Dipartimento Di Giurisprudenza
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
LE ALTERNATIVE DISPUTE RESOLUTION
PER LE CONTROVERSIE NEI SERVIZI ENERGETICI
Relatrice:
Ch.ma Prof.ssa Michela Passalacqua
Candidata: Sarah Froli
Introduzione ... 4
CAPITOLO I
IL PROCESSO DI REGOLAZIONE DEL MERCATO ENERGETICO IN ITALIA
1. Storia del mercato energetico italiano ... 8 2. Il passaggio ad un mercato libero: da Stato gestore a Stato
regolatore ... 21 3. I poteri dell'Autorità per l'Energia Elettrica ed il Gas (AEEG) .. 29
3.1 L'AEEG come mezzo di tutela dell'utente:
le risoluzioni stragiudiziali ... 33
CAPITOLO II
I POTERI PARAGIUSDIZIONALI DE l’AUTHORITY
1. Prerogative de l’Authority nel gestire le controversie ... 35 2. Modalità alternative di risoluzione delle controversie per il
mercato energetico: le Alternative Dispute Resolution ... 41 2.1 L’arbitrato finalizzato alla conciliazione ... 46
2.2 La mediazione finalizzata alla conciliazione ... 51 2.3 La convenzione di negoziazione assistita ... 54 3. I poteri dell’AEEGSI nelle controversie tra cliente finale e i fornitori di servizi ... 61
CAPITOLO III
CASO DI STUDIO: LE PROCEDURE CONCILIATIVE IN ENI
1. Le Alternative Dispute Resolution in ENI ... 66 1.1 La conciliazione paritetica e i regolamenti sottoscritti dall’Azienda con le associazioni dei consumatori ... 70
1.2 Il servizio di conciliazione energia: la delibera del 5 maggio 2016, 209/2016/E ... 77 2. Il futuro obbligatorio del tentativo di conciliazione per le controversie sulle forniture energetiche ... 89
Conclusioni ... 95 Bibliografia ... 102
INTRODUZIONE
La scelta di scrivere sulla risoluzione delle controversie stragiudiziali in ambito pubblico è stata dettata da una problematica molto attuale ovvero come poter ovviare, e se sia concretamente possibile, alla paralisi e alle carenze del nostro sistema giustizia senza andare ad inficiare i diritti dell’istante.
Infatti all’interno di questo lavoro l’utente riveste una posizione centrale, valutando la sua situazione come sfavorita difronte ad operatori con maggiori disponibilità, sia economiche sia di tempo, che hanno quindi la possibilità di avvalersi in un giudizio ordinario di risorse migliori rispetto a quelle di cui può usufruire il singolo cliente finale.
Una valida soluzione potrebbe essere ricondotta, appunto, nell’adozioni di metodi di risoluzione che coinvolgono o meno professionisti al di fuori delle aule dei tribunali, che inoltre nascono, si sviluppano e si concludono in un ambito più privato ed equilibrato rispetto alle controversie giudiziarie.
L’applicazione di tali strumenti al mondo energetico consente di avere un immediato raffronto sulla concreta funzionalità di questi
metodi, infatti l’attualità e la struttura propria dei procedimenti alternativi di risoluzione delle controversie applicata all’ambiente energetico, rappresenta un argomento nuovo e ricco di suggerimenti, in continua evoluzione, che si modella e si perfeziona di volta in volta alle esigenze che si presentano.
Questo elaborato si prefigge di analizzare in primis lo sviluppo storico del mercato energetico, partendo dalla ricerca di quelle che sono state le necessità iniziali che hanno dato avvio ad una serie di regolamentazioni che vedono come prima e scarna disciplina quella dal Regio Decreto n. 1443 del 29 luglio 1927 passando all’articolo 43 della Costituzione, fino ad arrivare negli anni novanta all’attività di privatizzazione prima e di liberalizzazione poi. È proprio a seguito di questa modifica del regime giuridico che nasce la necessità di adeguare l’attività di erogazione dei servizi energetici alle sempre più articolate richieste dell’utente, che inizia ad essere più attento ai propri diritti e bisogni via via più eterogenei.
Partendo da questi presupposti si può intuire il perché della scelta di dar vita alle Authorities, ovvero organismi amministrativi indipendenti e terzi, che accompagnano il passaggio alla privatizzazione regolandolo e garantendone il controllo. Infatti le
Autorità sono istituite con la finalità di regolamentare materie sensibili, tra cui il mercato energetico, e tutte le problematiche che ne derivano, nel caso in esame l’Autorità per l’Energia Elettrica e per il Gas (AEEG).
Procederemo così a studiare l’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas, soffermandoci sulle funzioni, attribuite dalla relativa legge istitutiva, sulla struttura, sull’organizzazione e sul funzionamento, prestando particolare attenzione al suo ruolo nel gestire le controversie che coinvolgono l’operatore e l’utente finale.
Un rapido studio sulla struttura e sulla disciplina generale delle
Alternative Dispute Resolution, in particolar modo arbitrato e
mediazione, ci permetterà così di approfondire, l’applicazione in abito energetico, il funzionamento e i risultati che queste svolgono in una realtà concreta, quale è quella della multinazionale ENI.
Obiettivo del lavoro è quello di compiere una valutazione sistematica sulla risoluzione delle controversie tra gli operatori energetici e gli utenti, valutandone il grado di accessibilità, efficacia ed effettiva funzionalità.
Analizzeremo, infatti, i tipi di ADR messi a disposizione dall’Autorità a cui ENI ha deciso di aderire.
L’indagine avrà ad oggetto, in particolare, la conciliazione paritetica, come previsto dall’Autorità con Delibera n. 226/01, la peculiare posizione delle Associazioni dei Consumatori all’interno della procedura suddetta, ed inoltre riguarderà la particolare procedura del Servizio Conciliazione Energia, adottato dall’Autorità con delibera n. 260/2012/E/com a cui Eni ha aderito nel 2015, specificando le funzioni dell’Acquirente Unico all’interno di tale procedura.
Più in generale tratterremo per entrambe le procedure: le misure adottate per la loro applicazione, quali sono i limiti dell’attuazione in cui l’utente può incorrere, i tempi, i costi e soprattutto ci soffermeremo sulla struttura delle singole procedure scelte e degli organi di cui si compongono.
In ultima istanza il lavoro andrà ad illustrare quali sono le novità in cui il cliente finale incorrerà a partire dal 1 gennaio 2017, novità apportate con la delibera di recentissima sottoscrizione la n.209/2016/E istitutiva del nuovo Testo Integrato Conciliazione (TICO) e il regolamento n.383/2016/E/COM con il quale vengono ridefiniti i contenuti delle attività in avvalimento ad Acquirente Unico.
CAPITOLO I
IL PROCESSO DI REGOLAZIONE DEL MERCATO ENERGETICO IN ITALIA
1. Storia del mercato energetico italiano: dall'art.43 della Costituzione ai giorni nostri
Nel nostro ordinamento al mercato energetico non vengono dedicate molte norme, ma fin dai primi del ‘900 se ne capisce l’importanza e la necessità di regolamentarne l’utilizzo.
Possiamo così delineare un quadro storico essenziale prima di arrivare alla disciplina costituzionale, analizzando tre disposizioni che si riferiscono all’energia in modo generale.
Un primo tentativo, se pur embrionale, di regolare la materia, lo abbiamo con il Regio Decreto del 29 luglio 1927 n. 1443, riguardante le norme generali in materia mineraria.
Infatti l’art. 1 assoggetta alla disciplina della legge le energie del sottosuolo1, così affermando:
“La ricerca e la coltivazione di sostanze minerali e delle energie del sottosuolo, industrialmente utilizzabili, sotto qualsiasi forma o conduzione fisica, sono regolate dalla presente legge”.
Infatti la stessa espressione industrialmente utilizzabile ci indica, che inizia ad affacciarsi nella società italiana, il valore economico del bene energia.
