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CAPITOLO PRIMO
Il Sistema normativo nazionale:
dalla legge n. 21/1992 all’Autorità di regolazione
dei trasporti
1. Il trasporto pubblico non di linea.
Il trasporto pubblico non di linea è disciplinato, a livello nazionale, dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, “Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”.
Suddetta legge quadro fissa le linee guida fondamentali e, insieme al D.lgs 19 novembre 1997, n. 422 (c.d. Decreto Burlando1), delinea gli ambiti di competenza delle normative regionali e comunali, cui spetta la regolamentazione
1 Claudio Burlando (Genova, 27 aprile 1954) è un politico italiano. Membro del Partito Democratico, ex Ds e presidente della giunta regionale della Liguria dal 2005 al 2015. Componente della Commissione speciale per l'esame di Disegni di Legge di conversione di Decreti-Legge.
2 concreta del sevizio dal punto di vista economico e qualitativo.
Occorre far riferimento anche all’art. 85 rubricato “servizio di noleggio con conducente per trasporto di persone” e all’art. 86 rubricato “servizio di piazza con autovetture con conducente o taxi” del decreto legislativo n. 285 del 1992 (Nuovo codice della strada) che prevedono sanzioni differenziate nel caso di mancato rispetto della normativa vigente.
Con il D.L. milleproroghe 207/20082, si è manifestata la volontà di introdurre nella legge quadro dei criteri identificativi più precisi delle due categorie previste dalla suddetta legge, però l’introduzione di tale previsione continua ad essere rinviata tramite successivi decreti milleproroghe, l’ultimo, il D.L. 192/20143 ha fatto slittare il termine ultimo per l’emanazione di esso al 31 Dicembre 2015.
2 Decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 "Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti.”
3 Decreto-Legge 31 dicembre 2014, n. 192 “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative.”
3 La Riforma costituzionale del Titolo V ha inserito il trasporto tra le materie per cui le Regioni possono prevedere una propria disciplina in deroga alla legge nazionale.
La definizione di autoservizi pubblici non di linea ci viene data dall’art.1 della suddetta legge quadro4.
Dalla tale definizione legislativa possiamo evincere che questo servizio ha la caratteristica di essere complementare ed integrativo del trasporto pubblico, però si differenzia da esso perché viene effettuato soltanto su esplicita richiesta da parte dei diretti interessati ed effettuato su itinerari e orari stabiliti direttamente dagli utenti nel momento della richiesta del servizio.
Il trasporto pubblico non di linea soddisfa le esigenze di spostamento di specifici segmenti di utenza (turisti, disabili ecc.) in particolari circostanze (per esempio quando il
4 L’art.1 definisce autoservizi pubblici non di linea “quelli che provvedono al trasporto collettivo o individuale di persone, con funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea ferroviari, automobilistici, marittimi, lacuali ed aerei, e che vengono effettuati, a richiesta dei trasportati o del trasportato, in modo non continuativo o periodico, su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta.
4 trasporto pubblico locale non è disponibile o comporta tempi di percorrenza lunghi).
Il servizio taxi, al pari del trasporto pubblico locale, ma a differenza degli ncc, è sottoposto a obblighi di servizio pubblico al fine di garantire continuità, universalità e copertura territoriale5.
1.1 Differenza tra servizio taxi e noleggio con
conducente.
Esistono due diversi tipi di autoservizi pubblici non di linea. Si tratta del “servizio di taxi con autovettura” e del “servizio di noleggio con conducente e autovettura” (meglio noto come servizio n.c.c.).
In realtà, siamo di fronte a due attività solo apparentemente accumulabili sotto la comune
5 Nonostante ciò, in Italia, contrariamente agli altri paesi industrializzati nei quali il taxi viene domandato con più frequenza da chi, per anagrafe e/o reddito, non possiede un’autovettura propria o non ne ritiene sicuro l’uso in città, tale tipologia di trasporto viene considerato un bene di lusso utilizzato soprattutto dai ceti più abbienti.
5 denominazione “servizi pubblici non di linea”6 se analizziamo le differenze tra essi.
La differenza tra il servizio taxi e il servizio di noleggio con conducente si può infatti cogliere dalla lettura congiunta degli artt. 2 e 3 della legge 21/1992 (Legge Quadro).
Il primo si caratterizza per l’obbligatorietà del servizio, la sua offerta indifferenziata a chiunque ne faccia richiesta, la rigida determinazione pubblica delle tariffe e modalità gestionali; mentre il secondo non è obbligatorio, il corrispettivo è direttamente concordato tra utente e vettore,7 ed è rivolto ad un’ utenza specifica.
Una differenza si nota anche per quanto riguarda lo stanziamento che nel primo caso deve avvenire in luogo pubblico, mentre nell’altro caso avviene all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco.
6 Tar Lombardia, sez. Brescia, 8 giugno 2004 n. 632, in Giustamm, 2004, nel quale si è statuito che il servizio
pubblico taxi ha lo scopo di assicurare il trasporto individuale e collettivo di persone è ontologicamente diverso dall’alternativo servizio di autonoleggio con conducente che si rivolge a un’utenza più specifica che avanza apposita richiesta presso la sede del vettore.
7 Tar Liguria, sez. II, 14 Aprile 1993, n. 117, in Riv. Giur. polizia locale, 1993, p. 629 nella quale si rimarca la netta
distinzione tra sevizio taxi e servizio di noleggio con conducente.
6 Inoltre, i titolari di licenza taxi possono esercitare il servizio su tutto il territorio nazionale in condizione di reciprocità, sempre che lo stesso abbia inizio nell’ambito territoriale del Comune che ha rilasciato la licenza, mentre per gli operatori NCC l’unico limite è quello di non poter essere contattati direttamente dal cliente se non presso la propria rimessa.
È’ altresì importante ricordare che il servizio taxi è subordinato al rilascio di una licenza, mentre il servizio di noleggio con conducente lo è di un autorizzazione.
È del tutto evidente che si tratta di due figure giuridiche differenti, disciplinate diversamente dal legislatore per soddisfare esigenze diverse di trasporto: il servizio taxi ha lo scopo di soddisfare le richieste di trasporto della collettività in modo costante e permanente, mentre lo scopo del servizio di noleggio con conducente è quello di soddisfare una specifica utenza per prestazioni di trasporto preordinate e determinate nel tempo.
Il legislatore, quindi, ha fissato regole diverse proprio per evitare un’ interferenza tra i due tipi di trasporto.
7 Recentemente si è pronunciata anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea8, a seguito di un rinvio della Court of Appeal del Regno Unito, per determinare se l’autorizzazione data ai taxi londinesi ad utilizzare la corsia riservata agli autobus, costituisca un aiuto di stato: secondo la Corte, tale autorizzazione rilasciata ai taxi, ad esclusione degli ncc, non comporta un impiego di risorse statali9.
Tale pronuncia assume una notevole importanza in quanto vincolerà gli altri giudici nazionali ai quali verrà sottoposto un problema simile o analogo.
1.2 Servizio taxi come servizio pubblico.
In riferimento al servizio taxi è stata messa in dubbio la sua riconducibilità alla nozione di servizio pubblico.
