Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
in cotutela con Université de Strasbourg (FRANCIA)
DOTTORATO DI RICERCA IN
DIRITTO EUROPEO
Ciclo XXIX
Settore Concorsuale di afferenza: 12/E4 Settore Scientifico disciplinare: IUS/14
VERSO UNA PROCURA EUROPEA?
Tra effettività e diritti fondamentali
Presentata da:
Costanza Di Francesco Maesa
Coordinatore Dottorato Relatore
Prof.ssa Claudia Golino Prof. Giacomo Di Federico
Relatore
Prof.ssa Catherine Haguenau-Moizard
2
Alla mia Mimmi, che amo alla follia e che mi ha insegnato il valore della resistenza
“Cosa posso portare con me?” “Da darti ho solo l'Antico Codice. È il più potente dei talismani. Protegge dai ladri e dagli assassini”. “E cosa contiene?” “Le chiamavano leggi”. “Non ne ho mai sentito parlare...” “Quando sarai in presenza del Grande Re nascondilo nella tasca interna del mantello, quella che appoggia sul cuore. Ispirerà le tue parole... Si narra che fu argon in persona a dettarle allo scriba”. “Il primo tra i primi?” “Il fondatore del Sacro Ordine”. “Esiste ancora chi è in grado di leggere l'antica lingua?” - domandò May. “Esiste. Abita nel Mondo dei Sogni Mai Dimenticati”. “Come farò ad arrivarci?” “Ti guideranno i tuoi occhi”. “quando?” “Dipende soltanto da te e da dove ti porterà il tuo viaggio. Prima dovrai uccidere la paura”. “Come?” “Chiudendo gli occhi!”. “Vuoi dire che dovrò scendere nel Grande Buio?” “È là che risiede il principio di ogni cosa”. “È lì che affondano le sacre radici?” “È quello il luogo dove il grande Argon parlò con il Sacro Custode”. “Allora riuscirò a distinguere il bene dal male?” “Allora comprenderai il senso delle Antiche Leggi e il nostro mondo, così come noi lo conosceremo, troverà equilibrio. Finalmente ogni creatura troverà pace”. “Se li terrò chiusi” - domandò ancora May “i miei occhi come faranno a guidarmi?” “Tu hai la vista” rispose l'indovino “gli occhi che ti guideranno lungo il cammino saranno quelli del cuore”.
3
INDICE
Indice
1. Introduzione ... 7 2. PRIMA PARTE Effettività e Procura europea ... 27 2.1. TITOLO PRIMO Significato e portata dell'effettività̀ nel diritto penale europeo ... 27 2.1.1. CAPITOLO PRIMO Il principio di effettività̀ nel diritto penale europeo ... 27 2.1.1.1. SEZIONE I Effettività̀ e integrazione europea nell'ambito del diritto penale europeo ... 27 Delimitazione del campo di indagine ... 27 Effettività quale mezzo di integrazione europea ... 31 Il principio di leale cooperazione ... 34 Diritto penale quale strumento di efficace attuazione delle politiche europee. Effettività e potere sanzionatorio ... 40 Delinearsi di una competenza dell'Unione in materia penale ... 44 Giurisprudenza della Corte di Giustizia ed effettività. Strumento per criminalizzare o per decriminalizzare certe fattispecie di reato a livello nazionale? ... 52 Definizione del contenuto e dell'ambito applicativo del principio di effettività ... 72 2.1.1.2. SEZIONE II Effettività̀ e diritti fondamentali ... 86 Effet utile, effettività e sovranità nazionale ... 86 Effettività̀ e diritti fondamentali tra cooperazione giudiziaria in materia penale e mutuo riconoscimento ... 92 Cooperazione giudiziaria in materia penale e istanze securitarie ... 95 Principio del mutuo riconoscimento e diritti fondamentali ... 105 Giurisprudenza della Corte di Giustizia tra mutuo riconoscimento, effettività̀ e diritti fondamentali ... 117 Clausola di salvaguardia dell'identità̀ nazionale degli Stati membri e effettività̀ ... 127 Contrasto tra effettività̀ e diritti fondamentali in ambito di mutuo riconoscimento? ... 134 Effettività̀ e principio di legalità ... 139 2.1.2. CAPITOLO SECONDO Il riparto di competenze tra l'Unione e gli Stati Membri in ambito penale ... 154 2.1.2.1. SEZIONE I Principi in tema di riparto di competenze in materia di diritto penale europeo 154 Principio di attribuzione e diritto penale europeo ... 155 Il riparto delle competenze in materia penale prima del Trattato di Lisbona ... 159 Clausola di flessibilità, principio di sussidiarietà e principio di proporzionalità nell'ambito del diritto penale europeo ... 168 2.1.2.2. SEZIONE II Analisi delle basi giuridiche esistenti per un'eventuale disciplina uniforme a livello europeo ... 188 L'armonizzazione delle regole di diritto penale sostanziale (art. 83 TFUE) ... 191 L'armonizzazione delle regole di diritto penale processuale (art. 82 TFUE) ... 210 Altre possibili basi giuridiche per l'adozione di norme armonizzate in ambito penale (articolo 352 TFUE e articolo 86 TFUE) ... 221 2.2. TITOLO SECONDO Configurazione e competenza della Procura europea alla luce dell'effettività ... 226 2.2.1. CAPITOLO TERZO Statuto della Procura europea e relazione con altri soggetti ... 226 2.2.1.1. SEZIONE I Statuto della Procura europea ... 2264 Struttura della Procura europea. Organizzazione interna dell'Ufficio ... 227 Indipendenza della Procura europea ... 247 Responsabilità della Procura europea ... 269 2.2.1.2. SEZIONE II Rapporti tra la Procura europea e altri organi ... 276 Rapporti della Procura europea con Eurojust ... 276 Rapporti della Procura europea con OLAF ... 291 Rapporti della Procura europea con gli Stati non partecipanti al regolamento istitutivo della Procura europea ... 305 2.2.2. CAPITOLO QUARTO Competenza sostanziale della Procura europea ... 309 2.2.2.1. SEZIONE I Competenza sostanziale della Procura europea per i reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione ... 309 Competenza sostanziale della Procura europea in materia di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione ... 310 Portata applicativa dei reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione, ossia definizione dei reati che rientrano nella competenza della Procura europea ... 322 Competenza per i reati indissolubilmente legati a quelli lesivi degli interessi finanziari dell'Unione ... 332 2.2.2.2. II SEZIONE Estensione della competenza della Procura europea ai sensi dell'articolo 86, par. 4 del TFUE ... 348 Valutazione circa l'estensione della competenza della Procura europea ai reati di terrorismo ... 349 Valutazione circa l'estensione della competenza della Procura europea ai reati ambientali ... 366 Valutazione circa l'estensione della competenza della Procura europea alle violazioni della disciplina posta a tutela della concorrenza ... 385 3. SECONDA PARTE Diritti fondamentali e Procura europea ... 397 3.1. TITOLO PRIMO Diritti fondamentali di diritto penale europeo ... 397 Delimitazione del campo di indagine ... 397 Tutela dei diritti fondamentali in materia penale a livello europeo ... 399 3.1.1. CAPITOLO QUINTO Principi di diritto penale sostanziale ... 412 3.1.1.1. Il principio di legalità sostanziale ... 412 Carta europea dei diritti fondamentali dell'Unione europea e ratio del principio di legalità sostanziale ... 412 Contenuto del principio di legalità nella Convenzione europea dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali ... 417 Il principio di legalità nella giurisprudenza della Corte di Giustizia ... 422 Principio di legalità inteso come riserva di legge ... 428 Principio di legalità inteso come tassatività ... 432 Principio di legalità come principio di irretroattività̀ della legge penale sfavorevole e applicabilità della legge penale più favorevole ... 436 3.1.1.2. Principio dell'esigenza di un legittimo scopo di tutela ... 438 Ratio del principio di esigenza di un legittimo scopo di tutela ... 438 Fondamento giuridico del principio di esigenza di un legittimo scopo di tutela ... 439 Oggetto del principio di esigenza di un legittimo scopo di tutela ... 444 Grado di anticipazione della soglia di tutela compatibile con l'esigenza di un legittimo scopo di tutela ... 447 Principio di esigenza di un legittimo scopo di tutela come criterio guida per il legislatore europeo ... 449 3.1.1.3. Il principio di colpevolezza nel diritto penale europeo ... 453 Ratio e contenuto del principio di colpevolezza ... 453