Un altro riferimento precostituzionale alla regolamentazione del mercato energia, lo recuperiamo stavolta nel codice penale all’art. 624, 2’comma, rubricato come furto, dove si riconosce la qualifica di cosa mobile anche all’energia avente valore economico. Ciò rende così suscettibile di condanna, ai sensi del citato articolo, colui che sottrae tale bene.
La terza ed ultima norma è quella dell’art. 814 del codice civile, nella quale il legislatore, in accordo con la identificazione penalistica, prende posizione affermando che “si considerano beni mobili le energie naturali che hanno valore economico”.
1 V. G. Guarino, Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, Milano,
Vi è però da fare un semplice, ma giuridicamente fondamentale, appunto; infatti possiamo notare, che abbiamo un cambiamento terminologico in riguardo alla parola energia, dall’identificazione penalistica come cosa, a quella civilistica di bene giuridico2. Questo
va a sottolineare la volontà legislativa di non voler dare un contributo sull’effettiva natura dell’energia, ma bensì che le energie non sono beni mobili, ma agli effetti giuridici si considerano tali3.
Il Regio Decreto, l’art 624 del cod. pen. e l’art. 814 del cod. civ. hanno avuto sia la qualità di delimitare l’ambito della materia energia, escludendo quelle cd. animali, sia di individuare, quale qualità fondamentale dell’energia per essere oggetto di disciplina giuridica, il requisito di “industrialmente trattabile”.
Tali norme non sono però sufficienti per fondare una costruzione unitaria che comprenda l’intera regolazione positiva delle energie. Un notevole passo in avanti in questo senso si è
2 La prima volta che l’energia elettrica viene definita come “merce” è in una decisione della
Corte di Giustizia Europea nel 1964. Si v. Corte di Giustizia della Comunità Europea, sent. 15 luglio 1964, F. Costa c. Enel, in Racc., 1964, p. 1127.
3 Dagli inizi del secolo è stato molto dibattuto se l’energia potesse essere considerata una “cosa”
e come tale se la sua somministrazione costituisse locazione di opere o somministrazione in senso stretto o altro negozio di tipo nuovo (tesi sostenuta tra i molti da Pipia, Aazzariti, Barassi) oppure se, secondo la tesi che è diventata poi la tesi maggioritaria, una vendita (appoggiata tra gli altri da Colabattista, Carnelutti). Con l’art. 814 c.c., il Legislatore si è uniformato all’opinione prevalente tra i civilisti e i penalisti che l’energia va giuridicamente trattata alla stessa stregua di un bene mobile. V. G. Guarino, Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, op cit p. 226.
compiuto con l’avvento della Costituzione, ed in particolare con l’articolo 434.
La stesura dell’articolo 43 è dovuto ad un mutamento di prospettiva; passiamo, infatti, da una visione di utilizzo dell’energia prettamente privatistica, alla nascita di un forte interesse pubblico verso il mercato energetico, dato da una crescente consapevolezza circa l’importanza primaria della produzione di energia in rapporto alle esigenze di sviluppo economico e sociale del Paese5.
In questo quadro storico prende vita l’articolo 43 della nostra Costituzione che vale la pena riportare per intero:
“ai fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese e categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale”
4 V. G. Guarino, Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, op cit, p.227. 5 V. G. Lacriola – R. Mucci, Sistema normativo, funzioni e interessi nel settore energetico, in
L’articolo 43 quando si riferisce a fonti di energia6 è da
intenderlo come “tutto ciò che concorre, in modo diretto ed immediato, alla produzione di ciascun tipo energia e quindi fonti sono sia le materie prime direttamente utilizzate nei processi energetici, sia le forme di energia che siano trasformate in altre forme, sia le imprese di trasformazione ed i relativi impianti7”. Oltre
a questa puntuale definizione di fonte energetica, si ritiene però che la norma possa essere applicabile a tutte le imprese che, con carattere funzionale all’utilizzo dell’energia finale, si rivolgono alle fonti di energia.
Un’analisi conclusiva su questo primo punto, ci porta a sostenere che il legislatore ha deciso di tenere fermi i limiti già tracciati dalle altre norme positive, ma sceglie di allargare gli ambiti della materia anche alle fonti delle energie medesime e alle fasi dei procedimenti energetici.
6 Il significato letterale porterebbe ad identificare la fonte di energia con la materia prima, ma
questo è subito da escludersi, perché la materia prima non è fonte in senso stretto, infatti per “diventare” energia subisce varie fasi di lavorazione. Per avvalorare tale affermazione basti vedere l’art. 197 del Trattato dell’Euratom, il quale identifica quattro tipi di materiali, quali: minerali, materie grezze, uranio arricchito in uranio 235 o 233, materie fissili speciali. Di queste solo le ultime due sono classificabili come materie prime fonti, distinguibili dalle prime che invece si potrebbero definire come materie prime semplici.
In relazione all’interesse generale richiamato nella norma, c’è stato in dottrina un acceso dibattito se dovesse intendersi di carattere specificativo oppure qualificativo. Ovvero se, le imprese che osservino scopi pubblici essenziali, situazioni di monopolio e fonti di energia hanno di per sé un prioritario interesse generale oppure, se solo alcune di esse possano presentare questo carattere, e di conseguenza sorge il dubbio: solo queste ultime sono sottoponibili alla norma costituzionale? L’opinione comune propende per una interpretazione letterale della congiunzione “e”, ritenendo quindi che sia un ulteriore requisito da aggiungersi agli altri8. Infatti è possibile
constatare l’esistenza di imprese che, se pur si riferiscono a situazioni di monopolio o a fonti di energia, non abbiano un prioritario interesse generale.
Considerando per cui ciò che abbiamo detto, riguardo al diverso trattamento del settore delle fonti di energia rispetto agli altri settori e a riguardo dell’interesse generale della materia energia, si desume come, ai sensi dell’articolo 43 della Costituzione, il settore delle fonti
8 V. G. Lacriola – R. Mucci, Sistema normativo, funzioni e interessi nel settore energetico, in
di energia rappresenti l’unica materia nella quale la presenza di imprese di preminente interesse generale viene ritenuta indefettibile9. È ovvio, quindi, che ogni impresa energetica non debba essere mossa da un preminente interesse generale, ma è altrettanto vero che la compresenza di questi due aspetti - le fonti di energia e l’interesse generale preminente -indicano una combinazione di forte interesse nazionale. Possiamo per questo riconoscere all’art 43, il merito di aver tracciato le linee guida della gestione pubblica delle imprese di interesse pubblico- rispetto alle precedenti disposizioni che formulavano un concetto generale dell’energia, finalizzato però a disciplinare profili particolari (ad esempio come abbiamo visto, il codice penale si focalizzava, non tanto su un aspetto generale della disciplina delle fonti energetiche, ma bensì sul furto di quest’ultime): ritenendo così, che i modelli di impresa descritti dall’articolo in questione, siano l’elemento aggregante e qualificante di questa settore del diritto.10
9 V. G. Guarino, Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, op cit, p.232. 10 V. G. Guarino, Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, op cit, come
ci fa notare l’autore essere già avvenuto per altri settori “Come il diritto bancario e quello delle assicurazioni si sono affermati definitivamente come branche autonome del diritto quando si è raggiunta una prospettiva istituzionale, quando cioè lo studio dei contratti bancari e di assicurazione è stato integrato dall’esame pregiudiziale della disciplina rispettivamente delle imprese bancarie e di assicurazione, allo stesso modo il diritto dell’energia si qualifica e si sistematizza attorno a questo nucleo essenziale e caratterizzante, rappresentato dalla necessaria presenza di imprese aventi un preminente interesse generale”
Possiamo, così, trarne un criterio di pianificazione che coinvolge la gestione pubblica delle imprese di interesse generale, attraverso la quale si può organizzare l’intera disciplina della materia. Da tale organizzazione si può desumere una precisa delimitazione della materia, riconoscendo un valore pubblicistico uguale a tutte le attività relative alle fonti di energia; inoltre è altresì rilevabile la previsione di una disciplina equivalente che riguarda il trasferimento della gestione delle imprese in mano pubblica, da compiere in qualsiasi fase e per una qualsiasi forma di energia11.
