Anno Accademico
2019/2020Master Universitario di II livello in Gestione e Controllo dell’Ambiente: Economia Circolare e Management efficiente delle risorse
ANALISI PERFORMANCE
OPERATIVE LEGATE AI
MACRO-INDICATORI, DEL. ARERA 917/2017:
IL CASO PUBLIACQUA
Autore
Clelia Altamore
Tutor Scientifico
Natalia Marzia Gusmerotti
Tutor Aziendale
INDICE
ABSTRACT ... 4
INTRODUZIONE ... 5
1. GOVERNANCE E REGOLAZIONE DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO ... 7
1.1 Evoluzione della governance nel Servizio Idrico Integrato ... 7
1.1.1 ...segue: La geografia degli ATO ad oggi ... 10
1.1.2 ...segue: lo stato della costituzione degli Enti di Governo dell’ambito ad oggi ... 10
1.1.3 Autorità Idrica Toscana ... 11
1.1.4 I gestori del Servizio idrico Integrato in Toscana ... 13
1.1.4.1 Publiacqua ... 14
1.1.4.1.1 L’impegno di Publiacqua ... 15
1.2 Evoluzione della regolazione del Servizio Idrico Integrato ... 17
1.2.1 L’Autortà di regolazione per energia reti e ambiente ... 19
2. LA REGOLAZIONE DELLA QUALITA’ TECNICA NEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO ... 22
2.1 Perché regolare la qualità tecnica del servizio idrico integrato?... 22
2.2 La delibera 917/2017: Regolazione della Qualità tecnica (RQTI) ... 25
2.2.1 Standard specifici ... 27
2.2.2 Prerequisiti ... 28
2.2.3 Standard generali ... 29
2.2.3.1 M1 – Perdite idriche ... 30
2.2.3.2 M2- Interruzioni del servizio ... 31
2.2.3.3 M3 – Qualità dell’acqua erogata ... 32
2.2.3.4 M4 – Adeguatezza del sistema fognario ... 33
2.2.3.5 M5 – Smaltimento fanghi in discarica ... 34
2.2.3.6 M6 – Qualità dell’acqua depurata ... 34
2.3 Il meccanismo di incentivazione ... 35
2.3.1 Determinazione premialità e penalità di cui al meccanismo... 37
2.3.2 Applicazione selettiva e graduale... 39
2.3.3 Obblighi di registrazione, monitoraggio e comunicazione ... 39
2.3.4 Copertura del meccanismo di incentivazione della qualità tecnica ... 41
3. ANALISI PERFORMANCE OPERATIVE LEGATE AI MACRO-INDICATORI: IL CASO PUBLIACQUA ... 43
3.1 La riorganizzazione aziendale in Publiacqua a seguito della Del. 917/2017 ... 43
3.2 La performance di Publiacqua rispetto ai macro-indicatori RQTI ... 47
3.3.1 Proposta soluzioni di miglioramento ... 54
CONCLUSIONI ... 57
APPENDICE ... 58
ABSTRACT
Il presente project work, dopo un breve excursus su governance e regolazione del servizio idrico integrato, offre un’attenta e ragionata analisi sul funzionamento del meccanismo incentivante della qualità tecnica, introdotto con la Delibera ARERA 917/2017/R/idr, in vigore a partire dal 1° gennaio 2020.
L’azienda ospitante, Publiacqua S.p.a., in quanto gestore del Servizio Idrico Integrato nell’Ambito Territoriale Ottimale n°3 – Medio Valdarno, rientra nell’ambito di applicazione di tale delibera.
Scopo del lavoro è quello di individuare le opportunità che il gestore affidatario del Servizio Idrico Integrato può ricavare in termini di miglioramento dell’efficienza sfruttando il meccanismo sopracitato. Infatti, il meccanismo incentivante di cui alla Delibera può essere molto di più di un ulteriore adempimento in capo al gestore, ma è in grado di innescare un processo virtuoso che non può che portare un miglioramento in termini di efficienza di performance.
INTRODUZIONE
“L’acqua non è un prodotto commerciale al pari degli altri, bensì un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale1”. “Le acque costituiscono una risorsa che va tutelata ed
utilizzata secondo criteri di solidarietà; qualsiasi loro uso è effettuato salvaguardando le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale2”.
Secondo gli ultimi dati del World Resources Institute (WRI), 17 paesi3 nel mondo si trovano già in una situazione di stress della risorsa idrica molto critica. Inoltre, dal 1960 i prelievi di acqua a livello globale sono più che raddoppiati. Sebbene i cambiamenti climatici contribuiscano in maniera significativa alla determinazione dell’attuale situazione, elemento non trascurabile è il modo in cui questa risorsa viene gestita. È bene sottolineare che il campanello d’allarme è suonato anche per alcuni paesi europei, tra cui l’Italia, che sulla base della classifica stilata dal WRI si collocano nella fascia “alto stress idrico”4. In diverse aree europee si sono manifestati importanti livelli di stress idrico, generati dall’effetto combinato di: crescente urbanizzazione combinata a consumi sempre più elevati, effetti dell’inquinamento, che limita di fatto l’idropotabilità della risorsa, e cambiamento climatico, con la sempre maggior frequenza dei periodi di siccità seguiti da precipitazioni concentrate per intensità e per volume. Per quanto riguarda nello specifico il nostro Paese la situazione è destinata a peggiorare in quanto quasi il 21% del territorio nazionale è a rischio desertificazione5.
Prescindendo per un attimo dal ruolo svolto in questo contesto dal surriscaldamento globale, come sopra accennato, un ruolo centrale viene svolto dalla modalità di gestione della risorsa idrica e dell’impatto ambientale derivante dal suo trattamento, ad esempio per la potabilizzazione in un contesto caratterizzato da forti pressioni sulla risorsa e da situazioni di carenza idrica più o meno diffuse a livello europeo, risulta fondamentale il contributo delle politiche di recupero e riutilizzo, anche in un’ottica di economia circolare, che nel settore idrico interessano il trattamento dei reflui e dei fanghi di depurazione. Senza ombra di dubbio in questo contesto un ruolo importantissimo è rivestito dalla regolazione della Qualità Tecnica del Servizio Idrico Integrato (RQTI), introdotta
1 Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2000 2 Art. 144 co.2 D.lgs. 152/2006.
3 Qatar, Israele, Libano, Iran, Giordania, Libia, Kuwait, Arabia Saudita, Eritrea, Emirati Arabi Uniti, San Marino,
Bahrein; India, Pakistan, Turkmenistan, Oman, Botswana.
4 Sulla base dell’indicatore Water explotation Index, dato dal rapporto totale delle acque dolci utilizzate e il totale delle
risorse di acqua dolce rinnovabili disponibili, è stato riscontrato che nel 2015 circa il 33% della popolazione europea è stata sottoposta a condizioni di stress idrico.
5 Cfr. Asvis – Goal 6,
dall’ARERA a fine 2017. Infatti, per la prima volta si assiste ad una misurazione sistemica delle performance ambientali del servizio sulla base di sei macro-indicatori che coprono molteplici versanti, tra i quali perdite idriche, qualità dell’acqua depurata, adeguatezza del sistema fognario, comprendendo anche l’efficacia dei processi di depurazione. Grazie all’RQTI il settore idrico compie un passo innovativo in quanto si orienta all’efficientamento del servizio stesso. Due sono le modalità previste per realizzare l’efficientamento a cui si aspira: l’indirizzamento degli investimenti verso la regolazione della qualità tecnica e un meccanismo incentivante per stimolare le gestioni più virtuose, quindi le più efficienti!
Relativamente ai sei macro-indicatori, quindi alle aree in cui si chiede di essere più virtuosi ai gestori, per alcuni di questi è estremamente facile trovare un collegamento con la Tutela dell’ambiente. A titolo di esempio basti pensare al macro-indicatore M5 – “Smaltimento dei fanghi in discarica”, che è volto a minimizzare il ricorso in discarica per lo smaltimento dei fanghi, privilegiando opzioni alternative di riutilizzo, recupero e valorizzazione delle sostanze nutritive e/o del contenuto energetico, perseguendo contestualmente il raggiungimento del target 6.3 dell’Obiettivo 66 dell’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile e promuovendo tempestivamente l’adozione in tal senso di un approccio proattivo da parte dei gestori del SII7.
