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COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 06.11.1996 COM(96) 538 def.
96/0276 (SYN)
Proposta di
DIRETTIVA DEL CONSIGLIO
sulla limitazione delle emissioni di composti organici volatili dovute all'uso di solventi organici in talune attività industriali
(presentata dalla Commissione)
RELAZIONE
I. Introduzione
// Quinto programma di azione
1. La direttiva proposta mira a ridurre le emissioni di composti organici dovute all'uso di solventi organici in taluni processi e impianti industriali. Lo sviluppo sostenibile, il principale tema del Quinto programma di azione, implica la definizione e l'attuazione di una politica all'insegna di un continuo sviluppo economico e sociale che non danneggi l'ambiente e le risorse naturali da cui dipendono la qualità dell'attività umana e l'ulteriore sviluppo. In passato, le attività industriali erano considerate uno dei principali ostacoli ad un ambiente pulito. Oggigiorno, in applicazione dei principi di sostenibilità e sussidiarietà, l'industria è divenuta un partner nel continuo processo teso a realizzare un equilibrio tra attività umana, sviluppo e protezione dell'ambiente. Ciò significa integrare la protezione ambientale in tutte le pertinenti attività industriali.
L'industria figura pertanto tra i cinque settori obiettivo elencati nel Quinto programma di azione della Comunità e uno dei tre pilastri su cui basare la relazione tra l'industria e l'ambiente è il controllo comunitario sui processi di produzione.
Nel capitolo 5. "I temi e gli obiettivi del Quinto programma", al punto 5.2, i composti organici volatili (COV) e gli idrocarburi in generale sono espressamente citati tra le sostanze che contribuiscono alla formazione di ossidanti fotochimici. Al capitolo 6
"La gestione dei rischi e degli incidenti", il punto 6.1 tratta i rischi di tipo industriale e la necessità di ridurre le emissioni di sostanze nocive nell'aria, tra le quali alcuni solventi organici e i composti organici associati all'uso e alla distruzione di essi.
Base scientifica
2. I solventi organici sono usati in numerosi processi industriali e, a causa della loro volatilità, spesso sono emessi direttamente nell'aria oppure, indirettamente - dopo aver subito una trasformazione fisica o chimica. Vari composti organici sono direttamente nocivi per la salute umana o l'ambiente, ad esempio le sostanze cancerogene, mutagene o tossiche per la riproduzione. L'esposizione a questi solventi si verifica soprattutto in talune aree industriali ed urbane.
3. Molti solventi subiscono inoltre reazioni chimiche nell'atmosfera che provocano diversi effetti indiretti, in particolare la formazione di ossidanti fotochimici e la loro componente principale, l'ozono L'ozono in concentrazioni atmosferiche elevate può nuocere alla salute umana e danneggiare le foreste, la vegetazione e le colture, con una riduzione del rendimento di queste ultime L'ozono è anche un potente gas ad effetto serra. La formazione di ozono favorita dai COV avviene episodicamente a livello locale e regionale e comporta in questi casi il trasporto su lunghe distanze di precursori ed ossidanti fotochimici.
Inquinamento nella Comunità europea dovuto all'ozono troposferico
4. L'inquinamento dovuto all'ozono troposferico è un problema diffuso e cronico nella Comunità. I dati presentati dagli Stati membri alla Commissione, conformemente al
disposto della direttiva 92/72/CEE, indicano che durante i mesi estivi il livello soglia per la protezione della salute (110 ug/m"3 per il valore medio su 8 ore) è superato in tutti gli Stati membri e negli ambienti urbani si calcola che oltre 40 milioni di persone siano esposte a concentrazioni potenzialmente nocive di questo inquinante aggressivo.
Circa la soglia per la protezione della vegetazione (65 ug/m"3 per il valore medio su 24 ore), i dati di controllo indicano superamenti in tutti gli Stati membri: secondo le stime, nel 1995, in oltre il 27% della superfìcie rurale comunitaria, il valore soglia per la protezione della vegetazione è stato superato durante più di 150 giorni nel corso dell'anno.
5. Oltre ai valori soglia per la protezione della salute e della vegetazione, la direttiva 92/72/CEE stabilisce anche limiti di concentrazione per l'ozono al di sopra dei quali la popolazione deve essere informata (valore limite di 180 ug/m"3 per il valore medio su un'ora) oppure allertata (360 ug/m"3) circa i potenziali rischi per la salute a breve termine. Nei mesi estivi del 1994 e del 1995, sono stati registrati oltre 3 000 casi di superamento della soglia per l'informazione della popolazione e sono stati riferiti con frequenza valori superiori a 250 ug/m"3.
6. Gli effetti e i costi dell'inquinamento dell'ozono sulla salute e sull'ambiente sono difficili da quantificare. Alle concentrazioni registrate frequentemente nella Comunità durante i mesi estivi, le persone sensibili possono avvertire sintomi, quali bruciore agli occhi, alla gola e problemi respiratori. Durante gli episodi di ozono si consiglia quindi alle persone vulnerabili, in particolare gli anziani, di evitare sforzi fisici. Secondo uno studio del Regno Unito sui costi sanitari del trasporto stradale, le emissioni di COV dovute a questo settore (850 ktonnellate) hanno provocato 1010 decessi prematuri e notevoli effetti di morbosità, a causa del loro contributo sia alla formazione di ozono che di particelle.
7. A livello di impatto sull'ambiente, si sa che l'inquinamento provocato dall'ozono influenza la fotosintesi e causa lesioni e scoloramento delle foglie. Alle concentrazioni di ozono, di norma prevalenti in estate durante il periodo di crescita delle piante, le perdite di produzione nella Comunità possono rappresentare il 5-10%.
8. Le preoccupazioni circa l'inquinamento dell'ozono troposferico hanno dato luogo a varie iniziative per ridurre le emissioni dei precursori che provocano la formazione di ozono. A livello internazionale, nel quadro della Convenzione UNECE sull'inquinamento atmosferico transfrontaliere a lunga distanza, è stato adottato nel 1993 un protocollo che impegna i firmatari (compresi i 14 Stati membri dell'UE e la Comunità) a ridurre nel 1999 le emissioni di COV del 30% rispetto al 1990.
9. Nel maggio 1996, si è svolta a Londra una riunione a livello ministeriale cui hanno partecipato 8 paesi dell'Europa nord-occidentale (Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi e Regno Unito), più la Commissione, per discutere i problemi dell'inquinamento dovuto all'ozono. Nella dichiarazione ministeriale al termine della riunione, i ministri hanno chiesto:
"alla CLRTAP [Convenzione UNECE sull'inquinamento atmosferico transfrontali ero a lunga distanza] e alla CE di compiere rapidamente dei progressi verso tale quadro [un quadro paneuropeo per la prevenzione e la gestione degli episodi di ozono] e di adottare le misure opportune per ridurre
al minimo le emissioni dei precursori dell'ozono al più presto, compresi, ove opportuno:
programmi di riduzione e calendari di attuazione del secondo protocollo UNECE CLRTAP in materia di NOx;
misure comunitarie per ridurre le emissioni dei precursori dell'ozono dalle principali fonti (mobili, stazionarie e domestiche), quali la direttiva COV fase II, norme sui veicoli del 2000 e sui carburanti, una direttiva sui solventi, una strategia sull'acidificazione e una direttiva sull'ozono, nonché studi sull'uso di strumenti finanziari e fiscali."
Nella stessa dichiarazione ministeriale è stato anche riconosciuto che le emissioni dei precursori dell'ozono dovranno probabilmente essere ridotte molto di più del 60% rispetto ai livelli attuali per raggiungere una situazione praticamente priva di episodi di ozono.