È opportuno, prima di proseguire storicamente nell’analisi della disciplina del mercato energetico, fare una breve riflessione su rapporto che intercorre tra l’articolo 43 e l’articolo 41 della Costituzione.
L’articolo 41 della Costituzione sancisce il principio della libertà delle iniziative economiche private; la nostra costituzione vuole quindi che in linea generale i beni economici destinati alla produzione siano oggetto di proprietà privata. Per quanto riguarda l’articolo 43, questo stabilisce quali sono i casi eccezionali e tassativamente enumerati che possono essere sottratti al libero
svolgimento delle iniziative private. Quindi esso prevede la nazionalizzazione delle imprese, ma la regola solo in quanto si preoccupa di porre limiti e garanzie a quegli atti (riserva o trasferimento) che possano violare il principio – sancito dall’articolo 41, comma 1, della Costituzione – che “l’iniziativa economica privata è libera”.
Tale norma non va quindi considerata come norma isolata a contenuto eccezionale, bensì come norma da collocare nel quadro di una lettura complessiva della disciplina costituzionale in tema di iniziativa economica. Tra i due articoli sussiste infatti un rapporto di progressione nell’intensità del sacrificio richiesto alla sfera privata.
Sulla base di questa interpretazione sistematica delle norme costituzionali si può, dunque, affermare che effetto della riserva contenuta nell’articolo 43 è l’imposizione di un divieto o di un limite all’attività di impresa la cui libertà è tutelata dall’articolo 41 della nostra Costituzione12.
Passiamo ora ad un secondo momento di regolazione del mercato energetico, che è da individuare dopo le due guerre
mondiali. Ci ritroviamo davanti ad una pluralità disorganica, e non sempre coerente, di regole specifiche disciplinanti i diversi settori nei quali, solitamente, si tende a ripartire la materia energia. Ci troviamo così al cospetto di tre diversi gruppi di norme, che riguardano il regime dei beni, l’attività e il servizio.
Il primo gruppo di norme, muove dall’attribuzione delle materie prime allo Stato o ad altro soggetto pubblico e dall’assoggettamento della loro utilizzazione a discipline speciali (come abbiamo visto ad esempio per quanto riguarda gli idrocarburi nel r.d. 29 luglio1927, n. 1443).
Un secondo gruppo è determinato dal riconoscimento dell’importanza dell’industria energetica per l’economia nazionale e riguarda sia gli interventi di regolamentazione sia la gestione diretta di imprese13.
Il terzo gruppo normativo interessa la regolamentazione della distribuzione di energia elettrica e di gas, in quanto servizio pubblico locale, e concernente l’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle provincie.14
13 V. Regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775.
Una così frammentata e poco omogenea disciplina porta ad avere una varietà di regolamentazioni sparse, in particolar modo le reti di trasporto e distribuzione sono poco sviluppate e molto inefficienti. Infatti la portata del servizio è esclusivamente locale, con una notevole frammentazione e disomogeneità dell’attività, rendendosi colpevole così di una accentuata disparità da zona a zona del Paese15.
In questo clima si sviluppa così una volontà politica di rendere effettiva la lettera dell’art. 43, cercando di rendere il servizio energia efficiente su tutto il territorio e solo di competenza statale, tramite l’istituzione di regimi di riserva nel settore del gas e in quello dell’energia elettrica.
Si dà così avvio ad un nuovo modello dell’amministrazione per enti, che va a realizzare un carattere peculiare dell’organizzazione pubblica del periodo, rispondendo ad una prospettiva di iniziativa prettamente statale.
Possiamo richiamare come esempio, la legge 10 febbraio 1953, n. 136, la quale riorganizza la frammentata struttura economica
15 V. R. Gallerini, Politiche energetiche e diritto dell’energia, in Complementi di diritto
pubblica del settore gas, istitutiva dell’Ente Nazionale Idrocarburi (ENI)16, la quale ha intenzione di attuare “iniziative di interesse nazionale nel campo degli idrocarburi e dei vapori naturali”17.
Il crollo del mercato petrolifero degli anni Settanta, portò allo scoppio della prima crisi energetica del 1973. Questo convinse la legislazione italiana a ricercare, all’interno del proprio territorio, dei grandi impianti energetici, pensando conseguentemente alla sicurezza degli approvvigionamenti e alla tutela dell’ambiente. Arriviamo così alla scelta di caldeggiare, per la prima volta, le fonti alternative e l’uso efficiente delle risorse18, spingendoci così a
perseguire una strada più autonoma.
Parte da qui la necessità nel 1975 di coordinare le funzioni dello Stato, delle Regioni e degli enti locali con l’azione dei diversi enti pubblici operanti nel settore; ciò inizia con la sottoscrizione del primo Piano energetico nazionale da parte del CIPE, proseguendo,
16 Lo stato svolge l’attività riservata per mezzo ENI. Difatti l’ente idrocarburi nasce come
holding pubblica, poiché tenuta ad operare non in maniera diretta, ma bensì ricorrendo a società che devono essere da lui controllate e che devono essere costituite con capitale interamente pubblico. Le attività a cui ci si riferisce vanno della ricerca e la coltivazione di idrocarburi in determinate zone del territorio nazionale, allo stoccaggio sotterraneo dei relativi giacimenti. Tutto ciò concede all’ENI e alle sue società di avere il monopolio di fatto in tutte le fasi del servizio. V. G. Guarino, L’intervento dello Stato italiano in materia di idrocarburi (1961), in
Scritti di diritto pubblico, Milano, Giuffrè, 1962, p.275.
17 Cfr. Art. 1, legge n. 136 del 1953.
18 Legge 28 novembre 1980, n. 784, legge 29 maggio 1982, n. 308, legge 9 dicembre 1986, n.
con poco successo sul piano attuativo, con il PEN del 1977, un ennesimo piano del 1981 ed un ultimo PEN lo abbiamo avuto nel 198619.
Solo con il Piano energetico nazionale del 1988, venne promosso fortemente l’uso razionale dell’energia e del risparmio energetico, e si cercò di incentivare l’adozione e lo sviluppo progressivo di fonti di energia rinnovabile, riuscendo a dare così una spinta a quel processo di trasformazione, da tempo voluto. Il risultato fu quello di rendere possibile la realizzazione di sistemi a risparmio energetico e la possibilità di passare da sistemi tradizionali di
19Cfr. delibere CIPE 23 dicembre 1975, 23 dicembre 1977, 4 dicembre 1981, 20 marzo 1986.
Come già detto, il primo piano nazionale (PEN) è stato nel 1975, il quale disciplinava l’utilizzo dell’energia nucleare.
Il secondo lo abbiamo avuto nel 1977, con il quale, dato il fallimento praticamente totale del primo PEN, si cambia ottica, non si guarda più ad una sola fonte di energia, ma ci si rivolge ad una pluralità di risorse energetiche.