Il presente elaborato, dopo un breve excursus su governance e regolazione del servizio idrico integrato, offre un’attenta e ragionata analisi sul funzionamento del meccanismo incentivante della qualità tecnica, introdotto con la Delibera 917/2017/R/idr, in vigore a partire dal 1° gennaio 2020.
Scopo del lavoro è quello di individuare le opportunità che il gestore affidatario del Servizio Idrico Integrato può ricavare in termini di miglioramento dell’efficienza del proprio asset industriale sfruttando il meccanismo sopracitato. Infatti, il meccanismo incentivante di cui alla Delibera può essere molto di più di un ulteriore adempimento burocratico in capo al gestore stesso, ma è in grado di innescare un processo virtuoso che non può che portare miglioramento in termini di efficienza al gestore.
6 Obiettivo 6 “Garantire a tutti la disponibilità e la gestione sostenibile dell’acqua e delle strutture igienico-sanitarie” 7 Documento per la consultazione 748/2017/R/IDR
1. GOVERNANCE E REGOLAZIONE DEL SERVIZIO IDRICO
INTEGRATO
1.1 Evoluzione della governance nel Servizio Idrico Integrato
La gestione delle risorse idriche è disciplinata all’interno del Codice dell’Ambiente, D.lgs. 152/2006, Sezione III – Titoli I-IV, artt. 141-169. Il servizio idrico integrato (SII), nel Codice, viene definito come l'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue. Questo deve essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie.
Il primo passo verso l’armonizzazione delle disposizioni legislative del settore idrico si è avuto nel 1933 con il Regio Decreto dell’11 dicembre, n° 1775, che ha stabilito la proprietà statale dell’acqua.
In seguito al notevole aumento dei consumi però si è resa evidente la necessità di ordinare la disciplina del settore idrico. Infatti, nel 1976, con la legge Merli8, si comincia a puntare ad una visione ambientale tenendo conto anche dell’acqua. Tale normativa ha assegnato alle neo-costituite Regioni, il compito di provvedere a Piani di risanamento, finanziando fognature e infrastrutture di depurazione.
È nel 1994, con la Legge Galli9, che in Italia si è dato avvio ad un profondo processo di riorganizzazione della materia, tutt’oggi ancora non totalmente compiuto. La legge, nel tentativo di superare la frammentazione gestionale che caratterizzava il settore dei servizi idrici, identificò gli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), all’interno dei quali pervenire ad una gestione unitaria ed integrata del ciclo idrico.
In accordo con quanto previsto dalla legge Galli, alla delimitazione territoriale degli ATO doveva pervenirsi in base ai seguenti principi:
− rispetto dell’unità del bacino, del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, tenendo anche conto della localizzazione delle risorse e dei vincoli di destinazione;
− unitarietà della gestione, finalizzata al superamento della frammentazione gestionale;
8 Legge 10 maggio 1976, n. 319 – “Norme tutela acque da inquinamento”. 9 Legge 5 gennaio 1994, n. 36 – “Disposizioni in materia di risorse idriche”.
− adeguatezza dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici e sulla base di ripartizioni politico-amministrative.
Inoltre, gli enti locali geograficamente collocati all’interno dell’ATO devono procedere all’istituzione dell’Autorità d’Ambito (AATO), alla quale vengonono attribuite funzioni di governo, organizzazione e controllo della gestione del SII.
Nel 2006, con il vigore del Codice dell’ambiente, si ha l’abrogazione delle legge Galli, la cui impostazione generale viene però ripresa all’interno dello stesso, confermando così l’organizzazione del servizio idrico sulla base degli ATO, come definiti dalle Regioni10. È solo con la Legge finanziaria 200811 però che si ha un’indicazione stringente relativamente al “perimetro” degli ATO. Ivi infatti, in ossequio ai principi dell’efficienza e delle riduzione delle spesa, si dispone la “valutazione prioritaria dei territori provinciali quali ambiti territoriali ottimali”12. La normativa spingendo verso la coincidenza dell’ambito territoriale ottimale con il territorio provinciale, fa sì che si attribuiscano le funzioni in materia di SII alla provincia corrispondente. Tale previsione, torna nuovamente a sposare l’idea contenuta all’interno della Legge Galli, ma poi abrogata dal Codice, dove si conferiva prioritaria considerazione, nella definzione del perimetro degli ATO, a valutazioni di carattere idrogeologico ed economico.
In tale contesto, la disciplina settoriale attribuisce le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta di forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all’utenza, di affidamento della gestione e relativo controllo agli Enti locali. Funzioni che, nell’impostazione originaria, erano esercitate “attraverso l’Autorità d’Ambito”13.
Il Codice, inoltre, suddivide il territorio nazionale in distretti idrografici, per ciascuno dei quali viene istituita un’Autorità di Bacino Distrettuale14, con il compito di elaborare i Piani di Bacino distrettuali per il monitoraggio e il raggiungimento degli obiettivi di qualità e finanziari.
Con la Legge finanziaria per il 201015 l’assetto organizzativo viene nuovamente modificato. Le Autorità d’Ambito vengono abolite e, contestualmente, si delegano le Regioni a riattribuire le funzioni esercitate da quest’ultime.
Le Regioni, in sostituzione delle AATO, individuano, gli Enti di governo dell'ambito (EGA), ai quali devono partecipare obbligatoriamente tutti i Comuni geograficamente collocati nel suo
10 Art. 147, comma 1, D.lgs. 152/2006. 11 Legge del 24 dicembre 2007, n. 244. 12 Art. 2, comma 38, lett. a), l. 244/2007. 13 Art. 142, comma 3, D.lgs. 152/2006
14 I Distretti idrografici inizialmente erano 8, ma con l’intervento della L. 221/2015, c.d. Collegato Ambientale, si è
passati da 8 a 7 Distretti.
interno. Agli EGA vengono automaticamente trasferite l'esercizio delle competenze dei Comuni stessi in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche. Inoltre, gli sono attribuiti i compiti di seguito richiamati16:
• predisposizione e aggiornamento del Piano d'Ambito (costituito dall'insieme dei seguenti atti: ricognizione delle infrastrutture, programma degli interventi, modello gestionale e organizzativo, piano economico-finanziario);
• affidamento del servizio idrico integrato;
• predisposizione della convenzione di gestione per la regolazione dei rapporti tra Ente di governo dell'ambito e soggetto gestore, sulla base della convenzione tipo adottata dall'Autorità per l'energia elettrica il gas e il sistema idrico;
• predisposizione della tariffa, al fine dell'aggiornamento del piano economico-finanziario, nell'osservanza del metodo tariffario adottato dall'ARERA e relativa trasmissione a quest'ultima per l'approvazione.
Nel corso del 2011, sono stati poi attuati numerosissimi inteventi, tra i quali il decreto Salva Italia17, che hanno contribuito al passaggio da un modello di governance decentrata, ad una governanca accentrata. A conferma di questo percorso volto verso l’accentramento delle funzioni a livello statale, con il DPCM 231/2012, si individuano tutta una serie di funzioni in materia di servizi idrici spettanti al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.
Nel 2014, il decreto Sblocca Italia18, con lo scopo di concludere definitivamente il processo riorganizzativo del SII, intoriduce alcune modifiche agli artt. 147 e 172 D.lgs. 152/06. Si prevedono, infatti, tutta una serie di obblighi di adesione agli EGA in capo ai Comuni e compiti di vigilanza all’allora AEEGSI in maniera tale da portare a compimento, quanto prima, il nuovo assetto organizzativo.
16 Artt. 147, 149, 149bis, 151, D.lgs 152/2006
17 Decreto legge del 6 dicembre 2011, n. 201. Convertito con modificazioni dalla legge del 22 dicembre 2011, n. 214. 18 Decreto legge del 12 settembre 2014, n. 133. Convertito con modificazioni dalla legge dell’11 novembre 2014, 164.
1.1.1 ...segue: La geografia degli ATO ad oggi
L’Ambito Territoriale Ottimale è il territorio sulla base del quale, ai sensi dell’art. 147 del d.lgs. 152/2006 sono organizzati i servizi idrici e sul quale esercita le proprie prerogative in materia di organizzazione del servizio idrico integrato l’Ente di governo dell’ambito, individuato dalla Regione. Con riferimento agli ambiti coincidenti con l’intero territorio regionale, la notazione ATO può essere riferita anche ai bacini o alle conferenze territoriali - comunque di dimensioni non inferiori ai confini provinciali o delle città metropolitane -, ove identificati dalla Regione ai sensi del citato art. 147. Ad oggi sul territorio nazionale esistono 12 ATO unici regionali, quelli delle Regioni: Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Molise, Puglia, Sardegna, Toscana, Umbria, Valle d'Aosta; e 50 ATO con dimensioni inferiori ai confini regionali (nella quasi totalità dei casi, coincidente almeno con il territori della relatova provincia)19.