5 Il contenuto del principio di colpevolezza nella Convenzione europea dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali ... 455 Il principio di colpevolezza nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e negli atti legislativi europei ... 459 Ipotesi di responsabilità oggettiva ... 481 Ammissibilità a livello europeo della responsabilità penale delle persone giuridiche ... 489 3.1.2. CAPITOLO SESTO Principi di diritto penale processuale ... 496 3.1.2.1. Principio di legalità processuale e diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo ... 496 Il principio di legalità processuale ... 496 Il diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo ... 505 Il diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo nella Convenzione europea dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali ... 514 Strumenti di ricorso previsti a livello europeo ... 516 3.1.2.2. Diritto alla presunzione di innocenza e diritti di difesa ... 522 Diritto alla presunzione di innocenza ... 522 Il diritto alla presunzione di innocenza nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali ... 526 Il diritto alla presunzione di innocenza nella giurisprudenza della Corte di Giustizia ... 531 Disciplina del diritto nella direttiva relativa al rafforzamento della presunzione di innocenza ... 536 Diritti di difesa degli indagati o imputati ... 546 Contenuto dei diritti di difesa nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali ... 547 I diritti di difesa nella giurisprudenza della Corte di Giustizia ... 554 Limitazioni ai diritti di difesa nella giurisprudenza della Corte di Giustizia ... 556 Direttive adottate a livello europeo a tutela dei diritti di difesa ... 568 3.1.2.3. Il principio di ne bis in idem ... 586 Ratio e contenuto del principio di ne bis in idem ... 586 Il principio di ne bis in idem nella Convenzione europea dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali ... 591 Il principio di ne bis in idem nella giurisprudenza della Corte di Giustizia ... 594 Il principio di ne bis in idem nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dopo l'entrata in vigore della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ... 609 3.2. TITOLO SECONDO Disciplina processuale applicabile alle indagini svolte dalla Procura europea alla luce dei diritti fondamentali ... 631 3.2.1. CAPITOLO SETTIMO Poteri della Procura europea e disciplina processuale delle indagini da essa svolte ... 631 3.2.1.1. SEZIONE I Modalità di esercizio dell'azione penale e legge processuale applicabile alle indagini svolte dalla Procura europea ... 631 Poteri della Procura europea. Modalità di esercizio dell'azione penale ... 631 Norme alternative all'azione penale. Archiviazione del caso e procedure semplificate di azione penale da parte della Procura europea ... 649 Scelta della legge processuale applicabile ... 662 3.2.1.2. II SEZIONE Regime di ammissibilità delle prove raccolte dalla Procura europea e disciplina applicabile alle indagini transfrontaliere e alle indagini interne ... 681 Regime di ammissibilità delle prove raccolte dalla Procura europea ... 681 Indagini transfrontaliere ... 701 Indagini interne ... 714 3.2.2. CAPITOLO OTTAVO Garanzie procedurali, tutela dei dati personali, controllo giurisdizionale ... 722
6 3.2.2.1. SEZIONE I Garanzie procedurali e tutela dei dati personali ... 722 Garanzie procedurali ... 722 Protezione dei dati di carattere personale ... 739 3.2.2.2. SEZIONE II Controllo giurisdizionale sulle decisioni adottate dalla Procura europea ... 761 Forme di controllo giurisdizionale ... 761 4. Conclusioni ... 791 5. Bibliografia ... 806 5.1.1.1. Libri e capitoli ... 806 5.1.1.2. Articoli ... 825 5.1.1.3. Altra dottrina ... 839 5.1.1.4. Trattati europei ... 845 5.1.1.5. Trattati internazionali ... 845 5.1.1.6. Atti dell’Unione europea ... 847 5.1.1.7. Soft-law ... 856 5.1.1.8. Documenti preparatori ... 860 5.1.1.9. Altri documenti ... 864 5.1.1.10. Legislazione nazionale ... 866 Italia ... 866 Gli Stati Uniti d’America ... 866 Germania ... 867 Spagna ... 867 5.1.1.11. Giurisprudenza della Corta di giustizia ... 867 5.1.1.12. Conclusioni degli avvocati generali ... 884 5.1.1.13. Giurisprudenza del Tribunale ... 887 5.1.1.14. Giurisprudenza della CEDU ... 888 5.1.1.15. Altra giurisprudenza ... 893 Internazionale ... 893 Danimarca ... 893 Francia ... 893 Germania ... 893 Grecia ... 894 Italia ... 894 Lituania ... 894 Polonia ... 894 Reppublica ceca ... 894
7
1. Introduzione
Nel mito Europa è una principessa fenicia, figlia del re Agenore e sorella di Cadmo, che era stata rapita da Zeus in forma di toro e portata a Creta. Il re suo padre, disperato, mandò Cadmo in cerca della sorella, minacciando di esiliarlo se fosse tornato senza averla ritrovata. Sfinito a causa dell'infruttuosa ricerca che aveva compiuto in ogni angolo della terra allora conosciuta e raggiungibile, il mito narra che lo stesso si fosse rivolto all'oracolo di Delfo, il quale rispose che, anche se l'avesse cercata per altri lunghi anni, non l'avrebbe mai trovata. La Pizia esortò, quindi, Cadmo a tralasciare la ricerca della sorella e a seguire una vacca con macchie sui fianchi a forma di mezzaluna fino a che non si fosse fermata. Nel punto in cui si fosse fermata a riposare la vacca, là avrebbe dovuto fondare la città detta Cadmea, che più tardi sarebbe stata chiamata Tebe. Europa nel mito greco rappresenta, quindi, un'entità che va cercata continuamente e sotto diverse forme. Secondo il mito, alla fine, Europa, pur non essendo rinvenuta nelle sue sembianze originarie, quelle ricercate dal fratello, permetterà di fondare una solida e fiorente città, nata dall'incontro tra Oriente e Occidente.
Fuor di metafora, anche l'Unione europea rappresenta un'entità difficile da raggiungere, dai confini incerti e dalle forme non ancora pienamente definite, ma al tempo stesso rappresenta un'occasione unica per gettare le fondamenta di uno spazio unico comune in cui siano garantiti i valori della “dignità̀ umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani”, in una società caratterizzata, tra gli altri valori, dalla giustizia. L'articolo 3 del TUE, in particolare, stabilisce che tra gli obiettivi dell'Unione rientra quello di offrire ai propri cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne tra l'altro, “la prevenzione della criminalità̀ e la lotta contro quest'ultima”.
Il Trattato di Lisbona che, ai sensi dell'articolo 1 del TUE, “segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più̀ stretta tra i popoli dell'Europa”, consolidando la precedente giurisprudenza della Corte di Giustizia e riprendendo alcuni importanti approdi raggiunti in seno al Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa apre la strada al
8 riconoscimento di un vero e proprio diritto penale, sia sostanziale che processuale, dell'Unione europea.
L'abolizione della suddivisione in pilastri nella nuova struttura istituzionale europea, la conseguente attribuzione di una competenza concorrente tra Unione europea e Stati membri nel settore dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ora espressamente prevista dall'articolo 4, par. 2 lett. j) del TFUE, e l'espresso riconoscimento di valore vincolante alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea aprono una nuova fase dei rapporti tra diritto europeo e diritto penale rispetto a quanto previsto dal previgente quadro normativo risultante dalle limitate modifiche apportate con il Trattato di Nizza.
Uno degli elementi più innovativi del Titolo V del TFUE, dedicato allo Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia, è rappresentato, per quanto concerne la cooperazione giudiziaria in materia penale, dall'articolo 86 del TFUE, il quale prevede la possibilità di istituire una Procura europea che abbia il compito di “individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati lesivi degli interessi finanziari dell'Unione”, e i loro complici, nonché gli autori di reati di “criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale”, nel caso in cui la competenza del PME venisse estesa, mediante una decisione unanime del Consiglio.
