UNIVERSITA’ DI PISA
DIPARTIMENTO DI SCIENZE POLITICHE
CORSO DI LAUREA IN COMUNICAZIONE
D’IMPRESA E POLITICA DELLE RISORSE UMANE
TESI DI LAUREA
La Carta dei Servizi per comunicare con il cittadino:
il caso Service 24 Ambiente
CANDIDATO
RELATORE
Rossana Luminare
Prof. Lucia Bonechi
Indice
Introduzione………2
1. La Carta dei Servizi………5
1.1 La Carta come strumento del cittadino………5
1.1.1 Il destinatario della Carta dei Servizi……….6
1.2 La struttura della Carta……….8
1.2.1 Il coinvolgimento dei dipendenti nel progetto “Carta dei Servizi”………11
1.3 Diffusione ed attuazione della Carta………12
1.4 Le prime Carte……….17
1.4.1 Qualità: nascita ed evoluzione del Total Quality Management…………..17
1.4.2 La nascita della Carta dei Servizi in Italia………...20
1.5 Origine legislativa………...24
2. La composizione della Carta dei Servizi………..28
2.1 Descrizione dell’ente e della sua Carta dei Servizi………..28
2.1.1 I principi di erogazione e gli obiettivi……….30
2.2 Gli standard e gli impegni di qualità dell’ente………..33
2.2.1 I processi e gli indicatori……….34
2.3 Il rapporto del cittadino/utente con l’ente………37
2.3.1 Tutela del cittadino: i reclami nella Carta dei Servizi……….40
2.3.2 Questionario di gradimento e analisi della “customer satisfaction”………45
2.4 Altre informazioni utili………53
3. La Carta dei Servizi: il caso Service 24 Ambiente………54
Conclusioni……….80
Ringraziamenti………...81
Introduzione
Nel presente elaborato viene approfondito il tema della “Carta dei Servizi”. Essa è uno strumento nelle mani del cittadino per poter venire a conoscenza di ciò che un ente pubblico è in grado di offrirgli, ed è obbligatoria per legge, in Italia, in seguito all’emanazione della Direttiva del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio del 1994. La prima Carta è nata in Inghilterra nel 1991, col nome di “Citizen’s Charter”, e da lì si è espansa in tutto il mondo sino ad arrivare negli Stati Uniti nel 1993, con il nome di “National Performance Review”.
La Carta non è altro che un patto sulla qualità tra l’ente ed il cittadino, poiché ciò che vi troviamo scritto non deve essere una vaga promessa, ma un impegno preciso e costante a rispettare certi standard. Se questa verrà correttamente e realmente utilizzata andremo incontro a dei servizi nettamente migliori e con alti livelli di qualità.
La presente tesi è suddivisa in tre capitoli.
Il primo capitolo è servito per dare un quadro generale su cosa sia la Carta e come è nata. Per ogni servizio che l’azienda offre, in essa sarà presente una descrizione delle modalità di erogazione e altre informazioni su come usufruire di tali servizi. La Carta è obbligatoria nel settore pubblico, ad esempio nel trasporto ferroviario ed aereo, nella sanità... Nel presente capitolo ho definito vari punti importanti che la caratterizzano, quali: l’importanza del coinvolgimento del personale nella sua progettazione, come questa venga attuata, chi è il suo destinatario… In seguito ho analizzato la sua struttura interna, che è divisa in due macro parti: la prima è la “Carta base”, nella quale sono presenti gli obiettivi, i principi di erogazione, le ambizioni (ossia la vision aziendale), gli standard di qualità che l’ente promette, ed informazioni sui servizi offerti; la seconda parte è chiamata “supporto”, questa è formata da alcune schede che sembrano quasi essere separate dalla Carta vera e propria, ma in realtà servono per riportare le informazioni che tendono a mutare più velocemente nel tempo (es. i piani di miglioramento..). Un punto importante è il rispetto degli Standard di qualità prefissati, poiché come dice Loveck: “un solo standard trascurato comporterà una visione negativa dell’ente da parte del cliente”.
In seguito, ho esplicato le modalità di diffusione e di attuazione della Carta, processo che avviene tramite cinque fasi, quali: la creazione di un gruppo di lavoro, il processo di generazione, il processo di gestione e aggiornamento, la gestione della dinamica, e la comunicazione e pubblicizzazione. Per quanto riguarda la progettazione e messa in atto della Carta in Italia, dobbiamo parlare della Direttiva del 1994, essa si articola in tre parti: nella prima vengono esplicati i principi fondamentali che devono essere la base morale dell’ente erogatore (es. eguaglianza, imparzialità verso i consumatori, diritto di scelta da parte dell’utente, efficienza ed efficacia..); nella seconda parte vengono indicati gli strumenti da adottare per la costruzione della Carta (es. standard migliorati annualmente, semplificazione delle procedure a carico dell’utente..); nella terza ed ultima parte si parla dei meccanismi di tutela del consumatore, ovvero il reclamo e la richiesta di rimborso. Questi devono poter essere effettuati da chiunque, con qualunque grado di istruzione, ed in qualunque momento.
Nel secondo capitolo è presente un’analisi del contenuto della Carta, ovvero la sua composizione specifica. Questa è importante che possegga alcuni punti precisi, quali: la descrizione dell’ente con alcuni cenni storici, una spiegazione di come l’azienda vede la Carta, una lista di riferimenti normativi che regolano l’organizzazione interna, la finalità e la missione dell’ente, un organigramma che rappresenta la suddivisione interna dei compiti, una lista dei principi di erogazione (che determinano la progettazione e la modalità di erogazione dei servizi, es. onestà, partecipazione..), gli obiettivi che l’ente si prefissa (es. aumentare l’attenzione verso l’ambiente), gli standard di qualità dei servizi che l’ente si impegna di rispettare (che sono rappresentati da degli “indicatori”, tramite i quali occorre iniziare un processo di misurazione e miglioramento dei livelli di qualità dei servizi erogati), il rapporto tra l’ente ed il cittadino (questo è dettato da un dare/avere, regolato dal rispetto da parte di entrambi di alcuni diritti e doveri), il modulo di reclamo, il questionario di gradimento, ed infine, altre informazioni utili per il consumatore (es. come acquistare un biglietto, recupero bagagli smarriti..).
Nel terzo ed ultimo capitolo ho cercato di realizzare un modello di Carta dei Servizi l’azienda è Service 24 Ambiente, che si occupa di gestione di servizi di raccolta,
trasporto e smaltimento dei rifiuti urbani e speciali per conto di nove comuni in provincia di Como, quali: Tavernerio, Erba, Capiago Intimiano, Albavilla, Albese con Cassano, Lipomo, Montorfano, Brunate e Orsenigo. Per la realizzazione di tale progetto ho effettuato varie ricerche, prendendo in analisi anche i siti dei singoli comuni, nonché numerose Carte di altri enti pubblici, per trarne spunto ed effettuare confronti. Attraverso un’attenta ricerca dei servizi che Service 24 Ambiente eroga, ho cercato di individuare ed elaborare degli indicatori in grado di monitorare e valutare l’efficacia e l’efficienza dei processi aziendali. Ho potuto realizzare questo lavoro grazie all’esperienza di tirocinio che ho svolto presso la società di servizi di consulenza Qualità e Ambiente con sede ad Arcore. Il mio lavoro ha potuto essere inserito nell’ambito di un più ampio progetto di consulenza che prevedeva la realizzazione di un Sistema di Gestione per la Qualità per la società Service 24 Ambiente.
1. La Carta dei Servizi
1.1 La Carta come strumento del cittadino
La Carta dei Servizi è uno strumento fondamentale di comunicazione tra l’ente pubblico e il cittadino utente del servizio.
