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IURISPRUDENZAC
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AUREAM
AGISTRALE ING
IURISPRUDENZAProblemi irrisolti: gli Hotspot e i Centri
di Permanenza per il Rimpatrio
La candidata Il relatore
Roberta Russo Chiar.mo Prof Alberto di Martino
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Alla mia famiglia e a tutti coloro che hanno creduto in me
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E - vi preghiamo - quello che succede ogni giorno non trovatelo naturale. Di nulla sia detto: è naturale in questo tempo di anarchia e di sangue, di ordinato disordine, di meditato arbitrio, di umanità disumanata, cosi che nulla valga come cosa immutabile. B. Brecht, L’eccezione e la regola, 1930
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Sommario
Introduzione ... 5
Cap. I RISOLVERE LA CRISI DEI MIGRANTI CON IL SISTEMA BASATO SUI “PUNTI DI CRISI” 1. L’Agenda Europea sulle migrazioni ... 9
1.1 Un nuovo metodo basato sui “punti di crisi” (Hotspot approach) .... 11
1.2 La gestione comune delle frontiere ... 14
1.3 La composizione del team hotspot ... 17
1.4 Le procedure di follow up ... 20
1.5 Segue. Il Regolamento Dublino ... 21
1.6 Segue. Il meccanismo di «ricollocamento». ... 24
1.7 Misure collegate a lungo termine ... 26
1.8 Il recepimento dell’Agenda europea sulle migrazioni: la Roadmap e le SOP ... 30 2. Le strutture ... 38 2.1 Lampedusa... 40 2.2 Trapani... 44 2.3 Pozzallo ... 47 2.4 Taranto... 50
2.5 Le principali criticità dei centri ... 53
Cap. II LE PROCEDURE DI IDENTIFICAZIONE ED IL QUADRO NORMATIVO 1. La Pre-identificazione... 55
1.1 L’intervista ... 57
1.2 I respingimenti differiti ed il “racial profiling” ... 59
2. Rilevamento delle impronte digitali. ... 62
2.1 Segue. L’uso della forza ... 65
2.2 Segue. Il trattenimento negli hotspot: una nuova forma di detenzione.68 3. Hotspot e Cpsa la storia si ripete? ... 70
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I CENTRI DI PERMANENZA PER IL RIMPATRIO
1. I riflessi in Italia dell’Agenda europea sulla migrazione nelle politiche dei rimpatri. ... 72 2. Il ritorno in auge della detenzione amministrativa ... 74 3. Genealogia del trattenimento dei migranti irregolari in Italia. ... 77 3.1 Segue. Il trattenimento nei centri di identificazione ed espulsione alla
luce del D.Lgs. 17 febbraio n. 13 (cd. Decreto Minniti) ... 79 Conclusioni... 86 Bibliografia... 93
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Introduzione
La libertà di movimento o di circolazione fu uno dei primi «diritti naturali» concepito alle origini della civiltà giuridica moderna. Kant nel suo «articolo terzo per la pace perpetua» prende in esame il problema della mobilità degli individui identificando il «diritto ad immigrare» come principio di ospitalità. Egli infatti scrisse «non si stratta di filantropia ma di diritto, e quindi ospitalità significa il diritto di uno straniero che arriva sul territorio di un altro Stato di non essere da questo trattato ostilmente».
Prima che Kant ne facesse una posizione assiologica di principio, lo ius
migrandi fu considerato sul piano teorico come «diritto naturale» già
all’inizio della civiltà giuridica moderna, ma sul piano pratico servì a giustificare la strategia coloniale spagnola del Nuovo Mondo.
La concezione moderna dello ius migrandi è contenuta nell’articolo 13, 2 comma della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 che ne sancisce il principio: «ogni individuo ha diritto di lasciare qualsiasi paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio paese». Muovendo da queste premesse si può cercare di considerare il fenomeno migratorio dei nostri giorni come banco di prova per gli ordinamenti democratici, propugnatori dell’uguaglianza dei diritti, verificando la rispondenza della sua gestione ai principi fondamentali. Scopriamo, in realtà, che il paradosso è dietro l’angolo in quanto, se da una parte viene dichiarata universalmente la libertà di movimento di qualunque individuo, dall’altra non ne viene garantita l’applicazione perché limitata dalle stesse legislazioni occidentali che vietano l’ingresso nei propri paesi. Il migrante in sostanza viene a trovarsi in una posizione di sospensione che si verifica ogni volta in cui, sebbene gli sia riconosciuto come un diritto di natura, universalmente valido, oltrepassi le frontiere ma si ritrovi trattenuto sine
lege e sine die. Le moderne carte universali e le nostre stesse costituzioni
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contenuti; «l’odierna uguaglianza dei diritti», afferma Luigi Ferrajoli1, «sta diventando, sul terreno giuridico delle legislazioni nazionali e non solo su quello materiale delle condizioni di vita, l’età della massima disuguaglianza». La filosofia moderna2 - aveva preannunciato l’arrivo del tramonto dello stato nazionale e dei diritti umani già con i rifugiati e gli apolidi generati dai due conflitti mondiali, teorizzando il principio della «nudità della vita» di coloro che, trovandosi privi di uno status civitatis, perdono il «diritto ad avere diritti».
Quest’ultima analisi può essere riadattata alla situazione dei rifugiati dei conflitti odierni i quali sono costretti a lasciare il proprio paese e varcare le frontiere europee in maniera irregolare. L’immigrazione irregolare, non in quanto dato obiettivo ma – si noti - come costruzione politica3 ha spinto i governi nazionali ed internazionali ad agire secondo una doppia equazione: da una parte l’immigrazione rappresenta un problema di ordine pubblico (con ciò che evidentemente consegue sul piano normativo); dall’altra l’immigrazione irregolare è assunta a paradigma di criminalità.
Al proibizionismo scaturente dalla disciplina di ingressi e soggiorno dei migranti corrisponde un’impennata delle misure di confinamento, al punto che «i princìpi e gli scopi dell’ordinamento penale vengono piegati, asserviti all’attività amministrativa preordinata all’allontanamento del nemico della società, lo straniero»4. Il diritto penale, costruito come archetipo alla base di uno stato di diritto con lo scopo di limitare la legge
1 L. Ferrajoli Principia Juris. Teoria del diritto e della democrazia Vol. 2
p. Ed. Laterza Bologna, 2013 p.
2 H. Arendt, The Origins of Totalitarianisml Harcourt, Brace & World, Inc.,
III ed. New York, 1966
3 M. Ambrosini, Sociologia delle migrazioni, Il Mulino, Bologna 2011 4 Cfr. A. Caputo, Diritto e procedura penale dell’immigrazione,
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del più forte, cede dalle fondamenta quando si tratta della libertà personale del migrante.
E’ in questo quadro che si inserisce il presente elaborato, con l’obiettivo di analizzare gli attuali sviluppi delle politiche dell’immigrazione adottate come rimedio agli ingenti flussi migratori che tutt’ora coinvolgono l’area del bacino del mediterraneo; in particolar modo, nel tentativo di ripercorrere le tappe che lo straniero svolge appena approdato sul territorio nazionale - a partire dalle modalità in cui vengono svolte le operazioni di identificazione fino al tempo che trascorre nei luoghi di sbarco -, si constatano una serie di violazioni che originano principalmente, come si vedrà, dalla mancanza di una legge certa e chiara.