La previsione della possibilità di istituire una Procura europea rappresenta un passo significativo nella direzione di “un'unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa”, dal momento che con l'istituzione di un organo inquirente sovranazionale, almeno teoricamente, si abbandona la logica di mera cooperazione, di attività meramente amministrativa e di coordinamento intergovernamentale tra autorità giudiziarie degli Stati membri per entrare in uno scenario di “integrazione verticale” dei sistemi processuali e giudiziari degli Stati membri, di fronte ai cui organi giurisdizionali competenti la Procura europea avrà il compito di esercitare l'azione penale.
La Procura europea, così come delineata nell'articolo 86 del TFUE, avrà, quindi, il compito di condurre le indagini e raccogliere il materiale probatorio necessario a provare la fondatezza delle accuse rivolte nei confronti degli autori dei reati rientranti nella propria competenza, chiedendo il rinvio a giudizio o l'archiviazione nei confronti degli indagati e rappresentando l'accusa dinanzi ad un organo giurisdizionale nazionale. L'articolo 86 TFUE, infatti, sembra accogliere una delle soluzioni elaborate fin dagli anni '90, ossia la scissione tra “azione” europea e “giurisdizione” nazionale.
9 L'articolo 86 del TFUE, lungi dal rappresentare una disposizione imprevista e imprevedibile, costituisce il risultato finale di un acceso dibattito scientifico e politico che dura da oltre venti anni, oggetto di articolati studi e timide iniziative legislative europee.
Si auspicò la creazione di un Pubblico Ministero europeo per la prima volta nel 1997, anno di pubblicazione della versione finale del progetto (denominata Corpus Juris) realizzato da un gruppo di accademici provenienti da diversi Paesi europei che erano stati investiti dalla Commissione del compito di elaborare alcuni principi fondamentali in materia di tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione europea nel quadro di uno spazio giudiziario europeo. Il
Corpus Juris prevedeva, in particolare, otto reati, con le relative pene, e l’istituzione di una
nuova figura, il Pubblico Ministero europeo. Quest'ultimo era inteso come autorità̀ indipendente sia nei confronti delle autorità̀ nazionali che degli organi comunitari, responsabile delle indagini, del rinvio a giudizio e dell’esercizio dell’azione penale su tutto il territorio degli Stati membri dell’Unione europea.
Il progetto era stata commissionato nella consapevolezza che la tutela degli interessi dell'allora Comunità europea non risultava né efficace né omogenea sul territorio dei diversi Stati membri. Il gruppo di esperti ritenne che il metodo più adeguato per assicurare l'efficace repressione degli autori dei crimini lesivi degli interessi finanziari europei consistesse nel prevedere la creazione di un Pubblico Ministero europeo a cui si affiancasse la predisposizione, seppur limitata ad una certa categoria di reati, di regole uniformi di diritto penale europeo, non solo di carattere processuale ma anche sostanziale, sia di parte speciale che di parte generale.
All'idea, all'epoca rivoluzionaria, di istituire una Procura europea si affiancò l'idea altrettanto innovativa di predisporre regole penali comuni, sia sostanziali che processuali, ponendo le basi per creare un diritto penale e un diritto processuale penale uniformi a livello europeo.
La reazione degli Stati membri al progetto pubblicato nel 1997 e allo studio elaborato dal gruppo di esperti sovvenzionato dalla Commissione, su richiesta del Parlamento europeo, sulla fattibilità̀ del Corpus Juris è stata categorica. In particolare, questi ultimi si erano fermamente opposti all'idea di creare un corpo di regole sostanziali e processuali uniformi in materia penale, nonché alla possibilità di istituire un Pubblico Ministero europeo, dal momento che le peculiarità del settore penale rispetto ad altri rami del diritto hanno sempre alimentato
10 preoccupazioni in capo agli Stati membri, i quali sono particolarmente gelosi della propria sovranità in materia penale.
La determinazione del penalmente rilevante rappresenta, infatti, una prerogativa statale di particolare rilevanza, di matrice illuministica, che rispecchia i valori intrinseci dello Stato, il quale, tramite la riserva di legge parlamentare, è l'unico titolare della potestà di determinare quali interessi giuridici vadano tutelati e, di conseguenza, quali condotte vadano sanzionate perché lesive di tali interessi giuridicamente protetti. Ciò̀ comporta che, pur a fronte del continuo incremento di fenomeni criminali che assumono connotati transnazionali, gli Stati membri, in generale, sono restii ad accettare una penetrante ingerenza del diritto europeo in tale ambito.
Tale tendenza era stata confermata in occasione del vertice di Tampere, in cui, nel dettare le priorità e l'agenda politica relativa allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il quinquennio 2000-2004, i Capi di Stato e di Governo evitarono di affrontare la questione riguardante la creazione di una Procura europea, preferendo sollecitare l’istituzione di Eurojust. Consapevole della ferma opposizione degli Stati membri alla creazione di regole penali uniformi a livello europeo, la Commissione ha cercato di perseguire l'obiettivo di assicurare un'adeguata protezione degli interessi finanziari europei seguendo due diverse linee direttrici. Da un lato, nella Conferenza intergovernativa di Nizza del dicembre 2000 ha nuovamente rilevato l'inadeguatezza degli strumenti fino ad allora adottati a livello europeo, quali il coordinamento amministrativo offerto dall’Ufficio europeo per la lotta contro le frodi, in quanto l’azione penale restava incerta. Mancando strumenti che completassero l’azione di prevenzione e di inchiesta amministrativa mediante un organo responsabile di esercitare l’azione penale, la Commissione ha, pertanto, auspicato l'introduzione di una base giuridica che consentisse la nomina di un Procuratore europeo indipendente, con il compito di esercitare l’azione pubblica dinanzi alle giurisdizioni competenti degli Stati membri, e l’adozione, in sede di diritto derivato, dello statuto del Procuratore europeo, delle norme di diritto sostanziale relative alla tutela degli interessi finanziari, delle regole di procedura penale e di ammissibilità̀ delle prove, nonché delle regole relative al controllo giurisdizionale degli atti disposti dal Procuratore nell’esercizio delle sue funzioni.
11 Dall'altro, ha abbandonato l'approccio “sistemico” adottato nel Corpus Juris nelle iniziative legislative successive, tra cui figura in primo piano il “Libro Verde sulla tutela degli interessi finanziari e la creazione di una Procura europea”, pubblicato nel 2001, che sebbene di poco successivo alla pubblicazione del Corpus Juris 2000, e sebbene ampiamente ispirato alle proposte di tale documento, presenta la creazione della Procura europea, da un lato, e l’introduzione di disposizioni comuni di diritto penale sostanziale e procedurale, dall’altro, come questioni diametralmente opposte e autonome tra loro; cosicché l’introduzione di fattispecie sovranazionali risulta in tale testo una delle opzioni possibili, accanto ad altre fondate su una più̀ o meno spinta armonizzazione delle disposizioni nazionali.
Tuttavia, pur essendo stata ridimensionata la portata delle innovazioni da apportare al tessuto normativo esistente, entrambe le iniziative della Commissione non si tradussero in una precisa proposta legislativa. È stato necessario aspettare la Convenzione presieduta da Valery Giscard d’Estaing, incaricata di redigere il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, per trovare un'espressa base giuridica nel Trattato. L'articolo III-274 del trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, pur se in modo riduttivo rispetto a quanto era stato previsto dall'art. III-175 del progetto di trattato, prevedeva espressamente la possibilità di istituire una Procura europea.
La formulazione accolta dal testo costituzionale nell'articolo III-274 era nuovamente una soluzione compromissoria che, in primo luogo, limitava la competenza della Procura europea ai soli reati suscettibili di ledere gli interessi finanziari dell'Unione, e non la estendeva, come, invece, era previsto dall'art. III-175 del progetto, anche ai reati di criminalità̀ grave aventi carattere transnazionale, ai quali poteva essere estesa solo con una successiva decisione del Consiglio, ed, in secondo luogo, richiedeva una decisione del Consiglio all’unanimità̀ per poter istituire la Procura europea.