10. Il 18 giugno 1996, la Commissione ha adottato la "Comunicazione al Consiglio e al Parlamento sulla futura strategia per il controllo delle emissioni atmosferiche causate dal trasporto su strada alla luce dei risultati del programma Auto Oil" (COM(96) 248 def). La comunicazione era accompagnata da due proposte legislative, concernenti rispettivamente le emissioni dei veicoli a motore e la qualità della benzina e del combustibile diesel. Altre proposte sui veicoli commerciali leggeri, i veicoli pesanti, l'ispezione e la manutenzione, previste nel 1997, completeranno il pacchetto di misure a seguito del programma Auto Oil. Nella sua comunicazione, la Commissione ha indicato che uno dei suoi principali obiettivi nel ridurre le emissioni dovute al trasporto stradale è quello di diminuire i livelli di NOx e COV che sono i principali precursori della formazione dell'ozono. Uno degli obiettivi ambientali su cui la Commissione ha basato la sua futura politica in materia di controllo delle emissioni dei veicoli è la necessità di ridurre entro il 2010 le emissioni antropiche di NOx e COV del 70% rispetto ai livelli odierni. Il pacchetto di proposte legislative derivante dal programma Auto Oil conseguirà questo livello di riduzione delle emissioni dovute al trasporto stradale. Senza riduzioni di analoga intensità delle emissioni dei precursori dell'ozono prodotte da altri settori, la Comunità non potrà però conseguire una qualità dell'aria soddisfacente per quanto riguarda l'ozono, come indicato dalle simulazioni fatte in preparazione del programma Auto Oil.
11. Nei lavori si è molto utilizzato il modello EMEP elaborato in relazione ai vari protocolli stabiliti nel quadro della Convenzione di Ginevra del 1979 sull'inquinamento transfrontaliere. In base a dati sulle emissioni degli inquinanti primari, la chimica dettagliata della formazione dell'ozono e fattori quali la temperatura, la velocità del vento, l'intensità della radiazione solare, ecc., il modello EMEP può servire a prevedere in tutta Europa le concentrazioni dell'ozono. Dopo aver tenuto conto delle probabili tendenze delle emissioni di inquinanti primari, i valori previsti di qualità dell'aria sono stati paragonati con gli obiettivi di qualità dell'aria per l'ozono troposferico figuranti nella direttiva 92/72/CEE (cfr. tabella 1).
12. Alcuni dei risultati ottenuti con il modello EMEP sono indicati nella tabella 2. Essi sono espressi in percentuale della superfìcie comunitaria conforme ai vari obiettivi di qualità dell'aria. Dalla tabella risulta che misure supplementari per ridurre le emissioni dei precursori dell'ozono dalle fonti mobili avranno di per sé un'incidenza limitata su
questo problema. Partendo dall'ipotesi che nel 2010 non vi siano emissioni dovute al traffico stradale, il 5}% dell'area di superficie conforme all'obiettivo 180 ug/m"3
aumenta soltanto al 73%. Ciò è dovuto al latto che nel 2010 la percentuale di emissioni, in particolare COV, dovuta alle fonti mobili sarà fortemente diminuita (nel 1990, il 58% delle emissioni COV proveniva da fonti stazionarie e il 42% da fonti mobili) e secondo le previsioni per il 2010, il 73% delle emissioni residue deriverà da fonti stazionarie e soltanto il 27% da fonti mobili.
13. Il gruppo Auto Oil ha esaminato il problema da un'angolatura diversa. Anziché formulare ipotesi sulle diminuzioni relative delle emissioni dai vari settori, il gruppo ha preso in considerazione i miglioramenti di conformità ai livelli sanitari che si possono prevedere a seguito della diminuzione transfrontaliera di tutte le fonti di precursori. La tabella 2 indica anche il previsto impatto di riduzioni di emissione del 50%, 60%, 70% e 80% di NOx e COV da tutte le fonti antropiche rispetto al 1990.
14. La natura della formazione dell'ozono è tale che saranno necessarie drastiche riduzioni da tutte le fonti di tutti i precursori prima di poter prevedere una conformità completa con gli standard di qualità dell'aria. Soltanto quando sarà raggiunta una riduzione delle emissioni dell'80% (rispetto al 1990) dei precursori da tutte le fonti, oltre il 90% del territorio comunitario dovrebbe registrare una concentrazione di ozono inferiore a 180 ug/m"3 per un'ora al massimo Rispetto al percentile 99, il livello di 180 ug/m"3 per il valore medio su un'ora nelle riduzioni transfrontaliere delle emissioni di precursori dell'ozono del 60 e del 70% corrisponde a percentuali di superficie conforme rispettivamente del 95 e del 99%. Su questa base, l'obiettivo globale di riduzione delle emissioni dei precursori dell'ozono per il programma Auto Oil è stato stabilito al 70%
dei livelli 1990(,).
Tabella 1
Valori comparativi: modellazione degli inquinanti reattivi
Orientamenti Livello di qualità dell'aria Pertinenza Direttiva 92/72/CEE 110 ug/m'1 Soglia per la protezione
media su 8 ore della salute
Direttiva 92/72/CEE 180 ug/m"3 Livello di soglia al di media su I ora sopra della quale le
au t o r i tà d e v o n o informare o allertare la popolazione
Orientamenti sulla qualità 120 ug/m1 Soglia per la protezione dell'aria OMS 1995 media su 8 ore della salute
<D Delle misure già concordate ridurranno le emissioni dei precursori dell'ozono nell'UE a quasi la metà
di quelle del 1990. Di conseguenza, le riduzioni supplementari necessarie nel 2010 per raggiungere l'obicttivo di riduzione del 70% rispetto al 1990 sono equivalenti a circa un terzo delle emissioni previste nel 2010.
Tabella 2
Conformità dell'UE ai livelli di qualità dell'aria per l'ozono
Scenario
anno di
riferimento 1990 anno di
riferimento 2010 anno di
riferimento 1990 - 50%
anno di
riferimento 1990 - 60%
anno di
riferimento 1990 - 70%
anno di
riferimento 1990 - 80%
Percentuale del territorio comunitario (misurata in quadrati della griglia
EMEP) conforme ai livelli
mediana 1 ora percentile
100
% < 180 ug/m1
37
53
62
73
81
92
mediana 1 ora percentile
99
% < 180 ug/m1
73
87
89
95
99
100
mediana 8 ore percentile
100
%< 120 ug/m1 non nota
5
8
11
18
26
mediana 8 ore percentile
99
% < 120 ug/m1
10
19
25
28
37
46
15. Le conclusioni più importanti della modellazione di Auto Oil per l'inquinamento regionale dovuto all'ozono sono le seguenti:
nel 2010 le riduzioni di emissione derivanti dalle misure già concordate miglioreranno notevolmente la situazione dell'inquinamento regionale dovuto all'ozono;
per ridurre l'inquinamento da ozono al di là di quanto già conseguito in base alle misure concordate, saranno necessarie notevoli riduzioni delle emissioni NOx e COV (70-80%) rispetto al 1990;
ai fini del programma Auto Oil sarà applicato un obiettivo di riduzione delle emissioni di almeno 70% rispetto ai livelli totali delle emissioni NOx e COV registrati nel 1990 nell'UE;
senza misure parallele applicate ad altre fonti, in particolare quelle di COV, altre misure di riduzione delle emissioni applicate al traffico avranno, nell'ipotesi migliore, un impatto marginale.
Obiettivi ambientati
16. L'ultima conclusione è stata cruciale per determinare la necessità di controllare le emissioni COV dalle fonti stazionarie, nonché di accelerare l'iter di questa iniziativa già in fase avanzata di preparazione. L'attuale proposta tuttavia, è soltanto una delle varie misure per affrontare il problema dell'ozono troposferico che, a causa dei suoi due precursori, ciascuno dei quali ha molte fonti diverse, necessita interventi su più fronti. La Commissione esaminerà attentamente la portata degli altri problemi, al fine di individuare la gamma di misure supplementari, economicamente più razionali, a livello locale o nazionale, atte a risolverli.