Si è sostenuto che i servizi pubblici non di linea, in quanto inidonei ad assicurare continuità e regolarità della
8 La Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata in relazione alla causa CGUE - 518/13 – The Queen su istanza delle Eventech Ldt/ Parking Adjuticator
9 Secondo la Corte, “poiché i taxi si trovano in una situazione diversa, in fatto e in diritto, da quella dei veicoli a noleggio con conducente, tale autorizzazione non appare idonea a conferire loro, mediante risorse statali, un vantaggio economico selettivo.”
8 prestazione, non sono qualificabili come servizio pubblico dal momento che essi sono servizi sostanzialmente liberi e soggetti ad un regime autorizzatorio, la cui intensità varia al variare dell’interesse pubblico soddisfatto10.
Anche se vi sono opinioni diverse, le quali sostengono che, pur se oggettivamente il servizio taxi non rientra nel servizio pubblico, costituisce, in ogni caso, attività di trasporto pubblico perché di pubblico interesse.
Su tale questione si è pronunciata anche la Corte Costituzionale che ha configurato il servizio taxi come uno dei pilastri del trasporto pubblico locale11.
La Corte ha respinto la questione di legittimità sostenendo invece che le disposizioni impugnate si propongono e conseguono l’obiettivo di accrescere l’offerta del trasporto pubblico locale, di linea e non.
10 N. Rangone, I Trasporti pubblici di linea, in Trattato di diritto amministrativo II, in Cassese (a cura di), Milano,
2003, p. 2266.
11 La corte ha statuito ciò a seguito di una questione di legittimità costituzionale, promossa dalla Regione Vento, di numerose disposizioni del decreto-legge 223/2006 e della relativa legge di conversione 248/2006, in particolare dell’art. 6 e dell’art.12 c.1, le quali riteneva lesive degli artt.117 e 118 della Costituzione, in quanto incidono sul trasporto pubblico locale, materia di competenza esclusiva delle Regioni.
9 Un ulteriore conferma viene dal diritto comunitario, in particolare dal regolamento 2007/1370/CE12, che ci offre un’interpretazione a favore di una nozione allargata di trasporto pubblico locale.
Esso non distingue tra servizi di trasporto pubblico di linea o meno, bensì ribadisce la sua generica applicazione.
La definizione di trasporto pubblico di passeggeri è contenuta nell’art. 2, comma 1 lett. a) che comprende “i servizi di trasporto […] destinati al pubblico senza discriminazione in maniera continuativa”.
Proprio in merito alla “continuatività” potrebbero sorgere alcuni dubbi ma, in realtà, il servizio taxi, se considerato in un’ottica unitaria, viene erogato anch’esso in maniera continuativa in quanto la fornitura del servizio è assicurato lungo l’arco della giornata e della settimana attraverso la determinazione di un regime di turnazione gestito e controllato dall’ente locale.
12 Art. 1 c. 2 stabilisce che “il presente regolamento si applica all’esercizio di servizi nazionali ed internazionali di
trasporto pubblico di passeggeri su strada e per ferrovia ed
altri modi di trasporto ferroviario, ad eccezione dei servizi di trasporto prestati prevalentemente in ragione del loro interesse storico o della loro vocazione turistica”.
10 In una recente sentenza il Tar di Firenze13 si è pronunciato circa la configurabilità o meno del servizio taxi come servizio pubblico.
Esso non include, nell’ambito del servizio pubblico, il servizio taxi in quanto ritiene che, servizio pubblico è quel servizio originariamente riservato alla pubblica autorità, mentre il servizio da piazza, anche se soggetto a regolamentazione perchè interessa la collettività, (quindi di interesse pubblico), può essere affidato a privati.
La giurisprudenza di legittimità ha sostenuto, proprio con riferimento al servizio di taxi, che si tratta non dell’esercizio di un pubblico servizio, ma di un’attività di pubblico interesse14.
Ciò è coerente con la distinzione tra concessione e autorizzazione o licenza.
La concessione è quel provvedimento afferente ad un’attività riservata ai pubblici poteri, con cui la pubblica amministrazione attribuisce al destinatario diritti di cui è
13 Tar Toscana, Sez. II, 31 maggio 2011, n. 964
14 Cass. Penale, sez. III, 17 novembre 1998, n. 12722:”...il fatto che non si verta in materia di attività in regime di concessione porta a concludere che si tratta non dell’esercizio di un pubblico servizio, ma di un’attività di pubblico interesse”.
11 titolare o che sorgono con la concessione, e, quindi, quale provvedimento costitutivo di un diritto che non preesiste, mentre l’autorizzazione o licenza viene intesa come provvedimento che afferisce ad un’attività libera e che rimuove un limite all’esercizio di un diritto preesistente.15
Ma non solo questo porta a concludere che il servizio taxi non è un servizio pubblico, ma anche il fatto che essi svolgono servizio su percorsi non predefiniti ma di volta in volta concordati con l’utente, inoltre non beneficiano di contributi pubblici perché è un servizio privato, il servizio non è affidato al Comune ma al privato tassista e infine non sottoscrivono un contratto con la pubblica amministrazione, come succede per la concessione: ma nonostante ciò il Comune continua considerare il servizio taxi come disua proprietà.
2. I requisiti per l’esercizio dell’attività.
La legge 21/1992 disciplina i requisiti per l’esercizio dell’attività di servizio taxi e per il servizio di noleggio con
12 conducente, rispettivamente agli artt. 6 e 7 della suddetta legge.
L’iscrizione al “ruolo” è prerogativa indispensabile, poiché l’esercizio di tale attività è subordinata al rilascio di un licenza (per i taxi) o autorizzazione (per gli ncc) a persona fisica che sia in possesso di determinati requisiti.
L’interessato deve essere cittadino italiano o di uno Stato Membro dell’unione europea, essere iscritto nel ruolo dei conducenti, essere proprietario o avere la piena disponibilità del veicolo, avere la disponibilità di una idonea rimessa per lo stazionamento del veicolo adibito al servizio di noleggio con conducente, non aver trasferito ad altri l’autorizzazione o la licenza e l’iscrizione nel registro imprese presso la Camera di commercio.
L’iscrizione a ruolo è disciplinata dall’art. 616 che, come già detto, è requisito per poter ottenere la licenza o
16 Tale articolo stabilisce che: “Presso le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e' istituito il ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea.
2. E' requisito indispensabile per l'iscrizione nel ruolo il possesso del certificato di abilitazione professionale previsto dall'ottavo e dal nono comma dell'articolo 80 del testo unico delle norme sulla disciplina della circolazione stradale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393, come sostituito
13 l’autorizzazione per l’esercizio dell’attività di servizio pubblico non di linea.
Occorre precisare che i titolari di licenza o autorizzazione possono assumere diverse configurazione giuridiche come previsto dall’art. 7 della legge quadro17.
dall'articolo 2 della legge 14 febbraio 1974, n. 62, e successivamente modificato dall'articolo 2 della legge 18 marzo 1988, n. 111, e dall'articolo 1 della legge 24 marzo 1988, n. 112.
3. L'iscrizione nel ruolo avviene previo esame da parte di apposita commissione regionale che accerta i requisiti di idoneità' all'esercizio del servizio, con particolare riferimento alla conoscenza geografica e toponomastica.
4. Il ruolo e' istituito dalle regioni entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge. Entro lo stesso termine le regioni costituiscono le commissioni di cui al comma 3 e definiscono i criteri per l'ammissione nel ruolo. 5. L'iscrizione nel ruolo costituisce requisito indispensabile per il rilascio della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente.