La lacuna normativa e la difficoltà di accesso alle aree di sbarco hanno comportato considerevoli problemi sul piano della reperibilità delle informazioni, in parte appianati dai dati e dalle fonti documentali provenienti da rapporti istituzionali o da parte di Ong. Nei mesi che hanno preceduto la stesura del presente lavoro è stata condotta un'indagine sul campo attraverso sopralluoghi in alcuni dei siti di interesse, svolgendo colloqui con soggetti variamente deputati alla gestione degli Hotspot di Lampedusa e Trapani5. Pur non avendo potuto condurre una ricerca
5 La scrivente si è recata dal 19 agosto al 1 settembre in Sicilia presso la
città di Trapani e sull’isola di Lampedusa. Durante il soggiorno a Trapani sono stati svolti dei colloqui con operatori culturali che lavorano nell’Hotspot di Milo, migranti e funzionari dell’Ufficio immigrazione della Prefettura. Il soggiorno sull’Isola di Lampedusa è stato più lungo e fruttuoso in quanto la scrivente ha avuto l’opportunità di effettuare un accesso all’Hotspot di Contrada Imbriacola. In quell’occasione sono state effettuate alcune interviste al Capo dell’ufficio di polizia del centro, nonché al Presidente dell’Ente gestore, agli operatori culturali e legali. Inoltre durante la permanenza sull’isola sono state rivolte interviste a chi è impegnato a vario titolo nel fornire accoglienza e assistenza alle persone che approdano: gli operatori di Mediterranean Hope - il progetto della Federazione delle Chiese Evangeliche in Italia (FCEI), il Parroco di Lampedusa fondatore del Forum cittadino di Lampedusa Solidale ed il collettivo di attivisti Askavusa.
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pienamente compiuta a causa delle difficoltà di accesso alle informazioni incontrate sul territorio - motivo per cui si è ritenuto opportuno non riportarne il contenuto, per così dire, empirico - le indagini condotte hanno certamente contribuito a fondare il convincimento di base su cui si è costruito l'impianto ermeneutico che segue.
Da ultimo, si rileva come le politiche migratorie siano un fenomeno che non può essere guardato soltanto da una prospettiva del singolo Stato: al contrario, in ragione - ormai da tempo e sempre più considerevolmente - di una condivisione dei valori e delle responsabilità a livello europeo, avanza la consapevolezza di dover affrontare il problema estendendo il campo dell’analisi a più ampio raggio.
Per questa ragione nelle pagine che seguono si darà ampio spazio all’analisi delle decisioni europee, ed i riflessi che queste hanno avuto nel passato recente sul nostro sistema migratorio a cominciare dalla gestione condivisa delle frontiere all’aumento del numero dei centri di detenzione per stranieri in attesa di essere espulsi.
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1. L’Agenda Europea sulle migrazioni
L’Agenda Europea sulle migrazioni è un documento politico, una mera comunicazione6 della Commissione europea al Consiglio e al Parlamento non “sfociata” in nessun atto normativo – pertanto priva di forza cogente – che tuttavia condiziona le politiche migratorie e di asilo dell’Europa nel prossimo futuro.
Una serie di fattori contingenti hanno spinto gli attori politici europei ad emanare il summenzionato documento prima del previsto7. In particolare, si può sinteticamente affermare che gli eventi che hanno portato l’Unione Europea a varare un piano operativo per affrontare la crisi dei rifugiati, e quindi l’introduzione degli “hotspot” siano stati, da un lato, la pressione generata da un costante aumento dei flussi migratori e delle vittime nel mediterraneo8 - un sempre maggior numero di persone rischia la propria vita per scappare da guerre civili, persecuzioni, povertà e
6European Judicial Network, Glossary,
http://ec.europa.eu/civiljustice/glossary/glossary_en.htm#Communication
7 Riunione straordinaria del Consiglio europeo, 23 aprile 2015 a seguito
del naufragio del 18 aprile 2015 dichiarazione: http://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2015/04/23-special-euco-statement/
8 Si pensi al naufragio del 3 ottobre 2013 in cui le morti accertate sono
state 368 di cui 20 dispersi presunti e al naufragio del 18 aprile 2015 al largo delle coste siciliane, costato la vita a più di 800 persone.
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cambiamenti climatici - e, dall’altro, il mancato rispetto, da parte dell’Italia, dell’obbligo di rilevamento delle impronte digitali previsto dal regolamento Eurodac9, che ha favorito movimenti migratori secondari, per cui molti migranti continuavano a viaggiare dirigendosi verso altri paesi europei. Ne è risultata una maggiore pressione alle frontiere e al sistema di accoglienza di questi paesi e nei confronti dell’Italia l’avvio di una procedura di infrazione10, in seguito interrotta per i progressi ottenuti con
il nuovo approccio.
È in questo contesto che viene concepita l’Agenda europea sulla migrazione, contenente un approccio volto a gestire i flussi migratori.
Detto documento al primo capitolo si compone di un’azione immediata in cui sono comprese cinque misure di intervento: il potenziamento delle attività di ricerca e soccorso in mare da parte di Frontex, (operazioni Triton e Poseidon); la lotta alle reti criminali di trafficanti con operazioni che hanno sbocco nella missione militare EUNAVFOR MED, con l’impiego congiunto della squadra operativa per l’informazione marittima JOT MARE e le agenzie quali Frontex e Europol; la previsione dei meccanismi di ricollocazione e reinsediamento, in modo da garantire la partecipazione equa ed equilibrata di tutti gli Stati membri allo sforzo comune, come previsto dall’art. 78, paragrafo 3, del TFUE; la collaborazione con i paesi terzi per la gestione dei flussi migratori; la gestione condivisa delle frontiere attraverso l’istituzione di “punti di crisi” - Hotspot - con il
9 Art. 9 del Regolamento n. 603/2013 “Ciascuno Stato membro procede
tempestivamente al rilevamento delle impronte digitali di tutte le dita di ogni richiedente protezione internazionale di età non inferiore a 14 anni, non appena possibile e in ogni caso entro 72 ore dalla presentazione della domanda di protezione internazionale ai sensi dell'articolo 20, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 604/2013, trasmette tali dati al sistema centrale insieme ai dati di cui all'articolo 11, lettere da b) a g), del presente regolamento”.
10 Commissione europea l’attuazione del sistema comune d’asilo: la
Commissione porta avanti 8 procedure di infrazione http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6276_EN.htm
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coinvolgimento delle agenzie europee EASO, Eurojust, Frontex ed Europol.
Nel secondo capitolo, poi, vengono descritte le azioni a lungo termine che caratterizzano la politica comune sulle migrazioni: ridurre gli incentivi alla migrazione irregolare; gestire le frontiere rendendole più sicure e salvare vite umane; ridefinire una politica comune d’asilo ed incentivare le migrazioni legali.
1.1 Un nuovo metodo basato sui “punti di crisi” (Hotspot approach)
Una delle risposte della Commissione europea alla grave crisi migratoria, nonché una delle misure operative maggiormente importanti prevista dall’Agenda, è l’adozione di un nuovo sistema “basato sui punti di crisi” (Hotspot approach).
Il quadro operativo che disciplina il nuovo sistema è stato inizialmente illustrato in una «nota esplicativa»11 non ufficiale, inviata dal commissario
Avramopoulos ai ministri della giustizia e degli affari interni il 15 luglio 2015, i cui principi sono stati ribaditi in parte in un allegato ad una comunicazione della Commissione del settembre 201512. Viene data rilevanza ai contenuti più specifici che caratterizzano il concetto di
“Hotspot”approach, sia per quanto riguarda il ruolo delle Agenzie
Europee ed i loro specifici compiti, sia rispondendo ad alcuni interrogativi sull’oggetto e sulle modalità di funzionamento dello stesso.
Secondo quanto riportato nella nota ciò che qualifica un Hotspot è la situazione di pressione migratoria fuori dall’ordinario consistente in un flusso misto di migranti con il rischio della tratta di persone. L’avvio
11 Explanatory note on the “Hotspot” approach cfr.:
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10962-2015-INIT/en/pdf
12 Cfr. “Gestire la crisi dei rifugiati: misure operative, finanziarie e
giuridiche immediate nel quadro dell’agenda europea sulla migrazione”, COM(2015) 490 final del 23 settembre 2015, in particolare l’allegato II.
12
dell’approccio avviene dopo la richiesta di supporto ed assistenza da parte di uno Stato membro e previo accertamento da parte delle Agenzie europee, in particolare Frontex ed EASO, dei rischi da affrontare. In linea di principio la zona di frontiera esterna sarebbe considerata “Hotspot” per un periodo di tempo limitato, fino a quando dura la situazione di emergenza o di crisi, il cui supporto da parte del sistema Hotspot sia ancora considerato necessario.