17. La direttiva proposta fa parte dell'attuazione del Quinto programma di azione e di una strategia comprendente una serie di misure, nell'ottica di una riduzione globale delle emissioni di composti organici volatili (COV) nell'Unione, per realizzare nel periodo 1990-1999 la riduzione del 30%, conformemente all'impegno assunto dalla Commissione nell'ambito del protocollo di Ginevra sulla riduzione delle emissioni COV. A lungo termine, in base ai dati scientifici attualmente disponibili, si dovrà prevedere una riduzione maggiore delle COV (70-80%) al fine di ridurre la gravità e la frequenza degli episodi di ozono.
18. Secondo i dati CORINA1R del 1990, nell'Unione europea le emissioni antropiche di COV non legate al metano sono di circa 12 milioni di tonnellate l'anno, ripartite tra diversi settori, come indicato nella figura 1 seguente:
Figura 1: Totale emissioni antropiche di COV (1990) Totale emissioni: 12 470 ktonnellate
Totale emissioni da fonti stazionarie: 3 793 ktonnellate
riduzione grazie alla
proposta
altre fonti stazionane
uso di solventi
Totale emissioni da fonti mobili: 5 615 ktonnellate
riduzione grazie al programma
Auto Oil
fonti mobili, compreso
traffico stradale
riduzione grazie alle
misure esistenti
Totale emissioni da altre fonti: 3 062 ktonnellate
Agricoltura 611 ktonnellate Prodotti 1 490 ktonnellate Estrazione e distribuzione di 961 ktonnellate combustibili fossili
19. Da notare che il contributo alle emissioni antropiche di COV dell'uso di solventi organici è dell'ordine del 30%, di cui il 20% circa è dovuto all'uso di solventi industriali, che sono responsabili di circa la metà delle emissioni COV industriali.
L'uso di solventi industriali è quindi una delle maggiori fonti di emissioni.
20. A livello dell'Unione europea sono già state varate alcune misure per ridurre le emissioni di composti organici. Ad esempio, varie direttive del Consiglio impongono limiti per le emissioni di idrocarburi delle automobili private e dei veicoli commerciali, leggeri e pesanti Le misure in vigore ridurranno entro il 2010 (crescita economica compresa) i gas di scarico dei veicoli e le emissioni COV per evaporazione dovute al trasporto stradale di circa il 44%. Il programma Auto Oil, recentemente adottato dalla Commissione, ridurrà, inter alia, le emissioni COV di questo settore di un altro 24% circa entro il 2010.
21. Sono state varate altre iniziative legislative concernenti le emissioni dovute al traffico stradale e il sistema di distribuzione della benzina. Ad esempio, la cosiddetta direttiva
"Fase I" (94/63/CE) mira a ridurre le emissioni di COV lungo la complessa catena di distribuzione della benzina e la proposta concernente i veicoli "non stradali" su cui è stata recentemente raggiunta una posizione comune mira a ridurre, inter alia, le emissioni di idrocarburi da vari tipi di macchinari mobili e di veicoli non stradali.
22. È pertanto necessaria una corrispondente riduzione delle emissioni provenienti dalle fonti stazionarie di solventi che tenga conto delle caratteristiche specifiche dei settori interessati. La riduzione del 57% prevista per l'industria dalla presente proposta è superiore alla quota in percentuale degli obblighi ai sensi del protocollo UN-ECE.
23. Secondo i dati COR1NAIR del 1990, nel settore dell'uso di solventi organici, molte fonti contribuiscono al totale delle emissioni. Il metodo di applicazione pratica dei solventi nell'ambito di queste fonti varia a seconda dei processi ed occorre pertanto stabilire condizioni specifiche per i vari settori di applicazione. Queste condizioni sono comunque mantenute il più possibile semplici La tabella 3 individua i sottosettori seguenti :
Tabella 3
Attività con uso di solventi organici Importanza relativa delle emissioni totali del settore "uso di solventi organici" in % Applicazione di vernici
Applicazione di vernici: fabbricazione di autovetture
Altre applicazioni industriali di vernice Sgrassatura e pulizia a secco
Sgrassatura dei metalli Pulizia a secco
Fabbricazione o trasformazione di prodotti chimici
Lavorazione della gomma
Fabbricazione di prodotti farmaceutici Fabbricazione di vernici e inchiostri Fabbricazione di adesivi
Altri usi di solventi e attività correlate Industria della stampa
Estrazione di grasso, olio commestibile e non commestibile
Rivestimento adesivo Conservazione del legno
6,3 32,0
12,8 4.1
2,1 4,5 1,4 3.6
13,4 4.3
10,4 5,1
24. Questi sottosettori sono responsabili del 60% circa delle emissioni totali di composti organici dovute all'uso di solventi organici, pari a circa 2,2 milioni di tonnellate (il resto è dovuto soprattutto ad usi domestici).
25. Per determinare l'entità della riduzione conseguibile da questo settore, innanzitutto è stato deciso di appurare quale era la migliore tecnologia disponibile (Best Available Technology - BAT) per i settori interessati e calcolare quale riduzione delle emissioni si poteva conseguire, con quali valori e a quali costi. La Commissione ha stabilito questi valori nel corso del 1993 e ha ordinato uno studio sul loro impatto economico all'Istituto franco-tedesco di ricerca sull'ambiente (II- ARL)(,) ("il rapporto Karlsruhe") È risultato che applicando le migliori tecniche disponibili si poteva ottenere una riduzione delle emissioni del 67% circa, rispetto al 1990, dagli impianti contemplati dalla proposta, sulla base del profilo industriale nel 1990. Aggiungendovi la crescita nel tempo di durata della proposta, si avrebbe una riduzione nell'ultimo anno di
(2) "Assessment of the cost involved with the Commission's Draft proposal for a Directive on the limitation of the organic solvent emissions from the industrial sectors", J. Hein, C. Kippelen, F. Schultmann, T.
Zundell, O. Rent/., relazione finale, agosto 1994.
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applicazione della proposta pari al 57% circa, ovvero 1,5 milioni di tonnellate.
Secondo uno studio effettuato per il Department of Trade and Industry del Regno Unito da ERM economics(3) ("lo studio DTI UK"), i costi marginali della riduzione nel settore che utilizza solventi aumentano notevolmente con lo spostamento verso l'alto dal 55% dell'obiettivo di riduzione La modellazione effettuata indica che questa riduzione molto diffìcilmente potrà risolvere il problema dell'ozono in Europa e che quasi certamente saranno necessarie altre misure.
II. Costi, benefici ed efficacia Vantaggi e costi della proposta
26. In linea di massima, la tecnologia per contenere a livelli molto bassi le emissioni dei gas di scarico raccolti dai processi contemplati dalla direttiva proposta esiste. In pratica però, i costi dell'apparecchiatura di abbattimento, necessaria per trattare flussi di gas estremamente elevati o concentrazioni molto basse fino al livello più basso, sono in alcuni casi proibitivi Di conseguenza, oltre ai generali valori limite di emissione, specificati in questo articolo per gruppi speciali di composti organici, nell'allegato III A sono specificati per i vari processi valori limite di emissione individuali da applicare a tutti i composti organici. Nella maggior parte dei casi, i valori limite di emissione proposti lasciano un margine di scelta tra le tecnologie. In alcuni casi sono stati fissati valori superiori alla media per consentire azioni particolari di controllo (ad esempio adsorbimento e recupero di solvente) ed in altri sono stati fissati valori particolarmente bassi, per garantire ad esempio la distruzione di sostanze potenzialmente nocive.
27. È difficile quantificare economicamente il vantaggio delle misure proposte, in mancanza di adeguati metodi di conversione in valori economici di valori protetti, quali la salute umana e il patrimonio culturale. Si calcola comunque che una riduzione del 50% dei precursori dell'ozono renderebbe il 90% circa del territorio comunitario conforme alla concentrazione media su un'ora stabilita dalla direttiva 92/72/CEE (basata sul percentile 99). Questa riduzione e ulteriori progressi verso l'obiettivo di una riduzione del 70-80% dei precursori dell'ozono potranno essere realizzati soltanto intervenendo su tutte le fonti di precursori e la Commissione ha varato o sta varando diverse iniziative concernenti i principali fattori che contribuiscono al problema. Non è comunque fattibile conseguire una riduzione del 70-80% intervenendo sul settore che impiega solventi, nell'arco di tempo contemplato dalla proposta. Quest'ultima fìssa pertanto, come obiettivo, la massima riduzione attualmente conseguibile secondo un rapporto costi/efficacia, considerata l'urgenza di affrontare il problema dell'ozono troposferico.