6. L'iscrizione nel ruolo e' altresì necessaria per prestare attività di conducente di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea in qualità di sostituto del titolare della licenza o dell'autorizzazione per un tempo definito e/o un viaggio determinato, o in qualità di dipendente di impresa autorizzata al servizio di noleggio con conducente o di sostituto a tempo determinato del dipendente medesimo.
7. I soggetti che, al momento dell'istituzione del ruolo, risultino già titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi o di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente sono iscritti di diritto nel ruolo.
17 Il presente articolo stabilisce che: ”I titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi o di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente, al fine del libero esercizio della propria attività possono:
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2.1 Modalità per il rilascio delle licenze ed
autorizzazioni.
La licenza per l’esercizio del servizio taxi e l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente sono rilasciate dal Comune a seguito di bando di concorso pubblico come previsto dall’art. 8 della legge 21/1992:18 licenza che deve riferirsi ad un singolo veicolo
a) essere iscritti, nella qualità di titolari di impresa artigiana di trasporto, all'albo delle imprese artigiane previsto dall'articolo 5 della legge 8 agosto 1985, n. 443;
b) associarsi in cooperative di produzione e lavoro, intendendo come tali quelle a proprietà collettiva, ovvero in cooperative di servizi, operanti in conformità alle norme vigenti sulla cooperazione;
c) associarsi in consorzio tra imprese artigiane ed in tutte le altre forme previste dalla legge;
d) essere imprenditori privati che svolgono esclusivamente le attività di cui alla lettera b) del comma 2 dell'articolo 1.
18 Tale articolo stabilisce che: ” 1. La licenza per l'esercizio del servizio di taxi e l'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente sono rilasciate dalle amministrazioni comunali, attraverso bando di pubblico concorso, ai singoli che abbiano la proprietà o la disponibilità in leasing del veicolo o natante, che possono gestirle in forma singola o associata.
2. La licenza e l'autorizzazione sono riferite ad un singolo veicolo o natante. Non e' ammesso, in capo ad un medesimo soggetto, il cumulo di più licenze per l'esercizio del servizio di taxi ovvero il cumulo della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente. E' invece ammesso il cumulo, in capo ad un medesimo soggetto, di piu' autorizzazioni per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente. E' inoltre
15 adibito a taxi, non essendo ammesso, in capo ad un medesimo soggetto, il cumulo di più licenze per l’esercizio di detto servizio.
Tale limitazione sembrerebbe contrastare con le norme del trattato di Maastricht, norme sulla tutela della concorrenza.
Occorre tener conto del D.P.R. n. 407/1994, il quale, in applicazione dell’art. 20 della legge 241/1990, stabilisce che le autorizzazioni e le licenze debbono essere concesse, qualora non pervenga motivata richiesta di diniego, entro determinati termini: per il servizio taxi entro trenta giorni, per il servizio di noleggio con o senza conducente entro
ammesso, in capo ad un medesimo soggetto, il cumulo della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio
con conducente, ove eserciti con natanti. Le situazioni difformi devono essere regolarizzate entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
3. Per poter conseguire l'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente e' obbligatoria la disponibilità di una rimessa o di un pontile di attracco, presso i quali i veicoli o i natanti sostano e sono a disposizione dell'utenza.
4. L'avere esercito servizio di taxi in qualità di sostituto alla guida del titolare della licenza per un periodo di tempo complessivo di almeno sei mesi, ovvero essere stato dipendente di una impresa di noleggio con conducente per il medesimo periodo, costituisce titolo preferenziale ai fini del rilascio della licenza per l'esercizio del servizio di taxi o dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente.
16 sessanta giorni e in caso di trasferimento di sede dell’esercizio di noleggio di veicolo con o senza conducenti entro centoventi giorni.
Per il rilascio delle licenze e autorizzazioni bisogna anche tener conto del possesso dei requisiti, soggettivi ed oggettivi, prescritti per le autorizzazioni di pubblica sicurezza, della previa comunicazione al prefetto ed obbligo di sospensione, annullamento o revoca su motivata richiesta dello stesso19 e previa acquisizione della certificazione antimafia: se ne deduce che non è cosi semplice ottenere un’autorizzazione o licenza.
2.2 Trasferibilità delle licenze e la sostituzione
alla guida.
La trasferibilità delle licenze o autorizzazione rappresentava una delle questione più controverse e dibattute in dottrina.
La legge ha previsto una serie di condizioni necessarie per operare il trasferimento.
17 Tali condizioni sono previste dall’art. 9 comma 1 della legge 21/199220.
In caso in cui il trasferimento avvenga per inabilità o inidoneità a prestare il servizio ciò dovrà essere provata dal titolare avvalendosi di apposita certificazione medica rilasciata dalle autorità sanitarie territorialmente competenti.
Il comma 3 dell’art. 921 pone un limite in capo al trasferente il quale nei cinque anni dalla data del trasferimento non può diventare titolare di altra autorizzazione o licenza, a pena di decadenza del titolo autorizzativo acquisito.
20 Il comma 1 dell’art.9 dispone che: “La licenza per l'esercizio del servizio di taxi e l'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente sono trasferite, su richiesta del titolare, a persona dallo stesso designata, purché iscritta nel ruolo di cui all'articolo 6 ed in possesso dei requisiti prescritti, quando il titolare stesso si trovi in una delle seguenti condizioni:
a) sia titolare di licenza o di autorizzazione da cinque anni; b) abbia raggiunto il sessantesimo anno di età;
c) sia divenuto permanentemente inabile o inidoneo al servizio per malattia, infortunio o per ritiro definitivo della patente di guida.”
21 Il comma 3 stabilisce che: “Al titolare che abbia trasferito la licenza o l'autorizzazione non può esserne attribuita altra per concorso pubblico e non può esserne trasferita altra se non dopo cinque anni dal trasferimento della prima.”
18 Si pone un vero e proprio divieto di una nuova intestazione di licenza.
Ad eccezione del limite citato da comma 3, il trasferente può comunque continuare l’esercizio della sua attività fino al rilascio della nuova autorizzazione o della nuova licenza alla persona designata.
Se il trasferimento non comporta la cessione del veicolo, entro 60 giorni dalla restituzione del titolo autorizzativo, il trasferente deve dimostrare al Comune di avere provveduto all’aggiornamento della carta di circolazione del veicolo e, in caso contrario, di darne comunicazione alla motorizzazione civile competente per l’eventuale contestazione ai sensi dell’art. 94 del codice della strada al nuovo titolare.
In caso di morte del titolare, la licenza o l’autorizzazione possono essere trasferite ad uno degli eredi appartenenti al nucleo familiare del titolare ovvero a terzi, soggetti estraneo al nucleo familiare, come precisa il comma 2 dell’art. 922.
22 Il comma 2 precisa che:” In caso di morte del titolare la licenza o l'autorizzazione possono essere trasferite ad uno degli eredi appartenenti al nucleo familiare del titolare,
19 Possiamo osservare che la legge non ha posto la licenza o l’autorizzazione nell’asse ereditaria del de cuius ma ne ha consentito solo la trasferibilità, quindi il titolo può essere trasferito non per volontà testamentaria ma per designazione operata dagli eredi.