La si può trovare in varie forme più o meno elaborate (a discrezione dell’ente) e quasi sempre sottoforma di documento online, ma spesso anche cartaceo, così articolato: definizione della mission, enunciazione dei principi di erogazione del servizio richiesto, e descrizione di tutti i servizi offerti. I principi di erogazione del servizio sono: uguaglianza, imparzialità, continuità, accessibilità, diritto di scelta, partecipazione, trasparenza, efficienza, efficacia, economicità, e comunicazione. Per ogni servizio offerto la Carta deve contenere la descrizione delle modalità di erogazione, e tutte le informazioni necessarie all’utente per poterne usufruire. Una parte importante di questa è quella relativa agli impegni in termini di prestazioni che l’ente si propone di assumere nei confronti degli utenti.1
Essa viene usata come strumento al servizio del cittadino, così da essere messo a conoscenza dei servizi che può richiedere e/o ricevere; e può essere uno strumento di confronto di tutte le aziende simili nel settore. Deve consentire la definizione di uno Standard, in modo tale da poter comunicare all’utente il livello di qualità per ogni specifico servizio offerto.2
I principali settori di applicazione sono: trasporto ferroviario, trasporto aereo,
gas, energia elettrica, poste, telefoni, sanità, fisco, scuola e università. Per ogni settore verrà generata una Carta apposita per determinare i requisiti necessari per qualificare il livello di erogazione del servizio.3
L’utente o colui che fruisce del servizio ha pieno diritto di poter reclamare e richiedere un risarcimento in caso di servizi non rispondenti ai requisiti promessi, o con prestazione percepita inferiore alla prestazione attesa. Nel titolo III della Direttiva del
1 Bonechi L., “Organizzazione dei beni culturali: i principi e riflessioni”, Pisa, Edizioni IL
BORGHETTO, 2015, pp. 138-139.
2 Susio B., Barbieri G., Qualità “alla carta”, Milano, FrancoAngeli, 2002, pp. 19-20.
3 Bini S., “20 anni fa <<la carta dei servizi pubblici>>” Qualità, dal 1971 la rivista italiana per i
27 gennaio del 1994 (“Carta dei Servizi pubblici”), si dice che: “I soggetti erogatori prevedono procedure di reclamo dell’utente circa la violazione dei principi sancita nella presente Direttiva e danno ad esse piena pubblicità”. Dunque, l’ente deve rendere nota a chiunque la modalità di presentazione di un reclamo. Simile ma non uguale al concetto di reclamo, è quello di “segnalazione”4; la differenza sta nel fatto
che con la segnalazione non si rivendica un servizio non erogato. Infatti, se per esempio il reclamo rimane in forma verbale, l’operatore riporterà in forma scritta il reclamo ma sarà categorizzato con la forma “segnalazione di disservizio”. Tornando al concetto di reclamo, possiamo distinguerne due tipologie: quello estemporaneo, fatto solo verbalmente, che quindi non dà origine a conseguenze e quello messo per iscritto, nel quale l’utente pretende una risposta.
1.1.1 Il destinatario della Carta dei Servizi
Il destinatario della Carta è ovviamente il cittadino. Come si può trasmettere e rendere nota all’utenza la Carta?
Come affermano due matematici statunitensi, Shannon e Weaver: la comunicazione è da sempre stata alla base dei rapporti tra gli uomini, per poter ben comunicare5 è necessaria una condivisione del registro linguistico, dunque, sarà necessario che chi abbiamo davanti capisca ciò di cui stiamo parlando. Inoltre, chi partecipa ad un processo comunicativo è importante che sia “attivo”.
Nel caso della Carta dei Servizi, il significato della parola comunicare non è il semplice rendere comune, ma è un patto sulla qualità che viene promessa dall’ente all’utente. I componenti di tale comunicazione sono: il messaggio, il sistema trasmittente e il
4 Con il termine segnalare si intende: comunicare, avvertire tramite un mezzo, annunciare, rendere noti
dati, far presente, mettere in luce.
5 Con il concetto di comunicare si intende: rendere comune, noto, far sapere, dire qualcosa. Paul
Watzlawick, psicologo e filosofo, formulò i cinque assiomi della comunicazione umana. Il primo assioma afferma che è impossibile non comunicare; il secondo, ogni comunicazione presenta un aspetto di contenuto e uno di relazione; il terzo, la natura e la durata delle relazioni dipende dalla punteggiatura delle sequenze di comunicazione tra i comunicanti; il quarto, gli esseri umani comunicano sia con il modulo numerico che con quello analogico, il primo e il linguaggio del contenuto della comunicazione verbale che fa riferimento agli oggetti attribuendogli un nome, il secondo e il linguaggio della comunicazione non verbale che rappresenta gli oggetti con le immagini; il quinto, qualsiasi scambio di comunicazione può essere simmetrico o complementare.
sistema ricevente. I mezzi per trasmettere il messaggio vengono scelti sulla base del sistema ricevente, ed il messaggio che si manda è bene che sia personalizzato dato che oggigiorno l’utenza necessita di ciò per sentirsi più “coccolata ed importante”, es. anche la e-mail che un ente manda al proprio cliente è importante che abbia il nome del ricevente, e che non venga utilizzata una forma generica. È importante, inoltre che si effettui una verifica per vedere se il mezzo scelto sia disponibile per i destinatari per il quale era stato previsto. Possiamo distinguere quattro fasi per la comunicazione:
▪ Individuazione delle necessità dei destinatari. Attraverso, per esempio, dei focus group.
▪ Costruzione Carta e comunicazione all’utenza. Le informazioni al suo interno, oltre ad essere chiare, devono contenere informazioni essenziali. La Carta deve essere sempre a disposizione del cittadino e deve essere diffusa in modo sistematico e pubblicizzato.
▪ Creazione piani di comunicazione. Esistono vari strumenti e mezzi di comunicazione, pertanto è necessario avere tutte le possibili varianti a disposizione.
▪ Verifica che i cittadini abbiano acquisito la comunicazione. Per effettuare tale verifica vengono fatte indagini specifiche. Es. focus group, customer satisfaction.
Per concludere, all’attuazione della Carta dei Servizi è necessario accostare un processo di miglioramento continuo e di verifica. Alla fine, questa risulterà un punto di riferimento per l’organizzazione, i cittadini e i tutti gli stakeholder6.7
6 Gli stakeholder sono i soggetti coinvolti attivamente in un’iniziativa economica, il cui interesse è
negativamente o positivamente influenzato dal risultato dell’esecuzione, o dall’andamento, dell’iniziativa e la cui azione o reazione a sua volta influenza le fasi o il completamento di un progetto o il destino di un’organizzazione.
1.2 La struttura della Carta
Il modello di riferimento della Carta dei Servizi è formato da: una “Carta base” con validità pluriennale, e da un supporto, ovvero una scheda o un fascicoletto, nei quali troviamo tutti i dati dell’ente aggiornati annualmente.
Il supporto o pieghevole può essere formato da alcune schede o da un piccolo fascicolo, che pur separato dalla Carta, deve essere conservato con questa, poiché riporta l’evoluzione dei dati nel tempo. Inoltre, il supporto contiene varie informazioni, quali: dati di riferimento dell’ente o del servizio interessato, i piani di miglioramento in corso di realizzazione, e le motivazioni della creazione di tale documento in aggiunta alla Carta base.
Figura 1. Dati di riferimento ente, "Biblioteca civica di Bolzano".
Nella Carta base o pluriennale, invece, troviamo una suddivisione in tre parti:
▪ Nella prima sono espressi gli obiettivi e i principi della Carta dei Servizi, gli obiettivi esplicano: i principi fondamentali e le ambizioni (la vision aziendale). ▪ Nella seconda troviamo gli impegni presi verso i clienti, che riguardano i servizi
offerti, gli Standard di Qualità che l’ente promette di rispettare.
▪ Nella terza vi sono le informazioni extra. Troviamo notizie utili per i clienti (es. tariffe, regolamenti, orari…). In generale, possiamo dire che qui troviamo gli impegni generali che si assume l’ente nei confronti del cittadino.
Figura 2. Esempio di impegno di risarcimento, Carta dei Servizi "Biblioteca civica di Bolzano".
Esistono due tipologie di Standard di qualità nella Carta dei Servizi: quelli di tipo quantitativo che possono essere misurati, e quelle non quantificabili, denominati come “impegni”.
Quelli quantitativi sono per esempio i tempi di attesa, tempi che hanno una soglia minima ed una massima, entro la quale deve essere rispettata ogni singola prestazione. Possono equivalere, inoltre, anche a dei tempi medi (es. il tempo medio di attesa in uno sportello è di 15’). Sempre questa tipologia distingue altre tre sottocategorie di Standard: quelli generali, sono per una collettività di persone e non sono per il singolo; quelli specifici, che riguardano il singolo utente che può contestare quando lo standard non è rispettato; e quelli impegnativi, ovvero quelli che prevedono, nel caso in cui l’ente non sia in grado di erogare un determinato servizio, di rimborsare l’utente leso (in questo caso è palese che l’ente ripone in se stesso una certa fiducia nella propria capacità di rispettare le promesse).