28. Non è possibile quantificare con precisione i costi dell'attuazione della direttiva proposta, date le numerose incertezze sugli sviluppi in questo settore (grande diversità degli impianti interessati, conoscenze lacunose sulle tecnologie esistenti e limitazioni cui i gestori sono confrontati quando devono scegliere tra diverse opzioni di riduzione). I costi di attuazione delle misure proposte possono quindi essere soltanto stimati. Uno studio dettagliato sui costi, settore per settore, effettuato in cooperazione
(.»> Department of Trade and Industry. "Costs and benefits of the reduction of VOC emissions from
con l'industria, è giunto alle conclusioni esposte nella tabella 4 (le cifre partono dall'ipotesi di un periodo di deprezzamento di dieci anni):
Tabella 4
Settore Totale UE costi annui per settore in milioni ECU/anno
Stampa 124 Pulizia di superficie 725
Verniciatura di automobili nuove 688 Verniciatura di autocarri e cabine nuovi 484
Verniciatura di autobus nuovi 80
Rifinitura di veicoli 40,5 Verniciatura in continuo 5,5 Altri rivestimenti 726
Rivestimento del legno 120 Rivestimento di tessili 4,5 (stima)
Pulizia a secco 102 Impregnazione del legno 26
Rivestimento del cuoio 44 Rivestimento adesivo 31 Fabbricazione di rivestimenti 12
Prodotti della gomma 438 Estrazione di olio vegetale 23 Industria farmaceutica 120
29. Per verificare che la riduzione del 57% circa fosse effettivamente una riduzione ragionevole da chiedere ai settori interessati, il riferimento ovvio era lo stesso programma Auto Oil. Non erano disponibili per tutti i settori della presente proposta dati dettagliati sui costi marginali usati per determinare i controlli Auto Oil. Per questo motivo, non è stato possibile ottimizzare le misure di controllo dell'inquinamento basate su un'analisi dei costi marginali o effettuare un raffronto particolareggiato dei costi marginali con Auto Oil. In ogni caso, un'analisi "puramente" economica di questo tipo, effettuata per numerosi settori solleverebbe altri problemi, in particolare quello di un'equa distribuzione dei costi inerenti alle riduzioni, e il costo medio per tonnellata ridotta, rispetto al valore aggiunto per il settore, rappresenterebbe a sua volta un fattore che l'industria stessa chiederebbe di prendere in considerazione. Di conseguenza, rispetto ad Auto Oil è stato effettuato principalmente un raffronto aggregato sulla media dei costi.
30. Complessivamente, i costi annuali della proposta, dell'ordine di 4 miliardi di ECU, corrispondono a circa 10 ECU pro capite l'anno in Europa. Questa cifra comunque rappresenta gli esborsi di cassa e, ai fini di un raffronto con Auto Oil, bisogna considerare il rapporto del costo annuale medio, in termini di valore attuale netto (3 miliardi ECU/anno), e l'abbattimento realizzato nell'ultimo anno di applicabilità della proposta (1500 ktonnellate). Ciò equivale ad un costo per tonnellata di COV abbattuti di 2 kECU/tonnellata, un valore che si configura favorevole rispetto ai costi delle misure prese da altri settori per lottare contro il problema dell'ozono. Riassumendo, con il programma Auto Oil si ha una riduzione delle emissioni dei precursori dell'ozono di
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2 milioni di tonnellate, ad un costo di 3 kECU/tonnellata, mentre con la presente proposta la riduzione sarebbe di 1,5 milioni di tonnellate per un costo approssimativamente di 2 kECU/tonnellata.
31. Le imprese cui si riferisce la presente proposta hanno però in genere caratteristiche molto diverse rispetto alle grandi organizzazioni industriali che partecipano al programma Auto Oil. Come indicato nella valutazione di impatto sulle imprese allegata alla presente proposta, la presente iniziativa concerne circa 400 000 imprese, molte delle quali PMI, per le quali un onere finanziario di questa entità è molto più diffìcile da sostenere che per i grandi conglomerati. Nell'elaborare la proposta si è cercato quindi di consentire la massima flessibilità possibile, ai fini di evitare misure ad elevato costo marginale. Ad esempio, all'articolo 5, paragrafo 1 figura una clausola di "protezione dell'investimento"
che consente per gli impianti già dotati di apparecchiature di abbattimento, la possibilità di realizzare una riduzione equivalente alla riduzione supplementare di abbattimento stabilita dalla proposta per le loro emissioni diffuse, anziché dover reinvestire in nuove apparecchiature di processo per conseguire esattamente lo stesso vantaggio ambientale.
Queste misure sono maggiormente illustrate nella sezione III "Sussidiarietà".
Giustificazione dello strumento prescelto
32. Una direttiva è preferibile ad un regolamento poiché è bene lasciare agli Stati membri un margine di flessibilità nell'attuazione delle misure volte ad ottenere i risultati auspicati, per motivi di efficienza economica e per consentire loro di sviluppare misure già esistenti. Una direttiva è inoltre preferibile ad una decisione o ad una raccomandazione in quanto è necessario un atto legislativo per modificare le leggi nazionali vigenti.
IH. Sussidiarietà
33. La direttiva è pienamente in linea con il principio della sussidiarietà e il suo concetto più ampio di responsabilità condivisa in quanto mescola soggetti e strumenti agli opportuni livelli. La direttiva stabilisce un obiettivo di riduzione delle emissioni COV in base a riduzioni fattibili, tecnicamente ed economicamente, in ciascun settore e si chiede agli Stati membri di conseguire questo risultato, applicando valori limite per le emissioni oppure varando piani nazionali che contengano altre misure atte a conseguire la stessa riduzione. Data la natura transfrontaliera dei problemi in causa, è necessario un approccio europeo per ridurre le emissioni dei precursori dell'ozono ma, nell'ambito di questa finalità globale, la direttiva prevede la massima flessibilità possibile. Con i piani nazionali, gli Stati membri avranno le opzioni seguenti: stabilire valori limite di emissione nelle loro normative, diversi da quelli della proposta di direttiva; conseguire la riduzione mediante accordi negoziati con l'industria; conseguire la riduzione mediante un sistema di autorizzazioni scambiabili oppure ricorrendo alla tassazione. Gli Stati membri possono inoltre usare il piano nazionale per ripartire le riduzioni necessarie in relazione al proprio profilo industriale. Ogni combinazione di queste misure che ottenga il risultato auspicato è lecita.
34. Per i singoli gestori, inoltre, i limiti di emissione della direttiva consentono di realizzare la riduzione nella maniera economicamente più razionale: ricorrendo alla tecnologia di abbattimento oppure sostituendo prodotti ad alto tenore di solvente con altri a tenore basso o zero. L'attuazione pratica, compresa l'identificazione delle misure economicamente più razionali, è quindi lasciata in grande misura a discrezione degli Stati membri e dei gestori degli impianti interessati. Ciò vale anche per molti aspetti di attuazione della direttiva proposta.
35. Il principio di proporzionalità è stato incorporato in varie maniere. Le categorie di impianti selezionate e la fissazione di soglie significano che gli impianti, che per il tipo di processo o le loro dimensioni relativamente limitate, emettono soltanto quantità ridotte di composti organici, oppure che sarebbero molto difficili da controllare, dato il loro vastissimo numero, sono stati lasciati fuori dal campo di applicazione della direttiva.
