentazione della domanda, il soggetto competente comunica i requisiti, le modalità e le condizioni per l'accesso agli aiuti attraverso la pubblicazione di uno specifico bando, dovrà quindi essere verificato che il progetto rispetti gli obiettivi della legge agevolativa, che ci sia il possesso dei requisiti per accedere da parte di colui che ne fa richiesta, la congruità delle spese ed infine la validità economico finanziaria del progetto stesso. Esistono due differenti modi di operare, il primo è quello “a graduatoria” in cui la selezione dei progetti è basata su paramenti oggettivi e predeterminati, in funzione di questi parametri viene svolta una valutazione comparata dei progetti in modo da definire una graduatoria, i progetti saranno così finanziati in base all'ordine di graduatoria fino ad esaurimento fondi; l'altra modalità della procedura valutativa è quella “a sportello”, in questo caso vengono definite delle soglie e condizioni minime per l'ammissibilità delle domande e l'istruttoria avverrà in base all'ordine cronologico di presentazione delle richieste pervenute, anche le agevolazioni, una volta che i progetti vengono ammessi seguiranno lo stesso parametro.
La procedura negoziale viene invece applicata per interventi di sviluppo settoriale e territoriale, realizzati da una sola impresa o da un gruppo di imprese, il soggetto competente ha il compito di individuare, prima dell'attuazione della procedura, i criteri per la selezione dei contraenti e pubblicare gli appositi bandi, che definiscono gli interventi da realizzarsi su base territoriale o settoriale e tutte le relative condizioni (obiettivi settoriale e territoriali, ricadute tecnologiche, effetti occupazionali, capacità dei proponenti e costo dei programmi), la finalità del bando è quella di reperire i contraenti, saranno quindi raccolte, entro il termine stabilito nel bando, le manifestazioni di interesse delle imprese che presenteranno una apposita domanda ai fini dell'attività istruttoria.
1.1.2 La nozione europea di aiuto di stato
Per aiuto di Stato si intende qualsiasi trasferimento di risorse pubbliche a favore di alcune imprese o produzioni che, attribuiscono un vantaggio economico selettivo, falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
14 In linea di principio gli aiuti di Stato sono vietati dalla normativa europea e dal Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, ad eccezione dei casi previsti dalla disciplina agli articoli 107 e 108 del Trattato stesso; gli aiuti di Stato possono determinare distorsioni della concorrenza e per questo sono considerati compatibili con il Trattato solo gli aiuti che realizzano obiettivi di comune interesse chiaramente definiti.
Come viene enunciato all'articolo 107 del TFUE, “salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”. La Commissione Europea nel luglio 2016 ha pubblicato una comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107 paragrafo 1 per chiarire quale debba essere l'interpretazione corretta della norma. Gli elementi necessari perché si possa parlare di aiuti di Stato sono:
• la sussistenza di un'impresa;
• l'imputabilità della misura allo Stato;
• il finanziamento tramite risorse statali;
• il conferimento di un vantaggio;
• la selettività della misura;
• gli effetti della misura sulla concorrenza e sugli cambi tra gli Stati membri. Le norme in materia di aiuto di Stato si applicano quindi solo se il beneficiario risulta essere un'impresa, la nozione di impresa così come data dalla Commissione abbraccia qualsiasi ente che esercita un'attività economica a prescindere dal suo stato giuridico e dalle sue modalità di finanziamento.
La concessione di un vantaggio direttamente o indirettamente mediante risorse statali e l'imputabilità di queste misure allo Stato, sono altre due condizioni cumulative e separate per la sussistenza degli aiuti di Stato. Considerando l'imputabilità nei casi in cui sia un'autorità pubblica a concedere un vantaggio la misura risulta, per definizione, essere imputabile allo Stato anche se l'autorità considerata ha un'autonomia giuridica da alte autorità pubbliche o se un’autorità pubblica designa un organismo pubblico o privato per gestire una misura che conferisce vantaggio. L’imputabilità è meno evidente quando il
15 vantaggio è concesso attraverso le imprese pubbliche, è quindi necessario verificare se si debba ritenere che le autorità pubbliche abbiano avuto un qualche ruolo nell'adozione di tali misure o meno, il semplice fatto che una misura sia adottata da un'impresa pubblica non è di per sé sufficiente per ritenere che sia imputabile allo Stato, la commissione quindi definisce nella comunicazione una serie di indizi che in base ai quali dedurre l'imputabilità di un provvedimento di aiuto adottato da un’impresa pubblica. Per quanto riguarda invece la natura statale delle risorse, sono considerate risorse statali tutte quelle che provengono dal settore pubblico, comprese le risorse degli enti infrastatali e in determinate circostanze le risorse degli enti privati; anche le risorse delle imprese pubbliche costituiscono risorse statali ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato in quanto lo Stato è in grado di orientare l'utilizzazione di tali risorse. Il trasferimento di risorse statali può assumere numerose forme quali sovvenzioni dirette, prestiti, garanzie, investimenti diretti nel capitale di imprese nonché prestazioni in natura, il solo impegno fermo e concreto a rendere disponibili risorse statali in un momento successivo è considerato un trasferimento di risorse statali, non è quindi necessario che avvenga un trasferimento positivo di fondi, è sufficiente una rinuncia a delle entrate statali.