1.1.2 ...segue: lo stato della costituzione degli Enti di Governo dell’ambito ad oggi
Il processo di adesione degli enti locali agli EGA risulta completato a livello nazionale. Infatti, anche le ultime regioni, ovvero Molise e Calabria20, che hanno legiferato in tema di rassetto di governance locale del SII, registrano ad oggi una completa adesione. Ma nonostante il percorso di adesione risulti compiuto, in termini di operatività permngono ancora delle criticità. Le Regioni che presentano problematiche sono: Lazio, Campania, Molise, Calabria, Sicilia.
19 Fonte: https://www.arera.it/allegati/docs/18/701-18.pdf
20 Il Molise ha legiferato in materia con la legge regionale 10 maggio 2019, n. 4. Mentre la Calabria ha legiferato in
materia con la legge regionale del 18 maggio 2017, n. 18. Figura 2 - Stato di costituzione degli
EGA ad oggi (Fonte: Relazione 708/2018/I/idr)
Figura 1- Geografia degli ATO ad oggi (Fonte: Nona Relazione sull’avanzamento del processo di riordino degli assetti locali del servizio idrico integrato - ARERA)
1.1.3 Autorità Idrica Toscana
La legge finanziaria per il 2010, come sopra ricordato, ha soppresso le AATO e affidato alle Regioni il compito di riassegnare le funzioni in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza entro il 31 dicembre 2012.
La Regione Toscana con la legge regionale 69/2011 ha riattribuito le funzioni a partire dal 1° gennaio 2012 ed in particolare ha:
− istituito l’ambito territoriale ottimale comprendente l’intera circoscrizione territoriale regionale (prima erano 6 ATO);
− istituito l’Autorità Idrica Toscana (AIT), nel cui territorio ricadono 280 Comuni, dotata di personalità giuridica, autonomia organizzativa, amministrativa, contabile e patrimoniale; − previsto come organi dell’AIT Assemblea, Direttore Generale, Revisore unico dei Conti, ai
quali dal 2018 si è aggiunto il Consiglio direttivo;
− una struttura Centrale di livello regionale e 6 strutture periferiche che operano con riferimento agli ambiti delle sei Conferenze Territoriali.
L’Autorità Idrica Toscana è quindi un ente pubblico, rappresentativo di tutti i comuni toscani, a cui spettano le funzioni di prgrammazione, organizzazione e controllo sull’attività di gestione del servizio idrico integrato.
Uno tra i compiti più significativi dell’autorità è quello di individuare il soggetto affidatario della gestione del SII. Il Codice ascrive direttamente a questa il compito di scegliere la forma di gestione fra quelle previste dall’art. 113 co. 5 D.lgs. 267/2000. Tale disposizione prevede che che la gestione possa essere affidata a tre tipologie di imprese tra loro distinte:
a) a società di capitali individuate con gara;
b) a società miste con partner privato scelto con gara;
c) a società a capitale interamente pubblico dove l’ente o gli enti esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e la società realizzi la parte più importante della propria attività con (l’ente o) gli enti che la controllano.
Il vigente art. 113 cit., quindi, ammette sia l’affidamento mediante gara che l’affidamento diretto ad una società c.d. in house providing.
L’affidamento del servizio idrico integrato al soggetto gestore è subordinato alla prestazione, da parte di quest’ultimo, di idonea garanzia fideiussoria che copra gli interventi da realizzare nei primi cinque anni di gestione. Tale garanzia dovrà essere annualmente aggiornata in modo da garantire, per scorrimento, gli interventi da realizzare nel successivo quinquennio.
Dopo l’affidamento del servizio idrico, l’autorità d’ambito continua ad esercitare il suo ruolo di governo del servizio, svolgendo prevalentemente una funzione di controllo del gestore, verificando la realizzazione degli investimenti, il raggiungimento dei livelli di servizio previsti, la corretta applicazione della tariffa, e, più in generale, l’adempimento degli obblighi che derivano al gestore dalla legge e dalla convenzione. Inoltre, l’EGA ha facoltà di accesso e verifica delle infrastrutture idriche in ogni momento, anche nella fase di costruzione.
Il rapporto tra l’autorità d’ambito e il soggetto gestore del servizio idrico integrato è regolato per mezzo di una convenzione predisposta dalla stessa autorità sulla base di convenzioni tipo21. Il Codice prevede una serie di elementi tassativi che devono essere esplicitati in convenzione:
− il regime giuridico prescelto per la gestione del servizio e la durata dell’affidamento (comunque non superiore a trenta anni);
− le modalità di controllo del corretto esercizio del servizio;
− i criteri e le modalità di applicazione delle tariffe determinate dagli enti locali e del loro aggiornamento;
− l’obbligo di restituzione, alla scadenza dell’affidamento, delle infrastrutture idriche in condizioni di efficienza e in buono stato di conservazione;
− le penali e le sanzioni in caso di inadempimento; − obbligo di adozione della carta dei servizi;
− obbligo di realizzazione del “programma degli interventi” (atto incluso nel piano d’ambito); − prevedere un sistema tecnico adeguato alle esigenze di controllo;
− dare tempestiva comunicazione all’autorità d’ambito del verificarsi di eventi che comportino o che facciano prevedere irregolarità nell’erogazione del servizio;
− assumere ogni iniziativa per l’eliminazione delle irregolarità;
− prevedere le modalità di rendicontazione delle attività del gestore e l’obbligo di predisporre un sistema tecnico adeguato a tal fine.
La convenzione rappresenta quindi uno strumento fondamentale teso a regolare i rapporti tra l’autorità d’ambito ed il soggetto gestore.
La regolazione definita dall’ARERA prevede che ciascun Ente di governo dell’Ambito definisca uno schema regolatorio specifico rispondente all’insieme degli atti necessari alla predisposizione tariffaria, quali:
- il Programma degli Interventi (PdI), che pianifica gli investimenti da effettuare nel SII, individuando le opere di manutenzione straordinaria e le nuove infrastrutture da realizzare;
- il Piano Economico Finanziario (PEF), che esplicita con cadenza annuale per tutto il periodo di affidamento, e sulla base della disciplina tariffaria adottata dall’AEEGSI, l’andamento dei costi di gestione e di investimento, nonché la previsione annuale dei ricavi da tariffa con esplicitati i connessi valori del vincolo ai ricavi del gestore (VRG) e del moltiplicatore tariffario di cui alla regolazione vigente;
- la convenzione di gestione, regolante i rapporti tra il Gestore e l’Ente di Governo d’Ambito. L’insieme di questi atti costituisce il Piano d’Ambito che l’EGA è tenuto a preparare e aggiornare costantemente.
In particolare, il PdI precisa gli obiettivi da realizzare, riportando, per l’eventuale periodo residuo fino alla scadenza dell’affidamento, le informazioni necessarie al raggiungimento almeno dei livelli minimi di servizio, nonché al soddisfacimento della complessiva domanda dell'utenza.
1.1.4 I gestori del Servizio idrico Integrato in Toscana
L’Autorità Idrica Toscana ha affidato in via esclusiva la gestione del SII ai seguenti gestori:
- Gaia Spa e Geal Spa per la Conferenza Territoriale n. 1 “Toscana Nord”;
- Acque Spa per la Conferenza Territoriale n. 2 “Basso Valdarno”;
- Publiacqua Spa per la Conferenza Territoriale n. 3 “Medio Valdarno”;
- Asa Spa per la Conferenza Territoriale n. 5 “Toscana Costa”;
- Acquedotto del Fiora Spa per la Conferenza Territoriale n. 5 “Toscana Costa”.
L’AIT è subentrata per tutti gli effetti di legge alle ex AATO nei rapporti con i soggetti gestori. Detti rapporti sono regolati, come già ricordato, da apposite convenzioni e relativi disciplinari approvati sulla base di uno schema-tipo. Al fine di garantire che la gestione unitaria risponda ai criteri di efficienza ed efficacia, la l.r.T. 69/2011 prevede che alla scadenza delle concessioni il servizio idrico integrato sia affidato ad un unico soggetto gestore per l’intera regione Toscana.