La proporzionalità concerne anche la fissazione dei limiti di emissione dove nel determinare le riduzioni fattibili tecnicamente ed economicamente, si tiene conto per quanto possibile, nel quadro di una direttiva, delle differenze tra i processi che usano solventi organici. Grazie ad un'ampia consultazione con le parti interessate, sono stati elaborati controlli nell'arco di un periodo di tempo che, pur ambiziosi, sono sicuramente realizzabili e coincidono con la direzione nella quale si muove l'industria. Esistono inoltre altri vantaggi per i gestori. L'adozione di rivestimenti a basso tenore di solvente ridurrà ad esempio la necessità di costose misure sanitarie e di sicurezza o di prevenzione di incidenti. È stato inoltre più volte dimostrato che l'industria che investe nella tecnologia più recente (e più pulita) realizza un utile in termini di produttività e competitività.
IV. Risultati delle consultazioni con i partner interessati
36. Nell'ottobre 1991 è stata avviata la consultazione, sotto forma di un documento di lavoro, con gli Stati membri e l'industria. Il primo progetto di direttiva è stato preparato all'inizio del 1992 e distribuito a tutte le parti interessate. Complessivamente vi sono state otto riunioni formali con rappresentanti degli Stati membri, sei delle quali erano riunioni
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miste con rappresentanti industriali(4). Hanno inoltre avuto luogo molte riunioni informali con singoli Stati membri, associazioni industriali ed altre parti interessate, ai fini di uno scambio di vedute sulla proposta.
37. La proposta ha subito un'evoluzione nel corso di queste discussioni. Tra le modifiche più importanti citiamo: precisazione del campo di applicazione della direttiva proposta;
miglioramento del rapporto costi-efficaci a, grazie ad una selezione oculata dei settori opportuni e delle soglie settoriali; inserimento di piani nazionali; definizione più particolareggiata delle condizioni per i singoli settori ed inserimento di sistemi settoriali alternativi di riduzione di emissione che forniscono incentivi ad altre misure, diverse dalla depurazione dei gas di scarico. Maggiori particolari sui risultati della consultazione con i singoli settori industriali, soprattutto i punti di divergenza tra l'industria e la Commissione, figurano nella valutazione di impatto sulle imprese.
(4) Hanno partecipato alle consulta/ioni le associa/ioni industriali, imprese e consulenti, in rappresenlan/a degli interessi dell'industria,
seguenti :
ACTA - European Automobile Manufacturers Association (Associa/ione dei costruttori europei di automobili) BOI - Bundesverband der Dcutschcn Industrie e.V. (Associa/ione federale dell'industria tedesca)
Becker Industrial Coalings lid.
BI'M - British Furniture Manufacturers
BEIC - Ufficio di collegamento tra le industrie della gomma della CTI-, BP Chemicals
BPIF - British Printing Industries Federation BVI) - Bundesverband Druck
CFAPLI - Confedera/ione europea artigiana delle stirerie e lavanderie indipendenti C'F.FIC - Consiglio della Federazione europea dell'industria chimica
CKFIC - (ìruppo settoriale solventi ed idrocarburi (un gruppo settoriale di CF.FIC) CEIB - Condefera/ione europea dell'industria di lavorazione del legno
CT)P1\ - Confederazione europea delle associazioni di fabbricanti di pittura, materiale di stampa, inchiostri e prodotti per gli artisti CF.TS - Comitato europeo trattamenti di superficie
Cri'F.N - Comitato internazionale di tintura e pulizia a secco
COMPI EXTII, - Comitato di coordinamento delle industrie lessili della C F F
COI ANCE - Coni edera/ione delle associazioni nazionali dei conciatori della Comunità europea Dollamar & Co.
IvCCA - European Coil Coating Association (Associazione europea coil coaling)
KCSA - European Chlorinated Solvent Association (Associazione europea solventi clorurati) EFPIA - European Federation of Pharmaceutical Industries' Associations
ENVICON - Environmental Consultancy
ERA - Fairopean Rotogravure Association (Associazione europea di rotocalcografia) Kill - Environmental & Iliermal Engineering l t d . (Ingegneria ambientale e termotecnica)
EWPM - European Wood Preservative Manufacturers Group (Gruppo europeo dei fabbricanti di antisettici per il legno) FEICA - Federa/ione europea delle industrie di colle e adesivi
FEDES - European federation forthe flexible Packaging Industry (federazione europea dei fabbricanti di imballaggi flessibili) FEIMOI, - federazione dell'industria olearia della CI.
FIN AT - Federazione intemazionale dei fabbricanti e trasformatori di adesivi e Thcrmocliant su carta e altri supporti FPA - Flexible Packaging Association (Associazione imballaggi flessibili)
INTERGRAF - Confederazione internazionale dell'industria grafica e delle industrie connesse KWE-Verein - Verein der Kohlenwasserslodlòsungsniitlel-fexlil- und I^derreiniger ORGAEIME - Organismo di collegamento delle industrie metalliche europee SEFA - Sindacato europeo dell'industria dei fusti e dell'acciaio
SEFKI, - Segretariato europeo dei fabbricanti di imballaggi metallici leggeri ISA - Textile Services Association limited
UEA - Unione europea dei fabbricanti di mobili
UliAPMl'! - Associazione europea dell'artigianato e delle piccole e medie imprese UEDA - Unione europea arredamento
UNICI*: - Unione della Confederazione europea dell'industria e dei datori di lavoro UNI TES - Federazione dell'industria di trasformazione per imballaggi flessibili Verband der Cackinduslrie e.V.'Verband der Druckfarbenindustric
W.E.I. - Western-European Institute for Woodpreservation
V. Descrizione della situazione legislativa negli Stati membri
38. In nove paesi: Danimarca, Germania, Francia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Finlandia, Austria e Svezia esistono normative più o meno giuridicamente vincolanti sui processi che provocano emissioni di composti organici o parti di questo settore, pertinenti rispetto alla direttiva proposta. Negli altri paesi, la maggior parte degli impianti e processi contemplati dalla direttiva sono soggetti ad autorizzazione preventiva e in tali casi, i limiti di emissione sono specificati singolarmente in ciascuna autorizzazione.
39. In Danimarca, l'Agenzia danese di protezione ambientale ha pubblicato orientamenti per il controllo dell'inquinamento atmosferico dovuto alle imprese industriali, specificando con maggiori dettagli il principio generale di limitazione dell'inquinamento figurante alla sezione 3.3 della legge sulla protezione dell'ambiente. Gli orientamenti concernono tutti gli impianti elencati alla sezione 5 della legge, ma non sono giuridicamente vincolanti per le autorità locali che possono quindi scostarsi dai limiti di emissione indicati, nonché dall'elenco degli impianti classificati. Non è chiaro quindi se e in che misura i processi e gli impianti industriali che rientrano nel campo di applicazione della direttiva proposta siano de facto trattati conformemente agli orientamenti. Gli orientamenti inoltre concernono la sostanza e non stabiliscono limiti di emissione per attività industriali o commerciali specifiche. Il valore limite di emissioni da applicare dipende sostanzialmente dalla sostanza emessa e dal suo flusso di massa. Le sostanze sono classificate in tre categorie (I, II, III) e vi sono alcuni solventi organici in tutte e tre.
40. In Germania, il quarto decreto esecutivo della legge federale sul controllo delle emissioni (decreto sugli impianti soggetti ad autorizzazione) contiene un elenco di impianti che sono soggetti a procedura di autorizzazione, molti dei quali contemplati anche dalla presente proposta.