Perché si possa parlare di aiuto di Stato è poi necessario che ci sia il conferimento di un vantaggio all'impresa, ai sensi dell'articolo 1'7 paragrafo 1 del TFUE per vantaggio si intende un beneficio economico che l'impresa non potrebbe ricevere in condizioni normali di mercato, non sono considerati rilevanti né la causa né lo scopo dell'intervento dello Stato, ma solo gli effetti della misura sull'impresa: se la situazione finanziaria di un'impresa migliora grazie all'intervento dello Stato a condizioni diverse dalle normali condizioni di mercato, è presente un vantaggio; questo può essere valutato facendo un raffronto tra la situazione finanziaria in cui l'impresa si trova in seguito all’ottenimento della misura e quella in cui essa si troverebbe in assenza della misura. Anche la forma precisa della misura è irrilevante nel determinare se questa conferisce un vantaggio economico all'impresa, può costituire un vantaggio anche qualsiasi intervento che va ad alleggerire gli oneri economici che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa. In base alla definizione ora data di quello che la commissione considera come vantaggio, le operazioni economiche effettuate da enti pubblici non attribuiscono un vantaggio alle imprese e pertanto non rappresentano un aiuto di Stato, se sono svolte alle normali condizioni di mercato, questo principio è stato sviluppato in relazione a diverse operazioni economiche e per individuare la presenza di aiuti di Stato gli organi
16 giurisdizionali dell'Unione hanno elaborato il “criterio dell'investitore in un'economia di mercato”1, anche se in riferimento a diverse situazioni il concetto base risulta sempre essere lo stesso e quindi il comportamento degli enti pubblici dovrebbe essere paragonato a quello di operatori economici privati simili che operano in normali condizioni di mercato, onde stabilire se le operazioni economiche svolte da tali enti concedano un vantaggio alle loro controparti.
La selettività invece si riferisce al fatto che per rientrare nell'ambito di applicazione dell'articolo 107 paragrafo 1 la misura deve favorire “talune imprese o produzioni” e quindi concedere un vantaggio in maniera selettiva a certe imprese o categorie di imprese o a determinati settori economici, la nozione di selettività deve poi essere declinata in selettività materiale e selettività regionale. La selettività materiale di una misura implica che essa si applichi solo a determinate imprese o gruppi di imprese o a determinati settori dell'economia in un dato Stato membro e può essere stabilita di diritto o di fatto: la selettività di diritto scaturisce direttamente dai criteri giuridici previsti per la concessione di una misura che è ufficialmente riservata solo a talune imprese (ad esempio, imprese di una certa dimensione o operanti in alcuni settori o ancora con una certa forma giuridica), invece si parla di selettività di fatto nei casi in cui, anche se i criteri formali per l'applicazione della misura sono formulati in termini generali e oggettivi, la struttura della misura è tale che i suoi effetti favoriscono in modo significativo un particolare gruppo di imprese. Considerando adesso la selettività regionale si deve considerare il fatto che in linea di principio, solo le misure che si applicano a tutto il territorio dello Stato membro esulano dal criterio di selettività regionale di cui all'articolo 107 paragrafo 1 del Trattato, tuttavia il sistema di riferimento non deve essere necessariamente definito in relazione all'intero Stato membro e quindi non tutte le misure che si applicano solo a talune parti del territorio di uno Stato membro sono automaticamente selettive, in base a quanto
1Da “Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo
1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea” del 19/07/2016, p. 17: “Le operazioni economiche effettuate da enti pubblici (comprese le imprese pubbliche) non conferiscono un vantaggio alle controparti e pertanto non costituiscono aiuto, se sono svolte alle normali condizioni di mercato. Questo principio è stato sviluppato in relazione a diverse operazioni economiche. Per individuare la presenza di aiuti di Stato nel caso di investimenti pubblici (in particolare, conferimenti di capitale), gli organi giurisdizionali dell'Unione hanno elaborato il «criterio dell'investitore in un'economia di mercato»: al fine di stabilire se l'investimento di un ente pubblico costituisca un aiuto di Stato, è necessario valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni paragonabili che opera alle normali condizioni di un'economia di mercato avrebbe realizzato l'investimento in questione.
Analogamente, al fine di esaminare se la rinegoziazione del debito da parte di creditori pubblici comporti aiuti di Stato, gli organi giurisdizionali dell'Unione hanno elaborato il «criterio del creditore privato», confrontando il comportamento del creditore pubblico a quello di un ipotetico creditore privato che si trovi in situazione analoga. Infine, per valutare se una vendita effettuata da un ente pubblico comporti un aiuto di Stato, gli organi giurisdizionali dell'Unione hanno elaborato il «criterio del venditore privato», che considera se un venditore privato operante in condizioni normali di mercato avrebbe potuto ottenere lo stesso prezzo o un prezzo migliore”.