È con il PEN del 1981, che l’Italia si attiva in una reale politica di sostegno delle energie rinnovabili, tramite delle linee direttrici per la prima volta precise e puntuali. Infatti sulla scia del suddetto PEN, il legislatore nazionale interviene con la legge n. 308 del 1982 riguardante: risparmio e utilizzo delle fonti rinnovabili; manovre tariffarie; localizzazione delle centrali termoelettriche e nucleari; riconoscimento del ruolo delle Regioni in campo energetico. Su questo ultimo punto si veda A. Fioritto – N. Stolfi, Qualcosa si muove nella politica energetica
nazionale, in Nuovo Diritto Agrario, 1983, pag. 183-190, nel quale gli autori sottolineano le
incoerenze ed incertezze della politica energetica italiana fino all' approvazione del piano energetico nazionale e del piano nazionale di ricerca per l'energia. Tali piani assumono, secondo gli autori, rilievo almeno come indici della volontà di avviare una politica di programmazione in materia. Illustrano, quindi, sottolineandone i profili più significativi, il contenuto della legge n. 308 del 1982 che considerano un fatto di grande importanza nell' ambito della politica energetica. Con il PEN del 1986 si cerca di dare attuazione a tutti gli obbiettivi posti in precedenza. Infatti lo stesso parere sul questionario del ministro dell’industria in materia di politica energetica afferma che “occorre una politica energetica in grado di assicurare stabilità negli approvvigionamenti, efficienza nell'uso dell'energia, nonché di disporre di un conveniente paniere di fonti energetiche il più possibile funzionale allo sviluppo produttivo e tecnologico del paese”.
produzione di energia a sistemi tollerabili ecologicamente, sfruttando le fonti rinnovabili. Agli obbiettivi appena presentati venne data applicazione dalle due leggi del 9 gennaio 1991, n. 9 e n. 1097.
Con queste due leggi abbiamo una prima erosione del monopolio nazionale. Infatti nel 1992 è avvenuta per molti enti statali la cd. privatizzazione formale, avvenuta ex lege ad opera della legge n. 359, 8 agosto 1992, recante “misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica”, la quale predispose la trasformazione in società per azioni dei maggiori enti pubblici economici20.
2. Il passaggio ad un mercato libero: da Stato gestore a Stato regolatore
Come abbiamo precedentemente accennato, agli inizi degli anni ’90 prende avvio il grande progetto di privatizzazione del mercato energetico. L’impulso che portò l’Italia al superamento del regime di riserva in favore di una regolamentazione concorrenziale, fu generato
20 V. G. Corso, V. Lopilato, Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, Giuffrè, p.
da una spinta comunitaria, ci riferiamo alla direttiva 96/92/CE, per quanto riguarda l’energia elettrica, e alla direttiva 98/30/CE in materia di gas naturale.21
Assistiamo difatti ad una serie di trasformazioni influenzate, direttamente o indirettamente, dal diritto comunitario.
La prima conversione si realizza attraverso un’ampia opera di privatizzazione e dismissione delle imprese pubbliche22.
Si osserva come l’ENEL, da ente pubblico economico, diventa una società per azioni a capitale integralmente pubblico, non più direttamente titolare della riserva ma concessionaria dello Stato per un periodo non inferiore a venti anni23 e con gli anni successivi assisteremo ad una fase di liberalizzazione del settore, dove vengono vendute quote del pacchetto azionario ai privati24.
Per quanto riguarda ENI, invece, il processo di inserimento sul mercato di quote del pacchetto azionario è più complesso; lo Stato,
21 Art. 26 Direttiva Elettrica ed art. 28 della Direttiva Gas, l’iniziale termine per la verifica era
di 9 anni.
22 D.l. 11 luglio 1992, n. 533, convertito con legge 8 agosto 1992, n. 359.
23 Attribuzione all'ENEL S.p.a., ai sensi dell'art. 14 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333,
convertito con legge 8 agosto 1992, n. 359, della concessione delle attività per l'esercizio del pubblico servizio di fornitura dell'energia elettrica nel territorio nazionale.
24 In questa fase abbiamo la “privatizzazione cd. formale, dove restava immutato l’esercizio in
monopolio ENEL, cambiando solo il titolo dell’affidamento che da regime riservato veniva trasformato in regime concessorio”. di M. Giusti, E. Bani, Complementi di diritto dell’economia, op. cit. 2008.
nella persona del Ministero del tesoro, possiede una quota di minoranza del capitale, anche se il controllo dello Stato sulla società, è rafforzato dai poteri speciali in mano al Ministero del tesoro da una clausola statutaria.
La portata liberalizzante di entrambe le direttive però delude, infatti rimandano ambedue ad una successiva possibilità di adottare un’ulteriore apertura del mercato, con consecutiva verifica dell’attuazione in concreto da parte degli stati.
È in questo momento che avviene il passaggio dalla privatizzazione formale a quella sostanziale25. Si approda, così, ad
una raffigurazione di Sato regolatore, non più come “un insieme coordinato di pubblici servizi, bensì il finanziatore marginale dei servizi considerati necessari a tutti i cittadini”26.
Uno dei massimi interventi per rendere effettiva questa privatizzazione, fu l’istituzione di “organismi indipendenti per la regolazione delle tariffe e il controllo della qualità e dei servizi di rilevante interesse pubblico”; ciò avvenne con la l. 481/95, recante,
25 Da questo momento in poi l’evoluzione de mercato energetico italiano andrà, bene o male, di
pari passo con l’evoluzione della materia in sede europea; e lo stesso si può dire per l’ambito del gas e dell’elettricità, che contestualmente avanzeranno insieme per arrivare alla situazione di liberalizzazione odierna.
“norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità”.27 Con tale legge viene istituita l’Autorità per l’Energia
Elettrica e il Gas (AEEG)28.
La costituzione di tale agenzia (come di altre, ognuna relativamente al proprio settore di competenza) ha avuto un ruolo fondamentale e insostituibile nel processo di privatizzazione.
Per cui lo Stato passa da essere erogatore monopolistico di servizi a controllore, garante e regolatore degli stessi, che adesso vengono forniti da soggetti privati, o pubblici, in un regime però di concorrenza libera e libero accesso29.
Il primo impegnato tentativo dell’Italia di dare concretezza a queste Direttive, lo abbiamo nel 1998 con le “disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti della appartenenza dell’Italia
27 È però doveroso far presente che questa non è stata la prima authorities, infatti già negli anni
’70 nasce l’esigenza di creare delle indipendent agencies (di ispirazione anglosassone), che sopperissero a quelle mancanze, sia da un punto di vista di efficienza che di adattabilità (qui ci si vuole riferire soprattutto alla capacità tempestiva di recepire le direttive comunitarie), presenti nel modello giuridico amministrativo del nostro Paese. Caratteristica fondamentale di queste agenzie è senza dubbio la forte indipendenza dall’organo esecutivo, ma non da meno sono i loro poteri ispettivi e sanzionatori nei campi di loro competenza, che hanno la finalità di garantire la libera concorrenza nell’interesse pubblico. Possiamo infine citare alcune tra le prime e più importanti authorities costituite nel nostro Paese: la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB) costituita nel 1974 e l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nota come ANTITRUST, istituita nel 1990.
28 Di cui parleremo più specificatamente nel prossimo paragrafo.
29 Questo soprattutto per perseguire la politica europea di libera circolazione di merci, di Servizi
e di neutrale competitività che è stata scelta di seguire per auspicare ad un mercato libero e concorrenziale.
alla Comunità Europea” attuate nel 1999 dal cd. Decreto Bersani30, per quanto riguarda la Direttiva Elettrica, e nel 2000 dal cd. Decreto Letta31 in riferimento alla Direttiva Gas.