Per questi impianti, i limiti di emissione pertinenti per la presente comunicazione figurano nelle istruzioni tecniche sull'aria pulita (TA-Luft) dove si fa una distinzione tra sostanze cancerogene e non cancerogene e sono definite all'interno di ciascuna categoria tre classi, secondo il potenziale di rischio delle sostanze. Ai gruppi e alle classi si applicano serie diverse di limiti di emissione:
Per le sostanze cancerogene:
Sostanze della classe 1: se il flusso di massa è > 0.5 g/h, il limite di emissione è 0,1 mg/m3
Sostanze della classe II: se il flusso di massa è > 5 g/h, il limile di emissione è 1 mg/m1
Sostanze della classe 111: se il flusso di massa è > 25 g/h, il limite di emissione è 5 mg/m3
Per le sostanze non cancerogene:
Sostanze della classe 1: se il flusso di massa è > 0.1 kg/h, il limite di emissione è 20 mg/m' Sostanze della classe 11: se il flusso di massa è > 2.0 kg/h, il limite di emissione è 100 mg/m1
Sostanze della classe 111: se il flusso di massa è > 3,0 kg/h, il limite di emissione è 150 mg/m3
In caso di mescolanze di classi di solventi, si applicano limiti più severi. La pittura a spruzzo manuale è esonerata dalla conformità ai limiti stabiliti per le classi II e IH, ma in pratica le autorità locali considerano questi limiti come valori obiettivo.
Questi limiti si applicano ai nuovi impianti dal 1986 e gli impianti esistenti devono essere conformi dal marzo 1991. Agli impianti esistenti nell'ex Germania orientale è stato concesso un anno supplementare per diventare conformi.
È necessario un continuo controllo delle emissioni di COV per gli impianti che superano i seguenti flussi di massa:
Sostanze della classe I: 1 kg/h Miscele di sostanze delle classi I e III: 10 kg/h
Le emissioni di COV sono espresse come somma di composti organici totali. Sono inoltre previste condizioni specifiche per talune attività, quali verniciatura di veicoli, stampa, pulizia a secco e pulizia di superfìcie.
41. In Francia, la legge del 19 luglio 1976 elenca circa 400 "impianti classificati", suddivisi in due categorie principali: gli impianti della classe I sono soggetti ad autorizzazione e devono soddisfare taluni requisiti disciplinati da decreti del prefetto; per gli altri è sufficiente la notifica da parte del proprietario o del gestore degli impianti. Alcuni impianti nominati nella legge rientrano nel campo di applicazione della direttiva proposta.
Non sono stati stabiliti limiti di emissione giuridicamente vincolanti ed applicabili in maniera generale per l'intero settore degli impianti industriali che utilizzano solventi organici. Esistono comunque limiti di emissione per taluni impianti e processi contemplati nella direttiva proposta, quali verniciatura di autovetture, stampa, pulizia a secco, verniciatura normale e in continuo (coil coating). Le autorità locali possono stabilire limiti di emissione diversi se sono utilizzati inchiostri a base di acqua. Per gli impianti che emettono più di 500 kg al giorno, è obbligatoria una continua sorveglianza.
Oltre alle disposizioni sopra descritte, il 19 febbraio 1986 è stato firmato un accordo tra il governo francese e i fabbricanti di rivestimenti e vernici per ridurre il tenore medio dei solventi ad idrocarburi nei loro prodotti e incoraggiarne l'uso mediante pubblicità destinata al pubblico in generale e ai professionisti.
42. In Italia, i processi commerciali e industriali che provocano l'inquinamento dell'aria sono classificati in due gruppi concernenti, rispettivamente, gli impianti industriali che devono essere situati lontano da aree residenziali e le attività commerciali. Di norma, il ministero della Sanità emana un nuovo elenco di impianti classificati ogni tre anni. L'elenco contiene alcuni impianti e situazioni che rientrano nel campo di applicazione della direttiva proposta
Il decreto 203, pubblicato nel 1988, prescrive che le linee guida stabilite dal governo centrale si applicano a tutte le aree di una regione. Le regioni possono prevedere limiti più restrittivi soltanto in relazione a determinate aree. Il decreto ministeriale del 2 luglio 1990 contiene le linee guida per il contenimento delle emissioni inquinanti dagli impianti industriali, tra cui alcuni che rientrano nel campo di applicazione della direttiva proposta Come nel caso della legge tedesca TA-Luft, le sostanze sono raggruppate in cancerogene e non cancerogene e suddivise in diverse sottoclassi I limiti di emissione dipendono dalle caratteristiche delle sostanze. Per le sostanze cancerogene, i limiti di emissione sono
uguali a quelli della legge tedesca TA-Luft. Per le sostanze non cancerogene, vi sono cinque classi (I-V) per le quali sono stabiliti i limiti di emissione seguenti:
Sostanze della classe I: se il flusso di massa è > 25 g/h, ii limile di emissione è 5 mg/m1
Sostanze della classe 11: se il flusso di massa e > 0,1 kg/h. il limite di emissione è 20 mg/m3
Sostanze della classe 111: se il flusso di massa è > 2.0 kg/h. il limite di emissione e 150 mg/m3
Sostanze della classe IV: se il flusso di massa e > 3,0 kg/h. il limite di emissione è 300 mg/m3
Sostanze della classe V. se il flusso di massa è > 4,0 kg/h, il limite di emissione è 600 mg/m3
Queste condizioni generali si applicano a tutti gli impianti della direttiva proposta contemplati dal decreto 203. Sono previsti limiti specifici per talune attività, quali verniciatura di autovetture e rivestimenti di superficie.
43. Nei Paesi Bassi, la legge sull'inquinamento dell'aria del 1972 stabilisce che nessun impianto figurante su una lista di circa 400 impianti possa essere aperto o gestito senza un permesso rilasciato delle autorità provinciali. Il decreto del 1988 sugli impianti che inquinano l'aria del 1988 stabilisce le informazioni che devono accompagnare una domanda. Le linee guida nazionali sulle emissioni ("Nederlandse Emissie Richtlijnen -
Lucht"- NeR) forniscono indicazioni sui limiti di emissione che devono essere stabiliti dalle autorità provinciali. Questo documento è molto simile alla legge tedesca TA-Luft.
Le linee guida NeR non hanno però uno status giuridico, bensì fungono soltanto da base di consultazione tra i richiedenti l'autorizzazione e le autorità competenti, anche se sono stabiliti valori limite di emissione vincolanti per settori come la pulizia a secco.
L'esito di queste consultazioni è una serie di requisiti giuridicamente vincolanti per l'industria, stabiliti nel programma KWS-2000, che comprende le misure di riduzione delle emissioni per molte fonti contemplate dalla direttiva proposta.
44. In Portogallo, tutti gli impianti contemplati dalla direttiva sono soggetti a procedura di autorizzazione. Dal 12 marzo 1993, i nuovi impianti devono essere conformi ad un valore limite di emissione per gli effluenti gassosi dal camino di composti organici di 50mgC/m\ Gli impianti esistenti dovranno essere conformi a questo valore limite entro il 1° gennaio 1999.
45. Nel Regno Unito, la legge sulla protezione dell'ambiente del 1990 ha introdotto il controllo integrato dell'inquinamento (Integrated Pollution Control - IPC) per i processi industriali con un grande potenziale di inquinamento sia dell'aria che del terreno e dell'acqua. I processi della parte A sono disciplinati dall'Agenzia dell'ambiente. Un secondo livello di processi industriali (parte B), atti ad inquinare soprattutto l'aria, è disciplinato dalle autorità locali (Local Authority Air Pollution Control - LAAPC). I settori industriali disciplinati da questa legislazione sono definiti dai regolamenti sulla protezione ambientale del 1991 (Prescribed Processes and Substances).
Le operazioni industriali che comportano l'impiego di solventi contemplati dalla direttiva proposta rientrano soprattutto nella parte B Il Segretario di Stato emana avvertenze (guidance notes) alle autorità locali sui livelli dettagliati (compresi i limiti di emissione) da applicare a ciascun settore della parte B In ogni nota figura un termine ultimo per la messa in conformità dei processi esistenti con i livelli della nota. Queste scadenze per i settori variano, dal 1996 al 1999, ma per il settore della fabbricazione di automobili è stata prevista una scadenza finale nel 2001 per gli impianti esistenti per la completa conformità ai livelli e una data interinale, 1996, per alcuni standard da raggiungere.
Quasi tutti i settori contemplati dalla direttiva proposta sono oggetto di una "guidance note".