Tali Standard quantitativi devono consistere in indicatori che posseggano particolari caratteristiche, infatti devono essere: significativi, cioè devono riferirsi ad aspetti di rilievo per l’utente oltre che per l’ente; sensibili, devono poter percepire le variazioni del fenomeno che rappresentano; confrontabili, devono poter essere confrontati con
altri enti per verificarne l’uniformità nell’erogazione dei servizi; rilevabili, devono poter essere rilevati e registrati con semplicità.
Quelli non quantitativi equivalgono ad una garanzia, riguardo: azioni, processi, attività… Tali impegni devono essere: specifici, ovvero esatti nell’esplicare i problemi; verificabili, tramite l’uso di specifici strumenti; e significativi, cioè creati per l’utenza. Per effettuare una verifica di questi si possono effettuare rilevazioni e indagini, riscontri e verifiche.8
Per quanto riguarda gli Standard nella “Carta base” per capire meglio ciò di cui stiamo parlando e per renderci conto della loro importanza, si può fare l’esempio del fiore di Christopher Lovelock, studioso di marketing. Egli rappresenta i servizi erogati da un ente tramite una margherita ed i suoi petali, questi ultimi rappresentano i vari servizi e al centro vi è la Qualità. La sua teoria sta nell’affermare che “anche un solo petalo appassito fa brutta impressione all’utente”. Tradotto: un solo Standard trascurato comporterà una visione negativa dell’ente da parte del cliente.9
Figura 3. Margherita di Christopher Lovelock.
8 Susio B., Barbieri G., Qualità “alla carta”, Milano, FrancoAngeli, 2002, pp. 70- 72. 9 Ivi, pp. 59-61.
Cosa succede se a fare la Carta dei Servizi è un ente complesso o un ente con differenti e molteplici servizi? Le soluzioni sono essenzialmente due: può stipulare un’unica Carta, oppure può realizzare varie Carte, omogenee fra loro, ma suddivise per i differenti settori.
Le caratteristiche fondamentali della Carta sono:
▪ Orientamento al destinatario. I testi devono essere semplici da comprendere, quindi è necessario che chi la redige sia consapevole del fatto che deve essere adeguata a chiunque.
▪ Testi coincisi ed univoci. Evitare le ambiguità, poiché possono generare false e scorrette interpretazioni.
▪ riferimento agli indicatori. Quantificare renderà il tutto più credibile e veritiero.10
1.2.1 Il coinvolgimento dei dipendenti nel progetto “Carta dei Servizi”
La Carta dei Servizi vede i dipendenti come gli attori del proprio processo produttivo, quindi più saranno motivati e più saranno mobilitati al raggiungimento degli obiettivi e ad una condivisione ed interiorizzazione di questi. Proprio per questo motivo è importante che l’ente riesca a creare una cultura11 forte. Ovviamente, è necessario che
i dipendenti vengano sin da subito coinvolti nel lungo processo di generazione della Carta dei Servizi, per far sì che si sentano parte integrante del progetto. Gli interessi verso la Carta possono essere paragonati ad una sorta di “marketing interno”, poiché
10 Susio B., Barbieri G., Qualità “alla carta”, Milano, FrancoAngeli, 2002, pp. 51-55.
11 Con il termine cultura si intende l’insieme di valori, opinioni, conoscenze che sono condivisi dai
membri di un’organizzazione. Questa è importante perché è un punto di riferimento: il gruppo si sente più unito e coeso. Elementi che possiamo riscontrare in azienda associati alla cultura interna sono: riti e cerimonie, storie e slogan, simboli, strutture organizzative, rapporti di potere, sistema di controllo...Si parla di cultura forte quando viene condivisa da tutti. Spesso a cultura forte viene associato il termine stabile, questo potrebbe sembrare un’ottima cosa, ma purtroppo non sempre lo è, poiché può portare alla chiusura dell’organizzazione verso nuove esperienze. Possiamo distinguere quattro tipologie di cultura: adattiva imprenditoriale, ci troviamo in un ambiente instabile e vi è la necessità di adattarsi per poter soddisfare le richieste del cliente; della missione, il mercato ci chiede adattamento ma con una certa prevedibilità (sappiamo qual è l’obiettivo), i dipendenti vengono ricompensati quando raggiungono gli obiettivi aziendali; di clan, ambiente instabile, per questo i dipendenti devono essere flessibili ed affidabili; burocratica, basata sull’efficienza, ci troviamo in ambiente stabile e vi è un mercato quasi monopolistico, inoltre, sono presenti linee guide ben specifiche e precise da seguire.
per raggiungere il successo dell’iniziativa si devono rispettare le regole che lo governano. In azienda possono venire a crearsi segmenti differenti di dipendenti, in relazione alle varie mansioni e compiti; per questo motivo l’organizzazione può utilizzare i mezzi che ritiene più idonei per i singoli gruppi, nella realizzazione del progetto “Carta dei Servizi”. I dipendenti devono essere propensi al cambiamento delle modalità di gestione, ma dovranno anche condividere la cultura orientata alla soddisfazione del cliente. Oltre ai dipendenti, vanno informati dettagliatamente anche i sindacati, le associazione di volontariato e di tutela dei cittadini, i rappresentanti di categorie professionali, i fornitori.. Tutto ciò per essere il più trasparenti possibili. 12 Una volta risolta la questione dei dipendenti e chiarita la loro importanza nella stesura della Carta dei Servizi, la domanda che ci si pone a questo punto è: come coinvolgere il personale efficacemente?
Per rispondere a tale domanda possiamo far riferimento a cinque metodi: ▪ La formazione mediante corsi o seminari;
▪ La presentazione e la discussione con una riunione; ▪ I gruppi di lavoro e di miglioramento;
▪ La newsletter;
▪ Altri mezzi, come la cassetta dei suggerimenti e proposte.13
Per sensibilizzare ulteriormente il dipendente, non dobbiamo scordarci del fatto che questo deve essere messo a conoscenza dei problemi che possono insorgere o che già sono presenti. Inoltre, è necessaria una condivisione delle proprie idee, proposte, che altro non fanno che ampliare le conoscenze del gruppo.
1.3 Diffusione ed attuazione della Carta
Per poter attuare e diffondere la Carta dei Servizi sono necessarie cinque fasi:
12Susio B., Barbieri G., Qualità “alla carta”, Milano, FrancoAngeli, 2002, pp. 74-77. 13 Ivi, pp. 78-79.
▪ Creazione di un gruppo di lavoro. Questo deve essere formato dalle cinque alle dieci persone, le quali: devono conoscere i processi e i servizi, devono essere brave nel superare gli ostacoli, devono possedere capacità per individuare gli obiettivi di miglioramento, devono saper rispettare i tempi di consegna e, infine, devono saper progettare nuovi servizi. Si creerà un capo all’interno del gruppo, che sarà il portavoce ed il leader per il successo del progetto. Il gruppo sarà composto da personale specializzato in vari ambiti.
▪ Processo di generazione. In questa fase vengono fatte analisi preliminari, che consentono di individuare quali sono i servizi erogati. In seguito, viene prodotta la Carta, con l’identificazione degli obiettivi di Qualità, e bisogna tener presente che questa deve essere redatta seguendo i principi della Direttiva, e deve tener conto del contesto in cui viene inserita. Viene poi comunicata ed applicata; ovvero dovrà essere approvata dall’Autority e trasmessa a vari organi istituzionali, nonché consegnata a tutti i dipendenti. Infine, si verifica il rispetto degli Standard all’anno “zero” e questo avviene grazie all’utilizzo di un sistema di monitoraggio. Al termine di tale fase, si potrà vedere su quali servizi bisogna intervenire, quali sono i fattori critici e si utilizzano appositi modelli per l’analisi e il miglioramento dei processi.
Figura 4. Processo di generazione e messa in esercizio della "Carta".