È opportuno soffermarsi su questi due Decreti che hanno fatto la storia del mercato energetico, se pur in due ambiti diversi, in Italia. In primis, una novità importante, che possiamo ricondurre ad entrambi, è la suddivisione del mercato in clienti vincolati e clienti idonei, “riservando solo a questi ultimi la possibilità di stipulare contratti di fornitura di energia elettrica o gas con i produttori o distributori liberamente scelti”.32
Per quanto riguarda invece il Decreto Bersani, questo inizia a dare attuazione alla Direttiva Elettrica ridefinendo le competenze dell’AEEG e istituendo altri organismi autonomi di diritto privato (società per azioni) ma con funzioni pubbliche, tra cui: il Gestore del Mercato Elettrico (GME) e l’Acquirente Unico (AU), che in parte assumono alcuni compiti già dell’AEEG e in parte ne completano le funzioni di regolamentazione.33
30 D.lgs. 16 marzo 1999 n.79 31 D.lgs. 23 maggio 2000 n. 164
32 V. M. Giusti, E. Bani, Complementi di diritto dell’economia, op cit. p.73.
Le novità introdotte sono di vario genere, possiamo intanto segnalare che ai sensi dell’art. 1 del d.lgs. n. 79 del 1999, viene sancito il principio di libertà della produzione di energia elettrica e ciò faciliterà il passaggio dal monopolio nazionale al regime di concorrenza. Viene, difatti, imposto all’ENEL la cessione della capacità produttiva e viene data la possibilità a nuovi soggetti, di entrare ad operare nel settore della produzione, della distribuzione e della vendita dell’energia elettrica, limitando però tali attività al 50% della quota di energia elettrica prodotta e importabile in Italia. Viene inoltre incentivata la costruzione di nuovi centrali elettriche, di importazione ed esportazione. Rimangono invece riservate le attività di trasmissione e dispacciamento, le quali sono di competenza dello Stato ed attribuite in concessione al gestore della rete di trasmissione nazionale (GRTN).
In ultimo, è funzionale alla nostra analisi, ricordare l’ingerenza che ha avuto il Decreto Bersani, nella promozione delle fonti rinnovabili, soprattutto innovando il vecchio criterio di incentivazione tariffaria noto come CIP 6/92 per passare ad un meccanismo di mercato basato sui c.d. certificati verdi, che attestano la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
In relazione al Decreto Letta, invece, abbiamo l’attuazione nazionale della Direttiva Gas, e come abbiamo già visto nel caso del Decreto Bersani, avviene anche qui una ridefinizione del ruolo e dei termini dell’AEEG. Per quanto riguarda però le attività di dispacciamento e di trasmissione, a differenza del mercato elettrico, qui abbiamo una totale libertà e soggezione esclusiva all’interesse pubblico. Invece per l’attività di distribuzione abbiamo un punto in comune con il mercato elettrico, infatti anche qui questa funzione è affidata in regime di concessione amministrativa34.
Vengono così poste effettivamente le basi per la liberalizzazione del mercato interno dell’energia in Italia con una conseguente entrata nel mercato di nuovi operatori e interlocutori (possiamo ad esempio ricordare il Gestore del Mercato Elettrico (GME) istituito dal Decreto Bersani), ma soprattutto l’innovazione più significativa è da ricondurre all’apertura del mercato energetico concorrenziale a tutti i tipi di consumatori.
34 Nel settore elettrico la concessione ha durata trentennale ed è rilasciata alle imprese già
operanti nel territorio. Mentre per il settore gas, in quanto la distribuzione è servizio pubblico, l’affidamento avviene mediante gara per un periodo di tempo di massimo dodici anni. V. di M. Giusti, E. Bani, Complementi di diritto dell’economia, op cit. p. 75.
Per arrivare alla condizione che abbiamo oggi di Stato come regolatore35, siamo dovuti passare per una terza fase di trasformazione: la quale è costituita dal processo di “riordino del settore energetico”36, con il quale si dovette rispondere alla richiesta,
sempre più insistente, di tutela, avanzata dagli utenti contro i comportamenti abusivi degli esercenti. Infatti vi fu la stringente necessità di regolare l’erogazione dei servizi pubblici, tenendone sotto controllo i costi, i prezzi e la qualità del servizio reso. Trovano, così, protezione gli interessi collettivi degli utenti e degli operatori, che, per la prima volta, assumono autonoma rilevanza, nel contesto degli interventi di privatizzazione e liberalizzazione37. Lo stato per cui, non ambisce più ad intervenire direttamente nel mercato energetico, ma bensì vuole andare ad accordare la libertà di iniziativa economica privata con la tutela degli interessi generali e collettivi garantiti.
Per rendere effettiva questa volontà regolatrice dello Stato, con il disegno di legge n. 691/05 viene rinnovata la veste dell’Autorità
35 Per un approfondimento di tale definizione: V. A. La Spina e G. Majone, Lo stato regolatore,
Bologna, il Mulino, 2000.
36 V. Legge Marzano n. 239 del 23 agosto 2004.
37 V. G. Napolitano, L’energia elettrica e il gas, in Cassese S. (a cura di), Trattato di diritto
per l’energia elettrica e il gas (la quale era stata logorata dalle costanti limitazioni impostegli dal governo alla fine degli anni ‘9038), con lo scopo di fissare norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità.
3. I poteri dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas (AEEG)
Come abbiamo già precedentemente accennato, la necessità di dare attuazione alle direttive europee nel nostro Paese, spinge ad istituire delle agenzie apposite, autonome e con il principale scopo di regolamentare i servizi assegnati, facenti parti di settori sensibili di pubblica utilità: nasce così, in una posizione di preminenza all’interno dello stato italiano, l’Autorità per l'energia elettrica, il gas (AEEG).
L’AEEG esercita una competenza esclusiva di regolazione e controllo nelle materie dell’elettricità e del gas39 ed è incaricata,
38 Un esempio può esserne il D. Lgs. 79/99, il quale estese le prerogative del Ministero in danno
dell’AEEG. Tale situazione si è poi protratta fino al 2004 dove con la legge Marzano ha avuto il proprio culmine.
39 È doveroso segnalare che con il decreto n.201/11, convertito nella legge n. 214/11, all'Autorità
sono state attribuite competenze anche in materia di servizi idrici. Infatti, l'articolo 21, comma 19, prevede che: "con riguardo all'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, sono trasferite all'Autorità per l'energia elettrica e il gas le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, che vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all'Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481".
inoltre, di svolgere attività di recepimento e di attuazione delle norme comunitarie40.
L’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas è stata istituita dalla legge 481 del 1995, “con il precipuo scopo di garantire la promozione della concorrenza, dell’efficienza, della qualità e dell’economia nel settore dei servizi energetici, la diffusione omogenea sull’intero territorio nazionale con un sistema tariffario certo e trasparente41, che
potesse armonizzare gli interessi economici degli esercenti con gli obbiettivi sociali, ambientali e di efficienza”42. Per cui la sua finalità
istitutiva, è quella di promuovere la concorrenza e garantire l’efficienza dei sevizi su tutto il territorio italiano, in maniera omogenea, cercando, così, un punto di incontro tra gli interessi dell’utente- consumatore e quelli dell’esercente, in ambito sociale, ambientale e di efficienza43.
Anche il momento storico in cui nasce è interessante; ci aiuta, infatti, a capire ancora meglio il perché della sua istituzione. Se andiamo ad analizzare gli sviluppi storici, possiamo notare che
40Possiede infatti l’autorità di formulare osservazioni e proposte al governo e al parlamento per
proporre modifiche normative, in relazione alle direttive comunitarie.
41 Come si vede all’comma 18 della suddetta legge, l’AEEG ha il compito di fissare dei
riferimenti tariffari, i quali rappresentano il price cap che l’esercente non può superare.
42V. E. Grippo, F. Manca, Manuale breve di diritto dell’energia, op.cit. p. 58. 43 Comma 1 della legge istitutiva dell’AEEG.
l’AEEG ha rappresentato uno strumento fondamentale per accompagnare, nella trasformazione da ente di diritto pubblico ad ente privato, le due principali aziende elettriche dello Stato, ENI ed ENEL, assicurando inoltre la presenza di tariffe idonee e la qualità del servizio, se pur in regime concorrenziale.