L'articolo 86 del TFUE, introdotto con le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona, ricalca quasi integralmente il contenuto dell'articolo III-274, prevedendo che possa essere istituita una Procura europea a partire da Eurojust.
L’adozione del Trattato di Lisbona ha alimentato nuovamente il dibattito sulla Procura europea, stimolando ulteriori approfondimenti scientifici. Si segnala, in particolare, uno studio, diretto dalla Prof.ssa Katalin Ligeti dell’Università del Lussemburgo, denominato Model Rules
12 comuni per le indagini del nuovo organo europeo. Su queste premesse, il 17 luglio del 2013 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento per l’istituzione di una Procura europea. Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona e l'introduzione dell'articolo 86 nel TFUE, quindi, il percorso iniziato ormai più di venti anni fa, nel 1997, con la redazione del
Corpus Juris, è finalmente giunto ad un approdo fondamentale.
L'articolo 86 del TFUE costituisce una delle più delicate e controverse disposizioni introdotte con il Trattato di Lisbona, sia da un punto di vista politico che giuridico: l'istituzione della Procura europea, infatti, sia a causa del forte valore simbolico che la caratterizza che a causa degli ampi poteri che possono esserle attribuiti, può potenzialmente mettere a rischio sia la sovranità statale che la configurazione istituzionale e organizzativa delle agenzie europee che operano attualmente nel settore penale a livello europeo, come OLAF, Eurojust o Europol.
Dal punto di vista giuridico, inoltre, gli aspetti problematici originati dalla creazione della Procura europea sono molteplici e rilevanti. Tali dubbi e criticità, oltre che dalle resistenze degli Stati membri alla creazione di una vera e propria Procura europea, dotata del potere di esercitare l'azione penale a livello sovranazionale, sono originati dal fatto che l'articolo 86 del TFUE lascia pressoché interamente al futuro regolamento che istituirà la Procura europea il compito di definire tutti gli aspetti fondamentali concernenti il futuro organo inquirente europeo, a partire dalla struttura che la stessa assumerà, alla definizione dei reati rientranti nella sua competenza, alle regole processuali che regolano la fase delle indagini preliminari di cui essa rappresenta il dominus, alla definizione dei rapporti con le altre agenzie operanti in ambito di cooperazione giudiziaria in materia penale. Al secondo comma dell'articolo 86 si legge infatti: “la Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, quali definiti dal regolamento previsto nel paragrafo 1, e i loro complici. Essa esercita l'azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri”. Del pari, nel terzo comma del medesimo articolo, si legge che “i regolamenti di cui al paragrafo 1 stabiliscono lo statuto della Procura europea, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attività̀ e all'ammissibilità̀ delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell'esercizio delle sue funzioni”.
La definizione della struttura e delle funzioni che assumerà la Procura europea, così come stabilito dall'articolo 86 del TFUE, è, pertanto, rimessa al regolamento che ne decreterà
13 l'istituzione. La scelta dell'opzione organizzativa e funzionale che meglio permetta di raggiungere gli obiettivi previsti dal Trattato con la creazione della Procura europea è, dunque, in larga misura nelle mani degli Stati membri, i quali dovranno accordarsi sullo statuto e le funzioni da attribuire all’istituenda Procura europea. Del pari, saranno gli Stati membri a decidere se la competenza di quest'ultimo e le regole processuali applicabili alle indagini dalla stessa condotte saranno determinate in modo uniforme nello stesso regolamento istitutivo o se, invece, in assenza di tale sforzo unificatorio, sarà prevista un'armonizzazione minima delle stesse o addirittura un rinvio alle leggi nazionali applicabili al caso di specie.
Si ritiene, al proposito, che alcuni eventi recenti come la crisi economica e finanziaria che ha colpito sia i Paesi europei che l'intero sistema economico e finanziario a livello internazionale, nonché i tragici attentati terroristici che hanno colpito negli ultimi anni il cuore dell'Europa influenzeranno l'attitudine degli Stati membri nel definire le regole disciplinanti l'istituenda Procura europea. In questo contesto, come ha sottolineato il Vice Presidente Viviane Reding, la Procura europea rappresenta un organo in grado di assicurare crescita e stabilità all'interno del territorio europeo. Esso può, infatti, aiutare a consolidare l'unione economica e monetaria rafforzando la fiducia dei contribuenti nel funzionamento delle istituzioni europee e nel proteggere i valori fondamentali su cui si fonda l'Unione. Come ha sottolineato la Commissione nella Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea del 17 luglio 2013, l'istituzione della Procura europea, rafforzando la tutela degli interessi finanziari dell'Unione, persegue l'obiettivo a lungo termine di rafforzare lo sviluppo dello spazio di giustizia e accrescere la fiducia delle imprese e dei cittadini dell’Unione nelle sue istituzioni, nel rispetto di tutti i diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Allo stato attuale, pur se l’obbligo di tutelare il bilancio dell’Unione incombe tanto sull’Unione quanto sugli Stati membri, di fatto l’Unione ha un controllo ridotto sulle spese degli Stati membri e praticamente nessun potere di intervento in caso di distrazione a fini illeciti dei fondi dell’UE.
Questo è dovuto al fatto che la stragrande maggioranza del bilancio dell’Unione è gestito dalle autorità̀ nazionali, che hanno il compito, per esempio, di concedere le sovvenzioni finanziate dal bilancio UE; di conseguenza, le indagini e le azioni penali per i reati a danno del bilancio dell’Unione sono di competenza degli Stati membri, le cui autorità competenti decidono se e come intervenire a tutela del bilancio dell'Unione in base al carico di lavoro e
14 alle priorità della politica penale nazionale. Di conseguenza, il livello di tutela degli interessi finanziari dell’Unione varia notevolmente da uno Stato membro all’altro.
Il quadro complessivo che ne risulta delinea un sistema inadeguato di contrasto agli illeciti contro gli interessi finanziari dell'Unione in cui, a causa delle divergenze normative nazionali e della disomogeneità̀ degli sforzi di contrasto degli Stati membri, le indagini penali su frodi e altri reati a danno del bilancio dell’UE sono, di fatto, ostacolate. Tale inadeguatezza è confermata dai dati diffusi dalla Commissione e dall'OLAF, in base ai quali tra più di 1000 casi trasferiti dall'OLAF alle competenti autorità nazionali nei casi in cui l'Ufficio ravvisi elementi di illiceità penale, meno della metà trova una risposta giudiziale a livello nazionale e, inoltre, tra i casi che hanno ricevuto una risposta giudiziale, circa la metà si è tradotto in pronunce di archiviazione. Un tale dato è tanto più allarmante se si considera che, in base al report sulla protezione degli interessi finanziari dell'Unione stilato dalla Commissione nel 2010, le presunte frodi al bilancio dell'Unione ammontano approssimativamente a 600 milioni di euro annui.
Secondo i rapporti elaborati da OLAF, inoltre, gli illeciti commessi contro gli interessi finanziari dell'Unione assumono sempre di più una dimensione transnazionale, per cui una collaborazione stretta tra autorità giudiziarie di diversi Stati membri risulta essenziale per avere una visione complessiva del reato commesso. In molti casi, invece, nella pratica la dimensione europea della frode è trascurata dalle autorità inquirenti nazionali poiché la lentezza e la difficoltà di coordinamento tra autorità giurisdizionali di diversi Stati membri scoraggia le autorità nazionali competenti dal perseguire il reato nella sua complessità e queste ultime si limitano a perseguire la condotta commessa nel proprio Stato membro. Sebbene Eurojust possa in teoria aiutare le autorità inquirenti nazionali a coordinarsi, per sua stessa natura Eurojust implica la frammentazione del potere inquirente tra diverse autorità inquirenti nazionali.