Il sistema basato sui punti di crisi ha inteso fornire un quadro operativo - per mezzo di squadre di sostegno per la gestione della migrazione - in partenariato con lo Stato membro ospitante e sotto il completo controllo di quest’ultimo, poiché solo le autorità nazionali sono competenti nell’istituire e gestire infrastrutture di accoglienza ed attuare procedure cd. di follow up13.
A ben vedere se si ricerca una definizione di “Hotspot” nei documenti istitutivi si rischia di rimanerne delusi giacché se ne rinvengono soltanto le modalità di applicazione: “The Agenda does not provide a definition of
a “Hotspot” but rather describes how the “Hotspot” approach is to be applied.”14. Se ne riporta la descrizione contenuta nell’Agenda europea:
“l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), Frontex ed Europol lavoreranno sul terreno con gli Stati membri in prima linea per condurre con rapidità le operazioni di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali dei migranti in arrivo. I lavori delle agenzie saranno complementari. Chi presenterà domanda di asilo sarà immediatamente immesso in una procedura di asilo cui contribuiranno le squadre di sostegno dell’EASO trattando le domande quanto più rapidamente possibile. Per chi invece non necessita di protezione è previsto che Frontex aiuti gli Stati membri coordinando il rimpatrio dei migranti irregolari; Europol ed Eurojust assisteranno lo Stato membro ospitante con indagini volte a smantellare le reti della tratta e del traffico di migranti.”
13 Cfr. § 1.4.
13
Una definizione15 di Hotspot la si può trovare nel regolamento che istituisce la Guardia Costiera e di frontiera (EBCG) del 13 settembre 2016: “’area Hotspot’ vuol dire un’area nella quale lo Stato membro ospitante, la Commissione, le agenzie competenti dell'Unione e degli Stati membri partecipanti cooperano, con l'obiettivo di gestire una sfida migratoria sproporzionata esistente o potenziale caratterizzato da un significativo aumento del numero di migranti che arrivano alle frontiere esterne.”
Al fine di implementare l’approccio Hotspot è stato predisposto un Ufficio Task Force Regionale (EURTF) come strumento di coordinamento del supporto operativo fornito dalle Agenzie europee16. Lo scopo di EURTF è quello di implementare la cooperazione e lo scambio di informazioni tra agenzie e consentire un’azione combinata dal momento dello ‘sbarco’ dei migranti, indirizzando queste persone a richiedere asilo o alle procedure di rimpatrio. La sede è stata istituita da Frontex a Catania, inizialmente presso gli uffici della polizia locale, attualmente presso una nuova sede inaugurata il 27 aprile 2016.
15 Regulation (EU) 2016/1624 of the European Parliament and the Coucil,
articolo 2, par 10; Article 18. “ ‘hotspot area’ means an area in which the host Member State, the Commission, relevant Union agencies and participating Member States cooperate, with the aim of managing an existing or potential disproportionate migratory challenge characterised by a significant increase in the number of migrants arriving at the external borders”
16 Composizione dello staff EURTF: Frontex: 1 operational officer, 1
intelligence officer (analyst), 1 field press officer and 1 officer from the Frontex Situation Centre; Europol: 1 officer; EASO: 1 officer (to be deployed shortly); Eurojust: The desk officer responsible for Italy at Eurojust has established a direct contact with the Correspondent of the DNA (National Anti-mafia and Antiterrorism Directorate) responsible for the district of Catania. The correspondent will be Eurojust’s contact point and will be regularly (weekly basis) present in Catania. The possibility of deploying a permanent staff member to the EURTF will be under consideration depending on what is needed.; EUNAVFOR MED: 1 liaison officer to ensure the daily information exchange with the Agencies present.
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Il quadro così come concepito dalla Commissione porta a considerare questo sistema come finalizzato all’ottenimento di maggiori risultati nell’identificazione dei migranti, attraverso il supporto operativo di squadre formate con personale distaccato, senza però approntare una struttura legislativa sovranazionale di riferimento, con la conseguenza che il singolo Stato membro applichi dette raccomandazioni lasciando spazio a pratiche arbitrarie, carente anche di una legislazione nazionale specifica a presidio dei diritti degli stranieri coinvolti nelle pratiche di identificazione.
1.2 La gestione comune delle frontiere
Per far fronte alla crisi dei migranti nel mediterraneo la Commissione europea ha elaborato un piano per rafforzare la sicurezza delle frontiere esterne ampliando le competenze di Frontex – adesso Agenzia europea della Guardia Costiera e di frontiera (EBCG)- in una gestione integrata delle frontiere esterne. Da quanto si apprende, ciò si è reso necessario a causa delle limitazioni che gravavano sull’Agenzia Frontex, impossibilitata realmente a far fronte ai problemi creati dalla crisi dei rifugiati. Nel dicembre 2015 la Commisione ha presentato un pacchetto di misure volte a mettere in sicurezza le frontiere, Dimitris Avramopoulos, Commissario europeo per la Migrazione, gli affari interni e la cittadinanza, ha dichiarato: "Gli attuali problemi in materia
di migrazione e sicurezza non conoscono frontiere e richiedono un approccio realmente europeo. Frontex si limitava a sostenere gli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne; la nuova Agenzia per le frontiere farà di più. Le misure proposte oggi, con cui intendiamo creare più Europa, prevedono la gestione delle nostre frontiere esterne, la velocizzazione del rimpatrio dei migranti irregolari, il corretto funzionamento del sistema di asilo per chi ne ha bisogno e il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne dell'Unione europea. Il pacchetto frontiere che presentiamo oggi aumenterà la sicurezza dei
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cittadini e garantirà standard elevati di gestione delle frontiere"
Attualmente, con il potenziamento previsto a norma del Regolamento17 sull’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera il suo compito è quello di garantire una più efficiente gestione dei flussi migratori, contribuendo ad una maggiore sicurezza dell’UE. La nuova guardia costiera e di frontiera avrà:
- una squadra di riserva rapida di guardia costiera ed un parco di attrezzature tecniche, in particolare l’agenzia potrà contare su 1500 esperti pronti ad intervenire nel giro di tre giorni.
- un ruolo di monitoraggio e sorveglianza con l’istituzione di un centro di monitoraggio e analisi dei rischi. “L'Agenzia potrà valutare la capacità operativa, le attrezzature tecniche e le risorse di cui dispongono gli Stati membri per - fronteggiare le sfide alle loro frontiere esterne e potrà imporre agli Stati membri di adottare misure entro un termine prestabilito”
-Il diritto di intervenire. In caso di forte pressione migratoria che possa minacciare lo spazio Shengen, la Commissione europea potrà adottare una decisione di esecuzione per stabilire che in una determinata zona della frontiera si richiede un intervento urgente da parte europea. In tal caso la ECBG interverrà per assicurare l’azione sul campo.
- La sorveglianza delle guardie costiere prevede che la guardia costiera nazionale faccia parte della guardia costiera e di frontiera, limitatamente alle operazioni di controllo delle frontiere.
- Il mandato per intervenire nei paesi terzi: si prevede che possa portare avanti una propria politica estera stringendo delle cooperazioni specifiche con enti amministrativi di stati non europei, come le polizie ad esempio, per il controllo dei flussi migratori.
17 Regolamento (UE) n. 2016/1624 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 14 settembre 2016, relativo alla guardia di frontiera e costiera europea che modifica il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga il regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio e la decisione 2005/267/CE del Consiglio
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- Un ruolo più importante nel quadro dei rimpatri: viene istituito un Ufficio europeo dei rimpatri, in questo modo è possibile che l’Agenzia svolga autonomamente operazioni di rimpatrio e di gestione delle frontiere senza richiesta preliminare da parte di uno Stato membro
Tra le molteplici operazioni congiunte svolte nel mediterraneo dall’Agenzia Frontex, analogamente l’EBCG dall’ottobre del 2016, congiuntamente con altre Agenzie dell’Ue, svolge un importante ruolo tra le già citate squadre di sostegno per la gestione della migrazione nei “punti di crisi”, allo scopo di individuare ed identificare i migranti, nonché per effettuare operazioni di rimpatrio per coloro che non hanno diritto di soggiornare nell’UE.