Tabella I – Dati anagrafici Gestori in Toscana
Gestore GAIA Acque Publiacqua Nuove
Acque ASA FIORA Conferenza Territoriale C.T. n.1 Toscana Nord C.T. n.2 Basso Valdarno C. T. n.3 Medio Valdarno C.T. n.4 Valdarno C.T. n.5 Toscana Costa C.T. n.6 Ombrone N° di comuni gestiti 46 54 46 35 33 55 Superficie totale (km2) 2.594 2.890 3.386 3.200 2.156 7.587 Pop. residente 2011 436.766 782.811 1.258.938 315.609 367.884 399.661 Data inizio affidamento 2005 2002 2002 1999 2002 2002 Data fine affidamento 2034 2032 2022 2027 2031 2027
Assetto societario Spa interamene pubblica
Spa Mista Spa Mista Spa Mista Spa Mista Spa Mista
% socio privato - 45 40 46 40 40
Principale socio privato
- ACEA ACEA ACEA ACEA ACEA
1.1.4.1 Publiacqua
Publiacqua S.p.a. è la scoietà affidataria, dal 1° gennaio 2002, della gestione del servizio idrico integrato della Conferenza Territoriale n. 3 – Medio Valdarno, un territorio che interessa 4 province: Firenze, Prato, Pistoia e Arezzo.
Publiacqua è stata costituita nel 2000 per l’iniziativa dei 46 Comuni in cui la scoietà esercita la propria attività. Nel 2006, a conclusione di una gara ad evidenza pubblica, è stato individuato un partener privato, Acque Blu Fiorentina S.p.a., composto da una serie di aziende pubbliche e private, fra le quali Acea S.p.a., Suez Environnement S.A., MPS S.p.a., che si è aggiudicata il 40% del capitale sociale. Nel 2014 MPS è usicta dal gruppo e le sue quote sono state acquisite da Acea e
Suez in proporzione alle azioni possedute. Ad oggi Acea detiene il 75% delle azioni di Acque Blu Fiorentine, mentre Suez è poco al di sotto del 25%.
Publiacqua si occupa della captazione, del trattamento, del convogliamento e della distribuzione di acqua potabile. L’azienda gestisce un sistema impiantistico complesso e articolato, a cominciare dalle grandi strutture del capoluogo toscano, quali l’impianto di potabilizzazione dell’Anconella e di Mantignano. In tutto il territorio gestito, oltre alla distribuzione di acqua potabile, la società cura il collettamento delle acque reflue e la loro depurazione, avendo nell’impianto di San Colombano il punto d’eccellenza.
Publiacqua è impegnata a garantire la qualità e la continuità del servizio in tutto il territorio servito, rispondere alla necessità di nuove infrastrutture idriche, assciurare la salvaguardia delle risorse idriche e dell’ambiente anche attraverso la promozione della sostenibilità dei consumi e degli usi della risorsa, con l’obiettivo di creare, attraverso il proprio operato, valore condiviso per tutti i propri stakeholder. In tale contesto, Publiacqua partecipa tramite la Fondazione WERF, a iniziative di cooperazione internazionale per promuovere l’accesso all’acqua e fornire assistenza tecnica specialistica in paesi con tradizionale scarsità d’acqua.
Publiacqua assevera l’efficace applicazione della propria governace attraverso i seguenti strumenti: − Codice Etico;
− Modello di Organizzazione, Gestione e Controllo ex D.lgs 231/2001; − Regolameto per la Trasparenza e la Prevenzione della corruzione; − Sistemi di Gestione Qualità, Ambiente e Salute e Sicurezza.
1.1.4.1.1 L’impegno di Publiacqua
Nel 2017 è stato approvato dal Consiglio di Amministrazione (CdA) di Publiacqua il Piano di Corporate Social Responsability (CSR), strutturato sulla base di cinque macro-obiettivi:
− la promozione della centralità del cliente;
− la valorizzazione delle persone nel cambiamento;
− la qualificazione della presenza nel territorio di Publiacqua e tutlare l’ambiente; Figura 4- Mission e valori Publiacqua S.p.a. (Fonte: Bilancio
− la promozione dela salute e la sicurezza lungo la catenza del valore; − la volontà di investire in innovazione per la sostenibilità.
Tali obiettivi trovano un riscontro concreto negli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDGs) identificati nell’Agenda 203022.
In particolare, in riferimento al macro-obiettivo “qualificare la presenza nel territorio e tutelare l’ambiente”, Publiacqua vuole essere riconosciuta dalla comunità locale, distinguendosi per il proprio impegno nella realizzazione di iniziative ad alto impatto sociale a supporto della collettvià e nella promozione di comportamenti consapevoli e responsabili, attivando adeguati canali di dialogo. L’obiettivo, infatti, risulta essere quello di garantire elevati standard di qualità, coniugati a sostenibilità ambientale e attenzione alle esigente del territorio.
Inoltre, Publiacqua, con lo scopo di rendere concreto il macro-obiettivo “investire in innovazione per la sostenibilità” promuove l’innovazione organizzativa, tecnologica e di processo come elementi fondamentali per la fornitura di servizi capaci di generare le migliori performance dal punto di vista produttivo e ambientale.
Publiacqua nell’operarsi per la riduzione dell’impatto ambientale derivante dalla sua attività ha individuato un’ulteriore serie di obiettivi operativi che sono stati resi concreti nel corso del 2018. In particolare, è stato promosso un uso efficiente delle risorse, agevolando anche l’economia circolare23, si sono progettate ed implementate una serie di azioni di contrasto al cambiamento climatico24 e sono state promesse attività con impatto positivo sulla collettività dei territori in cui l’azienda opera25.
Per Publiacqua l’ambiente rappresenta un elemento da preservare e tutelare attraverso iniziative che assicurino la salvaguardia della risorsa, l’efficientamento energetico, il contenimento delle emissioni ed il corretto trattamento e smaltimento dei rifiuti. L’U.O. Gestione Operativa è responsabile delle attività volte alla salvaguardia della risorsa ed alla gestione dei consumi energetici, delle emissioni e della quantità di rifiuti prodotti. La Società, che ha implementato un Sistema di Gestione Ambientale in conformità alla norma UNI EN ISO 14001:2015, si impegna ad effettuare le verifiche necessarie al fine di garantire il rispetto di quanto previsto dallo stesso Sistema di Gestione.
A fronte di cambiamenti climatici significativi, caratterizzati dall’innalzamento delle temperature e da fenomeni ricorrenti di stagione siccitosa, i gestori del servizio idrico saranno
22 Publiacqua – Bilancio di Sostenibilità 2018, p. 24.
23 Publiacqua ha conseguito una riduzione delle perdite idriche pari al 5,21% - macro-indicatore ARERA M1a RQTI
917/2017.
24 Publiacqua nel territorio di sa competenza, conta un totale di 98 fontanelli, di cui 4 realizzati nel 2018, con un
risparmio di 966 tonnellate di bottiglie di plastica e 5.796 tonnellate di CO2.
25 Oltre 80.000 cittadini sono stati coinvolti in azioni congiunte di comarketing per la promozione di comportamenti
chiamati a garantire in futuro il crescente fabbisogno idropotabile mediante fonti approvvigionamento di adeguata qualità26.
1.2 Evoluzione della regolazione del Servizio Idrico Integrato
Prima di inizare il breve excursus sull’evoluzione della regolazione del servizio idrico, è bene fare una veloce premessa. La regolazione del SII persegue l’interesse principale di mitigazione del rischio che le aziende operanti in settori a regime di monopolio naturale possano appropriarsi di extra-profitti tramite l’imposizione del prezzo al consumatore e l’offerta di un prodotto e/o servizio di scarsa qualità. Compito della regolazione è dunque quello di indirizzare le gestioni verso un’offerta qualitativamente migliore, mantenendo la tariffa ad un prezzo accettabile per gli utenti, ma che al contempo permetta al gestore la renumerazione dei fattori produttivi e lo sviluppo per le aziende operanti nel settore27.