▪ Processo di gestione e aggiornamento. Può essere suddiviso in quattro macrofasi:
o Indagini ed elaborazione dati già disponibili. Si compiono analisi sulle esigenze, attese e percezioni del personale e degli utenti, e si vede se queste sono cambiate nel tempo, es. tramite i focus group;
o Creazione di piani di miglioramento. Vengono acquisiti gli elementi per formulare i piani di miglioramento degli Standards e i metodi su come attuarli; per tale scopo può essere creato un gruppo di lavoro, che utilizzerà la “ruota di Deming”14 (si veda pagina 16);
o Sperimentazione e applicazione graduale di tali piani. Queste “novità” verranno applicate gradualmente così da poter individuare le fasi che subiscono variazioni;
14 Il ciclo di Deming è lo strumento simbolo della gestione del miglioramento, ed esso viene utilizzato
per la vita professionale o personale, coscientemente e non, formalmente e non in qualunque cosa si faccia. Bini S., “20 anni fa <<la carta dei servizi pubblici>>” Qualità, dal 1971 la rivista italiana per
o Verifica del rispetto degli Standard/applicazione di nuovi. Questa consiste nel monitoraggio degli standard.
Figura 5. Processo di gestione e aggiornamento della "Carta" già in atto.
▪ Gestione della dinamica. La Carta necessita di particolari interventi, quali: il monitoraggio degli Standard, che avviene subito dopo la pubblicazione ed assicura un costante mantenimento dei livelli di servizio promessi (quindi la soddisfazione del cliente); la risposta ad eventuali reclami15; indagini di customer satisfaction.16
▪ Comunicazione e pubblicizzazione della Carta. I principi di trasparenza ed efficacia delle azioni amministrative sono regolati dalla legge del 7 giugno del 2000 n.150 (“Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni”). Con essa si dà maggiore importanza, oltre che alla trasparenza, alla comunicazione e all’attività di informazione. Tale attività informativa sarà finalizzata a:
o Dare un quadro generale di quelle che sono le disposizioni normative;
15 Il reclamo è l’atto di lamentela per un’ingiustizia subita, allo scopo di far valere i propri diritti. 16 Susio B., Barbieri G., Qualità “alla carta”, Milano, FrancoAngeli, 2002, pp. 22-28.
o Spiegare le attività delle istituzioni e il loro funzionamento; o Favorire l’accesso ai servizi pubblici;
o Semplificare le procedure interne e modernizzare gli apparati;
o Promuovere l’immagine delle pubbliche amministrazioni, dunque anche dell’Italia, in Europa e nel mondo.17
Come detto nella fase “Processo di gestione e aggiornamento”, i focus group rappresentano un potente strumento, perché consentono di acquisire la percezione dell’utente, e gli atteggiamenti di questo in relazione ad un determinato problema legato ad un prodotto o un servizio erogato.
Il focus group è una tecnica di raccolta dati dove, generalmente, due ricercatori moderano e conducono un gruppo ristretto di persone (in genere da 6 a 8) al fine di creare una discussione il più possibile aperta e oggettiva.18
Dopo una sessione di focus group si arriva a stilare una lista di fattori critici di Qualità. Questi non vengono creati solo con gli utenti, ma anche internamente con i dipendenti, in modo tale da fargli esprimere la loro opinione su un determinato servizio. Prima di iniziare un focus group, lo psicologo sa già quali sono gli argomenti e i punti critici, quindi tenderà a fare “domande-stimolo” per portare avanti la discussione. Dato che attraverso il suo utilizzo si creano dati, è importante che le procedure siano standardizzate. Il numero dei partecipanti è altrettanto importante: se il gruppo è molto piccolo, si farà fatica a generare e portare avanti discussioni; ma se il gruppo è troppo grande, ci sarà difficoltà nel tenere unita la discussione, senza la nascita di sottogruppi. La sua durata è di una o due ore e tutto ciò che viene detto viene messo per iscritto e poi riletto con accuratezza.
Esistono due tecniche di focus group:
17 Ieva L., Tutela del’utente e qualità del servizio pubblico, dall’organizzazione alla <<Carta dei
servizi>>, Cesano Boscone (MI), IPSOA, 2002, p. 133.
18 Stella R., Riva C., Scarcelli C.M., Drusian M., Sociologia dei new media, Torino, Utet, 2014, pp. 186-
▪ Strategico. È quello maggiormente utilizzato. Qui l’indagine viene condotta da psicologi esterni con 6/12 utenti. Al fine di creare una base dati che renda possibile controlli e confronti periodici è opportuno identificare il grado di soddisfazione, lo stile di vita e le aspettative dell’utente. Questa tipologia di analisi è più generica e non viene ripetuta molto frequentemente, inoltre, la sua finalità è dettata dal monitoraggio della soddisfazione complessiva.
▪ Operativo. Anche in questa tipologia un team di psicologi esterni conduce un’indagine su 6/12 utenti, con il solo fine di conoscere le loro abitudini per arrivare ad una valutazione intrinseca del servizio. I feedbacks vengono considerati come spunti o basi per apportare delle migliorie ai servizi.
1.4 Le prime Carte
La prima Carta dei Servizi è nata in Inghilterra nel 1991, con la denominazione di “Citizen’s charter”, e da lì si è espansa in tutto il resto del mondo, fino ad arrivare in America, nel 1993, col nome di “National Performance Review Report” (con lo slogan: metti l’utente al primo posto)19. Lo scopo delle Carte era quello di adottare i principi
della Qualità Totale (Total Quality Management) nelle Pubbliche Amministrazioni, dove al centro dell’interesse aziendale vi era il cliente20.
1.4.1 Qualità: nascita ed evoluzione del Total Quality Management
Il termine qualità in ambito aziendale ha un duplice significato: da un lato, viene identificato come quello “esterno” e misura il rapporto tra l’organizzazione e il mercato in cui essa opera, e si riferisce alla capacità di soddisfare le esigenze del cliente. Dall’altro, invece, abbiamo la qualità “interna” che rappresenta la capacità
19 Bini S., “20 anni fa <<la carta dei servizi pubblici>>” Qualità, dal 1971 la rivista italiana per i
professionisti della qualità e dei sistemi di gestione, Milano, 2014, p.7.
20 L’orientamento al cliente non è un’idea nata in questo periodo, già Levitt nel 1960 affermava che la
soddisfazione del cliente doveva essere il fine ultimo di ogni impresa. Levitt fu un economista americano e professore dell’Università di Harvard. Varaldo R., Guido G., Il consumatore come prodotto: customer
dell’organizzazione di poter lavorare bene (ovvero: realizzare i suoi prodotti o servizi senza commettere errori, ottimizzare le risorse, evitare gli scarti..).
Durante la Seconda Guerra mondiale negli Stati Uniti il settore portante era quello bellico, dunque data l’importanza di realizzare un ottimo prodotto che avrebbe protetto la vita della persona, i controlli si fecero più rigorosi.
Terminato il conflitto mondiale sempre negli Stati Uniti, i controlli calarono e questo portò alla realizzazione di prodotti difettosi, la maggior parte aventi gli stessi problemi. In Giappone nel frattempo, raso al suolo dalla bomba atomica, dopo il secondo conflitto mondiale si andava incontro ad un periodo di ricostruzione. Per cercare di creare un buon modello produttivo applicabile al Giappone, si cercò di seguire le orme dell’unico modello industriale esistente, ovvero quello statunitense, ma purtroppo i due paesi per cultura e popolazione erano molto diversi tra loro. Nonostante ciò, teorie come quella di Juran e Deming, attirarono l’attenzione dei giapponesi; questo nuovo modello era chiamato “Company Wide Quality Control”, ovvero controllo qualità applicato all’intera azienda. Fu definito dal Juse come: “un sistema per fornire buoni prodotti a basso costo dividendo i benefici tra consumatori, addetti e azionisti per aumentare la qualità della vita degli uomini”. Tale approccio portò a un grande successo del Giappone sui mercati; uno dei punti di forza del CWQC era quello di riuscire a trasformare le esigenze dei clienti in caratteristiche di prodotto esattamente rispondenti a quelle richieste e di saper progettare dei processi produttivi in grado di realizzare quei prodotti. Inoltre, il concetto di miglioramento continuo si raggiunse grazie all’applicazione della “ruota di Deming”, ossia l’applicazione del PDCA (Plan Do Check Act). Analizzando i punti di questo metodo distinguiamo:
▪ Plan: determina in modo analitico i problemi chiave relativi ad un processo o ad un’attività, e come questi potrebbero essere migliorati.
▪ Do: crea un piano.
▪ Act: modificalo in modo appropriato, standardizza il nuovo metodo, utilizzalo e quindi riinzia.21
Nel 1987 vi è una svolta sul concetto di qualità: il Total Quality Management. Esso era una rivisitazione americana dell’approccio del CWQC.