Nonostante nel corso degli anni vi sono stati alcuni provvedimenti volti al restringimento dell’autonomia dell’agenzia44,
l’aspetto preponderante di questo ente rimane l’autonomia dall’esecutivo, la libertà di perseguire obiettivi autonomamente prefissati e l’indipendenza di giudizio nel quadro degli indirizzi di politica generale formulati dal Governo e dal Parlamento e delle normative dell'Unione europea. L’autonomia è assicurata sia espressamente dall’ art. 2, comma 5, della legge istitutiva, sia dalla modalità di nomina dell’organo collegiale che lo compone, sia dalle modalità finanziamento, che non provengono dal bilancio dello Stato ma da un contributo sui ricavi degli operatori regolati.
44 Che già abbiamo sottolineato nel precedente paragrafo, da parte dei due Decreti Bersani e
Letta, ed infine la legge Marzano, i quali attribuendo un ruolo di controllo al Ministro dell’industria commercio e artigianato, ridussero in tal modo il ruolo dell’AEEG a mero organo tecnico e di consulenza.
Per quanto concerne la sua composizione l’organo è presenziato dal presidente e da quattro membri45, il cui mandato è di affidamento presidenziale, previa delibera del consiglio dei ministri su proposta del ministro competente.
Le funzioni ad oggi riconosciute e ricondotte all’AEEG sono molte46, e tutte hanno come elemento in comune l’obiettivo di
rendere l’erogazione dei servizi pubblici il più funzionale possibile ai concreti bisogni dell’utente, garantendo qualità e fruibilità dei servizi e dei livelli minimi di qualità.
45 Scelti tra soggetti che abbiano conoscenza ed esperienza del settore energetico. La durata del
loro incarico è di sette anni, senza possibilità di rinnovo.
46 Dal sito dell'Autorità per l'energia elettrica il gas e il sistema idrico l'Autorità regola i settori
di competenza, attraverso provvedimenti (deliberazioni) e, in particolare: stabilisce le tariffe per l'utilizzo delle infrastrutture, garantisce la parità d'accesso, promuove, attraverso la regolazione incentivante gli investimenti con particolare riferimento all'adeguatezza, l'efficienza e la sicurezza; assicura la pubblicità e la trasparenza delle condizioni di servizio; promuove più alti livelli di concorrenza e più adeguati standard di sicurezza negli approvvigionamenti, con particolare attenzione all'armonizzazione della regolazione per l'integrazione dei mercati e delle reti a livello internazionale; definisce i livelli minimi di qualità dei servizi per gli aspetti tecnici, contrattuali e per gli standard di servizio; promuove l'uso razionale dell'energia, con particolare riferimento alla diffusione dell'efficienza energetica e all'adozione di misure per uno sviluppo sostenibile; aggiorna trimestralmente le condizioni economiche di riferimento per i clienti che non hanno scelto il mercato libero; accresce i livelli di tutela, di consapevolezza e l'informazione ai consumatori; adotta provvedimenti tariffari e provvede all'attività di raccolta dati e informazioni in materia di servizi idrici; svolge attività di monitoraggio, di vigilanza e controllo anche in collaborazione con la Guardia di Finanza e altri organismi, fra i quali la Cassa Conguaglio per il settore elettrico, il GSE, su qualità del servizio, sicurezza, accesso alle reti, tariffe, incentivi alle fonti rinnovabili e assimilate e in materia di Robin Hood Tax. Può imporre sanzioni e valutare ed eventualmente accettare impegni delle imprese a ripristinare gli interessi lesi (dlgs 93/11).
3.1 L’AEEG come mezzo di tutela dell’utente: le risoluzioni stragiudiziali
L’istituzione dell’AEEG ha rappresentato una promozione dei diritti dell’utente riguardante, anche, la valutazione dei reclami presentati dal cliente finale in ordine al rispetto dei livelli qualitativi e tariffari da parte degli esercenti, mettendo a disposizione procedimenti volti alla conciliazione del contenzioso.
L’argomento viene affrontato dall’AEEG nella Delibera n.226/01 recante: “approvazione di protocollo di intesa tra l'Autorità per l'energia elettrica e il gas ed il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti”. Nel suddetto protocollo d’intesa, al fine di tutelare l’utente, viene previsto al punto “f” “l’Accesso dei consumatori a forme stragiudiziali di risoluzione del contenzioso complementari a quelle disponibili, che siano rapide, economiche, facilmente accessibili, nei settori regolati dall'Autorità e coerenti con i principi e le finalità delle raccomandazioni 98/257/CE e 2001/310/CE.
Lo sviluppo di strumenti stragiudiziali di risoluzione dei conflitti, forma primaria di tutela degli utenti dei servizi di pubblica utilità,
potrà essere attuato anche attraverso sperimentazioni concordate con le associazioni dei consumatori. Nel rispetto dei requisiti elencati nelle raccomandazioni 98/257/CE e 2001/310/CE e dell’articolo 2, comma 24, lettera b), della legge n. 481/95 che prevede l’emanazione di una specifica regolamentazione da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri, possono essere studiate e sperimentate procedure di conciliazione al fine di valutarne l’applicabilità agli utenti dei servizi di pubblica utilità dell'energia elettrica e del gas, in particolare modalità complementari di accesso alla giustizia. La sperimentazione delle procedure può riguardare diverse modalità di risoluzione delle controversie, incluse forme di conciliazione diretta e paritetica e il ricorso alle commissioni di conciliazione delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura. L'attività potrà consentire di individuare le forme stragiudiziali più adatte a risolvere i tipi di contenzioso che insorgono tra esercenti e utenti.”: aprendo così le porte all’assunzione delle forme stragiudiziali.
CAPITOLO II
I POTERI PARAGIURISDIZIONALI DE L’AUTHORITY
1. Prerogative de l'Authority nel gestire le controversie
Nel capitolo precedente abbiamo trattato dell’importante ruolo che ha l’Agenzia per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico con riguardo alla tutela dei diritti degli utenti; la sua attività di regolazione è volta alla individuazione ex ante delle regole di condotta che le imprese sono tenute a rispettare sia nei rapporti con le altre imprese, sia nei rapporti con i consumatori. Ma l’AEEGSI svolge anche funzioni di controllo, di vigilanza sul rispetto delle regole, e compiti sanzionatori, per scoraggiare condotte in contrasto con le regole medesime; a tal fine rilevanza primaria hanno gli strumenti di protezione che questa può utilizzare in caso di disservizi. L’AEEGSI è infatti in grado di apprestare direttamente adeguate forme di tutela, in caso di interruzione del servizio e di gravi
violazioni dei diritti degli utenti47.
La legge istitutiva dell’AEEG numero 481/95 (articolo 2, comma 12), nell’elencare, se pur in modo sommario, le funzioni attribuite a tale autorità, introduce tra le sue prerogative l’emanazione di provvedimenti amministrativi ablativi rivolte alle singole imprese48.
Altra prerogativa dell’AEEGSI è quella di “valutare reclami, istanze e segnalazioni presentate dagli utenti o dai consumatori […] in ordine al rispetto dei livelli qualitativi e tariffari da parte dei soggetti esercenti il servizio49”. Viene così introdotto lo strumento
del reclamo, che rappresenta un efficace mezzo di tutela per l’utente che può ottenere una valutazione del comportamento del soggetto esercente utilizzando una via alternativa a quella giurisdizionale50.
47 V. tesi M. Mazzoncini, Le nuovo competenze dell’autorità per l’energia elettrica e il gas in
materia di servizi idrici: l’impatto della regolazione indipendente, Dottorato di ricerca in Diritto
ed Economia – Ciclo XXVII Coordinatore: Chiar.mo Prof. Marcello Clarich, Luiss anno accademico 2014-2015 p. 118.