17 definito dalla giurisprudenza le misure che hanno un campo di applicazione regionale o locale non sono considerate selettive se soddisfano determinate condizioni.2
L'ultimo elemento da considerare è l'incidenza del vantaggio conferito ad un’impresa sugli scambi e sulla concorrenza, gli aiuti pubblici alle imprese costituiscono aiuti di Stato ai sensi del trattato solo qualora “favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza” e solamente “nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri”. La distorsione della concorrenza e l'incidenza sugli scambi sono due elementi distinti e necessari alla nozione di aiuto di Stato, si riscontra una distorsione della concorrenza quando il vantaggio concesso va a migliorare la posizione concorrenziale del beneficiario rispetto ai suoi concorrenti, è sufficiente che l'aiuto consenta all'impresa di mantenere una posizione competitiva più forte di quella che avrebbe avuto in assenza di aiuto. Nell'andare a considerare l'incidenza sugli scambi della misura non è necessario dimostrare l'effettiva incidenza di tale aiuto sugli scambi tra Stati membri, ma basta esaminare se l'aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi, gli organi giurisdizionali dell'Unione hanno dichiarato che “quando l'aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un'impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nell'ambito degli scambi, questi ultimi devono ritenersi influenzati dall'aiuto”, per definire l'incidenza non è poi necessario definire il mercato di riferimento o effettuare un'indagine dettagliata dell'impatto della misura anche se l'incidenza non può essere semplicemente ipotizzata o presunta ma devono essere accertate in funzione degli effetti prevedibili le ragioni per cui la misura va a incidere sugli scambi tra gli stati membri. Sebbene gli aiuti di Stato sono dichiarati non compatibili con il mercato interno, lo stesso articolo 107 prevede delle deroghe al principio generale di incompatibilità. Nel paragrafo
2Da “Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo
1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea” del 19/07/2016, p. 32: “Nella valutazione della selettività regionale occorre distinguere tre scenari : 1) nel primo scenario, che implica la selettività regionale della misura, il governo centrale di uno Stato membro decide unilateralmente di applicare un livello di tassazione inferiore all'interno di un'area geografica delimitata; 2) il secondo scenario corrisponde a un decentramento simmetrico dei poteri in materia tributaria, in cui tutti gli enti infrastatali di un particolare livello (regioni, comuni o altri) godono in uguale misura di autonomia impositiva di diritto per la determinazione dell'aliquota d'imposta applicabile nel territorio di loro competenza, indipendentemente dall'amministrazione centrale. In questo caso, le misure decise dalle autorità infrastatali non sono selettive in quanto è impossibile determinare un'aliquota d'imposta normale in grado di costituire il quadro di riferimento; 3) nel terzo scenario, quello del decentramento asimmetrico dei poteri in materia tributaria, solo determinate autorità locali o regionali possono adottare misure fiscali applicabili all'interno del loro territorio. In tale caso, la valutazione del carattere selettivo della misura in questione dipende dal fatto che l'autorità in questione sia sufficientemente autonoma dal governo centrale dello Stato membro. Ciò avviene quando sono soddisfatti tre criteri cumulativi di autonomia: autonomia istituzionale, procedurale, economica e finanziaria. Se tutti questi criteri di autonomia sono soddisfatti, allorché un'autorità regionale o locale decide di adottare una misura tributaria applicabile esclusivamente nel suo territorio, è la regione in questione, non lo Stato membro, a costituire l'ambito geografico di riferimento”.
18 2 dello stesso articolo infatti sono definiti gli aiuti compatibili di diritto con il mercato interno mentre nel paragrafo 3 quelli che possono essere considerati compatibili con il mercato interno. Considerando le deroghe al paragrafo 2, vengono definite tre categorie di aiuti che sono ritenute a priori non produttive di effetti distorsivi sulla concorrenza:
a. gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall’origine dei prodotti;
b. gli aiuti destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali;
c. gli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della Repubblica Federale di Germania che risentono della divisione della nazione, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione. Prima che lo Stato membro possa concedere queste categorie di aiuti è necessario che vi sia una notifica alla Commissione europea, ai sensi dell'articolo 108 paragrafo 3 del TFUE3, in modo che questa possa svolgere una valutazione formale sulla coincidenza
della misura proposta con i requisiti formali e tecnici previsti dalla disposizione. Gli aiuti che invece “posso considerarsi compatibili” con il mercato interno, all'articolo 107 paragrafo 3 sono:
a. gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, nonché quello delle regioni di cui all’art. 349 TFUE, tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale;
b. gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro;
c. gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;
19 d. gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’Unione europea in misura contraria all’interesse comune;
e. le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione europea.
La Commissione Europea in riferimento agli aiuti previsti al paragrafo 3 dispone di una più ampia discrezionalità dovendo verificare l'impatto dell'aiuto sulla concorrenza e sul commercio intracomunitario e quindi dovendo giudicare la loro compatibilità o meno con il mercato interno; questo potere è molto più ampio rispetto a quello conferito all'esecutivo comunitario in applicazione della deroga prevista al paragrafo 2, la Commissione europea è infatti qui chiamata a conciliare gli obiettivi della libera concorrenza e della solidarietà comunitaria nel rispetto del principio di proporzionalità. Gli aiuti potenzialmente compatibili vengono poi considerati dividendoli in tre macro categorie:
1. gli aiuti a finalità regionale, rientranti nelle deroghe di cui alle lettere a) e c) dell'articolo 107 paragrafo 3 del TFUE. L’obiettivo principale del controllo degli aiuti di Stato a finalità regionale è di concedere aiuti destinati allo sviluppo regionale garantendo al contempo parità di condizioni tra gli Stati membri, in particolare cercando di evitare corse alle sovvenzioni che potrebbero verificarsi nel tentativo di attirare o mantenere le imprese nelle zone svantaggiate dell’Unione. Gli aiuti a finalità regionale possono inoltre contribuire allo sviluppo economico nelle zone svantaggiate solo se sono tesi a stimolare investimenti o attività economiche supplementari in quelle zone. In alcuni casi molto limitati e ben definiti, gli ostacoli che queste zone incontrano possono essere permanenti o così gravi che gli aiuti agli investimenti da soli potrebbero non bastare per permettere lo sviluppo della zona interessata, in questi casi gli aiuti a finalità regionale agli investimenti possono essere integrati da aiuti a finalità regionale al funzionamento non legati a un investimento;
2. gli aiuti settoriali, rientrano nella lettera b) dell'articolo 107 paragrafo 3 riguardano attività economiche in difficoltà strutturali, quali possono essere il settore tessile, automobilistico, cantieristico, siderurgico e audiovisivo; questi si
20 rivolgono ad interi settori e non alle singole imprese con l'obiettivo di ripristinare le condizioni di efficienza e competitività del settore nel lungo periodo;
3. gli aiuti orizzontali non hanno diversamente dagli altri una specificità regionale o settoriale ma sono bensì destinati a tutte le imprese, rientrano quindi negli aiuti orizzontali gli aiuti a tutela dell'ambiente, gli aiuti per ricerca, sviluppo e innovazione, gli aiuti per la formazione professionale e l'occupazione.