L'istituzione della Procura europea permetterebbe, al contrario, di porre rimedio a tale situazione in quanto, dirigendo le indagini e le azioni penali negli Stati membri, ne garantirebbe l'efficace coordinamento e sormonterebbe le difficoltà legate alla diversità degli ordinamenti giuridici. La Procura europea potrà, infatti, mettere in comune le risorse investigative e giudiziarie necessarie per un determinato caso, migliorando così l'efficienza dell'attività di contrasto a livello sia europeo che nazionale. Ad avviso della Commissione, inoltre, un migliore uso delle risorse e dello scambio di informazioni necessarie per condurre a buon fine le indagini e l'azione penale rafforzerà l'azione generale di contrasto contro tali reati e aumenterà̀ l’effetto preventivo e dissuasivo al fine di scoraggiare i potenziali criminali.
15 Come ha affermato il Vice Presidente Reding, l'istituzione di un organo inquirente europeo assicurerà la “tutela federale” per il “bilancio federale” dell'Unione. La Procura europea è rappresentata come uno strumento federale, la cui natura federale scaturisce dal carattere federale del bilancio dell'Unione. Una tale affermazione discende dalla convinzione che la violazione di certi interessi dell'Unione deve essere considerata come un problema dell'intera comunità e non come la somma degli interessi individuali degli Stati membri. Ne scaturisce, quale logico corollario, che tali violazioni che ledono gli interessi dell'Unione devono essere perseguite da un unico organo specializzato, che abbia il potere di esercitare l'azione penale nei confronti degli autori di tali illeciti e che sia organizzato gerarchicamente, così da poter prendere decisioni unitarie e rapide.
Un tale approccio appare tanto più giustificato alla luce del fatto che, come evidenziato prima, tali reati assumono sempre più frequentemente una dimensione transnazionale, basata su organizzazioni criminali che non agiscono solamente sul territorio di uno Stato membro, ma sfruttano le potenzialità derivanti dalla libera circolazione di movimento riconosciuta dai Trattati. Del resto, occorre sottolineare che molti altri reati possiedono per natura o stanno assumendo, in seguito all'abbattimento delle frontiere tra gli Stati europei, una dimensione transnazionale. Tra di essi, a mero titolo esemplificativo, è possibile ricordare la tratta di esseri umani, i crimini ambientali, gli illeciti commessi in violazione delle regole concorrenziali, i reati di terrorismo, il traffico illecito di organi, di stupefacenti o la pedopornografia digitale, tutti reati caratterizzati da transnazionalità e difficili da contrastare con un'azione repressiva esclusivamente nazionale.
Non si comprende, quindi, perché il legislatore europeo abbia deciso di limitare l'azione di un organo inquirente sovranazionale alla sola tutela del bilancio dell'Unione, come se gli altri delicatissimi settori ora menzionati non meritassero un'azione investigativa centralizzata a livello europeo. L’articolo 86 del TFUE, invero, prevede la possibilità di estendere la competenza ratione materiae della Procura europea solo a condizione che vi sia una decisione unanime del Consiglio per estendere la competenza alla “lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale”. Nel Trattato non è prevista un'alternativa all'unanimità in termini procedurali, come per esempio la possibilità di adottare una procedura di cooperazione rafforzata tra alcuni Stati membri, nel caso in cui si volesse estendere la competenza della Procura europea.
16 Per senza volerci addentrare in tale sede nella discussione sulla natura federale o meno della Procura europea, occorre rilevare che l'articolo 86 TFUE ha esplicitamente previsto un modello di integrazione europea verticale, che si contrappone al tradizionale modello di cooperazione orizzontale basato sul principio del mutuo riconoscimento.
In quanto tale, la proposta di istituzione di un organo inquirente sovranazionale europeo che svolga le indagini ed eserciti l'azione penale chiedendo, se lo ritenga necessario, il rinvio a giudizio degli indagati è stata oggetto di numerose critiche, soprattutto da parte degli Stati membri che temono di perdere il proprio monopolio legislativo in materia penale.
La Commissione, consapevole dell'opposizione degli Stati membri a creare un organo inquirente accentrato, a differenza di quanto era stato auspicato nel Corpus Juris e nelle Model
Rules, ha configurato una Procura europea dotata di poteri di indagine limitati, competente a
perseguire solamente certe fattispecie di reato definite tramite rinvio ad una direttiva, che non si fonda su regole sostanziali e processuali penali uniformi.
Occorre, al proposito, evidenziare che le modifiche successivamente apportate alla Proposta in seno al Consiglio hanno ulteriormente diminuito il valore aggiunto della Proposta fino a far dubitare dell'utilità dell'istituzione di una Procura europea così configurata. Paradossalmente, come è stato affermato, una Procura europea così configurata assomiglierebbe di più ad una sorta di “Eurojust rafforzata”: un organo con la funzione di impartire ordini e direttive alle autorità giudiziarie degli Stati membri, piuttosto che quella di intervenire direttamente nella conduzione dei casi. Eurojust è un'unità composta da magistrati giudicanti e requirenti distaccati dagli Stati membri, con il compito di agevolare il coordinamento tra le autorità̀ nazionali responsabili dell'azione penale, di prestare assistenza nelle indagini di criminalità̀ organizzata e di cooperare strettamente con la Rete giudiziaria europea allo scopo di semplificare l'esecuzione delle rogatorie internazionali. La competenza attribuita ad Eurojust, tuttavia, non è limitata alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione, in quanto, pur se limitata al solo coordinamento tra autorità̀ giurisdizionali nazionali, abbraccia tutte le ipotesi di “criminalità̀ grave che interessa due o più Stati membri o che richiede un'azione penale su basi comuni, sulla scorta delle operazioni effettuate e delle informazioni fornite dalle autorità̀ degli Stati membri e da Europol”.
La Procura europea, strutturata in forma collegiale e fortemente decentrata, così come configurata nella Proposta di regolamento istitutiva della stessa emendata dal Consiglio, si
17 risolverebbe in un duplicato di Eurojust, con una competenza penale più ristretta. L'unica funzione supplementare sarebbe quella di poter dare avvio alle indagini penali e di esercitare l'azione penale, competenza che, tuttavia, in seguito alle modifiche apportate con il Trattato di Lisbona all'articolo 85 del TFUE, potrebbe essere conferita anche ad Eurojust.
La varietà di modelli proposti circa la struttura e le funzioni della Procura europea, porta ad interrogarsi su quale sia il valore aggiunto insito nell'istituzione di una Procura europea e sul perché essa debba essere istituita. A seconda delle ragioni che si ritiene siano poste a fondamento della sua istituzione, infatti, sia la forma che lo statuto, che i poteri della stessa, così come il riparto di competenze con le autorità nazionali varierà significativamente, potendosi configurare come un organo accentrato che si fonda su regole sostanziali e processuali uniformi o come un organo decentrato e collegiale che applica per lo più le norme penali nazionali, siano esse norme che implementano la legislazione europea o norme puramente nazionali.
Definita “Giano bifronte”, “cavallo di Troia”, “drago a due teste”, “chimera irraggiungibile”, “embrione di una nascente giustizia penale europea” o “temibile superpoliziotto dotato di poteri continentali”, la Procura europea è, infatti, una figura che, come abbiamo avuto modo di sottolineare, è oggetto di severe critiche da parte di chi ritiene che sarà un organo federale dotato di superpoteri, in grado di minacciare la sovranità degli Stati membri in uno dei settori più intrinsecamente caratterizzanti la conformazione istituzionale degli Stati moderni e chi, al contrario ritiene che la sua istituzione rappresenterà un'occasione unica per raggiungere una sempre più stretta integrazione a livello europeo e creare un'area comune in cui sia garantita, al contempo, la libera circolazione e la sicurezza dei cittadini europei.
Al fine di stabilire quale sia l'obiettivo che si vuole raggiungere con la creazione della Procura europea, occorre previamente cercare di definire e raggruppare le ragioni per cui la proposta di regolamento istitutiva della Procura europea è stata così severamente criticata da parte degli Stati membri. Le ragioni, in parte sono state già state esposte, ma occorre, a fini di chiarezza, riepilogarle e riassumerle in quattro ordini di motivi principali.