Il Total Quality Management avrebbe portato l’organizzazione ad avere successo nel lungo periodo soddisfacendo i clienti e portando benefici a tutti i membri dell’organizzazione e alla collettività. Il modello nacque per migliorare la competitività delle aziende che si rivolgevano direttamente al mercato. Quindi possiamo dire che esso dava importanza all’efficacia e all’efficienza del sistema organizzativo ed ai risultati aziendali, che devono essere soddisfacenti per gli stakeholders.
Grazie a questo modello un’azienda poteva confrontarsi con un modello gestionale che copre tutte le aree aziendali e quindi porta ad individuare i punti di forza e di debolezza e ad impostare dei piani di miglioramento.
21 Galgano A., Qualità totale. Il metodo scientifico nella gestione aziendale, Guerini e Associati, 2008.
Sempre nel 1987 nacque un nuovo modello per l’introduzione in azienda dei principi della qualità: “le norme ISO”22, finalizzato soprattutto a regolamentare il rapporto tra
cliente e fornitore. 23
1.4.2 La nascita della Carta dei Servizi in Italia
La Carta dei Servizi, in Italia, nasce con la Direttiva del 27 gennaio del 1994, “Carta dei Servizi pubblici”. La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, espone quali sono gli obiettivi generali della Carta, quali sono i destinatari e quali le finalità. Si articola in tre parti, nella prima parte vi sono i principi fondamentali ai quali devono aderire gli enti erogatori dei servizi verso gli utenti, essi sono:
▪ eguaglianza,
▪ imparzialità verso i consumatori,
▪ continuità senza alcuna interruzione del servizio, ▪ diritto di scelta da parte dell’utente,
▪ partecipazione del cittadino alla prestazione, ▪ efficienza ed efficacia del servizio.
La seconda parte, indica gli strumenti da adottare per la costruzione di una Carta e la sua attuazione. I principali strumenti sono:
▪ adozione di standard migliorati ogni anno,
▪ semplificazione delle procedure a carico dell’utente,
▪ informazioni agli utenti sulle modalità di erogazione dei servizi, ▪ rapporti con gli utenti (cortesia, rispetto),
▪ dovere di valutazione della qualità24 dei servizi (rilevazione ogni anno di
“customer satisfaction”),
22 ISO sta per International Organization for Standardization.
23 Bonechi L., “Organizzazione dei beni culturali: i principi e riflessioni”, Pisa, Edizioni IL
BORGHETTO, 2015, pp. 99-113.
24 Con qualità dei servizi pubblici, rifacendoci al Decreto Legislativo n. 286 del 1999, si intende quando
i pubblici servizi vengono erogati in base a tre fondamentali fattori: promuovere il miglioramento della qualità, assicurare la tutela del cittadino e degli utenti, consentire la partecipazione alle valutazioni e definizioni degli standards qualitativi. Con il Decreto Lgs. 286/1999 l’adozione della Carta da parte dei soggetti erogatori (pubblici o privati che siano), diventa obbligatorio per legge. Dizionario di diritto
▪ rimborsi (se il servizio reso è inferiore alle aspettative). La terza ed ultima parte, riguarda i reclami.
La Direttiva prevede:
▪ una procedura di reclami semplice, ed accessibile agli utenti che vogliono presentare un reclamo;
▪ l’istituzione del comitato permanente per l’attuazione della Carta presso il Dipartimento della Funzione Pubblica;
▪ apposite sanzioni per la mancata osservanza della Direttiva.
Essa ha l’obiettivo di fissare i principi su cui deve essere uniformata l’erogazione dei servizi pubblici. 25
Fissa, inoltre, quali sono gli impegni sui quali basare l’erogazione dei servizi pubblici a tutela delle esigenze dei cittadini. La Carta, non rappresenta altro che un “patto” tra l’ente e il cittadino, al quale viene assicurata l’erogazione di determinati servizi con modalità stabilite precedentemente. Essa rappresenta un vero e proprio patto sulla Qualità, e gioca un ruolo importante, perché ciò che vi è scritto non deve essere una vaga promessa, ma deve essere un impegno reale e costante.
Il sistema della Carta dei Servizi si basa su un duplice controllo per assicurare un certo livello di qualità: uno di natura interna ed uno di natura esterna. Il controllo interno viene messo a disposizione dall’ente stesso, questo avviene tramite gli uffici che accolgono i reclami, e che comunque rappresentano un centro di ascolto dei disservizi. Il controllo esterno, invece, è svolto da un “Comitato permanente per l’attuazione della Carta dei Servizi”, che si occupa di risolvere le incomprensioni e i problemi che
pubblico dell’economia, Rimini, 1998, p. 728: “la mancata adozione delle stesse o la violazione delle
loro disposizioni è rilevabile in sede giurisdizionale come vizio di violazione di legge”. Per i pubblici questa avrà una funzione formale di atto amministrativo generale o avrà il compito di regolamentare le azioni dell’ente, e il mancato rispetto degli impegni porterà al pagamento di un indennizzo automatico forfettario (indennizzo: responsabilità da atto lecito; automatico e forfettario: non vi è la necessità di presenza di un danno effettivo ma basta un pregiudizio accorso all’utente). Nel privato, invece, sarà richiamata negli atti disciplinanti il rapporto di concessione, o nei provvedimenti concessori. Ivi, pp. 123-125, 135.
nascono tra utenti ed enti erogatori; inoltre, esso vigila che tale Carta venga attuata correttamente. Chi non osserva ciò che vi troviamo scritto, verrà sanzionato. 26 Per far sì che la Carta si integri con la gestione dell’ente, bisogna utilizzare una particolare metodologia: si devono tenere separati i contenuti della Carta relativi ad iniziative a lungo/medio termine (3-5 anni), da quelli a breve termine (1 anno); si deve organizzare la Carta in modo che la sua gestione risulti integrata con la gestione della funzione o dell’intero ente.
La Carta a lungo/medio termine dura 4-5 anni e viene aggiornata solo allo scadere dei programmi pluriennali; quella annuale viene, invece, aggiornata annualmente. Utilizzando tali direttive, questa sarà uno strumento vivo. L’amministrazione della Carta è improntata sul modello manageriale della “Gestione per risultati”.
Nelle politiche pubbliche si era passato da un’amministrazione per regole ad una per risultati; la prima appartiene ad una società arretrata nella quale i cittadini ricercano quotidianamente delle risposte ai bisogni essenziali, e quindi spesso si accontentano delle componenti tangibili dei servizi. Col tempo, ai servizi si è accostato un nuovo “pacchetto”, quello delle componenti intangibili che dovevano fornire valore aggiunto a quelle tangibili. Si arriva così ad un’amministrazione per risultati, grazie alla quale sarebbero state apportare delle migliorie ai servizi dopo aver fissato degli obiettivi. Questa si contraddistingue per diversi fattori, quali: etica, empatia, e l’utilizzo di modelli organizzativi snelli e strutture a rete. In questo modo le Amministrazioni avrebbero dovuto lavorare tenendo ben presenti le aspettative dell’utente/consumatore e degli stakeholders. A lungo andare si andava così incontro alla realizzazione di un’eccellenza dei servizi forniti dagli enti pubblici attraverso un approccio improntato sulla Qualità.27
Per raggiungere tale scopo sarebbe consigliato adeguarsi alla Norma UNI EN ISO 9001:2000, che vede come punti introduttivi questi otto principi di gestione:
▪ Orientamento al cliente. Il cliente è il centro dell’organizzazione.
26 Ieva L., Tutela del’utente e qualità del servizio pubblico, dall’organizzazione alla <<Carta dei
Servizi>>, Cesano Boscone (MI), IPSOA, 2002, p. 121.
27 Bini S., “20 anni fa <<la carta dei servizi pubblici>>” Qualità, dal 1971 la rivista italiana per i
▪ Leadership. I capi devono riuscire a coinvolgere il personale nel perseguimento degli obiettivi dell’organizzazione.
▪ Coinvolgimento del personale. Le persone sono l’essenza dell’organizzazione e per questo devono essere pienamente coinvolte.
▪ Approccio per processi. Se le attività vengono gestite come un processo, avranno una maggiore efficienza.
▪ Approccio sistemico alla gestione. Capire, gestire ed identificare i processi tra loro correlati, porta ad una maggiore efficienza ed efficacia per il raggiungimento gli obiettivi.
▪ Miglioramento continuo. Questo deve essere obiettivo permanente.