Il Regolamento n. 651/2014 della Commissione Europea
Il regolamento n. 651/2014, adottato dalla Commissione dal 1 luglio 2014, definisce nello specifico quali sono le categorie di aiuti di stato che sono compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del TFUE, il fine di questo regolamento è quello di consentire una migliore definizione delle priorità e delle attività di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato e una maggiore semplificazione e promuovere inoltre una maggiore trasparenza, una valutazione e un controllo effettivi del rispetto delle norme sugli aiuti di Stato a livello nazionale e dell'Unione, nel rispetto delle competenze istituzionali della Commissione e degli Stati membri.
Come già precedentemente detto i finanziamenti pubblici che soddisfano i criteri definiti all'articolo 107 paragrafo 1 del TFUE sono definiti aiuti di Stato e in funzione di questa definizione sono soggetti all'obbligo preventivo alla Commissione europea, alla clausola di stand-still così come è previsto all'articolo 108 paragrafo 3 dello stesso trattato. Tuttavia, in base a quanto è stato stabilito all'articolo 109 del TFUE, il Consiglio dell'Unione europea può stabilire delle categorie di aiuto che sono esentate dall'obbligo di notifica, la Commissione europea quindi per tali categorie di aiuto può adottare dei regolamenti, articolo 108 paragrafo 4.
Il regolamento n. 651/2014 fa parte di quel processo di modernizzazione della disciplina sugli aiuti di Stato posto in essere dalla Commissione al fine di conferire una maggiore flessibilità agli Stati membri nel concedere gli aiuti, eliminando appunto l'obbligo di notifica a fronte della presenza di particolari condizioni. Tra gli aspetti più innovativi del regolamento ritroviamo in primo luogo l'estensione della possibilità per gli Stati membri di concedere aiuti alle imprese, in questo caso non vine infatti previsto il controllo preliminare operato dalla Commissione, viene poi semplificato il processo di concessione
21 degli aiuti in particolare dal lato della tempistica infine sono introdotti attraverso il regolamento dei requisiti per gli Stati membri. 4
Nel presente regolamento sono presentate le categorie di aiuti compatibili con il mercato interno fino al 31 dicembre 2020, questi rimangono quindi invariate durante tutto il periodo di programmazione 2014-2020, l'obiettivo ultimo può essere ravvisato nella volontà di limitare la notifica e la valutazione della commissione solo nei casi in cui è presente un maggiore rischio di falsare la concorrenza. L'articolo 1 del regolamento definisce il campo di applicazione delle norme in esso contenute, il regolamento si applica quindi alle seguenti categorie di aiuti:
1. aiuti a finalità regionale;
2. aiuti alle PMI sotto forma di aiuti agli investimenti, aiuti al funzionamento e accesso delle PMI ai finanziamenti;
3. aiuti per la tutela dell'ambiente;
4. aiuti a favore di ricerca, sviluppo e innovazione; 5. aiuti alla formazione;
6. aiuti all'assunzione e all'occupazione di lavoratori svantaggiati e di lavoratori con disabilità;
7. aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da determinate calamità naturali; 8. aiuti a carattere sociale per i trasporti a favore dei residenti in regioni remote; 9. aiuti per le infrastrutture a banda larga;
10.aiuti per la cultura e la conservazione del patrimonio;
11.aiuti per le infrastrutture sportive e le infrastrutture ricreative multifunzionali; 12.aiuti per le infrastrutture locali.
1.1.3 Le fonti di finanziamento europeo
4 Bartolomei G. e Marcozzi A. “I fondi europei 2014-2020, guida operativa per conoscere i fondi europei”, 2° edizione, EPC editore
22 Per raggiungere i propri obiettivi strategici l'Unione Europea si avvale di diverse tipologie di strumenti finanziari che posso essere distinti in “fondi diretti” costituiti dai programmi comunitari, anche detti programmi tematici e dagli strumenti finanziari per l'assistenza esterna, e i “fondi indiretti” costituiti da i fondi strutturali e al fondo di coesione.