In Italia la regolazione del servizio idrico integrato si sviluppa su più livelli:
− Regolazione Comunitaria: Direttive del Parlamento europeo e Comunicazioni della Commissione europea riguardanti i criteri generali di determinazione della tariffa e gli obiettivi ambientali;
− Regolazione nazionale:
− Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Terriotiro e del Mare (MATTM): DEFINISCE I CRITERI E GLI indirizzi su molteplici aspetti del servizio idrico, quali: standard di qualità, risparmio idrico, efficienza d’uso della risorsa, costi ambientali e della risorsa28;
− ARERA: si occupa principalmente della regolazione economica del servizio; − Regolazione locale:
− Regione: hanno il compito di individuare gli EGA e coordinano l’attività di pianificazione su vari livelli;
− Enti di Governo dell’Ambito: declinano sul territorio i criteri della regolazione centrale e pianificano gli interventi sul territorio. Inoltre, decidono le funzioni di organizzazione del SII, scelgono la forma gestione, determinano e modulano le tariffe.
26 Publiacqua – Bilancio di Sostenibilità 2018, p. 35.
27 Cfr. A. Guerrini, Management delle aziende del servizio idrico, FrancoAngeli, 2018, p. 73.
28 Art. 142 D.lgs. 152/2006: “Nel quadro delle competenze definite dalle norme costituzionali, e fatte salve le
competenze dell’Autorità, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare esercita le funzioni e i compiti spettanti allo Stato nelle materie disciplinate dalla presente sezione”.
Figura 5 - Gli attori del servizio idrico integrato
Con la legge Galli il compito di vigilare il rispetto della normativaera stato affidato al Coviri, il Comitato di Vigilanza per l’uso delle risorse idriche, insediato in seno al Ministero dell’Ambiente. Il CoViRi, in collaborazione con una Segreteria Tecnica e un Osservatorio dei Servizi Idrici, aveva il compito di garantire l'osservanza dei principi riguardanti la disciplina della gestione del SII, con particolare riferimento all'efficienza, all'efficacia ed all'economicità del servizio, alla tutela dell'interesse degli utenti e di regolare la determinazione delle tariffe sulla base dei criteri fissati dal Metodo Normalizzato29. Il Comitato svolgeva, inoltre, indagini sullo stato dei servizi idrici, al fine di individuare situazioni di criticità e di irregolarità funzionale.
Successivamente, con il vigore della l. 77/2009, ai fini della ridefinizione di un programma nazionale per il coordinamento delle iniziative di monitoraggio e consolidamento degli impianti per la gestione dei servizi idrici, venne istituita la Commissione Nazionale per la Vigilanza sulle Risorse Idriche (CoNviri) che sostituì il Coviri, subentrandone nelle relative competenze.
Solamente due anni più tardi, con il d.l. 70/2011, al fine di garantire l’osservanza dei principi contenuti all’interno del D.lgs. 152/2006 venne istituita, in sostituzione del Conviri, l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua. Nello stesso anno però, a distanza di soli 6 mesi, con il decreto Salva Italia, fu soppressa la neo istituita agenzia e contestualmente furno attribuiti all’Autorità per l’Energia Elettrica e per il Gas (AEEG), futura Autorità per l’Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico (AEEGSI), le funzioni di regolazione e
controllo in materia di servizi idrici. L’autorità, grazie alla sua esperienza pluridecennale, ha portato chiarezza e stabilità nel quadro regolatorio del servizio idrico.
La regolazione del servizio idrico, a segutio delle ulitme modifiche, vede spostare il suo baricentro dagli strumenti anteriori all’affidamento del servizio, quali contratti e gare, alla tariffa, alle carte di servizio e agli altri strumenti di regolazione successivi all’affidamento. All’autorità si deve poi riconoscere il merito di aver conferito maggiore uniformità al settore idrico, quantomeno dal punto di vista regolatorio.
1.2.1 L’Autortà di regolazione per energia reti e ambiente
L’ARERA è un organismo indipendente, istituito con la l. 481/1995, per tutelare gli interessi dei consumatori, promuovere la concorrenza, l'efficienza e la diffusione dei servizi.
Nasce inizialmente come Autorità per l’energia elettrica e il gas (AAEG), conn competenze esclusivamente nel settore elettirco e del gas, e solo nel 2011 acquista competenze regolatorie anche all’interno del settore idrico. È infatti grazie al decreto Sblocca Italia che l’Autorità acquisice tali competenze, diventando così Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AAEGSI).
Infine, con la l. 205/2017, vengono conferite alla allora AAEGSI funzioni di regolazione e controllo anche in materia di ciclo dei rifiuti, anche differenzati, urbani e assimilati, da esercitarsi con i medesimi poteri e nel quadro dei principi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionataria già esercitati negli altri settori di competenza. Con l’attribuzione di compiti di regolazione anche nel settore dei rifiuti l’AEEGSI diventa, a partire dal 1° gennaio 2018, Autorità di regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA).
L’autorità è un organo collegiale costituito dal Presidente, Stefano Besseghini, e da 4 membri nominati con decreto del Presidente della Repubblica. I componenti restano in carica 7 anni con un regime di incompatibilità esteso anche ai 4 anni successivi la fine dell'incarico. Quest’ultima si finanzia tramite il contributo annuale degli operatori, pari allo 0,25 per mille dei ricavi.
L'Autorità regola i settori di competenza, attraverso provvedimenti/deliberazioni e, in particolare:
− Stabilisce, per i settori energetici, le tariffe per l'utilizzo delle infrastrutture e ne garantisce la parità d'accesso per gli operatori;
− Predispone e aggiorna il metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi sia per il servizio idrico integrato sia per il servizio integrato dei rifiuti e approva le tariffe predisposte dai soggetti preposti;
− Definisce i criteri per la determinazione dei contributi di allacciamento delle utenze alla rete di telecalore e le modalità per l'esercizio del diritto di "scollegamento";
− Promuove gli investimenti infrastrutturali con particolare riferimento all'adeguatezza, l'efficienza e la sicurezza;
− Assicura la pubblicità e la trasparenza delle condizioni di servizio;
− Promuove più alti livelli di concorrenza e più adeguati standard di sicurezza negli approvvigionamenti, con particolare attenzione all'armonizzazione della regolazione per l'integrazione dei mercati e delle reti a livello internazionale;
− Detta disposizioni in materia separazione contabile per il settore dell'energia elettrica e del gas, per il settore idrico e per il servizio di telecalore, nonché in merito agli obblighi di separazione funzionale per i settori dell'energia elettrica e del gas;
− Definisce i livelli minimi di qualità dei servizi per gli aspetti tecnici, contrattuali e per gli standard di servizio;
− Promuove l'uso razionale dell'energia, con particolare riferimento alla diffusione dell'efficienza energetica e all'adozione di misure per uno sviluppo sostenibile;
− Aggiorna trimestralmente, fino alla completa apertura dei mercati prevista per il 1° luglio 2020, le condizioni economiche di riferimento per i clienti che non hanno scelto il mercato libero nei settori energetici;
− Accresce i livelli di tutela, di consapevolezza e l'informazione ai consumatori;
− Svolge attività di monitoraggio, di vigilanza e controllo anche in collaborazione con la Guardia di Finanza e altri organismi, fra i quali la Cassa per i servizi energetici e ambientali (CSEA), il Gestore servizi energetici (GSE), su qualità del servizio, sicurezza, accesso alle reti, tariffe, incentivi alle fonti rinnovabili e assimilate.
− Può imporre sanzioni e valutare ed eventualmente accettare impegni delle imprese a ripristinare gli interessi lesi (D.lgs. 93/11).
L'Autorità svolge, inoltre, una funzione consultiva nei confronti di Parlamento e Governo ai quali può formulare segnalazioni e proposte e presenta annualmente una Relazione Annuale sullo stato dei servizi e sull'attività svolta.
Con l’attribuzione di funzioni e compiti in materia di Servizio Idrico Integrato in seno all’ARERA viene istituita una Direzione Sistemi Idrici (DSID), inserita all’interno della Divisione Ambiente.
Nello specifico la DSID, presieduta da Lorendo Bardelli, si occupa delle seguenti tematiche: • Qualità, risorsa idrica e misura (QRM);
• Regolazione tariffaria servizi idrici (TSI); • Assetti e innovazione idrica (ATI);
• Integrazione dei servizi idrici e complianze regolatoria (ICR).