In primo luogo, gli Stati membri temono che con l'istituzione di tale organo essi perderanno la propria competenza ad esercitare la propria potestà punitiva in ambito penale. Al proposito, risulta particolarmente problematico il riparto di competenze tra Unione e Stati membri e la
18 definizione di quali compiti spetteranno all'istituenda Procura europea e quali, invece, alle autorità giurisdizionali nazionali.
In secondo luogo, strettamente connesso all'aspetto ora evidenziato, si pone il problema di instaurare forme di cooperazione adeguate tra le autorità giurisdizionali nazionali deputate a condurre azioni penali per quanto concerne i reati attribuiti alla competenza della Procura europea. Al riguardo, non è, infatti, possibile configurare un sistema gerarchico tra Procura europea e autorità giurisdizionali nazionali, secondo un modello di federalismo forte poiché l'Unione europea non ha ancora raggiunto un tale livello di integrazione, per cui il piano di azione europeo e quello nazionale devono considerarsi complementari ma autonomi.
In terzo luogo, gli Stati membri temono la vis espansiva della competenza e dei poteri attribuiti alla Procura europea. In base al quarto comma dell'articolo 86 del TFUE, infatti, pur se a certe e ristrette condizioni, è possibile ampliare la competenza della Procura europea. Gli Stati membri temono, quindi, che la Procura europea diventi un'autorità inquirente federale con il potere di perseguire non solo i reati che ledono interessi propriamente europei, ma una “Super Procura” che persegua tutti i reati “gravi” aventi “una dimensione transnazionale”. Considerata l'indeterminatezza di tali termini e la possibilità di inserirvi un elevato numero di reati, oltre a quelli accessori, ossia che siano strettamente connessi ai primi. In definitiva, gli Stati membri temono che, passo dopo passo, se non sottoposta fin dalla sua istituzione a precise limitazioni, la Procura europea possa diventare un soggetto munito di una competenza smisurata.
In quarto luogo, di conseguenza, gli Stati membri temono altresì che la creazione di una Procura europea dotata di poteri processuali autonomi, a cui i poteri siano attribuiti direttamente dal regolamento istitutivo, possa costituire un mezzo per creare un diritto processuale penale uniforme, a cui essi stessi dovranno conformarsi, modificando, in alcuni casi, la propria legislazione nazionale in tema di ammissibilità o valutazione delle prove raccolte, o, ancora più significativamente, di indipendenza o dipendenza dal potere esecutivo dei propri procuratori nazionali.
Paradossalmente dalla ricerca che ci proponiamo di svolgere risulterà che il metodo più efficace per preservare l'autonomia degli Stati membri è proprio quello di prevedere un sistema di regole sostanziali e processuali uniformi a livello europeo.
19 Tuttavia, considerate le rilevanti e profonde preoccupazioni degli Stati membri, occorre ancora di più interrogarsi sul valore aggiunto insito nella creazione di una Procura europea e occorre chiedersi quale sia la forma che la stessa dovrà assumere per rispondere agli obiettivi che ci si propone con la sua istituzione.
Come possiamo desumere dall'analisi svolta sopra, il principale obiettivo che il legislatore europeo persegue con la creazione della Procura europea è quello di perseguire in maniera efficace gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione e, in caso di decisione unanime del Consiglio, di combattere efficacemente la criminalità̀ grave che presenta una dimensione transnazionale. In base ai dati raccolti dalle istituzioni e agenzie europee operanti nel settore, infatti, il sistema attuale, in cui solo gli Stati membri, assistiti da Eurojust e Europol, sono competenti per svolgere le indagini e azioni penali, e in cui OLAF può svolgere solamente indagini amministrative, non è abbastanza efficiente per contrastare il numero elevato di reati e il danno che ne consegue.
Al proposito, la Commissione ha sottolineato nella propria proposta che l'aumento dell'efficienza nella persecuzione di tali reati rappresenterebbe un valore aggiunto per tutti gli attori coinvolti, ossia sia per i cittadini europei, che godrebbero della possibilità di circolare in modo sicuro nell'area di libertà, sicurezza e giustizia, che per l'Unione europea e per gli stessi Stati membri, che hanno il dovere di cooperare nella repressione di tali reati.
Accanto a tale esigenza, occorre considerare che i diritti fondamentali degli individui costituiscono valori essenziali che devono essere tutelati all'interno dell'Unione europea, in quanto “Unione di diritto”. Tali principi, prima riconosciuti a livello giurisprudenziale dalla Corte di Giustizia, sono stati, dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, espressamente consacrati nel testo della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e, come sottolineato dalla stessa Commissione, devono essere tutelati a livello europeo, tanto più nel prevedere l'istituzione di un organo inquirente sovranazionale, che ha per sua stessa natura il potere di incidere negativamente sui diritti fondamentali degli individui e di privare questi ultimi di uno dei diritti più importanti che l'individuo possiede, ossia il diritto alla libertà personale.
Riteniamo, pertanto, che qualunque sia la soluzione proposta circa i caratteri che deve possedere la Procura europea, questa debba essere in grado di assicurare il perseguimento degli obiettivi previsti dall'articolo 86 del TFUE e, più in generale, dall'articolo 3 del TFUE,
20 garantendo, al contempo l'efficace repressione dei reati di competenza di quest'ultimo e la tutela dei diritti fondamentali dei soggetti coinvolti nel procedimento penale dalla stessa iniziato.
Al tempo stesso, la soluzione adottata deve garantire che la Procura europea possieda un valore aggiunto rispetto agli attuali strumenti di cooperazione orizzontale, poiché altrimenti risulterebbe inutile istituire un nuovo organo a livello europeo, con dispendio di energie e risorse, mentre il medesimo obiettivo potrebbe essere raggiunto con il rafforzamento degli attuali strumenti esistenti, in particolare, nell'ambito che a noi interessa, tramite un rafforzamento delle funzioni di OLAF o Eurojust.
A tal fine ci siamo riproposti di indagare quale sia l'obiettivo perseguito con l'istituzione della Procura europea. Nell'articolo 86, par. 1 del TFUE leggiamo che: “per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, il Consiglio [omissis...] può̀ istituire una Procura europea [omissis...]”. L'obiettivo delineato dal Trattato sembra, pertanto, quello di garantire la repressione dei reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. L'articolo 86, oltre a prevedere al quarto paragrafo, la possibilità di estenderne la competenza alla criminalità̀ grave che presenta una dimensione transnazionale, non specifica ulteriormente le ragioni sottese all'istituzione della Procura europea.
Tali obiettivi devono, quindi, essere ricercati in altre disposizioni del Trattato. In particolare, vengono in rilievo l'articolo 3 del TUE, l'articolo 67 del TFUE e l'articolo 325 TFUE. Il primo nel definire gli obiettivi dell'Unione precisa che l'Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, senza frontiere interne “in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne [omissis...] la prevenzione della criminalità̀ e la lotta contro quest'ultima”. L'articolo 67 del TFUE dispone al terzo paragrafo che “l'Unione si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità̀, il razzismo e la xenofobia, attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità̀ giudiziarie e altre autorità̀ competenti, [omissis...]”. Infine, l'articolo 325 del TFUE concernente la tutela degli interessi finanziari dell'Unione prevede al primo paragrafo che “l'Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività̀ illegali che ledono gli interessi finanziari dell'Unione stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell'Unione”. Dal combinato disposto di tali articoli è, quindi, possibile desumere che l'obiettivo che si intende perseguire con la creazione della Procura europea è quello di garantire un elevato
21 livello di sicurezza nello Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia mediante misure di lotta contro la criminalità, approntando, in particolare, una protezione efficace degli interessi finanziari dell'Unione.
L'obiettivo che il legislatore europeo intende perseguire con l'istituzione della Procura europea, in linea con quanto affermato dalla Commissione nella propria proposta di regolamento del 2013, consiste nel garantire l'efficace repressione dei reati contro il bilancio dell'Unione. In tal senso, la nozione di efficacia è intesa in due sensi parzialmente distinti. In primo luogo, è intesa nel senso di efficace attuazione delle politiche europee e, in secondo luogo, sta a significare che le indagini svolte dalla Procura europea devono essere effettive, dato determinabile in base al rapporto tra mezzi utilizzati e fini perseguiti.