Analizzando in primo luogo i fondi diretti, il loro fine ultimo è quello di favorire la collaborazione tra le diverse Regioni europee, spesso infatti i finanziamenti di questo tipo richiedono la costruzione di un partenariato transnazionale tra più paesi europei; oltre all'appena richiamato concetto della transnazionalità è richiesto che i progetti presentati rispettino anche il principio del “valore aggiunto europeo” ossia la manifesta capacità di contribuire in maniera significativa al raggiungimento dell’obiettivo di interesse generale europeo, nell’ambito del settore di riferimento di ciascun programma comunitario attraverso un’efficace collaborazione multilaterale; come ultimo requisito necessario è richiesta la sostenibilità del progetto e quindi la sua capacità di produrre benefici nel tempo una volta che questo si è concluso. Questi fondi sono erogati e gestiti direttamente dalla Commissione Europea attraverso le sue Direzioni generali o attraverso le Agenzie esecutive da questa delegate. La Commissione trasferisce direttamente i fondi ai beneficiari senza che siano necessari ulteriori passaggi, le stesse procedure di selezione, assegnazione, controllo e audit sono gestite dalla Commissione stessa. Per i fondi diretti le Direzioni generali possono utilizzare due tipi di procedure: le sovvenzioni, risorse assegnate direttamente al beneficiario che cofinanzia il progetto con le proprie risorse, in questo caso i soggetti possono avere accesso a questi fondi tramite inviti a presentare proposte, call for proposal, la sovvenzione da un punto di vista pratico è un contributo a fondo perduto che va a coprire una percentuale variabile di costi ammissibili di uno specifico progetto, le sovvenzioni sono utilizzate per finanziare i programmi tematici cioè programmi di azione adottati dalle istituzioni europee per dare attuazione a una specifica politica comunitaria e per finanziare le azioni finalizzate a realizzare un obiettivo che si iscrive nel quadro della politica dell'unione; l'altra tipologia di procedura è il contratto pubblico con cui i fondi sono erogati attraverso gare d'appalto, call for tender per l'erogazione di beni e servizi oppure per garantire lo svolgimento delle operazioni delle istituzioni e programmi europei. I fondi a gestione diretta quindi hanno l’obiettivo di supportare la definizione e l’implementazione di politiche comuni in settori strategici (ad esempio: ricerca e innovazione tecnologica, ambiente, imprenditorialità), finanziando lo
23 sviluppo di progetti volti a favorire una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. A seconda del tipo e della finalità del programma di riferimento, i beneficiari e cioè soggetti legittimati a presentare proposte possono essere: imprese, enti pubblici, ONG, centri di ricerca, associazioni di categoria, università, ecc. è necessario che tali soggetti soddisfino i requisiti di ammissibilità legale, capacità tecnica e finanziaria richiesti dalla Commissione.5 Salvo rare eccezioni la sovvenzione comunitaria copre solo una parte dei costi del progetto, la percentuale è diversa a seconda del tipo di programma, di solito i contributi della Commissione oscillano tra il 50 e l’80% delle spese totali ammissibili di un progetto; la quota percentuale non finanziata dalla Commissione può derivare da fondi propri, sovvenzioni pubbliche, sponsorizzazioni, prestiti bancari ed altre modalità ancora. In ogni caso la parte coperta dai fondi europei avviene messa a disposizione in forma rateale:
• un primo anticipo pari al 30% dell’intero contributo dovrebbe essere liquidato 30 giorni dopo la firma del contratto di sovvenzione con la Commissione europea;
• un pagamento intermedio pari al 30% del contributo totale su presentazione del rapporto intermedio del progetto;
• il pagamento finale dopo l’approvazione da parte della Commissione europea del progetto.
Considerando brevemente quelli che possono essere i costi finanziabili con fondi comunitari, è in primo luogo necessario che la domanda di finanziamento sia corredata di un piano finanziario in cui sono riportata le entrate e le spese previste per il progetto da finanziare, questo piano deve corrispondere quanto più è possibile ai costi reali del progetto, anche a fronte del fatto che non sempre le modifiche del piano finanziario sono possibili; è poi necessario che ciascuna voce di spesa sia, imputabile al progetto, indispensabile per questo e allo stesso modo identificabile, verificabile e giustificata nonché ragionevole e corrispondente ai principi di sana e prudente gestione finanziaria. Oltre al già ricordato principio del cofinanziamento altri principi che regolano il finanziamento di progetti attraverso fondi erogati direttamente dalla Commissione europea sono in primo luogo divieto di cumulo per cui in nessun caso il bilancio
5 Bartolomei G. e Marcozzi A. “I fondi europei 2014-2020, guida operativa per conoscere i fondi europei”, 2° edizione, EPC editore;
24 dell’Unione può finanziare due volte i medesimi costi, con la conseguenza che una medesima azione o un medesimo beneficiario non possono ricevere sovvenzioni nell’ambito di più programmi o azioni finanziarie e cofinanziate dal bilancio UE. Vige poi divieto di retroattività il quale stabilisce che le sovvenzioni non possono essere concesse per attività svolte, anche parzialmente, prima della firma del contratto con la Commissione europea; è necessaria infine l'assenza di profitto in quanto la sovvenzione non può avere come oggetto o come effetto un profitto per il beneficiario o per i partner, a fonte di ciò nel piano finanziario le entrate e le spese devono essere sempre in pareggio. I fondi indiretti invece sono costituiti dai cosiddetti Fondi strutturali e di investimento europei, i fondi SIE; questi hanno il fine di ridurre le disparità tra le Regioni europee, rafforzando la coesione economica sociale e territoriale. Diversamente da quanto accade per i finanziamenti a gestione diretta, le risorse sono erogate dalla Commissione europea ma gestite dalle autorità nazionali o regionali in base ad una programmazione approvata dalla Commissione, le autorità competenti