I dubbi sono sorti nella parte in cui la disposizione assoggetta la designazione del terzo a una previa autorizzazione del sindaco, in quanto non si capiscono le valutazione che esso potrebbe operare per accordare o negare l’autorizzazione, se il nuovo titolare è in possesso di tutti i requisiti previsti dalla legge.
L’art.10 della legge quadro disciplina la sostituzione alla guida del titolare di licenza o autorizzazione in presenza di determinate condizioni specificate nel comma 1.23
qualora in possesso dei requisiti prescritti, ovvero possono essere trasferite, entro il termine massimo di due anni, dietro autorizzazione del sindaco, ad altri, designati dagli eredi appartenenti al nucleo familiare del titolare, purché iscritti nel ruolo di cui all'articolo 6 ed in possesso dei requisiti prescritti.”
23 Tale comma dispone che :”I titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi possono essere sostituiti temporaneamente alla guida del taxi da persone iscritte nel ruolo di cui all'articolo 6 e in possesso dei requisiti prescritti: a) per motivi di salute, inabilità temporanea, gravidanza e puerperio;
b) per chiamata alle armi;
c) per un periodo di ferie non superiore a giorni trenta annui; d) per sospensione o ritiro temporaneo della patente di guida;
20 L’esistenza di tali condizioni dovrà essere provata dall’interessato mediante idonea documentazione.
La legge disciplina anche il caso in cui gli eredi del titolare siano minorenni, questi potranno farsi sostituire da persone che, oltre essere iscritte nel ruolo, siano in possesso dei requisiti previsti dalla normativa.24
Il rapporto che si viene ad instaurare tra il titolare della licenza e la persona che lo sostituisce temporaneamente è regolato con un contratto di lavoro a tempo determinato secondo la disciplina della legge 18 aprile 1962, n. 230.25
e) nel caso di incarichi a tempo pieno sindacali o pubblici elettivi.”
24 Ciò è regolamentato dall’art.10 comma 2 il quale stabilisce che: “Gli eredi minori del titolare di licenza per l'esercizio del servizio di taxi possono farsi sostituire alla guida da persone iscritte nel ruolo di cui all'articolo 6 ed in possesso dei requisiti prescritti fino al raggiungimento della maggiore età.”
25 Il riferimento ci viene dato dal comma 3 dell’art.10 il quale dispone che: “Il rapporto di lavoro con il sostituto alla guida è regolato con un contratto di lavoro a tempo determinato secondo la disciplina della legge 18 aprile 1962, n. 230. A tal fine l'assunzione del sostituto alla guida è equiparata a quella effettuata per sostituire lavoratori assenti per i quali sussista il diritto alla conservazione del posto, di cui alla lettera b) del secondo comma dell'articolo 1 della citata legge n. 230 del 1962. Tale contratto deve essere stipulato sulla base del contratto collettivo nazionale di lavoratori dello specifico settore o, in mancanza, sulla base del contratto collettivo nazionale di lavoratori di categorie similari. Il
21 Il riferimento alla legge 230/1962 è in particolare all’art.1, secondo comma, lettera b, consente l’apposizione di un termine di durata del contratto nei casi in cui l’assunzione ha luogo per sostituire lavoratori assenti, i quali hanno diritto alla conservazione del posto.
Nel contratto deve essere indicato il nome del sostituto, la durata e i motivi della sostituzione e i requisiti prescritti del sostituto.
Infine il comma 426 precisa che i titolari di licenza e autorizzazione possono anche avvalersi della collaborazione di familiari secondo quanto previsto dall’art. 230 bis del codice civile.
Per familiari si intende il coniuge, i parenti entro il terzo grado e gli affini entro il secondo.
È molto importante sottolineare che la sostituzione alla guida deve avvenire in nome e per conto del titolare della
rapporto con il sostituto alla guida può essere regolato anche in base ad un contratto di gestione per un termine non superiore a sei mesi.”
26 Art.10 comma 4: “I titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente possono avvalersi, nello svolgimento del servizio, della collaborazione di familiari, sempreché iscritti nel ruolo di cui all'articolo 6, conformemente a quanto previsto dall'articolo 230-bis del codice civile.”
22 licenza, fermo restando le responsabilità del sostituto derivanti dalla conduzione del veicolo.
3. La riforma Bersani del 2006.
Con la legge 4 agosto 2006, n. 248 è stato convertito, con modifiche, il Decreto legge n. 223/2006, con il quale il Governo ha avviato una nuova stagione di liberalizzazioni, al fine di rendere maggiormente competitivo il nostro paese: esso è la prima tranche del “pacchetto liberalizzazioni”.
L’anno successivo verrà emanato il cd. Decreto Bersani bis, con l'intento di tutelare i consumatori, promuovere la concorrenza e snellire la burocrazia.27
Le principali misure del provvedimento hanno riguardato il settore delle banche, i farmaci, gli alimentari, l’authority, i pubblici esercizi, la casa, i notai e passaggi di proprietà, le assicurazioni, i taxi e il trasporto locale.
27 Decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito poi dalla legge 2 aprile 2007, n. 40.
23
Il decreto 201/2011 all’art. 3428 ci ricorda che le eventuali liberalizzazioni devono essere compatibili con l’ordinamento comunitario.
Per quanto riguarda il settore taxi e il trasporto locale dobbiamo esaminare l’art. 6 del legge rubricato “Interventi per il potenziamento del servizio di taxi”.29
28 Decreto legge 6 dicembre 2011 n.11, c.d.”salva italia”. 29 L’art. 6 del decreto dispone che: “Al fine di assicurare per il servizio di taxi il tempestivo adeguamento dei livelli essenziali di offerta del servizio taxi necessari all'esercizio del diritto degli utenti alla mobilità, in conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonché la funzionalità e 1'efficienza del medesimo servizio adeguati ai fini della mobilità urbana ai sensi degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea e degli articoli 3, 11, 16, 32, 41 e 117, comma secondo, lettere e) e m), della Costituzione, i comuni, sentite le commissioni consultive di cui all'articolo 4, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, ove funzionanti, o analogo organo partecipativo, possono: a) disporre turnazioni integrative in aggiunta a quelle ordinarie, individuando idonee forme di controllo sistematico circa l'effettivo svolgimento del servizio nei turni dichiarati. Per l'espletamento del servizio integrativo di cui alla presente lettera, i titolari di licenza si avvalgono, in deroga alla disciplina di cui all'articolo 10 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, di sostituti alla guida in possesso dei requisiti stabiliti
all'articolo 6 della medesima legge.