Allo stesso tempo, occorre, tuttavia rilevare che non sarebbe giuridicamente corretto effettuare un'analisi che tenda ad individuare quale sia la configurazione che la Procura europea deve assumere per reprimere efficacemente gli autori dei reati di sua competenza, senza tenere in considerazione i diritti fondamentali degli individui coinvolti nel procedimento penale iniziato dalla Procura europea. Nell'ambito del diritto penale europeo esiste, infatti, da sempre, una tensione tra effettività nella repressione delle condotte criminose e tutela dei diritti fondamentali.
Tale tensione è riscontrabile a livello generale in numerose pronunce della Corte di Giustizia e si è tradotta, a livello normativo, in particolari scelte del legislatore europeo. Dopo una prima fase in cui sono prevalse le istanze securitarie e, quindi, la volontà di assicurare la sicurezza dei cittadini europei anche, talvolta, a scapito dei diritti degli imputati, l'Unione europea si è dotata di un sistema uniforme di garanzie per l'imputato.
In seguito ai numerosi interventi tesi a rafforzare l'apparato repressivo a livello sovranazionale e a tutelare la posizione della vittima, infatti, la Corte di Giustizia ha dimostrato un'attenzione crescente per la tutela dei diritti fondamentali sia nell'ambito del diritto della concorrenza che in quello più strettamente penalistico. Si è così sviluppato un dettagliato sistema casistico sui diritti fondamentali quali il principio di irretroattività della legge penale sfavorevole e il principio del ne bis in idem, in cui la Corte di Giustizia ha allineato l'interpretazione di tali principi con quella adottata dalla Corte europea dei diritti dell'Uomo in relazione ai diritti previsti dalla CEDU. Con l'approvazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che, ai sensi dell'articolo 6 TUE, ha lo stesso valore giuridico dei Trattati,
22 al riconoscimento di tali diritti in via giurisprudenziale si è affiancato l'espressa e formale consacrazione di tali diritti in un atto di diritto primario.
In seguito alle modifiche apportate con il Trattato di Lisbona è stata anche prevista un'espressa base giuridica, l'articolo 82, par. 2, lett. b) del TFUE, per armonizzare i diritti della persona sottoposta alle indagini penali o al processo. Utilizzando tale base giuridica sono state adottate le direttive in attuazione della cosiddetta Road Map definita a Stoccolma il 30 novembre 2009, con cui l'Unione europea ha deciso di introdurre un catalogo di garanzie processuali per le persone sottoposte al processo penale. Tale tensione è testimoniata anche dal disposto del primo paragrafo dell'articolo 67 del TFUE, in cui si legge che “l'Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali [omissis...]”.
Alla luce delle suesposte considerazioni e del valore primario che i diritti fondamentali rivestono nel sistema europeo, risulta, pertanto imprescindibile nel corso di un'analisi sulla più adeguata configurazione che la Procura europea dovrà assumere, lo studio delle caratteristiche che la stessa dovrà possedere per garantire il rispetto dei diritti processuali dell'imputato e dei diritti fondamentali che, quali il principio di legalità, governano il processo penale.
Al fine di trovare una soluzione che coniughi le esigenze contrapposte sopra menzionate, è stata formulato il seguente quesito a cui si intende dare risposta nella parte conclusiva del lavoro:
Quale configurazione deve assumere la Procura europea al fine di avere un valore aggiunto rispetto agli strumenti attualmente esistenti e di garantire, al medesimo tempo, l'efficace repressione degli autori dei reati oggetto della sua competenza e la protezione dei diritti fondamentali dei soggetti coinvolti nel procedimento penale dalla stessa iniziato?
La necessità di rispondere a tale quesito ci ha portato a dividere il lavoro in due parti. La prima parte è dedicata all'analisi delle ripercussioni che la conformazione del principio di effettività, come delineato a livello europeo, ha sulla struttura e le funzioni della Procura europea.
La seconda parte si occupa, invece, dello studio del contenuto e della portata dei diritti fondamentali a livello europeo in ambito di diritto penale sia sostanziale che processuale e
23 analizza le caratteristiche che l'istituenda Procura europea dovrà possedere per garantirne un'adeguata tutela.
La definizione di questi aspetti si pone al centro di un dibattito che nel momento in cui si scrive interessa le modifiche apportate con il Trattato di Lisbona e, in particolare, l'introduzione dell'articolo 86 del TFUE quale base giuridica per la creazione di una Procura europea e, più in generale, l'intera riconfigurazione dei rapporti tra Unione europea e Stati membri in ambito penale, tramite la scelta di adottare o meno regole penali sostanziali e processuali uniformi. Di qui l'idea di analizzare l'istituzione della Procura europea calandola in un contesto più ampio, considerando la sua forza innovativa in relazione allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia e al processo di integrazione europea, in termini ancora più generali. Risulta, infatti, difficile comprendere le ragioni sottese alla scelta di una piuttosto che di un'altra soluzione senza contestualizzare l'analisi della Procura europea. Le resistenze che gli Stati membri hanno opposto alla creazione della Procura europea rispecchiano, infatti, le obiezioni che essi hanno sempre posto a fronte dell'attribuzione all'Unione di una competenza ad adottare atti vincolanti in ambito penale. Basti considerare che è stata attribuita all'Unione la competenza, di tipo concorrente, ad adottare norme di armonizzazione in materia di diritto penale sostanziale e processuale, a determinate e rigorose condizioni, solo in seguito alle modifiche introdotte con il Trattato di Lisbona, che ha in parte codificato la giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia.
Un'analisi della configurazione che dovrà assumere la Procura europea per assolvere agli obiettivi alla stessa assegnati dai Trattati non può, dunque, prescindere dall'analisi di tali obiettivi a livello generale, nell'ambito del diritto penale europeo.
Per tale motivo si è ritenuto necessario suddividere ogni parte in due titoli. Il primo titolo di ogni parte analizza il contenuto e la portata che tali principi hanno assunto nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e negli atti legislativi adottati a livello europeo, mentre il secondo titolo di ogni parte è dedicato alle applicazioni pratiche che discendono dall'applicazione di tali principi generali in relazione alla Procura europea. In sostanza, nel secondo Titolo della prima Parte si delineerà quale struttura debba avere la Procura europea al fine di garantire l'efficace attuazione del diritto dell'Unione e l'effettività delle indagini. Nel Titolo secondo della seconda Parte, si esaminerà, invece, quale conformazione debba avere la Procura europea per garantire il rispetto dei diritti fondamentali tutelati a livello europeo.
24 Nel corso del lavoro sono state esaminate le questioni più controverse concernenti l'istituenda Procura europea. In particolare, sono stati affrontati i seguenti temi: la struttura istituzionale della Procura europea e le principali caratteristiche ad essa collegate, ossia l'organizzazione sia interna che esterna, con particolare riferimento all'indipendenza dal potere esecutivo e alla responsabilità della Procura europea dinanzi alle istituzioni e agli altri organi e organismi europei; la definizione della giurisdizione e della competenza sostanziale della Procura europea, ossia la definizione dei reati che rientrano nella sua competenza; i poteri investigativi e le funzioni attribuite alla Procura europea, nonché il quadro di riferimento concernente le regole processuali che regolano la fase delle indagini preliminari di cui la Procura europea è il dominus, incluso il regime di ricerca e ammissibilità della prova, così come la necessità di prevedere un ricorso giurisdizionale effettivo avverso i provvedimenti dallo stesso adottati; il sistema di protezione dei dati personali dei soggetti coinvolti nel procedimento; le relazioni della Procura europea con le agenzie europee operanti nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, con particolare riferimento a Eurojust e OLAF.
Al fine di evitare ripetizioni, saranno trattati nel secondo Titolo della Prima parte gli argomenti in cui la correlazione con l'esigenza di assicurare l'effettività è più evidente, mentre saranno approfonditi nel Titolo secondo della Seconda parte gli ambiti in cui è forte la necessità di garantire la tutela dei diritti fondamentali degli individui coinvolti nel procedimento penale.