46. In Finlandia, gli impianti con un consumo di solventi superiore a 50 tonnellate/anno oppure dove il consumo massimo supera 100 kg/h devono essere autorizzati in base alla legge e al decreto sul controllo dell'inquinamento dell'aria del 1982. Le autorizzazioni sono rilasciate caso per caso con obblighi concernenti le emissioni e disposizioni di controllo stabiliti in funzione delle circostanze del singolo sito. Non sono ancora state emanate normative o altre condizioni per tutti i settori che usano solventi.
47. In Svezia, lo statuto di base è la legge di protezione dell'ambiente del 1969 che disciplina tutte le attività che inquinano l'aria. La base di questa legge è una valutazione individuale delle attività che presentano un rischio per l'ambiente; l'Agenzia di protezione dell'ambiente stabilisce linee guida generali, non giuridicamente vincolanti, di cui si tiene conto nell'iter di autorizzazione. Le attività che provocano emissioni COV sono disciplinate secondo soglie basate su vari fattori, in funzione del settore: il consumo di COV, il quantitativo di materia prima utilizzata o la produzione. Alcuni settori particolarmente rischiosi sono disciplinati senza soglie. Nel caso di attività con un consumo di COV particolarmente rilevante, sono necessarie autorizzazioni per gli impianti che consumano più di 5 tonnellate/anno di solvente organico alogenato o più di 10 tonnellate/annodi altri solventi organici È obbligatoria la notifica all'autorità ambientale locale nel caso di un consumo di 1-5 tonnellate di solvente organico alogenato l'anno, o di 3-10 tonnellate di altri solventi organici l'anno. Il gestore è tenuto a controllare lo svolgimento dell'attività e l'autorità esecutiva può specificare nei dettagli il controllo necessario sotto forma di un programma di ispezione. L'Agenzia di protezione dell'ambiente stabilisce linee guida generali per il contenuto di tali programmi.
48. In Austria, due regolamenti concernono le emissioni di solventi. 11 primo limita il tenore di solvente nei prodotti per uso domestico e commerciale e l'altro stabilisce valori limite di emissione per gli impianti che utilizzano solventi. I valori limite di emissione per gli impianti con una capacità di consumo > 2 tonnellate/anno, ma inferiore a 5 tonnellate/anno, sono 50 mgC/m3 per i nuovi impianti e 75 mgC/m3 per quelli esistenti Per gli impianti con una capacità di consumo > 5 tonnellate/anno, i valori corrispondenti sono 20 mgC/m3 per i nuovi impianti e 30 mgC/m3 per quelli esistenti.
La regolamentazione dei prodotti è in vigore dal gennaio 1996. Il regolamento sul controllo delle emissioni sarà applicabile a partire dal 1999 per i nuovi impianti e dal 2001 per quelli esistenti. Questo regolamento concerne gli impianti di rivestimento di legno, metallo e plastica
VI. Scelta e giustificazione della base giuridica
49. La base giuridica della direttiva proposta è l'articolo 130 S del trattato CEE in quanto esso ha l'effetto principale di ridurre le emissioni di composti organici volatili, nell'ottica di migliorare la protezione ambientale. Le disposizioni della proposta non conseguono un'armonizzazione completa, i limiti di emissione figuranti nella direttiva, servono a definire in maniera implicita la riduzione da conseguire e gli Stati membri non sono tenuti ad applicare questi valori particolari, a condizione di realizzare la riduzione. L'azione proposta va pertanto considerata principalmente un'azione ambientale intrapresa a livello della Comunità, in applicazione dell'articolo 130 S del trattato.
VII. Spiegazione delle disposizioni della proposta
50. In linea con il principio di sussidiarietà, la direttiva proposta intende stabilire un quadro generale per ridurre le emissioni di composti organici volatili dovute all'uso di solventi, con riduzioni da conseguire mediante misure specifiche prese a livello nazionale. La direttiva concerne 24 tipi principali di impianti e processi, alcuni dei quali comprendono vari sottotipi.
51. Gli impianti e i processi contemplati dalla direttiva proposta sono numerosi e diversi e non tutti gli Stati membri applicano tutti i processi elencati. Per evitare l'elaborazione di un grande numero di singole direttive per i vari processi che utilizzano solventi e trattandosi soltanto di un aspetto delle attività (emissioni COV), è stato deciso di incorporare diversi tipi di attività in un'unica direttiva. In questo senso, la direttiva proposta può essere considerata come una normativa orientata alle sostanze che definisce in modo implicito la riduzione necessaria, mediante limiti di emissioni collegati alle riduzioni fattibili, tecnicamente ed economicamente, in determinati settori. La direttiva stabilisce che gli Stati membri realizzino la riduzione, applicando limiti di emissione oppure istituendo una rete di altri controlli (un piano nazionale).
52. La direttiva proposta introduce anche limiti sui solventi che presentano dei rischi per i loro effetti diretti sulla salute umana. Soprattutto i COV cancerogeni, mutageni o tossici per la riproduzione devono essere controllati mediante livelli limite di emissione. L'alternativa dei piani nazionali non può essere applicata per queste sostanze, data la natura dei loro effetti potenziali ed esse devono essere controllate in ogni impianto.
53. A livello generale, gli elementi seguenti sono pertinenti per tutti i processi:
i) definizione di tutti i termini pertinenti usati nella direttiva proposta;
ii) obblighi generali per gli impianti nuovi ed esistenti, per quelli oggetto di grandi modifiche e per quelli dove i diversi processi contemplati dalla direttiva sono applicati in parallelo;
iii) fissazione di limiti generali di emissione e di disposizioni speciali per le sostanze tossiche e aventi un'influenza sull'ambiente, compresi rigorosi valori limite di emissione;
iv) uno scambio di informazioni sulle possibilità di sostituzione, v) requisiti generali di controllo;
vi) definizione particolareggiata delle limitazioni di emissione e delle modalità di calcolo,
vii) disposizioni sulla conformità alle limitazioni stabilite;
viii) obbligo di elaborazione di programmi nazionali;
ix) data di entrata in vigore e messa in applicazione della direttiva.
54. Gli aspetti seguenti sono disciplinati per ciascun processo o impianto in modo separato:
i) dimensioni e tipo degli impianti e processi cui si applicano i requisiti specifici della direttiva;
ii) limitazioni delle emissioni di solventi organici e/o composti organici,
iii) alcune disposizioni speciali che tengono conto di circostanze particolari in un determinato settore
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55. Gli Stati membri sono destinatari della direttiva e prendono tutte le misure necessarie per la sua applicazione.
56. Articolo 1
La direttiva ha l'obiettivo di tutelare la salute pubblica e l'ambiente dagli effetti diretti e indiretti dovuti alle emissioni di solventi organici o di sostanze organiche prodotte dall'uso di solventi organici, ad esempio a seguito delle misure di abbattimento adottate. Essa non concerne le condizioni sanitarie professionali. Gli impianti e i processi contemplati sono elencati nell'allegato I: un processo di un impianto rientra nel campo di applicazione della direttiva se corrisponde alla definizione del processo e rientra nella soglia stabilita per tale processo nell'allegato III.
57. Articolo 2 e allegato II
Sono fornite le principali definizioni attinenti al corpus della direttiva proposta. La maggior parte di esse si spiegano da sole.
Particolarmente importante è la definizione di solventi organici. I solventi organici sono definiti in base alle loro caratteristiche chimiche (composti organici come definiti nell'articolo), alla loro volatilità e alle modalità di applicazione. Si considera che tutti i pertinenti solventi organici rientrino in questa definizione, compresi quelli che vengono riscaldati prima dell'uso.
Si richiama l'attenzione sulla definizione di consumo che esclude i solventi organici recuperati per riuso. In questa maniera si incentiva il riciclo che comporta in genere una considerevole riduzione delle emissioni. Il consumo è espresso come il totale di solventi organici immessi in un impianto o processo per un periodo di 12 mesi e costituisce pertanto un opportuno indicatore dei potenziali problemi ambientali causati dall'impianto. Per i nuovi impianti si dovrà stimare il consumo tenendo conto della capacità nominale che è un indicatore delle dimensioni designate dell'impianto.