2. LA REGOLAZIONE DELLA QUALITA’ TECNICA NEL
SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
2.1 Perché regolare la qualità tecnica del servizio idrico integrato?
Il settore idrico tra i settori dei servizi di pubblica utilità risulta essere uno tra i più complessi30. La complessità che lo caratterizza è dovuta ad una molteplicità di fattori, tra i quali:
− le caratteristiche del servizio fornito. Si tratta, infatti, di un servizio articolato che ricomprende al suo interno altri servizi principali: il servizio di acquedotto, che, a sua volta, include le attività di captazione, adduzione, potabilizzazione, distribuzione e commercializzazione; il servizio di fognatura; il servizio di depurazione;
− le caratteristiche del territorio. Queste sono evidenti in termini di disponibilità della risorsa, qualità della risorsa, densità della popolazione, altitudine relativa, etc...;
− le stratificazioni dei livelli di governance. Come analizzato nel precedente capitolo la regolazione del settore idrico si caratterizza per essere multilivello e ricomprendere al suo interno una molteplicità di attori. La compresenza di tanti soggetti rende necessaria l’interrelazione e la capacità di cooperare tra le istituzioni coinvolte, ciascuna per il suo livello di competenza;
− l’elevata numerosità dei gestori, che sebbene in riduzione31 risultano essere ancora più di 2500 (tra gestori specializzati e in economia)32.
Alla luce delle criticità elencate, una regolazione unitaria, come quella fornita dall’ARERA, in grado di conferire uniformità e coerenza su tutto il territorio nazionale è pertanto necessaria. Ovviamente una regolazione superiore rispetto al livello locale è necessaria in qualsiasi settore, in particolar modo nei servizi di pubblica utilità, soprattutto per gli aspetti inerenti il metodo tariffario e gli standard minimi dei livelli di servizio che non posso che essere uguali in tutto il territorio nazionale, pena discriminazioni per gli utenti e svantaggi competitivi per gli operatori33.
30 Sul punto: E. Gallo, Regolare la complessità del settore idrico,
https://www.ilmerito.org/images/CL504001027005_S531519_20171025162003_18.pdf
31 Grazie alla spinta verso processi di aggregazione conferita dalle disposizioni introdotte nel 2014 dal d.l. n. 133. 32 Con più precisione risultano essere 2857. Dato ISTAT – Censimento delle Acque per uso civile,
https://www.istat.it/it/archivio/207497, 2017.
33 Anea, Una nuova regolazione nei servizi idrici, maggiore tutela dell’utente e maggiore partecipazione,
La Regolazione dell’Autorità in materia di servizi idrici, seppur relativamente recente, è molto corposa: finora sono stati approvati circa 600 provvedimenti in materia. È facile notare come la maggioranza dei provvedimenti emanati riguardino la materia tariffaria, tale prevalenza è facile da spiegare: era necessario (e risulta necessario tutt’oggi) reperire le risorse per finanziare gli interventi.
L’approvazione dei provvedimenti inerenti la metodologia tariffaria può, ad oggi, essere suddivisa in due fasi: una prima fase che risponde al bisogno di guidare gli investimenti per soddisfare i bisogni più urgenti e la seconda maggiormente orientata all’efficienza, all’efficacia e alla sostenibilità. Infatti, tra i due diversi periodi regolatori si nota una differenza sostanziale per quanto riguarda il metodo tariffario, ovvero un aumento del peso delle componenti tariffarie che finanziano gli investimenti e una contestualmente diminuzione del peso della copertura dei costi operativi, sintomo di una ripresa degli interventi sul territorio34.
Sicuramente la regolazione tariffaria ha fatto sì che si realizzassero dei cambiamenti necessari, migliorando notevolmente la situazione sul territorio nazionale, ma è innegabile che per un gestore è relativamente facile reagire ad un’azione regolamentare mirante a tenere sotto controllo i costi tramite una leva tariffaria applicando una riduzione della qualità dei servizi resi. A tale comportamento l’Autorità ha reagito inaugurando il c.d. “periodo della qualità”, in cui l’azione regolatoria di focalizza sulla necessità di verificare che le risorse siano bene impiegate, a beneficio di utenti e ambiente, attraverso l’introduzione di livelli minimi del servizio e standard di qualità.
Il periodo della qualità è stato “inaugurato” con la regolazione della qualità contrattuale, con la Delibera 655/2015/R/IDR - RQSII. Nel provvedimento vengono definiti i livelli minimi e gli obiettivi di qualità contrattuale del SII, mediante l’individuazione di indicatori consistenti in tempi massimi e standard minimi di qualità, omogenei sul territorio nazionale, per le prestazioni da assicurare all’utenza, determinando anche modalità di registrazione, comunicazione e verifica dei dati relativi alle prestazioni fornite dai gestori su richiesta degli utenti.
Tale periodo regolatorio è poi proseguito con la regolazione della qualità tecnica, con la Delibera 917/2017/R/IDR – RQTI, oggetto di analisi nel paragrafo successivo, attraverso la definizione di livelli minimi ed obiettivi di qualità tecnica nel SII.
La previsione di indicatori in grado di misurare la performance dei gestori, ha fatto sì che si instaurasse un flusso informativo tra quest’ultimi e i soggetti deputati alla regolazione, tanto a qulli
34 E. Gallo, Regolare la complessità del settore idrico,
a livello locale quanto a livello nazionale. Inoltre, l’introduzione di obblighi di trasmissione e comunicazione alle autorità consente il benchmarking tra le gestioni, ossia una comparazione delle prestazioni tra i vari gestori.
Infatti, è la stessa Autorità che nell’Allegato tecnico della Del. 917/2017 introduce la possibilità di utilizzare alcuni tra gli indicatori definiti all’interno del provvedimento stesso al fine di confrontare le performance dei diversi gestori attivando meccanismi reputazionali di sunshine regulation. Quest’ultima è uno strumento di regolazione che si basa sul c.d. schema “naming and shaming”, ovvero sull’attivazione di un meccanismo competitivo tra i gestori che funziona grazie alla pubblicazione di una serie di dati volti a costituire una vera e propria classifica, evidenziando così il migliore ed il peggiore35. Inoltre, tale tipologia di regolamentazione risulta essere anche facilmente comprensibile da tutti gli stakeholder, e in particolare dagli utenti finali, facendo così consolidare una cultura della trasparenza36. Nel caso specifico del nostro territorio, la presenza di obiettivi di qualità tecnica funziona come ulteriore spinta al miglioramento qualitativo del settore, non solo i gestori devono migliorarsi per raggiungere gli obiettivi imposti dall’Autorità, ma devono anche non peggiorare la loro distanza dai gestori maggiormente performanti. L’ampliarsi di tale distanza, infatti, come già ricordato, rappresenterebbe un costo reputazionale non indifferente, poiché segnalerebbe l’incapacità della gestione di tenere il passo con il miglioramento del sistema37.
Lo strumento del benchmarking risulta essere utilissimo ai fini dell’incentivazione del miglioramento dei gestori del SII. Infatti, la rilevazione degli indicatori fa sì che sia possibile tenere traccia dell’evoluzione temporale dei parametri rilevati e, contestualmente, avviare un processo di confronto. Il benchmarking si è dimostrato, infatti, un ottimo strumento per migliorare le prestazioni della gestione del servizio idrico, sia in termini di qualità, sia di efficienza.
In Europa è attiva la European Benchmarking Cooperation38 e si può fare riferimento a metodologie consolidate specifiche per il SII. Le esperienze in atto in alcuni Paesi del Nord Europa possono già essere considerate riferimenti importanti: quella olandese iniziata nel 1989 e applicata su base volontaria al settore potabilizzazione e acquedotto e quella condotta nei Paesi scandinavi (Svezia, Norvegia Danimarca) e in Finlandia39.
Ed è proprio la regolazione “output based” che disciplina gli standard di qualità raggiunti dal gestore del servizio, attraverso le sopracitate logiche di comparazione della performance tra
35 Cfr. A. Guerrini, Management delle aziende del servizio idrico, FrancoAngeli, 2018, p. 77. 36 Ref Ricerche, Incentivare la qualità del servizio idrico: premi, penalità e controlli – n°16, 2014. 37 Ref Ricerche, Trasparenza e consapevolezza: proposte per uscire dallo stallo – n° 116, 2019, p. 7. 38https://www.waterbenchmark.org
aziende e la definizione di target medi per tutto il settore. Attualmente questo tipo di regolazione interessava solamente la qualità contrattuale, l’insieme dei rapporti tra azienda ed utenti, ma con la Del. 917/2017 tale tipologia di regolazione è stata applicata anche alla qualità tecnica40.