distribuiscono i fondi attraverso dei bandi: i programmi a gestione indiretta sono gestiti dalle autorità nazionali e locali ma finanziati dalla Commissione Europea, questa negozia e approva i programmi di sviluppo proposti dai singoli Stati Membri e stanzia le risorse finanziari, a loro volta gli Stati Membri e le Regioni gestiscono i programmi, li attuano attraverso la selezione, il controllo e la valutazione dei progetti, una volta identificati i beneficiari, la Commissione è coinvolta nella fase di monitoraggio, si impegna nel pagare le spese approvate ed effettua verifiche attraverso un sistema di controllo. I Fondi strutturali e di investimento rappresentano la gran parte dei finanziamenti comunitari e la maggior parte del totale della spesa dell’Unione Europea, le regioni più povere dell’Europa ricevono la maggior parte dei finanziamenti, anche se tutte le Regioni europee possono usufruire di questi fondi tramite i diversi meccanismi di finanziamento; attraverso i fondi SIE viene attuata la politica di coesione dell'Unione e cioè la principale politica di investimento europea volta a sostenere la creazione di posti di lavoro, la competitività tra imprese, la crescita economica, lo sviluppo sostenibile e il miglioramento della qualità della vita di tutti i cittadini europei. L'articolo 104 del TFUE stabilisce che “per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme dell'Unione, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale. In particolare l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite. Tra le regioni interessate, un'attenzione particolare
25 è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, quali le regioni più settentrionali con bassissima densità demografica e le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna”. È previsto un corpus di regole comuni che disciplina i cinque fondi SIE, è poi stato definito un regolamento specifico per ciascun fondo; questo insieme di regole sono finalizzate a fare sì che si crei un chiaro legame con la strategia perseguita a livello europea, che sia migliore il coordinamento e che sia assicurata un'attuazione coerente nei diversi paesi membri e infine che sia il più possibile semplice l'accesso ai fondi da parte dei potenziali beneficiari 6. I fondi SIE nello specifico comprendono7:
• il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR);
• il Fondo sociale europeo (FSE);
• il Fondo di coesione;
• il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR);
• il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).
Il FESR mira a consolidare la coesione economica e sociale dell'Unione europea correggendo gli squilibri tra le varie regioni, questo fondo finanzia una vasta gamma di interventi ma la partecipazione del fondo varia a seconda che operi in una regione sviluppata in transizione o in ritardo di sviluppo. Questo fondo, in basa all'approccio della “concentrazione tematica” finanzia investimenti in precise aree prioritarie: innovazione e ricerca, agenda digitale, sostegno alle PMI e economia a basse emissioni di carbonio; nello specifico gli investimenti supportati dal FESR sono quelli riportati all'articolo 3 del regolamento di questo fondo8 secondo cui le attività che il FERS sostiene sono: investimenti produttivi a favore delle imprese, in particolare le PMI e negli ambiti di investimenti strategici, investimenti in infrastrutture nel settori dell'energia, dell'ambiente dei trasporti e TCI, investimenti in infrastrutture sociali, sanitarie, di ricerca di innovazione, economiche ed innovative, investimenti in attrezzature e infrastrutture per la cultura e il turismo sostenibile, i servizi alle imprese e il sostegno alla ricerca e all’innovazione, investimenti per la creazione di reti, la cooperazione e lo scambio di
6 Bartolomei G. e Marcozzi A. “I fondi europei 2014-2020, guida operativa per conoscere i fondi europei”, 2° edizione, EPC editore, p.147;
7 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/blue_book/blueguide_it.pdf; 8 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1301;
26 esperienze, gli studi e lo sviluppo di capacità per autorità locali, parti sociali e altre istituzioni rilevanti9. Come già evidenziato le risorse del fondo a favore delle diverse priorità dipendono dalla categoria di regione: nelle regioni più sviluppate almeno l'80% dei fondi deve concentrarsi su almeno due priorità, percentuale che passa al 60% nelle regioni in transizioni mentre la concentrazione nelle regioni in via di sviluppo concerne il 50% dei fondi. Il FESR ha una particolare attenzione a quelle che sono le specificità territoriali e le problematiche che affliggono le aree urbane, inoltre per le aree svantaggiate da un punto di vista geografico, quindi quelle aree isolate, montane o a scarsa densità demografica viene previsto un trattamento particolare così come per le aree più periferiche.
Il FSE investe sulle persone, riservando speciale attenzione alla lotta all’esclusione sociale e al miglioramento delle opportunità di formazione e di occupazione; i principali beneficiari di questo fondo sono i disoccupati, gli imprenditori e aspiranti imprenditori, gli studenti e persone in fase di formazione o aggiornamento professionale, i lavoratori bisognosi di riqualificazione professionale, le persone appartenenti a gruppi svantaggiati o in condizioni di vulnerabilità o a rischio di povertà; l'FSE investe quindi nel capitale umano dell'Europa. Almeno il 20% degli investimenti del FSE è destinato ad attività dirette a migliorare l’inclusione sociale e a contrastare la povertà, così come è riportato nell'articolo 4 del suo regolamento10, dallo stesso si evince che le sue principali aree di intervento sono: promozione dell’adattabilità e dello sviluppo di nuove competenze dei lavoratori, promozione dell’adattabilità e lo sviluppo di nuovi metodi di lavoro delle imprese, supporto ai giovani nella transizione dalla scuola al lavoro, riqualificazione e miglioramento delle prospettive occupazionali dei disoccupati, formazione professionale, lotta alla disoccupazione giovanile e alle discriminazioni e supporto ai gruppi svantaggiati ed emarginati.