▪ Decisioni basate su dati di fatto. Le decisioni devono basarsi su analisi di dati e informazioni.
▪ Rapporti di reciproco beneficio con i fornitori. Organizzazione e fornitori sono interdipendenti, entrambi hanno la capacità di creare valore.28
Grazie alla rilettura di un rapporto elaborato nel 2003 dal Ministero delle Attività Produttive, si è posto nuovamente il quesito sull’adeguatezza dello strumento legislativo adottato per lanciare la Carta dei Servizi. Nel rapporto vi era scritto che nella Direttiva vi erano dei difetti, non tanto sulla struttura, ma sulla natura del provvedimento prescelto dal legislatore per regolamentare l’adozione della Carta. Con la fine del mandato del Ministro Cassese e le dimissioni di Ciampi, fu difficile implementare correttamente tale progetto. Negli anni successivi la situazione non migliorò, poiché a causa di brevi governi, il progetto della Carta ha vissuto un andamento “stop and go” con annessi “periodi di riflessione”. Per tale situazione di stallo le Amministrazioni sono andate alla ricerca di un equilibrio, dettato da: comodità, inefficienze, privilegi, asimmetria tra i diritti del cittadino/ lavoratore ed i diritti del cittadino/utente.29
28 Susio B., Barbieri G., Qualità “alla carta”, Milano, FrancoAngeli, 2002, pp. 10-14.
29 Bini S., “20 anni fa <<la carta dei servizi pubblici>>” Qualità, dal 1971 la rivista italiana per i
Tale situazione si è protratta sino ad oggi, per cui grazie alla Carta potremmo avviare un percorso di ricerca dell’eccellenza nei servizi. Purtroppo, però, il quadro normativo attuale non mostra omogeneità ma carenza di coordinamento. In generale, il problema principale sta nel fatto che gli enti non hanno ancora ben capito il ruolo e l’importanza delle Carte dei Servizi. Tra le varie motivazioni vi può essere per esempio la scarsa importanza attribuita alla soddisfazione del cliente.30
1.5 Origine legislativa
La Carta dei servizi nasce in un periodo di trasformazione della pubblica amministrazione italiana, trasformazione iniziata grazie all’emanazione della legge n. 142 dell’8 giugno del 1990, "Ordinamento delle autonomie locali ". Possiamo dire che è un meccanismo tecnico-giuridico di integrazione e di rafforzamento del rapporto tra l’ente erogatore ed il cliente, che usufruisce dei benefici. Tramite questa, l’ente si impegna a soddisfare parametri di qualità e di efficienza. Le Carte, in generale, vogliono rappresentare lo strumento utile e necessario per garantire i diritti del cittadino e la qualità che gli verrà offerta.31
Con la legge 142/1990, il cittadino ha diritto ad accedere alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, tanto da rendere possibile una sua partecipazione alle amministrazioni locali. Questa decisione è dettata dalla volontà di maggiore trasparenza e dall’intervento sulle autonomie locali. La legge però fu abrogata col decreto legislativo del 18 agosto del 2000, n. 267 (conosciuto e definito anche “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”, abbreviato in TUEL o anche TUOEL), anche se, molte delle norme presenti nella legge del 1990 sono presenti in quest’ultimo decreto, e ne costituiscono ancora un diritto vigente. Come mai nel 1990 venne approvata tale legge? Proprio in quell’anno il Parlamento approvò varie leggi di riforma in vari ambiti, quali: amministrazioni pubbliche, autonomie locali,
30 Ieva L., Tutela del’utente e qualità del servizio pubblico, dall’organizzazione alla <<Carta dei
servizi>>, Cesano Boscone (MI), IPSOA, 2002, pp. 195- 196.
tutela della concorrenza, una nuova disciplina dei mezzi di comunicazione di massa, scuole, finanza…32
La legge n. 142/1990 è stata utilizzata per riordinare la disciplina del potere locale italiano, messa a paragone coi principi europei. Essa rappresenta il passaggio da una legislazione uniforme e dettagliata, ad una legge di principi; principi che valorizzano l’autonomia dei comuni e delle province, e che ampliano i poteri delle regioni nei riguardi degli enti locali. Presenta, però, delle incompletezze; ovvero non tocca il tema delle dimensioni del potere locale; inoltre, dichiara di occuparsi delle funzioni, ma per i comuni usa una formula generica e per le province si limita a stilare un elenco. Queste incompletezze sarebbero state sanate dal Parlamento in un futuro non stabilito. Nel corso degli anni, dal 1990 al 2000, ben il 77% dei suoi cinquantotto articoli ha subito modifiche, e cinque sono stati abrogati. Per quanto riguarda il procedimento amministrativo, la legge "Ordinamento delle autonomie locali" consente agli statuti locali di disciplinare una serie di istituti di partecipazione dei cittadini all’amministrazione locale.
Ma cosa è cambiato grazie a questa legge? Proprio a partire dal 1990, si è registrata una grande crescita delle questioni locali nella giurisprudenza costituzionale; si assiste, inoltre, ad un trasferimento di competenze dallo Stato agli enti locali. Le regioni devono rispettare l’autonomia comunale e provinciale, tutto ciò sulla base dell’articolo 3 della legge del 1990. Tra enti locali e regioni, come afferma la Corte costituzionale, sarà necessaria una leale cooperazione.33
Tale legge concede autonomia agli enti locali e riconosce ai comuni e alle province la qualità di enti rappresentativi delle rispettive comunità, e questi vengono incaricati di curarne gli interessi e di promuoverne lo sviluppo. In definitiva, possiamo affermare che la legge n. 142/’90 deteriora il monopolio statale sulla materia locale, riconoscendo la legittimazione di fonti sovranazionali, sub statali e locali ad intervenire nella materia stessa.34
32 Vesperini G., Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2010, pp. 953-956. 33 Ivi, pp. 960-966.
In questi ultimi anni, il tema ricorrente nelle dottrine giuridiche e legislative è quello della realizzazione di nuovi strumenti che assicurino un certo livello di protezione all’utente dei servizi pubblici. Ciò avviene poiché egli può essere esposto a soprusi e disservizi, che possono presentarsi nell’ambito pubblico. Altra problematica da affrontare è l’attenzione di assicurare a tali cittadini una “qualità del servizio”. La nascita di insoddisfazione e sfiducia a priori verso le Istituzioni erogatrici di servizi pubblici, in Italia, sembra essere causata da un continuo paragone dei servizi erogati all’estero rispetto a quelli italiani. Garantire ottimi servizi equivale alla piena realizzazione dei diritti ed interessi costituzionalmente riconosciuti e protetti della persona umana. Inoltre, la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti, rappresenta l’ultima tappa di un’evoluzione del modo di pensare ed intendere determinate posizioni giuridiche. Questa evoluzione è dettata da tre tipologie di diritti fondamentali per la tutela della persona umana:
1. I diritti di libertà, quali quelli civili e politici. 2. I diritti sociali.
3. I nuovi diritti, o della terza generazione. Questi sono quelli della tutela dell’ambiente, della comunicazione, della privacy, e della tutela del consumatore e dell’utente. I nuovi diritti non sono altro che vecchi diritti che si presentano sulla scena giuridica in modo nuovo, perché nuove sono le possibilità di tutela provenienti dall’ordinamento. La tutela del consumatore nelle società di massa ha avuto una sua importanza. Nuovi diritti equivalgono a miglioramenti dei settori nei quali si esplica l’attività umana, per migliorare anche la qualità della vita. 35
Le condizioni principali per un sistema locale di successo sono date da: ▪ le risorse presenti (naturali, culturali, di azienda, di capitale..), ▪ le infrastrutture (trasporti, viabilità, traffico),
35 Ieva L., Tutela del’utente e qualità del servizio pubblico, dall’organizzazione alla <<Carta dei
▪ la Qualità e l’economicità dei servizi di pubblica utilità (acqua, luce, gas, comunicazione..),
▪ le condizioni di accesso al credito
▪ il funzionamento della pubblica amministrazione nelle diverse articolazioni (scuole, sanità, ente locale).