2.2 La delibera 917/2017: Regolazione della Qualità tecnica (RQTI)
Nel 2018 è entrata in vigore la regolazione della qualità tecnica del servizio idrico integrato sancita dall’approvazione della Deliberazione dell’ARERA del 27 dicembre 2017, 917/2017/R/IDR, “Regolazione della qualità tecnica del servizio idrico integrato ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono (RQTI)”.
Il percorso finalizzato alla regolazione della qualità tecnica ha però origini più lontane, infatti, già nel 2015 l’Autorità aveva espresso la volontà di voler procedere alla definizione di parametri per la qualità tecnica41.
Tale volontà si era poi concretizzata nell’avvio di un’indagine conoscitiva sulle modalità di individuazione delle strategie di pianificazione adottate nei Programmi degli Interventi del SII42. L’indagine, conclusasi nel febbraio 2017, aveva evidenziato un contesto di insoddisfazione generale rispetto allo stato delle infrastrutture idriche nel Paese, con ritardi nella dotazione di reti fognarie e di depuratori, elevata obsolescenza delle reti, criticità negli approvvigionamenti, impianti non sempre adeguati ad assicurare la rigenerazione della risorsa43. Infatti, sulla base degli interventi previsti, le aree di criticità che richiedevano i maggiori sforzi in termini di investimenti – calcolati sul quadriennio 206-2019 – risultavano concentrarsi soprattutto nelle attività di depurazione e fognatura – oggetto peraltro di infrazioni europee – seguiti dall’attività di distribuzione di acquedotto.
Con la Deliberazione del 23 febbraio 2017, 90/2017/R/IDR, si dà avvio al procedimento per la regolazione della qualità tecnica nel servizio idrico integrato. Il procedimento doveva portare, entro il 2018, in analogia con quanto previsto in tema di regolazione di qualità contrattuale, ad un sistema di indicatori in grado di standardizzare il livello qualitativo delle gestioni, eventualmente attraverso meccanismi di premi e penalità e, nel migliore dei casi, di guidare la pianificazione degli
40 Cfr. A. Guerrini, Management delle aziende del servizio idrico, FrancoAngeli, 2018, p. 103.
41 Deliberazione 28 dicembre 2015, 664/2015/R/IDR, “Approvazione del metodo tariffario idrico per il secondo
periodo regolatorio MTI-2.
42 Deliberazione 4 dicembre 2015 595/2015/R/IDR, “Avvio di indagine conoscitiva sulle modalità di individuazione
delle strategia di pianificazione adottate nei programmi degli interventi del servizio idrico integrato”.
43 Deliberazione 23 febbraio 2017, 89/2017/R/ID, “Chiusura dell’indagine conoscitiva, avviata con deliberazione
dell’Autorità 595/2015/R7IDR, sulle modalità di individuazione delle strategie di pianificazione, adottate nei programmi degli interventi del servizio idrico integrato”.
enti preposti e sostenere gli interventi prioritari e non solo a standardizzare le attività dei gestori. Inoltre, tra gli obiettivi posti dall’Autorità vi era quello di riuscire ad assicurare l’uniformità e la completezza delle modalità di erogazione del servizio.
Durante tutto il percorso di implementazione della regolazione della qualità tecnica, durato quasi un anno, l’Autorità ha privilegiato un’ampia e continua attività di acquisizione di informazioni. Inoltre, il percorso è stato caratterizzato da una dialettica costante tra l’Autorità stessa, Enti di gestione d’ambito e gestori, possibile grazie ai Documenti di consultazione che consentivano la possibilità di presentare osservazioni.
Nel Documento di consultazione 562/2017/R/IDR vengono illustrati i primi orientamenti dell’Autorità in materia di regolazione della qualità tecnica del SII in particolare, si propone la definizione di standard specifici, generali e di efficienza nell’erogazione del servizio, volti a sostenere il progressivo allineamento del sistema infrastrutturale nazionale ai parametri definiti in ambito europeo e nazionale, favorendo sull’intero territorio anche i necessari livelli di tutela della risorsa idrica e dell’ambiente. L’obiettivo è quello di garantire la diffusione, la fruibilità e la qualità del servizio all’utenza in modo omogeneo sull’intero territorio nazionale, nonché di rafforzare gli incentivi al presidio dell’infrastruttura esistente.
In un ulteriore Documento di consultazione, Doc. 748/2017/R/IDR, che risulta essere il documento conclusivo del percorso finalizzato all’implementazione della qualità tecnica, sono stati sottoposti a consultazione gli orientamenti finali dell’Autorità; in particolare, vengono descritti in dettaglio i prerequisiti, gli standard specifici a cui associare un indennizzo automatico e gli standard e gli standard generali con riferimento ai macro-indicatori. Inoltre, sono illustrate le modalità previste per la registrazione, il monitoraggio e la comunicazione delle grandezze relative alla qualità tecnica e gli orientamenti dell’Autorità in merito ai meccanismi di incentivazione premi/penalità, nonché alle modalità di riconoscimento di oneri specifici.
Il percorso, come ormai noto, si è concluso nel dicembre 2017 con l’approvazione della Delibera 917/2017. Quest’ultima ha, infatti, definito la disciplina della qualità tecnica del servizio idrico integrato affiancandola ad un meccanismo incentivante, sposando un approccio asimmetrico e innovativo, che tiene in considerazione le condizioni specifiche dei diversi contesti al fine di individuare stimoli corretti ed efficaci per promuovere benefici a favore degli utenti dei diversi servizi.
La regolazione della qualità tecnica (RQTI) si applica a partire dal 1° gennaio 2018 e si fonda su tre diverse categorie di indicatori così ripartiti:
a) standard specifici, che identificano i parametri di performance da garantire nelle prestazioni erogate al singolo utente, e il cui mancato rispetto, di norma, prevede l’applicazione di indennizzi;
b) standard generali, ripartiti in macro-indicatori e in indicatori semplici, che descrivono le condizioni tecniche di erogazione del servizio, a cui è associato un meccanismo incentivante che prevede premi e penalità;
c) prerequisiti, che rappresentano le condizioni necessarie all’ammissione al meccanismo incentivante associato agli standard generali.
Il meccanismo incentivante in essa previsto invece è un meccanismo di incentivazione che attribuisce fattori premiali o di penalizzazione da attribuire in ragione della performance dei gestori sulla base del sistema di macro-indicatori e di indicatori semplici.
A completamento della disciplina sono previsti anche obblighi di monitoraggio, registrazione e comunicazione, al fine di meglio controllare l’applicazione della regolazione e di rendere edotti i consumatori delle principali novità previste a loro favore (con particolare riferimento all’innovativa disciplina degli indennizzi automatici introdotta).
Prima di entrare nel merito del meccanismo di promozione della qualità tecnica, vale la pena evidenziare che lo strettissimo legame con la regolazione tariffaria – di cui la qualità tecnica è diventata un pilastro fondamentale – si estrinseca sia nell’integrazione delle procedure di approvazione e delle modalità di comunicazione delle informazioni, sia nello sforzo di legare le prestazioni ottenute ai costi sottostanti, in una logica sempre più output based44.
2.2.1 Standard specifici
Gli standard specifici identificano i parametri di performance da garantire nelle prestazioni erogate al singolo utente, e il cui mancato rispetto, di norma, prevede l’applicazione di indennizzi Gli standard specifici individuati all’interno della Delibera, artt. 3-5, sono i seguenti:
a) la “Durata massima della singola sospensione programmata” (S1);
b) il “Tempo massimo per l’attivazione del servizio sostitutivo di emergenza in caso di sospensione del servizio idropotabile” (S2);
c) il “Tempo minimo di preavviso per interventi programmati che comportano una sospensione della fornitura” (S3).
44 E. Gallo, Nuove forme di “dilemma” regolatorio: la qualità tecnica nel settore idrico,
Tabella II – Standard specifici Del. 917/2017
Nel caso di mancato rispetto degli standard specifici si prevede un indennizzo automatico agli utenti:
− pari a 30 euro incrementabile al doppio o al triplo proporzionalmente al ritardo accumulato; − con riferimento agli utenti indiretti per le utenze condominiale, l’indennizzo automatico
deve essere valorizzato per ciascun utente finale;
− le modalità di erogazione degli indennizzi devono essere coerenti con quanto predisposto dalle disposizioni relative alla regolazione della qualità contrattuale (Del. 655/2015/R/idr – RSQII).