I sostituti alla guida devono espletare l'attività in conformità alla vigente normativa ed il titolo di lavoro deve essere trasmesso al comune almeno il giorno precedente all'avvio del servizio;
b) bandire concorsi straordinari in conformità alla vigente programmazione numerica, ovvero in deroga ove la programmazione numerica manchi o non sia ritenuta idonea dal comune ad assicurare un livello di offerta adeguato, per il
24 rilascio, a titolo gratuito o a titolo oneroso, di nuove licenze da assegnare ai soggetti in possesso dei requisiti stabiliti dall'articolo 6 della citata legge n. 21 del 1992, fissando, in caso di titolo oneroso, il relativo importo ed individuando, in caso di eccedenza delle domande, uno o più criteri selettivi di valutazione automatica o immediata, che assicurino la conclusione della procedura in tempi celeri. I proventi derivanti sono ripartiti in misura non inferiore all'80 per cento tra i titolari di licenza di taxi del medesimo comune; la restante parte degli introiti può essere utilizzata dal comune per il finanziamento di iniziative volte al controllo e al miglioramento della qualità degli autoservizi pubblici non di linea e alla sicurezza dei conducenti e dei passeggeri, anche mediante l'impiego di tecnologie satellitari;
c) prevedere il rilascio ai soggetti in possesso dei requisiti stabiliti dall'articolo 6 della citata legge n. 21 del 1992, e in prevalenza ai soggetti di cui all'articolo 7, comma 1, lettere b) e c), della medesima legge, di titoli autorizzatori temporanei o stagionali, non cedibili, per fronteggiare particolari eventi straordinari o periodi di prevedibile incremento della domanda e in numero proporzionato alle esigenze dell'utenza; d) prevedere in via sperimentale l'attribuzione, prevalentemente a favore di soggetti di cui all'articolo 7, comma 1, lettere b) e c), della citata legge n. 21 del 1992, della possibilità di utilizzare veicoli sostitutivi ed aggiuntivi per l'espletamento di servizi diretti a specifiche categorie di utenti. In tal caso, l'attività dei sostituti alla guida deve svolgersi secondo quanto previsto dalla lettera a);
e) prevedere in via sperimentale forme innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziati, rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni ai titolari di licenza del servizio di taxi o ai soggetti di cui all'articolo 7, comma 1, lettere b) e c), della citata legge n. 21 del 1992; f) prevedere la possibilità degli utenti di avvalersi di tariffe predeterminate dal comune per percorsi prestabiliti; g) istituire un comitato permanente di monitoraggio del servizio di taxi al fine di favorire la regolarità e l'efficienza dell'espletamento del servizio e di orientare costantemente le modalità di svolgimento del servizio stesso alla domanda effettiva, composto da funzionari comunali competenti in materia di mobilità e di trasporto pubblico e da rappresentanti delle organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative, degli operatori di radiotaxi e delle
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L’art. 630, nel testo originario del decreto 223/2006, prevedeva che, fatta salva la possibilità di conferire nuove licenze, secondo la vigente programmazione numerica i Comuni potessero bandire pubblici concorsi e concorsi riservati a chi è già titolare di licenza taxi per l’assegnazione
associazioni degli utenti.
2. Sono fatti salvi il conferimento di nuove licenze secondo la vigente programmazione numerica e il divieto di cumulo di più licenze al medesimo intestatario, ai sensi della legge 15 gennaio 1992, n. 21, e della disciplina adottata dalle regioni".
30L’art. 6 rubricato “Deroga al divieto di cumulo di licenze per il servizio di taxi” stabilisce che: “Al fine di assicurare agli utenti del servizio taxi una maggiore offerta, in linea con le esigenze della mobilità urbana, all'articolo 8 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, dopo il comma 2 e' aggiunto il seguente: un comma 2-bis:”. Fatta salva la possibilità di conferire nuove licenze secondo la vigente programmazione numerica, i comuni possono bandire pubblici concorsi, nonché concorsi riservati ai titolari di licenza taxi, in deroga alle disposizioni di cui ai commi 1 e 2, per l'assegnazione a titolo oneroso di licenze eccedenti la vigente programmazione numerica. Nei casi in cui i comuni esercitino la facoltà di cui al primo periodo, i soggetti di cui all'articolo 7 assegnatari delle nuove licenze non le possono cedere separatamente dalla licenza originaria. I proventi derivanti dall'assegnazione a titolo oneroso delle nuove licenze sono ripartiti, in misura non superiore all'80 per cento e non inferiore al 60 per cento, tra i titolari di licenza taxi del medesimo comune che mantengono una sola licenza. In ogni caso i titolari di licenza devono esercitare il servizio personalmente, ovvero avvalersi di conducenti iscritti nel ruolo di cui all'articolo 6, il cui contratto di lavoro subordinato deve essere trasmesso all'amministrazione vigilante entro le ore 24 del giorno precedente il servizio. I comuni possono altresì rilasciare titoli autorizzatori temporanei, non cedibili, per fronteggiare eventi straordinari.».
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a titolo oneroso di licenze eccedenti la vigente programmazione numerica.
Inoltre si aboliva il divieto di cumulo delle licenze così da permettere la nascita di imprese non individuali.
Dopo varie e numerose proteste, il Governo ha sostituito integralmente l’art. 6 con una disciplina più minuziosa contenuta nella legge di conversione del decreto.
Il nuovo testo conferma il divieto di cumulo di più licenze in capo al medesimo intestatario, però allo stesso tempo consente l’ingresso di nuovi operatori.
Inoltre il numero dei taxi potrà gradualmente aumentare se i Comuni decideranno di bandire concorsi straordinari, potranno moltiplicare i turni di servizio, definire tariffe predeterminate per percorsi prestabiliti e rilasciare le licenze temporanee eventualmente necessarie che porteranno a un rapido adeguamento dell’offerta alla domanda.
La riforma si regge su alcuni pilastri atti a incrementare l’efficienza e la qualità del servizio.
La principale novità introdotta dalla riforma è costituita dalla natura “straordinaria” dei nuovi concorsi che i comuni
27 potranno bandire anche in deroga alla vigente programmazione.
In particolare, è facoltà dei comuni decidere se il rilascio delle nuove licenze deve avvenire a titolo gratuito o oneroso.
I comuni potranno, inoltre, potenziare il servizio anche attraverso la moltiplicazione dei turni giornalieri di ciascun taxi, rilasciare titoli autorizzatori temporanei o stagionali, non cedibili, sperimentare nuovi sevizi innovativi a favore dell’utenza svolti in prevalenza da consorzi di taxi eco operative.-1
La nuova disciplina prevede infine l’istituzione di un comitato permanente di monitoraggio del servizio di taxi con il compito di garantire una costante e immediata risposta alle esigenze dei diversi operatori.
Tale comitato ha il compito di regolare il livello dell’offerta adeguandolo alla domanda effettive e disciplinare il regime di turnazione , ordinario e integrativo.
Le misure adottate dovrebbero essere in grado di mettere il cittadino nella condizione di usufruire di un servizio taxi più adeguato, accessibile e di miglior qualità.
28 A seguito di un’indagine sulle principali città italiane, svolta pochi mesi dopo dalla conversione della legge in decreto, è stato rilevato che non si sono avute modifiche sostanziali del servizio taxi, con la sola eccezione di Roma.
L’indagine ha rilevato che il numero delle licenze non è aumentato molto, le tariffe sono aumentate (ciò è derivato da un compromesso tra tassisti e Comune, i quali ad un aumento delle licenze hanno previsto come contropartita un aumento delle tariffe) e una maggiorazioni alle tariffe base: la liberalizzazione non ha prodotto i risultati che il Governo si era predeterminato.
Tutto ciò porta a concludere che il settore dei taxi ragiona ancora nella logica della non concorrenza, nella protezione della sua posizione: solo attraverso un’ apertura del mercato il settore potrebbe sanare tutti i suoi difetti.
4. L’Autorità di regolazione dei trasporti.
31L’Istituzione dell’Autorità di regolazione di trasporto ha avuto una lunga e travagliata storia.
31 A.Tonetti, L’autorità di regolazione dei trasporti, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, II, pagg. 589 e ss.