Considerato, tuttavia, che il presupposto da cui parte l'analisi è che nell'istituire la Procura europea occorre tener conto dell'esigenza di garantire le due contrapposte esigenze sopra delineate, ossia, da un lato, l'effettività nella repressione dei reati di sua competenza e, dall'altro, la tutela dei diritti fondamentali dei soggetti coinvolti nel procedimento dallo stesso iniziato, risulta necessario analizzare tutti gli aspetti fondamentali concernenti la Procura europea da ambedue le prospettive. Per questo motivo, nel Titolo secondo della Prima parte si valuterà anche l'esigenza di tutelare i diritti fondamentali in rapporto agli argomenti trattati e nel Titolo secondo della Seconda parte sarà presa in considerazione anche l'esigenza di assicurare l'efficace attuazione delle politiche europee e l'effettività delle indagini svolte dalla Procura europea. Un esempio di questo approccio è rappresentato dall’esame del ruolo che riveste il principio di effettività; nella Prima parte verrà, infatti, esaminato con riferimento al ruolo che riveste in relazione al principio di efficacia, nonché quale criterio essenziale nel delineare il riparto di competenze tra Stati membri; nella Seconda Parte, invece, verrà esaminata la dimensione del principio in relazione al bilanciamento tra diritti fondamentali e
25 garanzia di effettività, oltre che nella sua dimensione quale principio essenziale nel determinare la misura della pena, ai sensi dell'articolo 49, par. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Scopo del lavoro è, infatti, quello di verificare in quale modo la Procura europea debba essere configurata per rappresentare uno strumento in grado di risolvere questa tensione e riconciliare in sé le due contrapposte esigenze.
In particolare, nel Titolo Primo della Parte Prima saranno scrutinati i molteplici significati della nozione di effettività in ambito di diritto penale europeo, nonché la rilevanza dell'effettività nel determinare la base giuridica applicabile per armonizzare la disciplina penale sia sostanziale che processuale. Il Titolo Secondo della Prima parte sarà, invece, dedicato allo studio dello statuto che la Procura europea dovrebbe possedere e delle relazioni di questa sia con le autorità giurisdizionali degli Stati membri che con OLAF e Eurojust, al fine di garantire l'effettiva attuazione delle politiche europee e l'effettività delle indagini. In tale Titolo analizzeremo anche quale debba essere la competenza sostanziale della Procura europea alla luce dell'effettività. A tal proposito, occorre precisare che nel definire le ipotesi di reato a cui potrebbe essere estesa la competenza della Procura europea, la nostra analisi si è concentrata sulla possibilità di estenderla ai reati di terrorismo, ai reati ambientali e agli illeciti commessi in violazione delle regole di concorrenza. Abbiamo scelto di concentrarci su queste tre fattispecie per esplorare la portata espansiva dell'articolo 86, par. 4 del TFUE. Mentre i reati in materia di terrorismo rientrano, infatti, tra quelli menzionati nell'articolo 83 del TFUE come esempio di reati particolarmente gravi che presentano una dimensione transnazionale, i crimini ambientali non sono ivi espressamente menzionati ma la tutela dell'ambiente è stata inserita dalla Commissione nella propria comunicazione del 10 settembre 2011 tra gli altri settori d’intervento armonizzati in cui potrebbe essere “ulteriormente esaminato il ruolo potenziale del diritto penale come strumento necessario per garantire un'applicazione efficace”. Gli illeciti commessi in violazione delle regole di concorrenza sono, invece, considerate, allo stato attuale, sanzioni amministrative a livello europeo, nonostante che la Corte europea dei Diritti dell'Uomo abbia avuto modo di affermare che occorre effettuare una verifica in concreto delle caratteristiche delle sanzioni formalmente definite amministrative al fine di verificare se esse abbiano natura sostanzialmente penale. In tale capitolo, intendiamo, quindi, verificare se imporre una sanzione penale per la violazione di tali regole renda più effettiva la loro attuazione e, in caso di risposta affermativa, se il perseguimento delle stesse possa essere incluso nella competenza della Procura europea.
26 Nel Titolo Primo della Parte Seconda sarà scrutinato il contenuto e la nozione che i diritti fondamentali, sia di diritto sostanziale che processuale, hanno assunto in ambito penale, a livello europeo. Il Titolo Secondo della Parte Seconda sarà, quindi, dedicato alla verifica di quali funzioni dovranno essere attribuite alla Procura europea e della configurazione che dovranno assumere le norme relative allo svolgimento delle indagini affinché sia garantita la tutela dei diritti fondamentali garantiti a livello europeo, nonché le regole processuali che dovrebbero applicarsi al procedimento penale condotto dalla Procura europea al fine di garantire la tutela dei diritti fondamentali.
Nelle conclusioni, infine, cercheremo di tirare le fila della nostra analisi e di delineare le caratteristiche che la Procura europea dovrà possedere per garantire, al medesimo tempo, l'efficace repressione dei reati di sua competenza e la tutela dei diritti fondamentali.
Il taglio che si è inteso dare al lavoro non consente di coprire alcune questioni, altrettanto controverse, che sorgono in relazione all'istituzione della Procura europea. In particolare, non sarà affrontato, se non nei limiti di quanto necessario per rispondere al quesito che ci siamo posti, il tema della procedura speciale richiesta dall’articolo 86 del TFUE per istituire la Procura europea. L'argomento delle relazioni della Procura europea con gli altri attori presenti nel panorama istituzionale europeo sarà analizzato, ma solo nei termini necessari a rispondere al quesito che abbiamo illustrato sopra. Di conseguenza, non soffermeremo la nostra attenzione sullo studio dettagliato delle relazioni che lo stesso potrà avere con gli alcuni organismi operanti nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, come Europol, se non nella misura necessaria a rispondere al quesito a cui ci siamo riproposti di dare risposta.
Come nel mito di Europa, quindi, il nostro compito consiste nel cercare continuamente quale sembianze debba assumere la Procura europea per garantire la creazione di una solida e fiorente Unione europea che si fondi su uno spazio unico comune in cui siano garantiti i valori del rispetto della “dignità̀ umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani”, in una società caratterizzata, tra gli altri valori fondamentali, dalla giustizia.
27
2. PRIMA PARTE Effettività e Procura europea
2.1. TITOLO PRIMO Significato e portata dell'effettività̀ nel diritto penale europeo
2.1.1. CAPITOLO PRIMO Il principio di effettività̀ nel diritto penale europeo
2.1.1.1. SEZIONE I Effettività̀ e integrazione europea nell'ambito del diritto penale europeo
Delimitazione del campo di indagine
L'articolo 86 del TFUE prevede che “(p)er combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, il Consiglio, [omissis...] può̀ istituire una Procura europea [omissis...]”1. Fin dall'incipit della disposizione che costituisce la base giuridica per istituire la Procura europea è evidenziato che lo scopo per cui la stessa deve essere istituita è quello di “combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione”.
La proposta della Commissione concernente l'istituzione della Procura europea, di conseguenza, stabilisce che uno degli obiettivi principali della proposta è quello di “aumentare l'efficienza e l'efficacia delle indagini e dell'azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione”2. La necessità di “pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell'Unione”3 degli interessi finanziari dell'Unione è altresì garantita a livello costituzionale4 dall'articolo 325, par. 4 del TFUE, cui l'articolo articolo 86, par. 1 fa implicitamente riferimento nel richiamare la necessità di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione.
L'esigenza di garantire l'attuazione efficace di una politica dell'Unione è richiamata anche
1Si legga in proposito l'articolo 86 del TFUE.
2Si legga in tal senso la Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea, Bruxelles, del 17
luglio 2013 COM(2013) 534 final, 2013/0255 (APP), {SWD(2013) 274 final}, {SWD(2013) 275 final}, punto 3.3.
3In tal senso, articolo 325, par. 4 TFUE.
4Con il termine “costituzionale” ci riferiamo alle disposizioni previste dai Trattati (TUE e TFUE) e Protocolli
allegati, nonché alla Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione europea, che in seguito all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha lo stesso valore giuridico dei Trattati.