Si riconosce, infine, in capo al gestore la possibilità di presentare un’istanza adeguatamente motivata nel caso in cui l’onere generato dal riconoscimento degli indennizzi sia tale da compromettere la continuità gestionale.
Entro il 30 aprile 2018, i gestori sono tenuti ad aggiornare la Carta dei servizi con il recepimento degli standard specifici di qualità tecnica.
2.2.2 Prerequisiti
I prerequisiti che, come precedentemente ricordato, costituiscono le condizioni minime per accedere al sistema incentivante, sono molto utili a identificare le criticità da superare. Vengono identificati in:
a) Disponibilità e affidabilità dei dati di misura. Sono esclusi dal meccanismo di incentivazione i gestori per i quali non si disponga dei dati di misura per la determinazione del volume di perdite totali, ovvero laddove i medesimi risultino non affidabili.
b) Conformità alla normativa sulla qualità dell’acqua distribuita agli utenti. Sono esclusi dal meccanismo di incentivazione i gestori che, con riferimento a ciascun ATO in cui operano, e in relazione alla data del 31 dicembre non forniscano attestazione:
− Di essersi dotati delle procedure per l’adempimento agli oblighi di verifica della qualità dell’acqua destinata al consumo umano ai sensi del D.lgs. 31/2001;
− Di aver effettivamente applicato le richiamate procedure;
− Di aver ottemperato alle disposizioni generali eventualmente emanate in materia; − Del numero minimo annuale di controlli interni eseguiti, ai sensi dell’art. 7 del D.lgs.
31/2001.
c) Conformità alla normativa sulle acque reflue urbane. Sono esclusi dal meccanismo di incentivazione i gestori operanti negli agglomerati oggetto delle condanne della Corte di Giustizia Europea e non ancora dichiarati conformi alla Direttiva 91/271/CEE, alla data del 31 dicembre di ciascun anno.
2.2.3 Standard generali
Gli standard generali vengono identificati in sei macro-indicatori in grado di individuare le priorità per la risoluzione delle maggiori problematiche emerse durante il percorso di implementazione della regolazione della qualità tecnica45.
Gli standard generali, disciplinati agli artt. 6-19 Del.917/2017 All. A, sono i seguenti:
a) il macro-indicatore - “Perdite idriche” (M1), cui è associato l’obiettivo di contenimento delle dispersioni, con efficace presidio dell’infrastruttura acquedottistica, ed a cui si ricollega l’indicatore “Quota dei volumi misurati” (G1.1);
b) il macro-indicatore - “Interruzioni del servizio” (M2), cui è associato l’obiettivo di mantenimento della continuità del servizio, anche attraverso una idonea configurazione delle fonti di approvvigionamento, la cui attivazione ai fini dell’applicazione del meccanismo di incentivazione è
a) prevista a partire dall’anno 2020, ed a cui afferisce la “Disponibilità di risorse idriche” (G2.1);
b) il macro-indicatore - “Qualità dell’acqua erogata” (M3), relativo all’obiettivo di una adeguata qualità della risorsa destinata al consumo umano, e a cui sono associati gli indicatori “Numerosità dei campioni analizzati” (G3.1) e “Applicazione del modello Water Safety Plan (WSP)” (G3.2);
c) il macro-indicatore - “Adeguatezza del sistema fognario” (M4), cui è associato l’obiettivo di minimizzare l’impatto ambientale derivante dal convogliamento delle acque reflue, e a cui afferiscono le “Rotture annue di fognatura per chilometro di rete ispezionata” (G4.1); d) il macro-indicatore - “Smaltimento fanghi in discarica” (M5), cui è associato l’obiettivo di
minimizzare l’impatto ambientale collegato al trattamento dei reflui, con riguardo alla linea
fanghi, e a cui sono connessi gli indicatori “Assenza di agglomerati oggetto della procedura di infrazione 2014/2059” (G5.1) e “Copertura del servizio di depurazione rispetto all’utenza servita dall’acquedotto” (G5.2), nonché “Impronta di carbonio del servizio di depurazione” (G5.3);
e) il macro-indicatore - “Qualità dell’acqua depurata” (M6), cui è associato l’obiettivo di minimizzare l’impatto ambientale collegato alla linea acque, e a cui si possono ricondurre gli indicatori “Qualità dell’acqua depurata - esteso” (G6.1), “Numerosità dei campionamenti eseguiti” (G6.2) e “Tasso di parametri risultati oltre i limiti” (G6.3).
Ad ogni macro-indicatore viene associato un obiettivo di tipo evolutivo e differenziato in classi, seguendo lo schema in tabella, al fine di promuovere la convergenza qualitativa sul territorio nazionale46.
Tabella III - Suddivisione in classi Macro-indicatori Del. 917/2017
2.2.3.1 M1 – Perdite idriche
Macro-indicatore sulla conservazione della risorsa idrica nel servizio di acquedotto47, composto da:
- M1a – perdite idriche lineari, definito come rapporto tra volume delle perdite idriche totali e lunghezza complessiva della rete di acquedotto nell’anno considerato (mc/km/gg);
- M1b – perdite idriche percentuali, definito come rapporto tra volume delle perdite idriche totali e volume complessivo in ingresso nel sistema di acquedotto nell’anno considerato (%).
46 E. Gallo, Nuove forme di “dilemma” regolatorio: la qualità tecnica nel settore idrico,
https://www.ilmerito.org/9-in-pratica/388-nuove-forme-di-dilemma-regolatorio-la-qualita-tecnica-nel-settore-idrico-di-elena-gallo-2, 2018.
47 Artt. 6-8 Del. 917/2017 All. A.
ID INDICATORE ID CLASSE OBIETTIVI
A (livello qualitativo più elevato) Mantenimento B Riduzione xb% annuo
C Riduzione xc% annuo
D Riduzione xd% annuo
E (livello quantitativo meno elevato) Riduzione xe% annuo
D es ci ri zi o n e d el la f o rmu la d i ca lc o lo d a M 1 a M 6
Tabella IV - Macro-indicatore M1
Tabella V - Classi di appartenenza per il macro-indicatore M1
2.2.3.2 M2- Interruzioni del servizio
Definito come somma delle durate delle interruzioni programmate e non programmate annue, moltiplicate per il numero di utenti finali serviti soggetti alla interruzione stessa e rapportata al numero totale di utenti finali serviti dal gestore48. ARERA, nel perseguimento dell’obiettivo di tutela del consumatore, ha previsto un rafforzamento della tutela prevedendo che nel caso in cui si tratti di utenza condominiali, si debba procedere al conteggio del numero di utenti indiretti sottesi ad ogni utenza finale.
Tabella VI - Macro-indicatore M2 sulle interruzioni del servizio
All’interno del macro-indicatore M2 si distinguono tre diverse classi di appartenenza, ad ognuna delle quali corrispondono obiettivi crescenti di riduzione della durata delle interruzioni. Gli obiettivi di ogni singola classe vengono stabiliti in termini di riduzione percentuale annua del valore di M2.
Si tenga presente che, in considerazione del fatto che alcune grandezze sottese alla costruzione del macro-indicatore M2 generalmente non sono ad oggi rilevate o stimate, la sua attivazione ai fini dell’applicazione del meccanismo di incentivazione è prevista a partire dall’anno 2020.
2.2.3.3 M3 – Qualità dell’acqua erogata
Il macro-indicatore è composto da49:
- M3a – Incidenza ordinanze di non potabilità: calcolato in base al rapporto tra il numero di utenti finali interessati da sospensioni (o limitazioni d’uso) e numero di utenti finali serviti dal gestore, moltiplicato per la durata della sospensione (%);
- M3b – tasso di campioni da controlli interni non conformi: rapporto tra numero di campioni effettuati dal gestore nell’ambito dei controlli interni e risultati non conformi ai sensi del d.lgs. 31/2001, rapportato al numero complessivo di campioni di acqua analizzati (%);
- M3c – tasso di parametri da controlli interni non conformi: rapporto tra numero di parametri non conformi al d.lgs. 31/2001 nei campioni effettuati dal gestore nell’ambito dei controlli interni, rapportato al numero complessivo di parametri analizzati (%).
Tabella VII - Macro-indicatore M3 sulla qualità dell'acqua erogata