29 Essa assume un ruolo importante nell’attuazione di misure volte a rilanciare la concorrenza e la liberalizzazione.
L’idea era già presente nel 1995 con la legge 14 novembre n. 48132 ma essa non ebbe seguito in quanto si ritenevano i tempi non ancora maturi.33
Il primo disegno di legge fu elaborato nel 1996 ma a seguito dello scioglimento anticipato delle camere non fu nemmeno avviato.
Analoga sorte ebbe il secondo disegno legge presentato nel 2007 che prevedeva l’istituzione dell’Autorità per i servizi e l’uso delle infrastrutture.
Le ultime due legislazioni si sono occupate del tema in maniera più costruttiva, anche se sono occorse ben ulteriori sei tappe per dare All’Autorità una fisionomia definitiva.
Una prima tappa riguarda il d.l. n. 201/20131 (c.d. “salva italia”) che ha affidato al Governo il compito di individuare, tra le autorità indipendenti esistenti, l’Autorità
32 Legge 14 novembre 1995, n. 481: “Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità.”
33 Venne solo istituita l’Autorità per l’energia elettrica, il gas, il sistema idrico e per le telecomunicazioni.
30 preposta alla regolazione del settore aereo, ferroviario e portuale, individuandone le relative funzioni.
La seconda tappa riguarda la legge di conversione n.214/2011 che definiva meglio il principio della regolazione e l’ambito di intervento che veniva anche esteso alle infrastrutture della mobilità urbana collegata a stazioni, aeroporti e porti.
Successivamente il d.l. “Cresci Italia” n.1/2012 con l’art. 36, riscriveva in parte la precedente disposizione, assegnando le competenze all’Autorità per l’energia elettrica ed il gas (AEEG), disponendo che il governo entro tre mesi dovesse presentare un disegno di legge per l’istituzione di un’apposita autorità.
Con la legge di conversione n. 27/2012 si istituiva l’Autorità dei trasporti dettando i tempi per la sua entrata in funzione.
Per quest’ultima fase si è dovuto aspettare il d.l. n. 69/2013, cd. Decreto del “Fare”, convertito con modifiche dalla legge n. 98 del 9 Agosto del 201334 e il d.l. n.
34 Legge 9 agosto 2013, n.98 (in G.U. n. 194 del 20 Agosto 2013) – Conversione in legge, con modificazioni, del
31 101/2013, convertito con modifiche dalla legge n. 125 del 30 Ottobre 201335: questi ultimi decreti riguardano esclusivamente norme organizzative per il suo funzionamento temporaneo
L’istituzione dell’Autorità completa, almeno sul piano legislativo, il sistema della regolazione indipendente nei servizi di pubblica utilità rispondendo a esigenze di tutela della crescita e dello sviluppo: garantire la stabilità della regolazione.
La sua costituzione lascia però alcuni profili di criticità, in particolare, per la sovrapposizione e/o duplicazione di competenze con le altre Autorità già esistenti, in particolare con l’autorità garante della Concorrenza e del Mercato, i cui pareri sono spesso indirizzati verso la tutela della concorrenza anche nel settore dei trasporti.
Ma questa sovrapposizione/duplicazione di funzione è stata risolta con il Protocollo d’intesa tra l’A.R.T. e l’AGCM,
d.lg 21 giugno 2013, n.69, recante disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia.
35 Legge 30 ottobre 2013, n. 125 (in G.U. n. 255 del 30 ottobre 2013) - Conversione in legge , con modificazioni, del d.lg 31 agosto 2013, n. 101, recante disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni.
32 del 6 Giugno 2014, dove la prima è individuata come Autorità che regola ex ante i diversi settori dei trasporti, mentre l’AGCM è chiamata a vigilare ex post sul rispetto delle norme per il corretto funzionamento del mercato36.
4.1 Finalità e funzioni dell’Autorità.
Le finalità dell’Autorità sono indicate, in via generale, nei titoli dei decreti legge.
Il d.l. n. 201/2011, l’art. 37, collocato sotto al capo “concorrenza, ha per rubrica “Liberalizzazione nel settore dei trasporti, mentre il secondo decreto, il d.l. n. 1/2012, ha per titolo “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività”: quindi l’aspirazione dell’Autorità è la tutela della concorrenza.
L’autorità, inoltre, ha anche poteri di regolazione del settore dei trasporti come testimonia il c.1 dell’art. 37 che colloca l’Autorità “nell’ambito delle attività di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995 n.481”.
33 Le funzioni affidate all’Autorità sono indicati nel c. 2 dell’art. 37 del d.l. 201/2011, come modificato dalla legge 27/201237.
37 L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede:
a) a garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali, fatte salve le competenze dell'Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali di cui all'articolo 36 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nonché in relazione alla mobilità dei passeggeri e delle merci in ambito nazionale, locale e urbano anche collegata a stazioni, aeroporti e porti;
b) a definire, se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati dei servizi dei trasporti nazionali e locali, i criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese regolate, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori;
c) a verificare la corretta applicazione da parte dei soggetti interessati dei criteri fissati ai sensi della lettera b);
d) a stabilire le condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto nazionali e locali connotati da oneri di servizio pubblico, individuate secondo caratteristiche territoriali di domanda e offerta;
e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto; sono fatte salve le ulteriori garanzie che accrescano la protezione degli utenti che i gestori dei servizi e delle infrastrutture possono inserire nelle proprie carte dei servizi;
34 f) a definire gli schemi dei bandi delle gare per l'assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare e a stabilire i criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici; con riferimento al trasporto ferroviario regionale, l'Autorità verifica che nei relativi bandi di gara non sussistano condizioni discriminatorie o che impediscano l'accesso al mercato a concorrenti potenziali e specificamente che la disponibilità del materiale rotabile già al momento della gara non costituisca un requisito per la partecipazione ovvero un fattore di discriminazione tra le imprese partecipanti. In questi casi, all'impresa aggiudicataria è concesso un tempo massimo di diciotto mesi, decorrenti dall'aggiudicazione definitiva, per l'acquisizione del materiale rotabile indispensabile per lo svolgimento del servizio;
g) con particolare riferimento al settore autostradale, a stabilire per le nuove concessioni sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell'indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione; a definire gli schemi di concessione da inserire nei bandi di gara relativi alla gestione o costruzione; a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per le nuove concessioni; a definire gli ambiti ottimali di gestione delle tratte autostradali, allo scopo di promuovere una gestione plurale sulle diverse tratte e stimolare la concorrenza per confronto;
h) con particolare riferimento al settore aeroportuale, a svolgere ai sensi degli articoli da 71 a 81 del decretolegge 24 gennaio 2012, n. 1, tutte le funzioni di Autorità di vigilanza istituita dall'articolo 71, comma 2, del predetto decreto-legge n. 1 del 2012, in attuazione della direttiva 2009/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 marzo 2009, concernente i diritti aeroportuali;
i) con particolare riferimento all'accesso all'infrastruttura ferroviaria, a svolgere tutte le funzioni di organismo di regolazione di cui all'articolo 37 del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, e, in particolare, a definire i criteri per la determinazione dei pedaggi da parte del gestore dell'infrastruttura e i criteri di assegnazione delle tracce e della capacità e a vigilare sulla loro corretta applicazione da parte del gestore dell'infrastruttura;
l) l'Autorità, in caso di inosservanza di propri provvedimenti o di mancata ottemperanza da parte dei soggetti esercenti il
35 La necessaria specificazione delle funzioni è la prova della difficoltà di introdurre i principi della concorrenza nel mercato dei trasporti e in particolare in quello pubblico locale, inoltre l’elenco evidenzia punti di sovrapposizione ed interferenza tra ambiti di competenza dell’Autorità e quelli di Regione e enti locali.