Per ciò che concerne le competenze dell’Agenzia all’interno degli Hotspot, si riportano i dati delle dichiarazioni del coordination officer di Frontex Miguel Angel Nunes Nicolau18, che al momento ci appare la fonte più completa19 relativamente ai vari tipi di supporto che gli agenti di Frontex forniscono in Sicilia negli Hotspot:
- screening experts: esperti nell’individuazione della nazionalità dei
migranti attraverso l’aiuto di mediatori culturali.
- esperti per supporto impronte: supporto alla polizia scientifica per i rilievi delle impronte digitali e per i fotosegnalamenti.
18
http://www.lasciatecientrare.it/j25/italia/news-italia/188-comunicato- stampa-catania-2016-lasciatecientrare-incontra-il-responsabile-regionale-frontex
19 Le specifiche mansioni svolte da Frontex sono riportate anche nella
Explanatory note, di cui si allega il testo a pag.8 : “Frontex assists with 9 Joint Debriefing Teams (in which 17 debriefing experts deployed by other Member States work together with Italian officers) and 6 Screening Teams (having 10 screening experts from another Member States).The running costs of the EURTF are being covered by the extended budget of Frontex. Frontex helps in identification of the persons disembarked and in collecting information regarding their journey to the EU. The Agency will also provide for assistance to preparing and implementing the return of those irregular migrants who have no right to stay in Italy and are subject to an enforceable return decision issued by the Italian authorities.”
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- debriefing expert: interviste volontarie e anonime che non
influenzerebbero le eventuali procedure di asilo, né varrebbero come dichiarazioni rese alla polizia giudiziaria, ma sarebbero finalizzate solo a raccogliere informazioni sui viaggi e sulle rotte seguite verso l’UE. - supporto per procedure relative a migranti economici: rimpatrio, acquisizione dei documenti di viaggio, supporto finanziario all’Italia.
Sebbene attraverso le dichiarazioni di Nicolau si fosse cercato di colmare, almeno in parte, il vuoto relativo ai compiti svolti dall’Agenzia, resta da chiedersi se l’ampliamento apportato alla nuova agenzia EBCG a norma del Regolamento 1624 del 2016 abbia inciso anche sulle competenze svolte nelle aree dei punti di crisi – hotspot, ed in che modo, consapevoli del fatto che chi rappresentava Frontex si è dichiarato favorevole all’utilizzo della forza20 per lo svolgimento delle operazioni di identificazione dei migranti.
1.3 La composizione del team Hotspot
Come si è già accennato, la composizione del personale che opera nell’espletamento di tutte le attività dell’approccio Hotspot è formata da autorità nazionali (Polizia di stato), Agenzie europee (Europol, Easo e Frontex) ed organizzazioni internazionali (Unhcr e OIM).
La polizia di stato
Da quanto si apprende nelle Sop, il Questore, in quanto Autorità provinciale di Pubblica sicurezza, ha il controllo delle forze della Polizia di Stato – sua diretta espressione – ma una responsabilità tecnica anche
20 Coordination Officer, Miguel Angel Nunos Nicolau, durante un incontro
con le associazioni presso la Questura di Catania, il 14 gennaio 2016, affermò di essere a favore del rilevamento forzato delle impronte digitali, ritenendo che chi non si fa identificare “ha qualcosa da nascondere”. http://www.lasciatecientrare.it/j25/italia/news-italia/188-comunicato stampa-catania-2016-lasciatecientrareincontra-il-responsabile-regionale-frontex, http://siciliamigranti.blogspot.it/2016/01/incontro-catania-tra-leassociazioni-e.html
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delle altre forze dell’ordine. Ad ogni sbarco viene coinvolta la questura in cui ha sede l’hotspot, la quale assicura che durante tutte le fasi in cui si articola il flusso dei migranti non ci sia nocumento per l’ordine pubblico. Vengono poi affidate alle pertinenti articolazioni del corpo di Polizia le fasi successive allo sbarco, in particolare alla polizia scientifica la fase del foto-segnalamento e successivamente ad esperti dell’ufficio immigrazione la fase dell’identificazione.
Agenzie europee: il ruolo di Europol
Europol è l’agenzia di polizia dell’Unione Europea. Le sue mansioni si esplicano nel sostegno agli stati membri dell’Ue nella prevenzione e nella lotta di tutte le forme gravi di criminalità e di terrorismo internazionali. Attraverso una vasta gamma di partner di cooperazione Europol offre un valore aggiunto alla cooperazione internazionale e nella fattispecie, fornisce un supporto importante alle attività di indagine italiane contro le reti di trafficanti.
Nelle Sop si sottolinea come alcune competenze proprie dell’Agenzia costituiscano un valore aggiunto per tutti gli attori coinvolti nell’hotspot. Elemento centrale alla lotta contro il crimine organizzato sono le banche dati messe a disposizione da EUROPOL negli hotspot italiani che forniscono un supporto all’analisi delle gravi forme di criminalità organizzata e all’individuazione di minacce e network legati al terrorismo attraverso la cd. “capacity building”.
Attraverso il Joint Operational Team (JOT) MARE21 supporta le autorità nel raccogliere prove e condurre investigazioni contro i trafficanti che permettono gli ingressi illegali.
21 Cfr. Il sito dell’Agenzia europea per la lotta al crimine:
https://www.europol.europa.eu/about-europol/european-migrant-smuggling-centre-emsc
19
In definitiva il supporto di EUROPOL consiste nell’analisi di informazioni di intelligence, in attività tecnica, in attività di coordinamento e di assistenza.
Il ruolo di EASO
L’ufficio europeo di supporto all’asilo, EASO fornisce il proprio contributo nell’espletamento delle funzioni relative ai passaggi della procedura d’asilo: sia nella formulazione delle richieste d’asilo, sia assicurando un supporto nell’analisi delle domande in esame da parte delle autorità nazionali competenti, attraverso, ad esempio, forme di valutazione congiunta. Insieme ad un team di UNHCR, EASO è l’agenzia incaricata di informare i richiedenti asilo sulla procedura di ricollocazione, garantendone la riuscita nel più breve tempo possibile.
Le organizzazioni internazionali: l’alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (United Nation High Commissioner for Refugees)
L’Agenzia delle Nazioni Unite per i rifugiati tutela i diritti ed il benessere dei rifugiati in tutto il mondo. Ha il compito di guidare e di coordinare a livello mondiale la protezione internazionale garantendo soluzioni durevoli a rifugiati o apolidi e altre categorie di persone che ricadono sotto la loro competenza.
In Italia l’UNHCR svolge supporto alle autorità nella gestione dei flussi via mare: attività di informativa allo sbarco, supporto alle autorità competenti della identificazione tempestiva e presa in carico di persone con esigenze particolari, attività di formazione rivolta alle ong e agli agenti di polizia e di frontiera. Con l’attivazione dell’approccio hotspot l’UNHCR come previsto dalla roadmap è stata incaricata di fornire informativa ai potenziali beneficiari di ricollocamento negli hotspot e nelle strutture di secondo livello dette hub.
20
L’organizzazione internazionale per le migrazioni è una organizzazione intergovernativa con una sede in Italia che funge da coordinamento per il Mediterraneo22. I rapporti tra il governo italiano e l’Organizzazione sono regolati dall’accordo di sede eseguito con legge n. 441 del 22 febbraio 196823. In esso vengono definite le attività
dell’organizzazione in Italia in cui si cerca di garantire il raggiungimento degli obiettivi comuni.