La definizione di "impianto" è la stessa di quella che figura nella direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento e copre tutti i processi che avvengono sullo stesso sito. Sono previste disposizioni speciali all'articolo 6 per il caso in cui due o più processi svolti sullo stesso sito rientrino nel campo di applicazione della direttiva.
La definizione infine del valore limite di emissione impone al gestore di ridurre per quanto possibile i volumi d'aria, tenendo conto dei requisiti di salute e sicurezza professionali e prevede che i volumi d'aria aggiunti a scopo di raffreddamento o diluizione non siano considerati nel determinare il limite di emissione. Questa definizione precisa che tutti i volumi d'aria non necessari debbano essere evitati o detratti in modo che la conformità al valore limite di emissione, espresso come massa per volume, non si possa ottenere con manipolazioni scorrette Oltre al valore limite di emissione che si riferisce agli effluenti gassosi dal camino, sono definiti due altri tipi di limitazione delle emissioni, il "valore limite di emissioni diffuse" e il "requisito di emissione" Essi sono usati per limitare le emissioni dell'intero processo anziché semplicemente quelle dal camino, tenendo quindi conto delle emissioni che non sono catturate e che non sono di norma disciplinate, ma che contribuiscono in percentuale rilevante al totale delle emissioni.
58. Articolo 3
Questo articolo impone agli Stati membri di garantire che tutti i nuovi impianti siano registrati o autorizzati e soddisfino i requisiti della direttiva proposta. Ovviamente gli impianti che devono ottenere un'autorizzazione ai sensi della direttiva 96/61 /CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (Integrated Pollution Prevention and Control - IPPC) non devono presentare una nuova richiesta di autorizzazione. Nell'allegato I di tale direttiva è stabilita una soglia di 150 kg/h di capacità di consumo di solventi organici o 200 tonnellate all'anno. La presente proposta prevede che gli impianti al di sotto di questa soglia devono almeno essere soggetti ad una procedura di registrazione. In linea con il principio di sussidiarietà, è lasciata agli Stati membri la facoltà di decidere quali impianti al di fuori del campo di applicazione della direttiva IPPC debbano essere soggetti ad autorizzazione e quali a registrazione.
59. Articolo 4
Questo articolo stabilisce che, di norma, gli impianti esistenti devono essere conformi ai requisiti stabiliti per i nuovi impianti in materia di autorizzazione all'esercizio e limitazioni delle emissioni, ma nell'ambito di un periodo di transizione, a partire dalla data di entrata in vigore fino alla data di conformità alla direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento. In alcuni casi (ad esempio verniciatura di veicoli), i requisiti per gli impianti esistenti sono meno severi di quelli per i nuovi impianti.
Si può presumere che, in linea di massima, l'osservanza dei requisiti di emissione figuranti nella proposta non sollevi ostacoli tecnici in quanto le relative tecniche sono disponibili. Il fattore limitante sono i costi. Tenendo conto del fatto che in molti casi saranno necessari investimenti nella nuova tecnologia di produzione nell'arco del periodo di transizione previsto, ad esempio al fine di mantenere un livello elevato di competitività, il calendario per la messa in conformità degli impianti esistenti è ragionevole.
Il paragrafo 3 riguarda i casi di modifica sostanziale di un impianto, compreso il caso in cui un impianto rientri nell'ambito della direttiva per la prima volta a seguito di una modifica sostanziale. In queste circostanze, la parte dell'impianto oggetto di una modifica sostanziale deve essere conforme ai requisiti per i nuovi impianti. È stata scelta questa formulazione per garantire che se un gestore procede all'ammodernamento, lo faccia al livello previsto per i nuovi impianti. Questo requisito si applica soltanto alla parte dell'impianto oggetto di ammodernamento (cioè oggetto di una modifica sostanziale) per evitare un eventuale disincentivo perverso ad ammodernare, qualora l'investimento parziale dovesse portare ad un ammodernamento dell'intero impianto.
60. Articolo 5
Questo articolo stabilisce i requisiti sulla limitazione delle emissioni nell'ambito della direttiva proposta.
Il paragrafo 1 stabilisce gli obblighi per i singoli impianti che devono conformarsi ai limiti di emissione fissati nell'allegato III A oppure soddisfare i requisiti del piano di riduzione di cui all'allegato III B, intesi a conseguire una riduzione delle emissioni equivalente a quella che si avrebbe applicando i valori limiti di emissione. Come già indicato però, il piano di riduzione non si applica alle sostanze che hanno effetti diretti sulla salute, per le quali si
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devono sempre fissare valori limite di emissione, a prescindere dall'opzione di riduzione scelta nell'ambito della direttiva proposta. Per tener conto comunque del caso di un impianto che è stato recentemente dotato di sistemi di abbattimento, e per il quale si dovrebbe altrimenti effettuare un reinvestimento, è stata inserita una disposizione per cui, a patto che le emissioni non siano superiori rispetto a quelle che si avrebbero altrimenti avute, un impianto può deviare dai valori dell'allegato III A.
Il paragrafo 2 contiene disposizioni speciali per il caso in cui due o più processi che singolarmente superano le soglie fissate in allegato, siano svolti nello stesso impianto, al fine di precisare quali controlli siano di applicazione. Le disposizioni consentono al gestore di adottare l'opzione di riduzione delle emissioni migliore sotto il profilo dei costi e dell'efficacia e conforme ai requisiti in materia di emissioni totali dell'impianto.
Il paragrafo 3 stabilisce che i valori guida per le emissioni diffuse siano rispettati per quanto possibile sotto il profilo tecnico ed economico. Questi valori sono stati stabiliti per taluni settori dove, a causa della natura del processo, non si hanno sufficienti garanzie che gli impianti soddisfino i requisiti per giustificarne il carattere obbligatorio.
Il paragrafo 4 stabilisce che gli impianti che non applicano un piano di riduzione dovrebbero, ove possibile, funzionare in condizioni di confinamento onde poter catturare e distruggere la maggior parte delle loro emissioni. Il paragrafo prevede anche che le emissioni residue dell'impianto siano rilasciate in maniera tale da tutelare la salute pubblica e l'ambiente.
Il paragrafo 5 stabilisce che l'uso di solventi contenenti sostanze con un potenziale elevato di nocività per la salute pubblica sia evitato e che esse siano al più presto sostituite, per quanto possibile, con sostanze meno nocive I criteri per identificare queste sostanze figurano nella direttiva 67/548. Il paragrafo 6 stabilisce limiti severi di emissione per queste sostanze.
La conformità a questi limiti può però spesso essere evitata con la sostituzione in quanto, nella maggior parte dei processi contemplati, il loro uso non è essenziale. La fissazione di disposizioni per questi solventi è quindi in parte una misura di precauzione per evitarne l'introduzione. Dato che alcuni solventi contengono queste sostanze in traccia, la proposta specifica i flussi di volume al di sotto dei quali non si applicano i limiti di emissione.
Il paragrafo 7 stabilisce i valori limite di emissione generali per le sostanze alogenate che si sospetta costituiscano una minaccia diretta per la salute pubblica o l'ambiente in generale e per le quali sono opportuni requisiti più severi.
Il paragrafo 8 stabilisce che siano prese tutte le misure opportune per ridurre al minimo le emissioni durante l'avviamento e l'arresto.
Il paragrafo 9 tratta l'eventualità che i controlli stabiliti dalla direttiva risultino inopportuni in base ad una valutazione dei rischi e prevede in tal caso una revisione del limite mediante la procedura di comitato
61. Articolo 6
Questo articolo prevede uno scambio di informazioni tra gli Stati membri e l'industria sulle possibilità di sostituzione dei solventi organici. Al riguardo, i criteri essenziali sono l'idoneità all'uso e il profilo ambientale ed occorre una discussione a livello europeo per trattare questi