Proprio in riferimento al servizio taxi, le Regioni e i comuni devono, nell’ambito delle rispettive competenze, adeguare il settore nel rispetto di determinati principi
servizio alle richieste di informazioni o a quelle connesse all'effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti non siano veritieri, può irrogare sanzioni amministrative pecuniarie determinate in fase di prima applicazione secondo le modalità e nei limiti di cui all'articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481. L'ammontare riveniente dal pagamento delle predette sanzioni è destinato ad un fondo per il finanziamento di progetti a vantaggio dei consumatori dei settori dei trasporti, approvati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti su proposta dell'Autorità. Tali progetti possono beneficiare del sostegno di altre istituzioni pubbliche nazionali e europee;
m) con particolare riferimento al servizio taxi, a monitorare e
verificare la corrispondenza dei livelli di offerta del servizio taxi, delle tariffe e della qualità delle prestazioni alle esigenze dei diversi contesti urbani, secondo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità, allo scopo di garantire il diritto di mobilità degli utenti. Comuni e regioni, nell'ambito delle proprie competenze, provvedono, previa acquisizione di preventivo parere da parte dell'Autorità, ad adeguare il servizio dei taxi, nel rispetto di determinati principi.
36 previsti dal d.l. 201/2011, come modificato dalla lg 27/2012.38
38 Il d.l. prevede che essi debbano rispettare determinati principi: 1) l'incremento del numero delle licenze ove ritenuto necessario anche in base alle analisi effettuate dalla Autorità per confronto nell'ambito di realtà europee comparabili, a seguito di un'istruttoria sui costi-benefici anche ambientali, in relazione a comprovate ed oggettive esigenze di mobilità ed alle caratteristiche demografiche e territoriali, bandendo concorsi straordinari in conformità alla vigente programmazione numerica, ovvero in deroga ove la programmazione numerica manchi o non sia ritenuta idonea dal comune ad assicurare un livello di offerta adeguato, per il rilascio, a titolo gratuito o a titolo oneroso, di nuove licenze da assegnare ai soggetti in possesso dei requisiti stabiliti dall'articolo 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, fissando, in caso di titolo oneroso, il relativo importo ed individuando, in caso di eccedenza delle domande, uno o più criteri selettivi di valutazione automatica o immediata, che assicurino la conclusione della procedura in tempi celeri. I proventi derivanti dal rilascio di licenze a titolo oneroso sono finalizzati ad adeguate compensazioni da corrispondere a coloro che sono già titolari di licenza;
2) consentire ai titolari di licenza d'intesa con i comuni una maggiore libertà nell'organizzazione del servizio sia per fronteggiare particolari eventi straordinari o periodi di prevedibile incremento della domanda e in numero proporzionato alle esigenze dell'utenza, sia per sviluppare nuovi servizi integrativi come il taxi ad uso collettivo o altre forme;
3) consentire una maggiore libertà nella fissazione delle tariffe, la possibilità di una loro corretta e trasparente pubblicizzazione a tutela dei consumatori, prevedendo la possibilità per gli utenti di avvalersi di tariffe predeterminate dal comune per percorsi prestabiliti;
4) migliorare la qualità di offerta del servizio, individuando criteri mirati ad ampliare la formazione professionale degli operatori con particolare riferimento alla sicurezza stradale e alla conoscenza delle lingue straniere, nonché alla conoscenza della normativa in materia fiscale, amministrativa e civilistica del settore, favorendo gli investimenti in nuove tecnologie per
37
4.2 I poteri e le sanzioni.
L’Autorità, per svolgere i compiti che la legge gli attribuisce, dispone di un’ampia gamma di poteri di vario tipo come previsto dal c. 3 dell’art. 37 del d.l. 201/2011 convertito nella l. 214/2011.39
l'efficientamento organizzativo ed ambientale del servizio e adottando la carta dei servizi a livello regionale.
39 Il c. 3 dell’art. 37 prevede che: “Nell'esercizio delle competenze disciplinate dal comma 2 del presente articolo, l'Autorità individuata ai sensi del medesimo comma:
a) può sollecitare e coadiuvare le amministrazioni pubbliche competenti all'individuazione degli ambiti di servizio pubblico e dei metodi più efficienti per finanziarli, mediante l'adozione di pareri che può rendere pubblici;
b) determina i criteri per la redazione della contabilità delle imprese regolate e puo' imporre, se necessario per garantire la concorrenza, la separazione contabile e societaria delle imprese integrate;
c) propone all'amministrazione competente la sospensione, la decadenza o la revoca degli atti di concessione, delle convenzioni, dei contratti di servizio pubblico, dei contratti di programma e di ogni altro atto assimilabile comunque denominato, qualora sussistano le condizioni previste dall'ordinamento;
d) richiede a chi ne e' in possesso le informazioni e l'esibizione dei documenti necessari per l'esercizio delle sue funzioni, nonché raccoglie da qualunque soggetto informato dichiarazioni, da verbalizzare se rese oralmente; e) se sospetta possibili violazioni della regolazione negli ambiti di sua competenza, svolge ispezioni presso i soggetti sottoposti alla regolazione mediante accesso a impianti, a mezzi di trasporto e uffici; durante l'ispezione, anche avvalendosi della collaborazione di altri organi dello Stato, può controllare i libri contabili e qualsiasi altro documento aziendale, ottenerne copia, chiedere chiarimenti
38 e altre informazioni, apporre sigilli; delle operazioni ispettive e delle dichiarazioni rese deve essere redatto apposito verbale;
f) ordina la cessazione delle condotte in contrasto con gli atti di regolazione adottati e con gli impegni assunti dai soggetti sottoposti a regolazione, disponendo le misure opportune di ripristino; nei casi in cui intenda adottare una decisione volta a fare cessare un'infrazione e le imprese propongano impegni idonei a rimuovere le contestazioni da essa avanzate, può rendere obbligatori tali impegni per le imprese e chiudere il procedimento senza accertare l'infrazione; puo' riaprire il procedimento se mutano le circostanze di fatto su cui sono stati assunti gli impegni o se le informazioni trasmesse dalle parti si rivelano incomplete, inesatte o fuorvianti; in circostanze straordinarie, ove ritenga che sussistano motivi di necessita' e di urgenza, al fine di salvaguardare la concorrenza e di tutelare gli interessi degli utenti rispetto al rischio di un danno grave e irreparabile, puo' adottare provvedimenti temporanei di natura cautelare; g) valuta i reclami, le istanze e le segnalazioni presentati dagli utenti e dai consumatori, singoli o associati, in ordine al rispetto dei livelli qualitativi e tariffari da parte dei soggetti esercenti il servizio sottoposto a regolazione, ai fini dell'esercizio delle sue competenze;
h) favorisce l'istituzione di procedure semplici e poco onerose per la conciliazione e la risoluzione delle controversie tra esercenti e utenti;
i) ferme restando le sanzioni previste dalla legge, da atti amministrativi e da clausole convenzionali, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria fino al 10 per cento del fatturato dell'impresa interessata nei casi di inosservanza dei criteri per la formazione e l'aggiornamento di tariffe, canoni, pedaggi, diritti e prezzi sottoposti a controllo amministrativo, comunque denominati, di inosservanza dei criteri per la separazione contabile e per la disaggregazione dei costi e dei ricavi pertinenti alle attività di servizio pubblico e di violazione della disciplina relativa all'accesso alle reti e alle infrastrutture o delle condizioni imposte dalla stessa Autorità, nonché di inottemperanza agli ordini e alle misure disposti; l) applica una sanzione amministrativa pecuniaria fino all'1 per cento del fatturato dell'impresa interessata qualora: 1) i destinatari di una richiesta della stessa Autorità forniscano informazioni inesatte,
39 Si evidenziano i poteri di regolamentazione, quelli prescrittivi, quelli di indagine, quelli inibitori, quelli conformativi, quelli di natura cautelare e quelli sanzionatori.40
Leggendo il c. 3 dell’art. 37 notiamo che si tratta di un elencazione poco sistematica e piuttosto compilatoria, dove manca l’indicazione dei procedimenti e il diritto di difesa delle imprese inquisite.