Tenendo in considerazione tutti questi fattori, la pubblica amministrazione è spinta a riflettere sul proprio ruolo e al costante desiderio di raggiungere ottimi livelli di efficienza. Il punto da monitorare maggiormente, date le sfide apportate dal processo di globalizzazione, è la Qualità36 dei servizi offerti. Per avvicinarsi ad un buon livello
di qualità devono essere apportate delle modifiche importanti; citandone una, i dirigenti devono realizzare gli obiettivi affidati, che risultano correlati alla loro retribuzione. Grazie ad internet e alla firma digitale, gli enti hanno ottenuto la possibilità di accedere telematicamente ai programmi interni, senza spostamenti ed in qualunque momento, così da poter seguire le pratiche costantemente, e di conseguenza offrire un servizio qualitativamente migliore.37
36 La qualità dei servizi viene misurata come efficienza delle pubbliche amministrazioni, come delinea
l’articolo 29 della legge finanziaria 2002. Con queste migliorie si dovrebbe andare incontro ad una svolta del sistema delle amministrazioni degli interessi pubblici. Ieva L., Tutela del’utente e qualità del servizio
pubblico, dall’organizzazione alla <<Carta dei servizi>>, Cesano Boscone (MI), IPSOA, 2002, p. 105.
2. La composizione della Carta dei Servizi
Come già detto nel capitolo precedente, oggi ogni ente pubblico è obbligato per legge ad avere una propria Carta dei Servizi.
Per tale motivo analizzeremo quali sono i punti principali che devono essere in essa presenti, tenendo in considerazione quali sono i soggetti ai quali è rivolta (ovvero i cittadini/utenti) e quanto è importante erogare servizi con ottimi livelli di qualità. Per ciascuna parte della Carta analizzata inseriremo degli esempi tratti da alcune carte di servizi scaricate dal web che rappresentano, secondo il parere di chi scrive, dei buoni esempi ai quali potersi ispirare.
2.1 Descrizione dell'ente e della sua Carta dei Servizi
Nella prima parte della Carta fa una presentazione del documento, attraverso la quale fa un accenno alla Direttiva del 27 Gennaio del 1994, e da lì stila un quadro generale dei punti salienti della Carta. Per esempio, risponde alla domanda: a cosa serve? Per dare tale risposta, occorre affrontare i seguenti temi:
1) Garanzia e miglioramento della qualità dei servizi; 2) Tutela degli utenti dai disservizi dell’Amministrazione; 3) Partecipazione degli utenti all’attività amministrativa; 4) Avvicinamento degli utenti all’Amministrazione.
Questa parte è seguita da un’introduzione dei servizi che vengono erogati e una descrizione fisica e storica dell’organizzazione. Quest’ultima è importante poiché riesce a dare al cittadino/utente un quadro generale ed un contesto nel quale troviamo la struttura dell’ente pubblico: com’è nata, quando, se sono state apportate migliorie interne, com’è cambiata nel tempo…
In seguito, troviamo una serie di riferimenti normativi che sono stati utilizzati per la sua redazione e che sono specifici del settore di appartenenza dell’ente. Per esempio, nella Carta di Trenitalia troviamo:
▪ Legge regionale 31/07/1998, n.42 (“Norme per il trasporto pubblico locale”): che all’articolo 26 stabilisce l’obbligo dei soggetti esercenti servizi di trasporto
pubblico di adottare la Carta dei trasporti sulla base dello schema adottato dal Consiglio regionale;
▪ Deliberazione C.R.T. 09/02/1999, n.34 (“Obblighi a cui debbono attenersi le imprese esercenti servizi di trasporto pubblico locale su gomma a modalità della vigilanza”): prevede l’obbligo per le aziende esercenti servizi programmati di trasporto pubblico locale di adottare, pubblicare, pubblicizzare e diffondere le carte aziendali dei servizi di trasporto secondo quanto previsto nello schema approvato dal Consiglio regionale.
Altre informazioni presenti sono relative alla mission e alla finalità dell’ente, come si può notare dalla figura 1, presa dalla Carta dei Servizi di una biblioteca di Bolzano.
Figura 7. Carta dei Servizi “Biblioteca civica di Bolzano”.
Oltre alle tematiche precedenti è importante che sia presente un organigramma38, grazie al quale si viene a conoscenza della ripartizione e distribuzione dei posti con i relativi compiti, gradi di responsabilità, incarichi, presenti all’interno dell’organizzazione. Nella figura 2, è rappresentato l’organigramma del Comune d’Adda.
38 Grafico rappresentante l’articolazione gerarchica e funzionale dei vari organi di un ufficio, servizio o
Figura 8. Organigramma Carta dei Servivi "Comune di Cornate d’Adda".
2.1.1 I principi di erogazione e gli obiettivi
Altrettanto importanti sono i “principi di erogazione”, poiché grazie a loro l’ente progetta ed offre i suoi servizi. Questi sono presenti in tutte le Carte elencati come ideologie basilari dell’ente, ma non è detto che troviamo esattamente tutti quelli presenti nella seguente lista:
▪ Eguaglianza. L’amministrazione si impegna a garantire accessibilità ai servizi ed alle strutture pubbliche ai cittadini, senza distinzione di: nazionalità, genere,
etnie, lingue, religioni, condizioni psicofisiche e sociali, opinioni politiche. Dunque, si assicura uguaglianza di trattamento. Si garantisce, inoltre, un diritto di accesso ai propri servizi informatici e telematici, adottando ogni misura necessaria.
▪ Imparzialità. Questo viene associato al concetto di: obiettività e giustizia. ▪ Continuità. L’ente si impegna ad erogare un servizio continuo, regolare e senza
interruzioni (secondo l’orario diffuso e pubblicato), ed adottare le giuste precauzione per ridurre al minimo eventuali disservizi.
▪ Rispetto delle normative ed onestà. Servizi e attività vengono gestiti con modalità operative, e nel rispetto dei principi previsti dalla vigente legislazione. In nessun caso comportamenti disonesti possono essere giustificati.
▪ Accessibilità. Gli orari di apertura e le modalità di accesso e di utilizzazione dei servizi sono orientati dalla massima fruibilità pubblica.
▪ Diritto di scelta. Si adottano forme diverse nella prestazione dei servizi sul territorio.
▪ Partecipazione. Con questa si parla anche di trasparenza e di correttezza. Ogni utente ha il diritto di conoscere le procedure collegate alle richieste espresse, i nomi dei responsabili dei procedimenti, i tempi di esecuzione di un servizio. Per esempio, nelle comunicazioni telefoniche il personale dell’ente deve fornire obbligatoriamente: nome, cognome e nominativo del responsabile dell’area di contatto. L’utente può produrre dei documenti nei quali formula suggerimenti per il miglioramento del servizio, fornisce delle osservazioni…
▪ Efficienza ed efficacia. L’amministrazione si impegna a perseguire gli obiettivi di: miglioramento continuo, efficacia dei servizi, efficienza delle prestazioni erogate a tutela del cittadino e della qualità ambientale. L’ente prende l’impegno di semplificare le procedure adottate. È prevista, inoltre, una rilevazione periodica degli standard di qualità del servizio erogato, mediante l’adozione di strumenti idonei.
▪ Tutela dell’ambiente. L’ente si impegna a salvaguardare l’ambiente e la salute umana, implementando delle strategie ambientali volte a risparmiare e a
valorizzare le risorse. Sarà presente, inoltre, efficienza dei mezzi e degli impianti con controllo costante delle emissioni e delle dispersioni sul suolo, nell’aria e nell’acqua.
▪ Cortesia. Il gestore si impegna a garantire un certo atteggiamento al cliente, dettato da cortesia, educazione e rispetto.3940414243
Esiste una sezione “obiettivi”, dove vi troviamo dei progetti di miglioramento o di cambiamento che l’ente è deciso a compiere. L’aeroporto di Pisa, per esempio, nella sua Carta ha inserito un paragrafo sulla politica di attenzione dell’ambiente e come si sta impegnando a potenziare il sistema di gestione dei rifiuti.
Figura 9. Obiettivo Carta dei Servizi “Aeroporto di Pisa”.
Anche Trenitalia fa riferimento agli obiettivi ambientali, e riporta anche delle migliorie che sono state apportate, come la riduzione del consumo medio di carta a 10 kg per persona all’anno. Altri obiettivi che potremmo trovare possono essere riguardo: miglioramento delle risorse, garanzia di accesso per tutti i cittadini senza discriminazioni, formazione del personale, rapidità di intervento, miglioramento
39 Carta dei Servizi per la gestione dei rifiuti solidi urbani nel Comune di Vicenza, 2014. 40 Carta dei Servizi servizio igiene urbana nel territorio dell’A.T. I., 2014.