Il fondo di coesione ha come obiettivo quello di favorire e velocizzare la convergenza degli Stati membri e delle regioni meno sviluppate, le sue risorse sono quindi impiegate per ridurre le disparità economiche e sociali e per promuovere uno sviluppo sostenibile; questo fondo opera principalmente su due livelli finanziando interventi di tutela ambientale e di miglioramento delle reti di trasporto trans europee. Perché un paese possa
9 http://www.guidaeuroprogettazione.eu/guida/guida-europrogettazione/categorie-di-finanziamento-2014-2020/fondi-strutturali/
27 riceve l'assistenza di questo fondo è necessario che il Consiglio europeo verifichi l'esistenza di un deficit pubblico eccessivo e un reddito nazionale lordo pro capite inferiore al 90% della media europea; gli Stati membri ammissibili al FC per il periodo di programmazione 2014-2020 sono: Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Grecia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria. Il sostegno del FC può essere interrotto su decisione del Consiglio qualora uno stato registri un deficit pubblico eccessivo e non abbia risolto o non si è operato per risolvere tale situazione.
Fanno poi parte dei fondi SIE, il FEASR e il FEAMP. Il primo rientra tra gli strumenti attuativi della politica di coesione e della politica di sviluppo rurale, questa politica ha in particolare tre obiettivi strategici: stimolare la competitività del settore agricolo, garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e l’azione per il clima, realizzare uno sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali, compresi la creazione e la difesa dei posti di lavoro11. Il FEASR fornisce un'assistenza complementare a quella nazionale,
regionale o locale, è compito della Commissione garantire la coerenza e la compatibilità del fondo con le altre misure di sostegno finanziate dalla Comunità europea rivolte a questo settore. Allo stesso modo il FEAMP rientra tra i fondi strutturali e risponde agli stessi obiettivi comuni della politica di coesione europea, rappresentando però lo strumento finanziario dedicato all'attuazione della politica marittima integrata dell'Unione e della politica comune della pesca, e basandosi quindi su tre particolari obiettivi strategici12: sostenibilità e competitività nella pesca e nell'acquacoltura, creazione di un quadro coerente per la politica marittima integrata, sviluppo territoriale equilibrato e inclusivo delle zone di pesca e acquacultura13. Il fondo viene utilizzato per finanziare i progetti insieme alle risorse messe a disposizioni dai diversi stati: a ciascun paese viene assegnata una quota della dotazione complessiva del fondo in funzione a quella che è la dimensione del suo settore ittico, è poi compito del singolo paese predisporre un programma operativo in cui saranno specificate le modalità di utilizzo delle risorse che gli sono state assegnate, tale programma dovrà essere approvato dalla Commissione.14 11 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex%3A32013R1305 12 http://www.guidaeuroprogettazione.eu/guida/guida-europrogettazione/categorie-di-finanziamento-2014-2020/fondi-strutturali/ 13 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32014R0508
14 Bartolomei G. e Marcozzi A. “I fondi europei 2014-2020, guida operativa per conoscere i fondi europei”, 2° edizione, EPC editore, p.153
28 Tra gli strumenti finanziari messi a disposizione dall'Unione europea rimane da considerare l'insieme dei fondi che sono gestiti dal Gruppo BEI e che vengono erogati da intermediari finanziari, solo nel caso di progetti di ingenti dimensioni sono erogati dal BEI direttamente alle imprese. Il Gruppo BEI è composto dalla BEI, la Banca Europea per gli Investimenti, e dal FEI, il Fondo Europeo per gli Investimenti. La BEI fornisce finanziamenti per progetti che contribuiscono a realizzare gli obiettivi dell’UE, sia all’interno che al di fuori dell’Unione. La banca assume prestiti sui mercati dei capitali per poi erogare prestiti a condizioni favorevoli per progetti che sostengono obiettivi dell’UE, il denaro non proviene dal bilancio dell’UE, come invece avviene per i fondi strutturali, anche se una parte delle risorse per i fondi SIE ha origine dal cofinanziamento degli Stati membri; i principali prodotti e servizi forniti dal BEI sono: prestiti, (circa il 90% dei suoi impegni finanziari) la banca presta a clienti di tutte le dimensioni per sostenere la crescita e l’occupazione, contribuendo spesso in tal modo ad attirare altri investitori, il "blending", che consente ai clienti di combinare i finanziamenti della BEI con ulteriori investimenti e la consulenza, finalizzata a massimizzare il rendimento dei fondi. La BEI è poi la principale azionista del FEI, questo fondo concede prestiti alle piccole e medie imprese attraverso capitale di rischio e strumenti per la condivisione dei rischi, altri azionisti sono la Commissione europea e istituti finanziari di tutta Europa. Il FEI quindi fornisce capitale di rischio e micro finanziamenti per le PMI, in particolare per imprese nuove e innovative, nonché garanzie a copertura dei prestiti concessi a queste imprese e infine supporta i paesi dell'UE e a quelli in via di adesione all'UE per sviluppare propri mercati di capitale di rischio15.
29 1.2 Europa 2020: una strategia per una crescita intelligente, sostenibile ed
inclusiva
La politica di coesione europea per il periodo 2014-2020 e i relativi documenti programmatori prendono corpo a partire dalla “Strategia Europa 2020”, definita dalla Commissione con il titolo “Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva”, in questa strategia i paesi membri hanno definito gli obiettivi comuni e condiviso le principali scelte per il periodo di programmazione 2014-2020; emerge che le principali finalità sono quelle di creare un Unione più competitiva, migliorando l'efficienza delle sue risorse. Europa 2020 si sviluppa dalla presa di coscienza che la crisi economica e finanziaria ha reso vani i progressi economici e sociali ottenuti nei decenni, mettendo al contempo in evidenza le carenze strutturali dell'economia dell'Unione. La strategia quindi vuole rilanciare l'economia dell'UE nel prossimo decennio, aspirando alla realizzazione di un'economia intelligente, sostenibile e solidale, sono queste le tre priorità che l'Europa si pone e che si rafforzano a vicenda per arrivare a conseguire elevati livelli di occupazione, produttività e coesione sociale16.