Nel silenzio della norma possiamo ritenere applicabile, per analogia, le norme processuali previste per l’AGCM, o quelle relative al procedimento amministrativo di cui alla lg n. 241/1990.41
fuorvianti o incomplete, ovvero non forniscano le informazioni nel termine stabilito; 2) i destinatari di un'ispezione rifiutino di fornire ovvero presentino in modo incompleto i documenti aziendali, nonché rifiutino di fornire o forniscano in modo inesatto, fuorviante o incompleto i chiarimenti richiesti;
m) nel caso di inottemperanza agli impegni di cui alla lettera f) applica una sanzione fino al 10 per cento del fatturato dell'impresa interessata.
40 Per applicare qualsiasi sanzione è necessaria un’istruttoria.
41 A. Frignani L’Autorità dei trasporti fra tutela della concorrenza e regolazione: troppe competenze o troppo pochi poteri?, in Rivista Italiana di Antitrust, 2014, II, pag. 52
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4.3 I rapporti con le regioni.
Il rapporto con le Regioni è stato fin da subito molto turbolento. In questo contesto si inserisce il ricorso della Regione Veneto nei confronti della disposizione istitutiva.
Nel caso di specie la Regione Veneto dubitava della legittimità costituzionale dell’art. 36, che modifica l’art. 37, nei punti in cui avrebbe affidato alla stessa una serie di compiti in contrasto con il riparto delle potestà legislative e amministrative tra Stato e Regioni, ledendo la propria competenza sui trasporti pubblici locali.
La podestà legislativa in materia di trasporti non è contemplata dall’art. 117 della Costituzione, e quindi tale settore è riconducibile, in via residuale, alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni.42
In particolare, la Regione Veneto, ha ritenuto lesivo della propria competenza il conferimento all’Autorità del potere di definire sia i criteri per la fissazione delle tariffe,
42 L’art. 117, c. 4 della Costituzione stabilisce che: “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.”
41 canoni e pedaggi43, sia gli schemi dei bandi delle gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto, nonché a stabilire i criteri per la nomina della commissioni aggiudicatrici.44
Ha inoltre rilevato una lesione all’autonomia finanziaria riconosciuta dall’art. 119 della Costituzione, sul presupposto che le tariffe concorrono a costituire risorse per le Regioni.
Inoltre, ha eccepito anche una violazione dell’art.118 della Costituzione, non sussistendo esigenze tali da giustificare il sacrificio delle competenze degli enti territoriali, anche alla luce dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Il ricorso regionale ha inoltre lamentato l’illegittimità costituzionale della norma che attribuisce all’Autorità il potere di stabilire i criteri per la nomina delle commissioni giudicatrici in quanto invasiva della competenza regionale in materia di organizzazione amministrativa, garantita dagli articoli 117 e 118 della Costituzione.
43 La corte risponde dicendo che la norma attribuisce: “all’autorità il compito di stabilire solo i criteri, mentre resta impregiudicata in capo ai soggetti competenio la determinazione in concreto dei corrispettivi per i servizi erogati”.
44 La Corte ha statuito che, con riguardo a ciò, l’Autorità non si sostituisce alle amministrazioni competenti nelle determinazioni di dettaglio.
42 La Corte, nella pronuncia45, dichiara inammissibili le censure riferite agli articoli 117 e 119 della Costituzione, in relazione ai quali ritiene il ricorso generico e insufficientemente motivato.
I giudici costituzionale, richiamando sia precedenti pronunce che affermano la prevalenza della competenza dello Stato su quella delle Regioni ed enti locali in materia di servizi pubblici locali46, sia la lg 481/1995, ha concluso che l’intervento esclusivo dello Stato risulta legittimato da finalità di promozione della concorrenza.
Ad avviso della Corte, la normativa impugnata non ha direttamente ad oggetto la materia del trasporto pubblico locale, ma afferisce alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza prevista dall’art.117 della Costituzione, inoltre, secondo la Corte, la collocazione delle funzioni amministrative in una materia riservata alla competenza esclusiva statale spetta sempre alla legge dello Stato.
45 C. Cost., 15 marzo 2013, n. 41 in Giornale di diritto amministrativo, 2013, pagg. 835 e ss.
43 Quindi la sentenza 41/2013 offre buone indicazioni per superare le frizioni tra le attribuzioni dell’Autorità e le potestà degli enti territoriali.
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CAPITOLO SECONDO
Il trasporto pubblico non di linea nell’esperienza
degli enti locali.
1. Le competenze delle Regioni e Comuni.
La disciplina del trasporto in Italia si presenta in modo frammentaria: questo è dovuto al carattere multilivello del sistema del trasporto italiano.
Nell’ambito del servizio pubblico non di linea le Regioni, secondo quanto disposto dall’art.4 della legge 21/1992, esercitano le loro competenze ai sensi del D.p.R. 616/197747 e nel quadro dei principi fissati nella legge quadro.
In base al vigente art. 117 della Costituzione, in seguito alla Riforma del Titolo V, tale settore rientra tra le
47 Attuazione della delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382 in materia di trasferimento di funzioni statali alle Regioni a statuto ordinario, in particolare gli artt. 84, 85, e 86. In particolare sono trasferite alle Regioni di funzioni amministrative concernenti l'approvazione dei regolamenti comunali relativi ai noleggi ed ai servizi da piazza.
45 materie di competenza esclusiva delle Regioni,48 pur rimanendo di competenza statale la normativa a tutela della concorrenza.
La Riforma del Titolo V ha modificato anche l’art.11849, il quale attribuisce le funzione amministrative direttamente ai Comuni.
A differenza della precedente formulazione, ora l’attribuzione delle funzioni amministrative, avviene in base al principio di sussidiarietà, cioè attribuendole, prima di tutto, ai Comuni.
Prima della riforma esse venivano conferite sulla base del parallelismo, chi deteneva la funzione legislativa in una data materia deteneva anche quella amministrativa.
48 L’art. 117 conferisce alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
49 L’art. 118 ai c. 1 e 2 prevede che: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”