48 Articolo 2, comma 12, lettera g) della legge 14 novembre 1995, n. 481: “controlla lo
svolgimento dei servizi con poteri di ispezione, di accesso, di acquisizione della documentazione e delle notizie utili, determinando altresì i casi di indennizzo automatico da parte del soggetto esercente il servizio nei confronti dell'utente ove il medesimo soggetto non rispetti le clausole contrattuali o eroghi il servizio con livelli qualitativi inferiori a quelli stabiliti nel regolamento di servizio di cui al comma 37, nel contratto di programma ovvero ai sensi della lettera h)”. A tal proposito tesi di M. Aucelluzzo, Regolazione e concorrenza nel mercato del gas, Università degli studi di Roma “la Sapienza” dottorato di ricerca in diritto amministrativo anno 2011-2012 Chiar.mo Prof. Marco D'Alberti p. 53.
49 Articolo 2, comma 12, lettera m) della legge 14 novembre 1995, n. 481 “norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità”.
50 “A tal fine è stato istituito un apposito Sportello del consumatore al quale possono rivolgersi
Tale strumento è altresì disciplinato dal D. Lgs. n. 93 del 2011 che all’articolo 44 ne disciplina il relativo procedimento51.
Continuando con l’analisi della legge istitutiva dell’AEEGSI nonché della normativa comunitaria di riferimento, si constata che vengono affidate all’Agenzia ulteriori funzioni paragiurisdizionali di tutela degli utenti52; e a tal proposito il D.P.C.M 2012 ha disposto che
l’Autorità nel tutelare i diritti degli utenti, ove possibile, determini obblighi di indennizzo automatico53. La caratteristica di tale strumento è l’automaticità; infatti l’indennizzo forfettario viene
Questo consente all’autorità di monitorare i comportamenti degli esercenti, nonché di valutare l’adeguatezza degli standard di qualità definiti, di modo da adottare i provvedimenti opportuni, che possono consistere o in una misura sanzionatoria nei confronti dell’esercente, o, ancora, in una variazione dei livelli di qualità imposti”. V. tesi di E. Giusti, La tutela dell’utente nei servizi
pubblici universita di Pisa , relatrice professoressa Michela Passalacqua. p. 84.
51 Articolo 44 del D. Lgs. N. 93 del 2011: “1. L'Autorita' per l'energia elettrica e il gas decide sui
reclami presentati contro un gestore di un sistema di trasmissione, di trasporto, di stoccaggio, di un sistema GNL o di distribuzione per quanto concerne gli obblighi a tali gestori imposti in attuazione delle direttive comunitarie sui mercati interni dell'energia elettrica e del gas naturale. La decisione sui reclami di cui al comma 1 deve essere adottata entro due mesi dalla ricezione del reclamo. Tale termine puo' essere prorogato di non oltre due mesi qualora l'Autorita' per l'energia elettrica e il gas richieda ulteriori informazioni alle parti interessate. Con il consenso del soggetto che ha presentato il reclamo, il termine medesimo puo' essere ulteriormente prorogato, in ogni caso, per un periodo non più lungo di ulteriori due mesi. L'Autorita' per l'energia elettrica e il gas emana specifiche direttive per la disciplina, ai sensi dell'articolo 2, comma 24, lettera b), della legge 14 novembre 1995, n. 481, delle procedure di risoluzione delle controversie di cui al comma precedente. L'Autorita' per l'energia elettrica e il gas assicura il trattamento efficace dei reclami e delle procedure di conciliazione dei clienti finali nei confronti dei venditori e dei distributori di gas naturale ed energia elettrica avvalendosi dell'Acquirente unico Spa e vigila affinché siano applicati i principi in materia di tutela dei consumatori di cui all'Allegato I delle direttive 2009/73/CE e 2009/72/CE”.
52 Articolo 2, comma 12, lettera g) della legge 14 novembre 1995, n. 481: “controlla lo
svolgimento dei servizi con poteri di ispezione, di accesso, di acquisizione della documentazione e delle notizie utili, determinando altresì i casi di indennizzo automatico da parte del soggetto esercente il servizio nei confronti dell'utente ove il medesimo soggetto non rispetti le clausole contrattuali o eroghi il servizio con livelli qualitativi inferiori a quelli stabiliti nel regolamento di servizio di cui al comma 37, nel contratto di programma ovvero ai sensi della lettera h)”.
53 M. Mazzoncini, Le nuovo competenze dell’autorità per l’energia elettrica e il gas in materia
corrisposto nei casi previsti dall’autorità o quando non vengono rispettati i livelli di qualità prestabiliti sempre dall’autorità, a prescindere da una specifica richiesta dell’avente diritto, dalla concreta presenza del danno e dall’elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo al gestore54. Grazie a questo strumento si ottiene quindi una tutela preventiva tutte le volte che sussiste una differenza in termini di qualità tra prestazione promessa e quella in concreto erogata. Tale strumento inoltre rappresenta un incentivo alla corretta erogazione del servizio per il soggetto esercente.
Si è detto quindi che tra le prerogative dell’AEEGSI vi è la possibilità di ordinare al soggetto esercente il servizio e la cessazione dei comportamenti lesivi dei diritti degli utenti55, prevedendo, se del caso, la corresponsione di un indennizzo. Si tratta quindi di un potere di tipo prescrittivo.
Per concludere la trattazione occorre soffermarsi sulla funzione paragiurisdizionale svolta dall’AEEGSI rispetto alle controversie, potendo adottare, nell’ambito della procedura di
54 Esistono comunque cause di esclusione, come il caso fortuito, o la causa di forza maggiore, o,
ancora, una causa imputabile a terzi o al cliente stesso. Con riguardo all’utilità dello strumento dell’indennizzo automatico rispetto all’utilizzo della via giurisdizionale vedi anche G. Napolitano, Autorità indipendenti e tutela degli utenti, op cit.
55 G. Napolitano, Autorità indipendenti e tutela degli utenti, Rassegna giuridica dell’energia
conciliazione o di arbitrato, provvedimenti temporanei diretti a garantire la continuità nell’erogazione del servizio. In questo caso si tratta di provvedimenti a contraddittorio orizzontale nei quali l’Autorità assume un ruolo super partes rispetto ai soggetti che presentino interessi contrapposti; quest’ultimi provvedimenti si differenziano da quelli precedentemente menzionati, ad esempio quelli sanzionatori, che sono invece provvedimenti a contraddittorio verticale che vengono avviati d’ufficio a seguito di ispezioni o segnalazioni di parte, e nei quali la partecipazione è individuale ed è preordinata alla tutela dell’interesse legittimo oppositivo vantato dal singolo operatore.
I procedimenti di risoluzione delle controversie sono anche definiti con l’acronimo ADR (Alternative Dispute Resolution), trattandosi di strumenti alternativi al ricorso giurisdizionale, nei quali l’Autorità esercita poteri affini a quelli di un giudice, dovendo dirimere, in posizione di neutralità ed imparzialità, le controversie insorte tra utenti e soggetti esercenti il servizio, con la peculiarità che l’AEEGSI applica norme preesistenti, che ha contribuito a creare. Si ha, quindi, una dimensione verticale del contraddittorio tra il
regolatore e la parte, ed una dimensione orizzontale, dei soggetti coinvolti.
E’ importante sottolineare che si tratta di una giurisdizione alternativa e non sostitutiva alla normale via giurisdizionale; infatti anche nei casi in cui è previsto il tentativo di conciliazione obbligatorio, trascorso il termine per questo inizierà il normale decorso per l’avvio del procedimento giurisdizionale56. A tal
proposito l’articolo 30, comma 1, della legge n. 69 del 2009, dispone che le Carte dei servizi dei soggetti pubblici e privati erogatori di servizi pubblici o di pubblica utilità devono prevedere forme di risoluzione non giurisdizionale delle controversie57.