Da ciò che si apprende dalle Sop, l’OIM negli ultimi 10 anni ha lavorato nei principali punti di sbarco per fornire informazioni legali ai migranti in arrivo via mare per l'identificazione di gruppi vulnerabili come minori non accompagnati e vittime di tratta, svolgendo anche funzioni di monitoraggio delle condizioni di accoglienza dei migranti. Inoltre supporta il governo italiano nell’implementazione del programma di reinsediamento e ricollocazione. Un focus particolare viene mantenuto, in un’ottica di continuità con quanto svolto immediatamente dopo lo sbarco, alle persone con particolare vulnerabilità, per le quali sono previsti servizi e supporto specifici.
1.4 Le procedure di follow up
Il sistema basato sui punti di crisi prevede che una volta identificati i migranti vengano indirizzati verso una delle tre procedure che seguono:
- il sistema nazionale di asilo del paese di arrivo, se il migrante
richiede protezione internazionale (cfr § 1.5.)
- il sistema di ricollocamento di emergenza (cfr. § 1.6)
- il sistema di rimpatrio, se il migrante non richiede protezione
internazionale o se si ritiene che non ne abbia diritto.
Il sistema di asilo ed il sistema di rimpatrio sono utilizzati in maniera complementare nella gestione dei flussi migratori. La loro disciplina è
22 http://www.italy.iom.int)
21
contenuta nel regolamento EURODAC, sul rilevamento delle impronte digitali, il regolamento di Dublino, la direttiva sulle condizioni di accoglienza, la direttiva sulle procedure d’asilo e la direttiva rimpatri.
Il sistema di ricollocamento è stato instaurato come meccanismo temporaneo al fine di ridurre il carico di richieste d’asilo nel primo stato di arrivo. Si tratterebbe in sintesi di una deroga temporanea al meccanismo di Dublino, di cui si tratterà nei paragrafi che seguono.
1.5 Segue. Il Regolamento Dublino III
In questo paragrafo si cercherà di analizzare brevemente la disciplina del Regolamento Dublino III e la proposta di riforma, in quanto la revisione della disciplina europea sull’asilo, costituisce uno dei pilastri dell’Agenda Europea. La crisi migratoria esplosa nel 2015 ed aggravatasi negli anni successivi, ne ha evidenziato le carenze, ed appare rilevante delinearne i tratti essenziali.
La regolamentazione delle persone provenienti da Paesi terzi è contenuta per buona parte nel regolamento di Dublino III entrato in vigore il 1 gennaio 2014 in cui vengono definiti i criteri e i meccanismi di determinazione dello stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide. Il Regolamento (UE) n. 604/2013 abroga il precedente Regolamento 343/2003 detto Dublino II e modifica alcune delle disposizioni previste per la determinazione, modalità e tempistiche dello Stato membro competente ad esaminare la richiesta di protezione internazionale. Gli obiettivi invariati rispetto al vecchio regolamento rimangono, da un lato, quello di impedire che il rifugiato rimanga privo della possibilità di accedere alla procedura amministrativa, perché nessuno stato si dichiari competente all’esame della domanda, e, dall’altro, l’obiettivo è quello di voler contrastare i movimenti interni all’Ue demandando la facoltà di decidere sulla disamina della richiesta di asilo allo Stato membro e non alla singola persona. Sebbene nel regolamento
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vengono ad essere stabiliti vari criteri per determinare la competenza per le domande d’asilo, in pratica l’esperienza ha mostrato che ad essere competente è lo stato membro di primo arrivo. Più precisamente in caso di afflussi massicci alle frontiere esterne di primo ingresso, solo un numero limitato di Stati membri si ritrova a gestire la maggioranza delle richieste di asilo. Il trattamento delle richieste d’asilo inoltre presenta delle differenze nel sistema comune d’asilo che variano da uno Stato membro all’altro in particolare per quanto riguarda la durata delle procedure d’asilo o le condizioni di accoglienza. Le suddette divergenze le si riscontrano per una diversa applicazione delle disposizioni contenute nella direttiva procedure (direttiva 2013/32/Ue) e della direttiva accoglienza (direttiva 2013/33/Ue).
L’Agenda Europea tra i pilatri per gestire al meglio la migrazione pone una revisione della disciplina europea sull’asilo, in quanto “il meccanismo
di ripartizione delle responsabilità per l’esame delle domande di asilo non funziona come dovrebbe. Nel 2014 cinque Stati membri hanno trattato il 72% di tutte le domande di asilo presentate nell’UE. L’UE può fornire un’assistenza ulteriore, ma occorre applicare integralmente le norme vigenti”.
In una prima fase la Commissione europea, per dare seguito all’Agenda sulle migrazioni ed alle richieste del Consiglio europeo (conclusioni del 18/19 febbraio 2016) e del Parlamento europeo (risoluzione del 12 aprile 2016), il 6 maggio ha presentato un pacchetto di riforma del Sistema europeo comune d’asilo (CEAS)24. La riforma prevede in via prioritaria
una serie di modifiche riguardanti: la rifusione del Regolamento Dublino III25, la Direttiva 603/2013 che riforma il sistema EURODAC e la riforma
del regolamento 439/2010 sulla nuova Agenzia europea per il sostegno all’asilo, EASO.
24Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al
Consiglio. Riformare il sistema europeo comune d’asilo e le vie legali di accesso all’Europa. COM (2016) 197 final
23
In una seconda fase la Commissione ha inteso creare una procedura comune di protezione internazionale, armonizzando le condizioni del sistema di accoglienza di tutti i Paesi membri. A tal fine è stato predisposto un altro pacchetto di riforme ed in particolare: un regolamento destinato ad abrogare la direttiva procedure, ed un altro a modificare la direttiva qualifiche ed infine una proposta di rifusione della direttiva accoglienza.
Dunque, andando ad analizzare le proposte normative, per quello che ci interessa in questa sede, pochi sembrano essere gli aspetti positivi di tale riforma, in quanto la gerarchia dei criteri di Dublino rimane sostanzialmente invariata.
Si accoglie favorevolmente la volontà della Commissione di modificare l’assetto del sistema d’asilo affinché risulti realizzata una maggiore armonizzazione delle normative lasciando minore discrezionalità ai singoli stati membri. Appare altrettanto favorevole un sistema d’asilo basato su una maggiore solidarietà e condivisione delle responsabilità da parte degli Stati membri, prevedendo un meccanismo sanzionatorio per gli stati che si sottraggono alla ridistribuzione.
Dall’altra parte problemi si riscontrano nella proposta di rafforzare quanto fino ad ora ha destato più problemi al sistema attuale d’asilo, in concomitanza con l’attuale aumento di flussi migratori, ovvero l’obbligo del richiedente asilo a formalizzare nel primo stato di ingresso la sua domanda.
Ancora, tra gli aspetti negativi che la proposta di riforma prevede, vi è l’introduzione di una fase preliminare di ammissibilità obbligatoriamente condotta (sulla base delle nazionalità con maggiore bisogno di protezione), prima che si applichino i criteri per stabilire lo Stato membro competente. Tale fase è volta ad accertare la provenienza del richiedente asilo a seconda che provenga da un paese considerato di “primo asilo” o da un Paese terzo sicuro oppure vi siano ragioni per ritenerlo un pericolo per la sicurezza nazionale e l’ordine pubblico.
24
1.6 Segue. Il meccanismo di «ricollocamento».
L’unione europea, considerata la situazione di crisi umanitaria nel Mediterraneo e riconoscendo che la grave situazione in cui versano i paesi come l’Italia e la Grecia sia stata provocata dal sistema Dublino26,
ha chiesto agli Stati membri maggiore solidarietà nell’accogliere rifugiati con priorità.
Tale deroga al trattato di Dublino è contemplata dalla Direttiva CE n. 55 del 200127 che reca norme sulla collaborazione equa tra stati in
caso di afflussi massicci, nonché dal Trattato di Lisbona28 come
possibilità di adottare misure temporanee in situazioni di emergenza. Attraverso due decisioni del Consiglio europeo,il 14 settembre 2015, n. 1523, e 22 settembre 2015, n. 1601, la Commissione europea ha proposto il ricollocamento prima di 40.000 persone dall’Italia e dalla Grecia e, successivamente diulteriori 120.000 persone dall’Italia, Grecia e Ungheria, quest’ultima poi, negando successivamente la sua partecipazione al meccanismo.