1.2.1 Le priorità e gli obiettivi
Per l'Unione Europea è stato di primaria importanza uscire dalla crisi che ha colpito l'economia, risulta tuttavia essere ancora più importante non tornare alla situazione in cui si era prima della crisi, è infatti evidente ad oggi che l'Europa in molti settori non progrediva con la stessa rapidità degli altri paesi: il tasso medio di crescita era strutturalmente inferiore a quello dei suoi partner economici, i tassi di occupazione sono ancora inferiori rispetto ad altre parti del mondo e l'invecchiamento della popolazione si sta accelerando. Per uscire da questa situazione e trasformare l'Europa, la strategia “Europa 2020” indica tre priorità:
1. crescita intelligente – sviluppare un'economia basata sulla conoscenza e sull'innovazione;
30 2. crescita sostenibile – promuovere un'economia più efficiente sotto il profilo delle
risorse, più verde e più competitiva;
3. crescita inclusiva – promuovere un'economia con un alto tasso di occupazione, che favorisca la coesione economica, sociale e territoriale.
A fronte di queste priorità è necessario che l'Unione si ponga un numero limitato di obiettivi che guidino gli sforzi e i progressi di tutti i paesi europei, gli obiettivi devono essere misurabili e riflettere le situazioni dei diversi Stati membri, inoltre è necessario che si basino su dati sufficientemente attendibili in modo da consentire un confronto. La Commissione ha quindi selezionato questi 5 obiettivi la cui realizzazione sarà fondamentale per il successo europeo da qui al 2020:
• il tasso di occupazione delle persone di età compresa tra 20 e 64 anni dovrebbe passare dall'attuale 69% ad almeno il 75%;
• l'obiettivo attuale dell'UE per gli investimenti in R&S, pari al 3% del PIL;
• ridurre le emissioni di gas a effetto serra almeno del 20% rispetto ai livelli del 1990 o del 30%, se sussistono le necessarie condizioni; portare al 20% la quota delle fonti di energia rinnovabile nel nostro consumo finale di energia e migliorare del 20% l'efficienza energetica;
• un obiettivo in termini di livello d'istruzione che affronti il problema dell'abbandono scolastico riducendone il tasso dall'attuale 15% al 10% e aumentando la quota della popolazione di età compresa tra 30 e 34 anni che ha completato gli studi superiori dal 31% ad almeno il 40% nel 2020;
• il numero di Europei che vivono al di sotto delle soglie di povertà nazionali dovrebbe essere ridotto del 25%, facendo uscire dalla povertà più di 20 milioni di persone.
Questi 5 obiettivi forniscono i parametri principali a cui l'Europa dovrebbe essersi conformata entro il 2020, naturalmente ciascun stato membro è diverso ma nonostante le disparità in termini di sviluppo e tenore di vita la Commissione ha ritenuto che i parametri proposti si adattino comunque a tutti gli stati; per garantire poi che ogni stato adatti la Strategia 2020 alla sua specifica situazione, la Commissione propone che questi obiettivi siano tradotti in traguardi e percorsi nazionali così da rispecchiare la situazione attuale di ciascun stato membro e il livello di ambizione che è in grado di raggiungere. In aggiunta
31 alle iniziative degli Stati membri, la Commissione ha poi proposto una serie di azioni a livello di UE volte a porre nuove basi, più sostenibili, per la crescita.
1.2.2 Le azioni faro
L'ampiezza degli obiettivi che la strategia Europa 2020 propone è tale che la Commissione ha ritenuto necessario specificare gli obiettivi della nuova politica di coesione, indicando le azioni da realizzare tramite i successivi documenti programmatici nazionali, la natura di guida alla programmazione di queste azioni è ulteriormente sottolineata dalla decisione di denominarle “azioni faro”. Le iniziative prioritarie sono 7 e ognuna si collega a una diversa priorità.
Considerando la prima priorità rappresentata dalla crescita intelligente e quindi da una crescita che promuove conoscenza e innovazione come propulsori della crescita dell'Unione, le misure adottate hanno il fine di esprimere al meglio la capacità innovativa dell'Europa, migliorando i risultati nel settore dell'istruzione e il rendimento degli istituti di insegnamento sfruttando i vantaggi che una società digitale comporta. Le iniziative faro collegate a questa priorità sono quindi:
• “L'Unione dell'innovazione”, l'obiettivo è quello di orientare la politica di R&S e innovazione in funzione delle sfide che si pongono, si vuole quindi migliorare le condizioni generali e l'accesso ai finanziamenti per la ricerca e l'innovazione, in quest'ottica occorre quindi rafforzare tutti gli anelli della catena dell'innovazione, facendo in modo che le idee innovative si trasformino in nuovi prodotti e servizi così da stimolare crescita e occupazione;
• “Youth on the move”, l'obiettivo è aumentare l'attrattiva internazionale degli istituti europei di insegnamento superiore e migliorare la qualità generale di tutti i livelli dell'istruzione e della formazione nell'UE nonché di agevolare l'ingresso dei giovani nel mercato del lavoro;
• “Un'agenda europea digitale”, l'obiettivo di questa azione faro è quello di accelerare la diffusione di internet ad alta velocità e sfruttare i vantaggi di un mercato unico del digitale per famiglie e imprese.