Infine vi sono alcuni procedimenti amministrativi avviati su istanza di parte, tra cui quelli di verifica e certificazione dei risparmi
56 “Quando si parla di sistemi alternativi per la risoluzione delle controversie, si suole indicare
procedimenti di mediazione, di conciliazione e di arbitrato, che possono far capo ad iniziative “pubbliche” in senso lato – in quanto promosse o controllate da enti pubblici – come pure ad iniziative private. Recentemente, vi è la generale tendenza di affidare allo Stato stesso il compito di promuovere i procedimenti alternativi (anche e soprattutto per assicurare la loro correttezza), pur sottolineando il fatto che ai cittadini non può in nessun modo essere sottratto il diritto alla tutela giurisdizionale dello Stato. Negli anni si è assistito ad un progressivo emergere dei numerosi vantaggi derivanti dall’utilizzo di procedure riconducibili all’informal justice. Innanzitutto, vi è il profilo relativo ai tempi e ai costi complessivi del procedimento. Altro vantaggio si ritrova nell’introduzione di meccanismi informali di tutela: vale a dire la non giuridicità dei collegi giudicanti, i quali, di norma, sono composti anche da soggetti “laici””. Tesi di Dottorato di Alessia Di Mauro, Le controversie tra operatori e utenti innanzi all'Agcom Relatore Prof.ssa Daria de Pretis anno accademico 2010-2011p. 19-20.
57
V. M. Mazzoncini, Le nuovo competenze dell’autorità per l’energia elettrica e il gas in
energetici, che sono esperibili dai portatori di interessi legittimi pretensivi, realizzabili solo se compatibili con l’interesse pubblico della tutela ambientale; tali procedimenti si contraddistinguono per la presenza di una proposta articolata da parte dell’impresa in questione sottoposta all’Autorità che si esprime mediante apposita delibera58.
2. Modalità alternative di risoluzione delle controversie per il mercato energetico: le Alternative Dispute Resolution
Come sostiene l’autorevole giurista Giuseppe Chiovenda, la giurisdizione rappresenta quell’attività di “attuazione della legge mediante la sostituzione dell’attività degli organi pubblici all’attività
58 La delibera n. 103/2003 disciplina i tre tipi di procedimenti – standardizzato, analitico e a consuntivo – realizzabili a seconda che si tratti di progetti caratterizzati da ripetitività su larga scala, relativamente ai quali è possibile individuare ex ante il risparmio energetico conseguibile, e l’Autorità normalmente predispone delle schede tecniche da compilare a cura dell’impresa; anche nei procedimenti analitici vi è una predisposizione di schede tecniche contenenti il c.d. algoritmo di valutazione; mentre, per i procedimenti analitici il risparmio energetico è calcolato eseguendo un raffronto tra i consumi misurati prime e dopo il progetto, che deve essere descritto analiticamente dall’impresa al momento della presentazione dell’istanza. V. tesi di M. Aucelluzzo, Regolazione e concorrenza nel mercato del gas, Università degli studi di Roma “La Sapienza”, dottorato di ricerca in diritto amministrativo anno 2011-2012 Chiar.mo Prof. Marco D'Alberti pag. 59-60.
altrui”59; ed infatti fino agli anni ‘90, la giurisdizione ordinaria
rappresentava la strada favorita, se non l’unica, da perseguire in caso di controversia tra utente e consumatore.
Ma nel nostro ordinamento, così come in quello di altri Stati60,
è stata introdotta la possibilità di ricorrere a sistemi alternativi rispetto alla giurisdizione ordinaria61, attraverso i quali i diritti del
soggetto possano trovare adeguata contezza.
Il termine ADR (Alternative Dispute Resolution) indica un insieme eterogeneo di strumenti utilizzati per risolvere le controversie tra privati senza ricorrere agli organi giurisdizionali.
In genere, tali strumenti sono caratterizzati dall’intervento di un soggetto terzo in funzione di arbitro o mediatore e hanno per lo più carattere volontario.
I principali vantaggi del ricorso all’ADR sono rappresentati dalla semplicità, dalla rapidità e dall’economicità della procedura.
59 V. G. Chiovenda, Principi di diritto processuale civile, Napoli, 1928, p. 259. Si deve ricordare
che per le controversie in campo energetico è possibile, e fino a qualche anno fa ha rappresentato l’unica strada percorribile, adire la giurisdizione ordinaria. In particolare ci si riferisce: al Giudice di Pace per le cause di valore non superiore ad Euro 5.000,00; alla competenza del Tribunale per le controversie di valore superiore ad Euro 5.000,00; ed infine al Giudice Amministrativo.
60 Per un’indagine comparatistica delle ADR nei diversi ordinamenti V. B. Marchetti, Le ADR
nel contenzioso dei contratti pubblici.
61V. M Clarich, Autorità indipendenti: bilancio e prospettive di un modello, Bologna, Il mulino,
2005 p.151 afferma che le funzioni “paragiurisdizionali” attribuite alle Autorità amministrative indipendenti, “ben potrebbero essere esercitate [...] da organi giurisdizionali in senso proprio”.
Attraverso i sistemi di Risoluzione Alternativa delle Controversie, infatti, le parti evitano i costi e gli oneri amministrativi legati ai ricorsi giurisdizionali riuscendo a ottenere una soluzione in un breve lasso di tempo.62
Questa possibilità di scelta, è venuta via via ad assumere una posizione sempre più imprescindibile, infatti il legislatore, individuando nella sua adozione un’opportunità di economia giudiziaria, ha optato per garantire, in un primo momento, la possibilità di scelta tra risoluzione ordinaria e quella stragiudiziale e decidendo poi di introdurre l’obbligatorietà di tali istituti, con la possibilità di adire la giurisdizione ordinaria solo in caso di fallimento di questi mezzi stragiudiziali: tutto questo prenderà avvio dal 1° gennaio 2017.
Soprattutto grazie all’utilizzo degli Alternative Dispute
Resolution, vi è stata la conquista di una forte autonomia delle Authorities in campo di risoluzione delle controversie.
Ma quando si parla di sistemi alternativi per la risoluzione delle controversie, si vuole, di norma, indicare procedimenti di arbitrato e
62
Unioncamere Camere di commercio d’Italia, I sistemi alternativi di risoluzione delle
mediazione finalizzata alla conciliazione, e di convenzione di negoziazione assistita, che possono avere iniziativa “pubblica” in senso lato, poiché sostenute da enti pubblici, oppure possono essere ad iniziativa privata.
Questo risultato nasce da un forte impegno statale, che ha preso avvio negli ultimi venti anni, al fine di promuovere tali procedimenti alternativi, tenendo, comunque sia, fermo il principio che ai cittadini non può in nessun modo essere sottratto il diritto alla tutela giurisdizionale dello Stato (infatti viene utilizzato il termine “alternatività” e non “alterità”)63.
Oltre a quelli sopra indicati, i vantaggi sono senza alcun dubbio notevoli, infatti sia il tempo che le spese complessive dei procedimenti, sono assolutamente inferiori a quelle necessarie per intraprendere un’azione giudiziaria. Inoltre, per alcuni istituti classificabili come ADR, c’è la possibilità, quando previsto, di lasciare alle parti la scelta se farsi o meno rappresentare da un rappresentante legale.
63Tesi di Dottorato di A. Di Mauro, Le controversie tra operatori e utenti innanzi all'Agcom,
Tutti questi aspetti, pur nella loro complessità, delineano una contesto sicuramente più favorevole per le parti in situazione d'inferiorità economica, parificando così la condizione dei soggetti, soprattutto per quanto riguarda i costi elevati, le lungaggini processuali, l’elevato grado di tecnicità e la poca chiarezza dei testi legislativi.
Possiamo quindi concludere, che l’aspetto caratterizzante di questi innovativi istituti sta nell’importanza del coinvolgimento e della partecipazione dei soggetti interessati, determinante una legittimazione dal basso delle Authorities.
Tutto ciò rispetta il principio fondamentale di accesso alla giustizia, proprio di tutti gli ordinamenti evoluti, consacrato dall’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, principio generale del diritto comunitario sancito all’articolo 47 “Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale”64.
64Tale articolo prevede che “Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto
dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo. Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare. A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia”.