41 Carta dei Servizi CPT Pisa, 2018.
42 Carta dei Servizi della Biblioteca civica di Bolzano, 2011. 43 Carta dei Servizi del Comune di Cornate d’Adda, 1999.
interno delle strutture… Questi, in generale, rappresentano un ponte di lancio per un futuro migliore.
2.2 Gli standard e gli impegni di qualità dell’ente
Sulla base degli obiettivi, gli standard di qualità equivalgono a degli strumenti di verifica dell’efficacia e dell’efficienza del servizio, e della soddisfazione del cliente. Essi si distinguono in: generali e specifici. I primi misurano la qualità del rapporto con l’utente e i livelli di prestazione dei servizi (es. accessibilità alle informazioni, recapiti dei servizi di informazione, comportamento del personale…); i secondi, invece, misurano la qualità delle prestazioni che l’utente è in grado di valutare quotidianamente (es. per la gestione dei rifiuti: spazzamento delle strade, raccolta dei rifiuti, tasse sui rifiuti..).
Figura 10. Standard specifico Carta dei Servizi "Comune di Vicenza".
Con “standard” si intendono degli indicatori di qualità che sono indispensabili per misurare e controllare alcuni aspetti dei servizi svolti. Essi sono variabili quantitative e qualitative e servono per rappresentare il modo in cui lo standard può essere misurato dall’utente. L’individuazione di tali indicatori è il punto di partenza per avviare un processo di misurazione e di miglioramento del livello di qualità dei servizi erogati. Per esempio, nella Carta dell’Aeroporto di Pisa gli indicatori di qualità presi in analisi
erano relativi ai seguenti fattori: efficienza dei servizi di assistenza, sicurezza per la persona, informazioni in aeroporto, comunicazione con i passeggeri, comfort in aeroporto, ed infine, aspetti relazionali e comportamentali.
Figura 11. Indicatori sulla sicurezza per la persona Carta dei Servizi "Aeroporto di Pisa".
2.2.1 I processi e gli indicatori
Per riuscire ad individuare gli indicatori di qualità dei servizi è necessario determinare i processi aziendali.
Cosa si intende per processo?
“Sequenza di attività tra loro logicamente interrelate al fine di gestire una risorsa durante il suo ciclo di vita e raggiungere uno specifico obiettivo. Dove per attività si intende un’aggregazione di operazioni elementari nell’ambito del quale si determina il consumo delle diverse risorse aziendali (umane, tecnologiche, strutturali, di know-how, ...)”44.
Prendendo in considerazione un’altra definizione possiamo definirli così: “sono attività finalizzate al perseguimento di un obiettivo comune, il quale, per il singolo processo, si identifica nella creazione di valore per il destinatario, ma per la rete dei processi che compongono l’azienda, coincide in un’ultima analisi con gli obiettivi dell’azienda. Esso riceve input, vi apporta delle trasformazioni che aggiungono valore utilizzando
44 Toscano G., “Aspetti organizzativo-contabili della gestione per processi”, Sviluppo & Organizzazione,
risorse aziendali, ossia persone, strumenti, macchine e strutture, e genera quindi un output, prodotto, servizio, destinato al cliente”. 45
Rifacendoci a quanto detto, l’azienda può essere vista come una rete di processi interdipendenti, ovvero legati tra loro da rapporti cliente/fornitori.
Essi vengono classificati in base alla tipologia di attività svolta:
▪ Processi principali o operativi: sono quelli che hanno un maggior impatto sui risultati dell’organizzazione, creano valore che viene riconosciuto direttamente dal cliente. Questa tipologia è legata al core business46 e quindi ne identificano
il settore di appartenenza.
▪ Processi di supporto: sono necessari per la gestione dei processi principali, forniscono tecnologie e risorse umane per il loro svolgimento. Possono essere visti come “universali”, poiché sono presenti in ogni azienda, di qualsiasi dimensione e settore.
▪ Processi di governo o direzionali: vengono normalmente gestiti dal management aziendali ai vari livelli (dalla pianificazione strategica a quella operativa).
La classificazione dei processi, tra primari, direzionali e di supporto, è importantissima per un’organizzazione e rappresenta una linea guida per l’identificazione dei processi in essa presenti.
Possiamo aggiungere un’ulteriore suddivisione:
▪ Processi interorganizzativi: sono quelli che attraversano due o più organizzazioni, ovvero quando parte dei processi produttivi viene dato in outsourcing.
▪ Processi interfunzionali: dettati dalla partecipazione di persone di una stessa azienda ma appartenenti a funzioni diverse.
45 Bonechi L., “Organizzazione dei beni culturali: i principi e riflessioni”, Pisa, Edizioni IL
BORGHETTO, 2015, p. 145.
46 Il core business è l’attività principale di un’azienda, sulla quale si indirizzano i suoi maggiori
▪ Processi interpersonali: sono i più semplici e coinvolgono persone di stesse unità o stesso ufficio. Non incontrano molti problemi, poiché la gestione è assegnata a persone che svolgono lo stesso tipo di lavoro e sono orientati verso gli stessi obiettivi.
Per la stesura della Carta dei Servizi, gli unici processi da tener ben in mente sono quelli “principali”, che a volte possono essere anche “interorganizzativi”, dato che spesso e volentieri le aziende decidono di dare in outsourcing parte dei servizi erogati. Per esempio, l’azienda Service 24 Ambiente, che si occupa della gestione di rifiuti urbani e attività di pulizia del territorio, ha deciso di dare in outsourcing una parte dei suoi servizi. La ditta in questione è Econord, anch’essa specializzata nello stesso ambito. La divisione del lavoro tra le due è così composta: Service24 si occupa del ritiro porta a porta di vetro ed umido, invece, Econord di RSU, carta e plastica.
In azienda durante lo svolgimento delle varie attività non sempre tutto fila liscio, ma possono insorgere dei problemi. Sarebbe, infatti, opportuno riuscire ad intervenire in tempo, e per far sì che questo avvenga abbiamo bisogno di un set di “indicatori”. Gli indicatori devono essere:
• Riproducibili, ovvero precisi, costanti ed affidabili.
• Accurati, il valore ottenuto sarà vicino alla realtà o molto simile, e la rilevazione sarà priva di errori sistematici.
• Sensibili al cambiamento, ossia riescono ad identificare i cambiamenti del fenomeno nel tempo e nello spazio.
• Specifici per il fenomeno indagato, ovvero essi sono poco influenzabili dall’esterno.
Questi si distinguono in due tipologie:
▪ Indicatori di prodotto: danno indicazioni sui risultati già ottenuti e sono quelli che servono al cittadino;
▪ Indicatori di processo: riescono a far raggiungere gli obiettivi previsti, dunque, sono specifici per le aziende.
Essi vengono utilizzati come “un sistema che permette di rappresentare un quadro unitario e prospettico, la capacità dell’impresa di perseguire gli obiettivi di breve, medio e lungo periodo”. Non servono soltanto per ricevere i risultati, ma aiutano a capire quanto l’impresa è capace di adattarsi ai cambiamenti dell’ambiente esterno, secondo una prospettiva di analisi dinamiche. Pur dovendo definire entrambe le tipologie di indicatori per ciascun processo, quelli che saranno utilizzati ai fini della Carta dei Servizi sono soltanto quelli di prodotto, che interessano direttamente al cliente, quelli di processo normalmente misurano più l’efficienza e pertanto servono internamente all’azienda.
Dopo aver spiegato l’importanza dei processi e degli indicatori, utili per poter lavorare in qualità, possiamo fare un quadro generale e stabilire quali sono i motivi per cui è importante prenderli in considerazione. Questi sono:
1. Migliorare la soddisfazione del cliente. 2. Ridurre i costi.
3. Confrontare le prestazioni nel tempo.
4. Rendere la performance dell’organizzazione visibile, oggettivamente, a tutti (dipendenti, clienti…).47
2.3 Il rapporto del cittadino/utente con l’ente
Il legame tra l’ente e il cittadino può essere rappresentato con un rapporto di “dare e avere”. Cosa si intende con ciò?
Tutti i soggetti che sono coinvolti nell’organizzazione e nella fruizione dei servizi, si trovano in condizioni reciproche di scambio di diritti e doveri. In particolare, l’utente deve:
▪ Rispettare le regole dell’ente, es. pagare le tariffe, rispettare le scadenze… ▪ Non arrecare danni alla struttura.
▪ Essere cortese e corretto col personale al quale si rivolge.