Il sistema prevede lo spostamento, verso paesi che spontaneamente offrono la propria accoglienza e che tratteranno le domande d’asilo, di coloro che, secondo i dati Eurostat, siano in evidente bisogno di protezione internazionale per un valore superiore al 75% e che attualmente sono individuati, tra gli altri, nelle seguenti nazionalità: siriana, eritrea, irachena, della Repubblica Centrafricana, del Bahrain. Tale meccanismo decisorio non è sostenuto da alcuna norma, ma è il frutto di una scelta politica.
26 Cfr. § 1.5.
27 Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, “Sulle norme
minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi.”
25
La procedura attraverso la quale avvengono tali spostamenti è basata su uno scambio di informazioni che avviene tra lo stato di partenza e quello di ricollocazione. I criteri di distribuzione sono obiettivi: la popolazione complessiva, il PIL, la media delle domande d’asilo presentate spontaneamente e il numero di rifugiati reinsediati per milione di abitanti, nonché infine, il tasso di disoccupazione.
In termini economici allo stato che si occupa dell’accoglienza spettano 6.000 euro, per ogni ricollocazione, mentre al paese di partenza spettano le spese di trasporto con un rimborso di 500 euro. Periodicamente, ogni tre mesi, gli stati membri di destinazione comunicano il numero dei richiedenti che possono ricollocare. Lo stato di partenza è quello che decide quando e a chi inoltrare la domanda di ricollocazione, mentre rientrano nella responsabilità dell’Organizzazione Internazionale per le migrazioni (OIM) gli spostamenti verso il paese di destinazione.
Gli stati membri hanno il diritto di rifiutare la ricollocazione di un migrante qualora sussistano gravi motivi per ritenere che la persona costituisca un pericolo per l’ordine pubblico e la sicurezza, oltre all’applicazione delle norme sull’esclusione stabilite agli articoli 12 e 17 della direttiva 2011/95/UE.
Da ultimo l’Italia è stata oggetto di critiche da parte del Consiglio d’Europa per una cattiva gestione del sistema di accoglienza tra le varie mozioni, viene riportata una procedura troppo lenta nella disamina delle domande d’asilo e di ricollocamento dei migranti. In particolare, per ciò che riguarda il ricollocamento, l’estrema lentezza con cui vengono trattate le domande non è in realtà imputabile soltanto ai paesi di partenza, ma è una situazione da ricondurre anche al rifiuto che molti stati membri oppongono alla redistribuzione dei migranti per la presa in carico delle loro domande d’asilo.
I dati statistici riportano un andamento disordinato ed episodico della
26
avrebbero dovuto essere ricollocate 160.000 persone, ma allo stato attuale solo una risibile percentuale, pari al 2%, è stata trasferita.
Il quadro descritto dall’ultima relazione della Commissione europea sulla relocation risalente ad aprile 2017 registra un forte calo degli arrivi di Eritrei, la principale nazionalità ammissibile alla procedura, ciò nonostante vi è ancora un gran numero di eritrei (circa 11.000), arrivati per lo più durante il 2016, in attesa di essere ricollocati. Infine il documento, nella parte relativa agli obiettivi da raggiungere, stabilisce il ricollocamento mensile di 15000 persone dall’Italia e di 3000 dalla Grecia
1.7 Misure collegate a lungo termine
Come specificato nel paragrafo di apertura, l’Agenda Europea sulla migrazione si compone di due sezioni: una individuata in una serie di misure a breve termine, quali ad esempio il sistema basato sui “punti di crisi” ed il meccanismo temporaneo di ricollocamento, sui quali ci siamo soffermati; e dall’altra, una serie di misure a più lungo termine miranti a gestire il fenomeno del flusso migratorio, migliorando la gestione delle frontiere e delle misure volte ad affrontare le cause profonde della migrazione irregolare. Di seguito si riportano brevemente alcuni dei più importanti provvedimenti presi dall’UE dall’emanazione dell’Agenda Europea ad oggi.
Fondo fiduciario di emergenza dell’UE per l’Africa
Un fondo fiduciario è un meccanismo utilizzato nell’ambito della cooperazione allo sviluppo per mettere in comune risorse di grandi dimensioni da differenti donatori.
La Commissione Europea con l’obiettivo di costituire un “Fondo fiduciario di emergenza per la stabilità e per affrontare le cause profonde della migrazione illegale in Africa” ha stanziato 1,8 miliardi di euro di
27
risorse finanziarie dell’Ue29.Tale fondo fiduciario è stato istituito in
occasione del vertice sulla migrazione tenutosi a La Valletta (Malta) il 12 novembre 2015 con lo scopo di aiutare ad affrontare le crisi nelle regioni del Sahel e nella zona del lago Chad, nel Corno d’Africa e nell’Africa settentrionale. Concretamente questi paesi verranno aiutati ad affrontare le cause profonde della destabilizzazione, dell’allontanamento coatto e dell’immigrazione illegale, promuovendo un sistema basato sulle pari opportunità economiche, di sicurezza e di sviluppo.
Nel documento informativo sull’adozione del fondo fiduciario vengono riportate le modalità con cui si prevede che il supporto economico possa concretamente contrastare l’immigrazione illegale, ed in particolare la Commissione Europea sottolinea quanto segue: “L’Agenda Europea sulla Migrazione mira a prevenire ulteriori perdite di vite in mare e a rinforzare la nostra cooperazione generale con i paesi chiave di transito e d’origine. Vuole anche affrontare le cause profonde della migrazione irregolare e il dislocamento forzato nei paesi di origine e di transito, in particolare rafforzando il ruolo della legge, creando opportunità economiche ed educative, migliorando la mobilità legale e costruendo una governance migliore, incluse la gestione dei confini, la lotta contro il traffico e il contrabbando di esseri umani, e l’effettivo e sostenibile rientro, riammissione e reintegrazione dei migranti irregolari non qualificati per la protezione.”30
Il denaro destinato al fondo proviene da diversi strumenti finanziari gestiti dalla Commissione Europea e principalmente dal Fondo europeo di
29 Il fondo ha avuto come principale finanziatore la Commissione Europea
che ha stanziato 1,8 miliardi di euro. Altri finanziatori sono rappresentati dagli Stati membri che hanno versato la somma di quasi 89 milioni di euro, di cui 10 milioni dall’Italia.
30Migration and Home Affairs , Fact Sheets, Fondo fiduciario europeo
d’emergenza per l’Africa https://ec.europa.eu/home- affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-
28
sviluppo, il cui ammontare al 31 dicembre 2016 è di circa 2,4 miliardi di euro cui bisogna aggiungere altri fondi provenienti dagli Stati membri dell’Ue e da altri donatori che ammontano ad un pari di 152 milioni di euro.
Dichiarazione UE-Turchia
Al fine di smantellare il flusso di migranti irregolari, per la maggior parte di siriani che dalla Turchia cercano di raggiungere le isole greche, il 18 marzo 2016 gli Stati membri dell’UE e la Turchia hanno concordato un piano d’ azione comune, riconfermando l’impegno preso durante l’incontro tra i membri del consiglio e la controparte turca nel novembre 2015.
Ai sensi di tale dichiarazione l’Ue si impegna a corrispondere una somma pari a 3 miliardi di euro alla Turchia da utilizzare nel quadro di progetti concreti per i rifugiati in materia di salute, istruzione, infrastrutture, alimentazione e altre spese di sostentamento. Una volta utilizzate queste risorse, l’Ue ha previsto di mobilitare il finanziamento per altri 3 miliardi di euro entro la fine del 2018. La Turchia dal canto suo si impegna ad accogliere tutti i migranti irregolari che non hanno titolo di restare sulle isole greche, perché non richiedenti asilo o la cui domanda sia stata giudicata infondata, nel rispetto del principio di non-refoulement ed escludendo qualsiasi forma di rimpatrio collettivo. L’accordo prevede anche che per ogni siriano rimpatriato in Turchia un altro siriano sarà reinsediato dalla Turchia in Ue.
Verrà data priorità ai migranti che non siano entrati o non abbiano cercato di entrare nel territorio europeo in maniera irregolare. Il reinsediamento delle persone in Ue verrà svolto sulla base degli accordi conseguiti in sede di riunione dei rappresentati dei governi degli Stati membri alla seduta in Consiglio del 20 luglio 2015.
Un ulteriore misura in favore della Truchia – oltre all’erogazione di un finanziamento in due tranches - è l’accordo che prevede la liberalizzazione
29
dei visti, abolendone l’obbligo per i cittadini turchi entro la fine del giugno del 2016.
Ebbene, se le cose stanno così, la dichiarazione tra Ue e Turchia, comporta problemi di vario genere che sono stati oggetto di numerose critiche31, non solo per l’ingente somma stanziata in favore di uno stato quale la Turchia che non sembra annoverarsi tra i “paesi sicuri” tali da ospitare richiedenti asilo; ma anche e soprattutto perché si è espresso il timore che possano avvenire respingimenti di massa dalla Grecia. Un altro aspetto controverso è il rischio che si prospettino pratiche discriminatorie tra siriani e richiedenti asilo di altre nazionalità nel momento in cui si prevede che per ogni siriano espulso in Turchia ce ne sarà un altro accolto in Europa. Appare infine che l’accordo informale, proprio perché concluso senza mai essere stato ratificato, rappresenti una violazione dell’articolo 218 TFUE sul procedimento di stipula di negoziati con Paesi Terzi ed in particolare delle prerogative del Parlamento europeo.
Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera
Il 15 dicembre 2015 la Commissione Europea ha adottato una serie di misure volte a gestire le frontiere esterne dell’Ue proteggendo lo spazio Shengen, all’interno del quale non esistono più frontiere interne. Con l’Agenda Europea, quindi, si è inteso puntare nella direzione di rendere la gestione delle frontiere esterne una responsabilità condivisa suggerendo di introdurre controlli sistematici di tutte le persone che transitino o escano nel detto spazio. Un elemento fondamentale di tale pacchetto è stata la proposta di regolamento volta ad istituire un nuovo organismo di controllo nella gestione delle frontiere: l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera divenuta operativa il 6 ottobre 2016 e di cui si è parlato nei paragrafi precedenti. (Cfr. §1.2.)
31 Cfr. rivista Eurojus.it
30
1.8 Il recepimento dell’Agenda europea sulle migrazioni: la
Roadmap e le SOP
In attuazione dell’art. 8 della decisione del Consiglio32 è stata
presentata il 28 settembre 2015 una Roadmap che comprende “misure adeguate nei settori dell'asilo, della prima accoglienza e del rimpatrio dirette a migliorare le capacità, la qualità e l'efficacia dei loro sistemi in questi settori, e misure che garantiscano l'adeguata attuazione della presente decisione.”33 con cui l’Italia si impegna a mettere in atto il nuovo
«approccio hotspot».
La base giuridica su cui poggia la decisione della Commissione è l’art. 78, par. 3, del TFUE, il quale prevede che in caso di situazioni emergenziali, di ingenti flussi migratori, il Consiglio, su proposta della Commissione, può attivare una procedura legislativa speciale, che abbia una durata temporanea tale da arginare la situazione di anormalità.
La tabella di marcia si compone di due sezioni: la prima riguarda la capienza relativa al sistema di prima e seconda accoglienza, al sistema di rimpatrio ed al sistema Sprar. La seconda sezione è invece dedicata alle questioni più strettamente procedurali relativamente al lavoro delle Commissioni territoriali.
Risulta rilevante, per comprendere l’implementazione del sistema
Hotspot, come il sistema di accoglienza si sia modificato
dall’emanazione dell’Agenda europea sulle migrazioni. I centri denominati Regional Hubs sono strutture aperte e assolvono al ruolo di una prima accoglienza di coloro che, già sottoposti alle procedure di identificazione negli Hotstpot, abbiano avviato la procedura di asilo. In questi centri troveranno assistenza per la compilazione del “modello C3” che gli permette di richiedere la protezione internazionale. Tali
32 Decisione Ue 2015/1523 del Consiglio e Decisione Ue 2015/1601, che
istituiscono misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell'Italia e della Grecia.
31
strutture sono appartenenti ad ex centri governativi (CARA/CDA e CPSA), configurabili, a partire dalla Roadmap, come Regional Hubs. Normalmente il periodo di permanenza va dai 7 ai 30 giorni al termine del quale, una volta formulata e presentata la richiesta di protezione internazionale, le persone vengono trasferite nei centri di seconda accoglienza del sistema SPRAR (Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati).Il sistema di accoglienza italiano per richiedenti protezione internazionale è regolato dal d.lgs. n. 142/15. Esso consiste in un’accoglienza a lungo termine che permette alle persone ospitate di beneficiare di alloggi confortevoli e di vari servizi, quali ad esempio l’istruzione e la formazione professionale. Il modello SPRAR è diffuso su tutto il territorio italiano secondo una condivisione di responsabilità tra il Ministero dell’interno e gli Enti Locali. La capienza prevista dalla
Roadmap per il 2017 è di 32.000 posti. Tuttavia, nonostante la messa in
atto di un piano di ampliamento della rete nazionale di seconda accoglienza, i flussi migratori sempre più ingenti hanno spinto le autorità nazionali a mantenere operativi i centri temporanei attivati dai Prefetti ai sensi dell’art. 11 d.lgs.n. 142/15, riconducibili ai Centri di Accoglienza Straordinaria (CAS), aumentando così la capacità al 31 dicembre 2015 a 76.683 posti.
Infine, le strutture Hotspot sono utilizzate nella fase della primissima accoglienza e soccorso dove avviene l’identificazione dei migranti appena sbarcati e delle cui procedure si dirà in seguito in questo paragrafo.
Rispetto a quanto previsto nel documento, al settembre 2015, il governo aveva individuato la sede di quattro Hotspot chiusi con una capacità complessiva di 1500 posti individuati in strutture di prima accoglienza a Pozzallo, Porto Empedocle, Trapani e Lampedusa. L’obiettivo entro la fine del 2015 era quello di portare la capienza a 2500 posti aprendo altre strutture ad Augusta e Taranto. Alla fine dell’anno 2015 soltanto Lampedusa aveva aperto i battenti, mentre le altre strutture hanno proceduto invece più lentamente, come si evince dal documento della Commissione: “Taranto, Trapani and Augusta require major works and
32
will not be ready before early 2016. In these locations reception capacities have to be built as registration is currently happening in tents and there is no place to accommodate people.”34. Ad oggi dei sei35 porti di sbarco individuati come hotspot soltanto quattro sono realmente operativi, di cui tre in Sicilia e segnatamente a Lampedusa, Trapani e Pozzallo ed uno in Puglia, a Taranto, con una capienza totale di 1600 posti. In aggiunta, per far fronte agli ingenti numeri di immigrati che arrivano in Italia, non essendo sufficiente la loro capienza per le attività di accoglienza e screening è stato previsto che se gli sbarchi avvengano in altri porti italiani, le operazioni di identificazione dovranno essere ugualmente svolte36: viene così istituito il concetto di “hotspot mobile” in cui squadre di funzionari riescano ad assicurare il regolare svolgimento delle procedure anche con poco preavviso. Nei fatti questo avviene molto di frequente e solo il 30% delle persone passa attraverso gli hotspot37. Inoltre, in recepimento della stessa decisione del Consiglio il 6 ottobre 2015 è stata emanata una circolare diretta ai prefetti ed al Capo della Polizia, contenente misure temporanee nel settore della protezione internazionale e l’avvio della procedura di
relocation. In questa circolare è evidente come venga a porsi particolare
enfasi sulla procedura di ricollocazione, descrivendo il meccanismo
hotspot come funzionale all’avvio della procedura. “In particolare, la
procedura di relocation è stata concepita dall’Unione Europea al fine di alleviare la pressione migratoria sul territorio italiano e presuppone, tra
34 Communication from the Commission to the European Parliament and
the Council. Progress report on the implementation of the hotspots in Italy.
COM(2015)679 final.
35 Altri punti sono stati designati a Porto Emepdocle/Villa Sikania e
Augusta.
36 Affermazione contenuta nella circolare del ministero dell’Interno n.
41807 del 29 dicembre 2015
37 Cfr. Rapporto Amnesty International 2016 p. 12 “Hotspot Italia. Come
le politiche dell’Unione Europea portano a violazioni dei diritti di rifugiati e migranti.”
33
l’altro, la presentazione, da parte dell’Italia, di una Roadmap, nonché l’istituzione di specifici Hotspot dove assicurare le operazioni di soccorso, prima assistenza, registrazione e fotosegnalamento di tutti i migranti.” Entrando nel dettaglio della Roadmap si apprende che le fasi previste dall’approccio Hotspot sono scandite come segue:
a) Al momento dello sbarco, le persone verranno sottoposte ad uno screening medico, al fine di accertare eventuali problemi sanitari di ogni singolo individuo.
b) Verranno poi intervistate da parte dei funzionari degli uffici immigrazione, i quali compileranno il cd. foglio notizie contenente le generalità, la foto e le informazioni di base della persona, nonché l’indicazione circa la sua volontà o meno di richiedere protezione internazionale.
c) Sulla base degli esiti delle menzionate attività/interviste di pre-identificazione le persone potrebbero essere ulteriormente intervistate da funzionari di polizia investigativa con il supporto di Frontex ed Europol, al fine di acquisire informazioni utili per scopi investigativi e/o di intelligence.
d) Subito dopo la procedura di pre-identificazione, tutte le persone saranno foto-segnalate come richiedenti asilo o come irregolari, sulla base delle loro interviste rilasciate ai funzionari degli uffici immigrazione.
e) Infine, successivamente all’espletamento di tutte le attività, le persone che hanno fatto richiesta di asilo verranno trasferite nei vari
regional hubs dedicati; le persone in posizione irregolare e che non
richiedono protezione internazionale saranno trasferite nel Centri di identificazione ed Espulsione.
Il team al quale è affidato il compito di svolgere le summenzionate attività all’interno di ogni Hotspot è il seguente:
- 6 operatori dell’ufficio immigrazione (Italia); - 2 addetti di polizia investigativa (Italia);
- 2 addetti della polizia scientifica preposti alle fotografie degli stranieri
34
- un team di 3 rappresentanti Frontex addetti agli interrogatori; - 6 mediatori culturali;
- 4 esperti EASO;
- 10 esperti degli Stati membri scelti da Frontex o EASO per supportare
il personale italiano nelle attività di foto-segnalamento e rilevamento impronte;
- in ciascuna area Hotspot sono richieste anche 5 unità mobili per le
attività di foto-segnalamento e rilevamento impronte.
- 10 addetti della polizia scientifica (Italia) preposti al foto-segnalamento
e rilevamento.
La Circolare n. 14106 del 6 ottobre 2015
Successivamente all’emanazione della Roadmap del 28 settembre 2015, il Ministero dell’Interno prosegue nella sua opera di implementazione dell’approccio Hotspot, dando seguito a quanto dall’Europa ci viene raccomandato, adottando un nuovo documento il 6 ottobre 201538.
Il detto documento in ossequio alla Decisione del Consiglio europeo del 14 settembre 2015 pone l’avvio alla procedura di relocation delineandone un piano operazionale. Come già evidenziato nei paragrafi precedenti viene concessa la possibilità di entrare nella procedura di ricollocamento ai richiedenti asilo “in clear need of
protection”; la procedura deve potersi completare nel giro di due mesi
a decorrere dalla data in cui il singolo Stato membro dichiara la propria disponibilità a ricollocare i richiedenti asilo.
La circolare sottolinea inoltre che nell’attesa che il sistema sia pienamente operativo venga avviata una fase sperimentale nella quale non si esclude che possano essere ricollocati anche soggetti che siano giunti sul territorio in un periodo anteriore all’emanazione della predetta decisione. A tal proposito viene resa disponibile una prima
38 Ministero dell’Interno, Dipartimento per le libertà civili e
35
sommaria informativa in favore di coloro che siano giunti sul territorio a partire dal 24 marzo 2015.
Inoltre con questo decreto il Ministero dell’Interno sollecita le prefetture di Milano e Roma a nominare un referente al fine di assicurare un raccordo più efficiente con il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, con la Questura e le strutture di accoglienza, in quanto i potenziali relocandi verrebbero ad essere sistemati nei rispettivi capoluoghi per la compilazione del modello C3.
Infine ai Prefetti di Bari e Crotone ed Agrigento viene segnalato che i rispettivi CARA sotto la loro competenza siano individuati come Regional
Hubs che ospitano i potenziali relocandi per la formalizzazione della
domanda d’asilo. Tale circolare adottata dal Ministero dell’Interno ha carattere meramente organizzativo.
Circolare del Ministero dell’Interno dell’8 gennaio 2016
Una seconda circolare da parte del Ministero dell’interno viene emanata l’8 gennaio 2016 avente ad oggetto le modalità e le garanzie da assicurare nell’accesso alla procedura d’asilo.
Il capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, Mario Morcone accoglie le preoccupazioni pervenutegli da parte di alcune ONG nazionali ed internazionali, sulle modalità con le quali i migranti ricevono l’ordine contenente l’allontanamento dal territorio nazionale. Il rimprovero delle ONG si concentrava sulle modalità accelerate con cui i migranti che non rientrino nella categoria “in clear need of protection” siano destinatari di un provvedimento di allontanamento.
In proposito vengono richiamate alcune norme a tutela del diritto dell’informazione del migrante e del diritto a presentare domanda d’asilo in qualsiasi momento, anche quando si trova da tempo in Italia. La circolare prosegue riferendosi all’art 8 della direttiva 2013/33/UE che introduce il principio secondo il quale “hanno diritto all’informazione tutti coloro per i quali sussistono elementi che lasciano supporre l’intenzione di presentare una domanda d’asilo”. Secondo la circolare la normativa
36
vigente prendendo in considerazione la vulnerabilità del richiedente asilo ha previsto una serie di garanzie procedimentali volte a garantire l’effettività della protezione, come un’adeguata informativa sui diritti e doveri nell’ambito della procedura, il diritto di non essere respinto soltanto in ragione della propria nazionalità e di non essere trattenuto al solo fine di esaminare la sua domanda. Inoltre viene rammentato anche che l’Italia fino ad oggi non ha ritenuto di adottare una lista dei paesi cd. sicuri proprio in virtù dell’articolo 10 della Costituzione che salvaguarda il diritto di asilo ed impone una valutazione caso per caso delle specifiche situazioni che vengono in esame “Non esistono nel nostro ordinamento “categorie” cui attribuire o negare a priori la protezione internazionale, ma solo casi di persone che, indipendentemente dalla loro nazionalità in presenza dei presupposti previsti dalla legge, possono avere diritto alle garanzie contenute nella Convenzione di Ginevra.”. Infine la circolare ribadisce che la competenza esclusiva a decidere sull’inammissibilità della domanda d’asilo spetta esclusivamente alle Commissioni territoriali appositamente predisposte.
Procedure Operative Standard (SOP)
È altrettanto rilevante l’adozione di un altro documento: le Procedure Operative Standard (SOP), redatte dal Ministero dell’Interno e presentate il 1 giugno 2016 come guida operativa per le attività organizzate all’interno degli Hotspot. Il documento è stato redatto in collaborazione con la Commissione europea, Frontex, UNHCR , Europol , EASO e OIM. Adottate principalmente per uniformare le prassi operative di tutti gli
Hotspot, le Sop introducono dettagli sulle strutture e sull’organizzazione
degli Hotspot. Un ampio spazio viene dedicato ai singoli moduli operativi di cui si compone l’attività di identificazione fino all’uscita dall’Hotspot. Se ne riporta di seguito la sequenza operativa dal momento in cui i migranti arrivano nell’area Hotspot al momento di uscita:
