Inaugurazione Anno Giudiziario 2019

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Inaugurazione

Anno Giudiziario 2019

relazione sull’amministrazione della Giustizia 1° luglio 2017 - 30 giugno 2018

Il Presidente Francesco Cassano

assemblea Generale bari, 26 gennaio 2019

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Indice

Capitolo primo

la durata dei proCessi 1 1.1 Considerazioni generali 6 1.2 La durata dei processi

11 1.3 La legge Pinto (legge 89/2001) Capitolo seCondo

la Giustizia Civile

16 2.1. La giurisdizione civile in primo e secondo grado 25 2.1.1 in Corte di appello

27 2.1.2 nei tribunali

31 2.1.3 negli uffici del Giudice di pace

33 2.2 Il diritto di famiglia, le separazioni ed i divorzi 34 2.2.1 le separazioni

37 2.2.2 i divorzi

41 2.3 Le controversie in materia di lavoro e previdenza 49 2.4 I fallimenti e le procedure concorsuali.

Il diritto societario.

52 2.5 L’esecuzione forzata ed il rilascio di immobili 54 2.6 I procedimenti in materie di competenza del Giudice

di Pace

55 2.7 La mediazione civile

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Capitolo terzo

la Giustizia penale

56 3.1. La giurisdizione penale in primo e secondo grado 69 3.2 La giurisdizione penale di primo grado nei vari

Uffici del Distretto 69 3.2.1 i tribunali

72 3.2.2 i uffici Gip-Gup

76 3.2.3 le procure della repubblica 79 3.2.4 Gli uffici del Giudice di pace 80 3.3 Nel Procedimento

80 3.3.1 le prescrizioni

82 3.3.2 i procedimenti speciali in primo e secondo grado 84 3.3.3 modalità di definizione dei procedimenti

penali contro noti presso gli uffici Gip-Gup e le procure della repubblica

85 3.3.4 Classi di durata dei procedimenti penali nei tribunali, negli uffici Gip-Gup, nelle procure della repubblica

86 3.3.5 procedimenti penali iscritti suddivisi per numero di imputati e di indagati

87 3.3.6 rapporto percentuale tra procedimenti contro autori noti iscritti nelle procure della

repubblica nel modello 21 e procedimenti iscritti per fatti non costituenti reato a modello 45 89 3.4 Le intercettazioni

90 3.5 Le misure di prevenzione 93 3.6 Le misure cautelari

94 3.7 Le estradizioni, le rogatorie, i mandati di arresto europeo

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Capitolo quarto

delitti in partiColare

96 4. Andamento di sintesi della Magistratura requirente nel distretto

103 4.1 Reati di associazione per delinquere di stampo mafioso

103 4. 2 Delitti di omicidio, sia volontari che colposi, con specifico riferimento per questi ultimi a quelli

commessi in violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro e del codice della strada 106 4.3 Reati di lesioni personali, sia volontari che colposi,

con specifico riferimento per questi ultimi a quelli commessi in violazione delle norme del codice della strada

107 4.4 Delitti contro la libertà individuale, con particolare riferimento alla riduzione in schiavitù, alla pedofilia ed alla pedopornografia

109 4.5 Delitti contro la libertà sessuale, stalking 110 4.6 Delitti contro la Pubblica Amministrazione, con

particolare riferimento alla corruzione, concussione e peculato

111 4.7 Delitti contro il patrimonio

111 a) rapina

113 b) furto

114 c) truffa

116 d) estorsione, e) truffa aggravata e frode, f) usura 117 4.8 Reati di riciclaggio, bancarotta fraudolenta e in

materia tributaria

119 4.9 Reati contro l’incolumità pubblica: incendi, crolli, epidemie, avvelenamenti acque

120 4.10 Reati commessi da cittadini stranieri

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Capitolo quinto

la Giustizia minorile

122 5. Cenni sullo stato della giustizia minorile nel distretto 123 5.1 affari civili

128 5.2 Adozioni nazionali ed internazionali 132 5.3 Affari penali

137 5.4 Delitti in particolare

138 5.5 Il Tribunale per i minorenni in funzione di Tribunale di Sorveglianza

Capitolo sesto

l’eseCuzione penale

140 6.1 L’attività del Tribunale e degli Uffici di Sorveglianza 141 6.2 Le misure alternative alla detenzione

143 6.3 I provvedimenti di sospensione o rinvio delle esecuzioni e quelli concernenti i benefici penitenziari 150 6.4 Capienza e situazione carceraria degli

Istituti Penitenziari nel Distretto Capitolo settimo

le risorse

154 7.1 Organico degli Uffici 155 7.1.1 magistrati togati 156 7.1.2 magistrati onorari

168 7.1.3 personale amministrativo 161 7.2 Patrocinio a spese dello Stato 162 7.3 Sistemi informativi automatizzati 172 7.4 Amministrazione della giurisdizione 180 7.5 Edilizia giudiziaria

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Capitolo primo

La durata dei processi

1.1 Considerazioni generali.

L

a presente relazione costituisce, innanzitutto, occasione per dare conto dell’attività svolta nel periodo di riferimento. Si cercherà di fornire un panorama non solo statistico/quantitativo della realtà giudiziaria del Distretto della Corte di Appello di Bari, ma anche taluni spunti di analisi e di riflessione che possano contribuire ad una sua percezione “qualitativa”.

L’andamento del sistema Giustizia non può essere valutato in chiave esclusivamente aziendalista. Dietro ad ogni procedimento – civile o penale esso sia – vi sono persone, sofferenze, speranze ed umane aspettative la cui intrinseca valenza ed il cui impatto sociale richiedono che l’approccio al sistema stesso avvenga anche sulla base di diversi (ed appunto “umanizzati”) criteri di lettura.

L’odierna cerimonia si svolge evidentemente in ossequio a una precisa disposizione di legge e costituisce anche un momento di rispetto della tradizione e di testimonianza dell’impegno della magistratura nell’assolvere il compito alla stessa demandato.

Si tenterà, comunque, di scongiurare il timore che questo appun- tamento inaugurale possa esaurirsi nell’esercizio di una stanca ri- tualità, in ciò recependo le indicazioni fornite dagli Organi di autogoverno delle magistrature a seguito delle innovazioni intro- dotte dalla nota legge n. 150 del 2005 di riforma dell’Ord. Giud..

Tali indicazioni sono tutte orientate a lasciare al Presidente della Corte una ragionata libertà di individuare temi e nodi sul modo in cui viene amministrata la giustizia, per raccogliere indicazioni e sug-

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gerimenti utili dal dibattito pubblico.

In quest’ottica si ritiene, piuttosto, che tale cerimonia costituisca un’importante occasione di confronto e riflessione con tutti gli altri protagonisti e fruitori della giustizia. Proprio per questo un particolare saluto e ringraziamento va ai capi degli uffici giudiziari, a tutti i magistrati del distretto, giudicanti e requirenti, togati e onorari, al personale amministrativo della Corte di Appello e di tutto il distretto, i quali con serietà, dedizione e massimo impegno hanno contribuito e ogni giorno contribuiscono anche in condizioni talvolta difficili, in modo essenziale all’attuazione della giurisdizione e al funzionamento degli uffici giudiziari.

Tale cerimonia costituisce, altresì, occasione di veicolazione al- l’intera collettività, anche attraverso gli organi di stampa che rin- grazio per la loro insostituibile opera di informazione, delle tematiche di cui tale magistratura quotidianamente si occupa e delle varie problematiche.

Tale cerimonia, dunque, non solo offre un’analisi informativa dell’attività svolta nel decorso anno, ma si pone anche come momento di confronto e di riflessione tra magistrati, avvocati, esponenti delle Istituzioni e della Società civile sull’andamento dell’amministrazione della giustizia nel Distretto di Corte di Appello.

È il luogo del confronto con l’avvocatura, che quotidianamente lavora con noi, non solo sul piano dialettico -di rilievo costituzio- nale- che si esprime nel processo, ma anche su quello che potremmo definire “di sistema”, che si esprime nel continuo dialogo istituzionale, nella ricerca di soluzioni organizzative condivise, nel confronto finalizzato all’adozione di buone prassi.

Ai magistrati, che ogni giorno amministrano giustizia nei tribunali e nelle procure di questo distretto, tra difficoltà e carenza di risorse, riuscendo sempre ad essere un punto di riferimento per le parti, e non solo quelle professionali, va un doveroso ringraziamento; così come ai giudici onorari, il cui contributo nell’ammini-

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strazione della giustizia, quella che forse più interessa il comune cittadino, è ormai imprescindibile. Essi sono oggi fondamentali anche per la realizzazione dell’ufficio del processo, cui la magistratura togata aspira da tempo, in stretta sinergia con i giovani tiroci- nanti che rallegrano ogni giorno i nostri uffici con la loro curiosità e il loro entusiasmo.

Al personale amministrativo, che quotidianamente assolve con professionalità ai suoi molteplici doveri, in condizioni di particolare difficoltà, si intende esprimere stima e gratitudine. Grazie alla loro competenza e dedizione essi costituiscono un pilastro dell’amministrazione giudiziaria, pur subendo, più dei magistrati, il peso, ormai insostenibile, di un progressivo svuotamento di presenze, cui finora non si è posto adeguato rimedio. La recente indizione di un concorso per figure professionali intermedie, seppure importante, non risolve il problema della carenza di cancellieri e funzionari, mentre è necessario attrarre nella nostra amministrazione giovani professional- mente qualificati, attrezzati a far fronte alle sfide, anche di natura tecnologica, che ci attendono. Anche la più volte declamata mobilità di personale, da altri più fortunati settori dell’amministrazione che presentano esuberi, non ha risolto alcun problema, poiché è stata se- guita la strada dei trasferimenti volontari, notoriamente poco in linea con le aspettative individuali oltre che in palese contraddizione con i principi di ragionevolezza ed efficienza, che devono informare l’at- tività della P.A..

Si avrà modo, dunque, di soffermarsi sulle cause di disfunzione, sui possibili rimedi praticati e praticabili, anche in sede organizzativa, nonché sui concreti effetti delle più recenti riforme legislative volte ad accelerare e deflazionare i processi.

Particolare attenzione, pertanto, è dedicata alla raccolta dei dati statistici da utilizzare anche come base conoscitiva per le opportune iniziative gestionali all’interno del Distretto.

La fonte dei dati statistici è quella della Direzione Generale di

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Statistica e Analisi Organizzativa presso il Ministero della Giustizia, cui gli Uffici giudiziari trasmettono periodicamente i dati funzionali, poi opportunamente validati, aggregati e restituiti. I dati sui delitti e sulle intercettazioni telefoniche sono stati forniti dalle Procure della Repubblica.

Particolarmente qualificato ed utile è stato il contributo dei Capi degli Uffici, dei Dirigenti amministrativi e dei Referenti di alcune particolari attività, le cui interessanti valutazioni sono riportate in forma sintetica nella Relazione.

L’analisi dei dati statistici - curata dall’ Ufficio delle Statistiche e dalla segreteria particolare della Presidenza di questa Corte di Ap- pello - è stata estesa opportunamente ad un arco temporale di tre anni per il settore penale e di cinque anni per il settore civile al fine di seguire l’evoluzione dei fenomeni in maniera più ampia distin- guendo le oscillazioni di breve periodo dai cambiamenti in atto nel sistema.

Ai dati assoluti sono state associate le variazioni percentuali dei procedimenti sopravvenuti e definiti e delle pendenze di fine periodo al fine di valutare l’evoluzione temporale della c.d. domanda di giustizia inevasa e di acquisire utili informazioni di sintesi concernenti la capacità di smaltimento del carico pendente, nonché la durata media dei processi nelle varie fasi e gradi del giudizio.

Quest’anno, come negli anni passati, nel settore penale, il moni- toraggio statistico si è esteso alla delicata fase della iscrizione della notitia criminis nell’apposito registro (mod. 21 a carico di noti e mod. 44 a carico di ignoti) con il conseguente avvio delle indagini preliminari o, alternativamente, della iscrizione nel mod. 45 (degli atti non costituenti notizia di reato), nonché alla durata e alle moda- lità di definizione dei relativi procedimenti.

Proprio l’annosa e complessa vicenda del’edilizia giudiziaria nel distretto ed in particolare a Bari ci consente, tuttavia, di valorizzare quanto, invece, si sta facendo nel contesto di una solidale coopera-

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zione fra uffici giudiziari, Provveditorato alle Opere Pubbliche, Agenzia del demanio e Amministrazione Comunale.

Le criticità, che pure sono emerse, sono sempre state discusse ed affrontate con spirito costruttivo. Quando non è stata possibile una soluzione immediata, ne sono state delineate prospettive di superamento che hanno dato e, siamo certi, continueranno a dare i risultati attesi.

Di questo impegno si trova visibile riscontro nei lavori della Con- ferenza Permanente, sede istituzionale di confronto fra i vari soggetti e le diverse competenze d’interesse della locale funzione giudiziaria.

Nel rispetto della logica delle conferenze di servizio, si è saputo tener conto dei diversi punti di vista, favorendo il dialogo fra i diversi orientamenti al fine, finora riuscito, di pervenire a determina- zioni unanimemente condivise.

Un merito che è giusto sottolineare e riconoscere a quanti hanno dato il proprio contributo ai lavori, siano stati essi componenti di diritto, in quanto rappresentanti degli uffici giudiziari, oppure “in- vitati” a partecipare, sulla base della previsione normativa (art. 3, comma IV, D.P.R. n. 133/2015) che consente la partecipazione alle riunioni, oltre che del Presidente del locale Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, di esperti o rappresentanti degli enti locali e di altre amministrazioni pubbliche. Facoltà di cui la Conferenza ha inteso costantemente avvalersi, anche per promuovere quel clima di collaborazione istituzionale, nel quale la Giustizia, nella sua dimensione organizzativa, è destinata a trovare ragioni importanti di sostegno e di miglioramento.

Lo sguardo complessivo sull’attività svolta dagli uffici nel corso dell’anno giunto a termine non può prescindere dal rilievo del forte impatto prodotto dalla legge n. 190 del 2014 e dai correlati D.P.C.M. 15 giugno 2015, n. 84, e D.P.R. 18 agosto 2015, n.133, in tema di regola- mento di riorganizzazione del Ministero della Giustizia, comportanti il passaggio dai Comuni al Ministero della Giustizia dei compiti e delle spese connessi al funzionamento degli uffici giudiziari.

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Si è trattato di una vera e propria rivoluzione copernicana e oggi può senza dubbio attestarsi come i suoi effetti abbiano costantemente impegnato tutti gli uffici e in particolare quello distrettuale.

Si è trattato di una sfida all’acquisizione di nuove competenze, al- l’organizzazione di ulteriori servizi di supporto, all’apprendimento di tecniche operative proprie della pubblica amministrazione del tutto estranee al consolidato bagaglio di conoscenze del personale amministrativo della Giustizia e dello stesso funzionario delegato, pur supportati dalla costante operatività dell’altrettanto nuova strut- tura della Conferenza Permanente.

Un ringraziamento credo debba essere, quindi, tributato a coloro che a vario titolo si sono spesi in questo passato anno per garantire al meglio la continuità della gestione e dei servizi e che certamente rinnoveranno la propria disponibilità alla piena collaborazione con i competenti uffici dell’Amministrazione locale, al fine di rendere il previsto trasferimento di competenze il più possibile efficiente.

1.2 La durata dei processi

Il rapporto tra giustizia e tempo evidenzia un delicato, potenziale conflitto di valori che trova composizione solo nel contemperamento tra opposte e irrinunciabili esigenze: il massimo della conoscenza, nel più breve tempo possibile. L’insegnamento profuso dalla giurisprudenza di Strasburgo rammenta che ciascuno Stato è tenuto a predisporre la propria organizzazione processuale. Ciò al fine di consentire lo svolgimento del giudizio in tempi ragionevoli, nello spazio di durata necessario ad accertare la fondatezza del diritto van- tato o dell’accusa mossa contro il singolo. L’obiettivo non è quello di una giustizia sommaria, ma più semplicemente tempestiva, posto che l’art 6 CEDU mira a preservare gli interessi della difesa e di buona amministrazione della giustizia.

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Il principale addebito che si muove alla giustizia italiana da parte dell’opinione pubblica e nelle sedi internazionali è rappresentato dalla lentezza dei procedimenti. Ciò spinge a considerare con particolare attenzione quel profilo di responsabilità dello Stato che si concretizza nella previsione di un’equa riparazione per la lesione del diritto alla durata ragionevole dei processi.

Ogni, eventuale, futura riforma del processo dovrà riguardare non solo la sua dimensione normativa o i suoi aspetti organizzativi, ma anche investire gli strumenti volti ad incentivare la professionalità dei giudici e degli avvocati, quali protagonisti primi del processo.

Una riforma ha veramente successo soltanto nel caso in cui i soggetti che devono affrontare il cambiamento siano motivati a superare le iniziali, inevitabili difficoltà, animati dal convincimento che, nel medio lungo periodo, i benefici che saranno prodotti dal cambiamento surclasseranno di gran lunga gli sforzi profusi.

A tal proposito, occorre dare atto che si sta vivendo una nuova stagione di riforme che hanno ad oggetto il miglioramento del servizio, intervenendo sul lato della domanda di giustizia, a fini deflattivi e sul rito, a fini di razionalizzazione delle risorse.

Come è noto, non sono mancate negli ultimi anni ripetute iniziative legislative con il dichiarato obiettivo di razionalizzare e accelerare il processo: dalla norma sul c.d. “processo breve” a quella sulla “semplificazione dei riti nei procedimenti civili”, a quella sulla

“media conciliazione”, a quella sul c.d. “filtro in appello”, a quella sulla “negoziazione assistita”.

Il tutto sulla base delle analisi e delle proposte, ormai risalenti negli anni, ma purtroppo - almeno fino a non molto tempo addie- tro- non abbastanza considerate, cui hanno dato vita le diverse Com- missioni di studio insediatesi presso il Ministero della Giustizia.

Il che non elide il convincimento che la migliore e la più corretta misura deflattiva è quella del fisiologico funzionamento del servizio:

la giusta durata dei processi (oltre che aspirazione di rango costitu-

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zionale) è di per sé valido disincentivo alle tattiche dilatorie di chi preferisce mantenere in piedi un contenzioso giudiziario anziché trovare soluzioni concordate, confidando nel lungo tempo che lo se- para dalla decisione del giudice. La prevedibilità delle decisioni e, quindi, la loro tendenziale stabilità, è l’altro modo in cui una giustizia sana disincentiva azioni e impugnazioni manifestamente infon- date o addirittura temerarie.

Ma è evidente che la realizzazione di quell’obiettivo passa anche attraverso l’adeguamento e la razionalizzazione delle scarse risorse – umane e materiali – disponibili.

La realizzazione della ragionevole durata dei processi, secondo le concordi previsioni dell’art. 6 della CEDU, dell’art. 111 della Co- stituzione italiana e dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, è assolutamente prioritaria e centrale in tema di giustizia. Il processo deve avere durata “ragionevole”, perchè possa meritarsi l’appellativo di “giusto”. Da qui la discussa indivi- duazione di tempi “congrui” che soddisfino tale requisito.

I sistemi efficienti di risoluzione delle liti svolgono un ruolo fon- damentale per ristabilire la fiducia nel ciclo economico di un Paese, creando un ambiente favorevole agli investimenti e facilitando la crescita del mercato. Nel decidere un investimento le imprese valu- tano il rischio di essere coinvolte in vertenze commerciali, di lavoro, tributarie o in procedure di insolvenza.

Nei Paesi in cui i sistemi giudiziari assicurano una corretta esecuzione dei contratti ed una rapida soddisfazione dei diritti, le imprese e i singoli sono portati ad applicare la legge, i costi delle operazioni si riducono e gli investimenti possono essere indirizzati verso settori innovativi.

In tal modo si contribuisce a creare nuovi posti di lavoro ed a mi- gliorare non solo l’economia e gli interessi commerciali, ma anche il livello di vita dei singoli ed il benessere della società.

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In Italia, purtroppo, i tempi della Giustizia sono molto più lunghi rispetto a quelli delle nazioni più avanzate d’Europa.

Anche per quest’anno non si può che confermare quanto già riferito negli anni passati: la realtà giudiziaria nel Distretto presenta ancora alcune disfunzioni, in particolare relative alla durata dei processi, nonostante il massiccio intervento legislativo degli ultimi anni per renderne “ragionevole” la durata.

Il problema della durata del processo, unitamente all’eccessivo arretrato, soprattutto civile, resta il problema più grave della giustizia nel nostro Paese, costantemente esposto a censure in sede Euro- pea, dove ormai da decenni viene offuscata l’immagine dell’Italia come Stato di diritto.

Nel settore civile, complessivamente, nel Distretto, il numero dei procedimenti civili pervenuti nel periodo in esame (n. 126.901) è diminuito dello 0,2% rispetto alla precedente rilevazione (n.

127.166); nell’ultimo quinquennio, i pervenuti sono diminuiti di oltre 70.000 unità (circa il 34%).

Questo dato si presta, naturalmente, a due differenti letture: da una parte, quella positiva, di un apprezzabile contenimento del contenzioso, e, dall’altra, quella negativa, di una fuga dalla giurisdizione a causa dei costi e della inefficienza.

Sempre nel civile, i procedimenti definiti sono stati in totale n.

140.242, un numero minore del 4,7% (diverso andamento dello scorso anno) rispetto ai 147.131 dell’anno scorso.

Questo andamento, su rappresentato, delle due variabili ha determinato una minore flessione rispetto allo scorso anno del 7,52%

dei pendenti finali che sono stati 168.976 (cinque anni fa furono 306.426, quasi il doppio!).

L’indice di smaltimento dei procedimenti (cioè, il numero di procedimenti esauriti negli Uffici giudiziari nel corso dell’anno per ogni 100 procedimenti presenti nelle cancellerie, comprensivi dei procedimenti pendenti e sopravvenuti) è fermo a quota 45, un livello

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basso che non significa improduttività dell’Ufficio, perché è altrettanto basso (-7,3%) il valore di variazione percentuale delle pendenze (domanda di giustizia inevasa), ovvero la produttività degli Uffici dipende anche dal flusso di entrata dei procedimenti.

Nei tre Tribunali, la durata dei procedimenti civili è, complessivamente ed in ciascun Ufficio, leggermente diminuita (539 giorni).

L’indice di smaltimento dei procedimenti si è portato a quota 43, mentre la variazione percentuale delle pendenze è stata del - 8,4%.

In Corte di Appello la durata media è stata di 615 giorni, l’indice di smaltimento si è attestato a quota 37, mentre la variazione percentuale delle pendenze è rimasta costante.

In campo penale, in primo grado, è stato registrato (complessivamente) un generale aumento del 3% dei pervenuti che sono stati n. 201.955 e del 9% dei definiti (n. 235.287) mentre si è registrato un lieve calo del 4% dei pendenti finali (n. 151.184).

La durata dei procedimenti è stata di 745 giorni nei Tribunali a dibattimento, di 212 giorni nei Tribunali Ufficio Gip - Gup e di 231 giorni nelle Procure della Repubblica.

In Corte di Appello, delle tre variabili di movimento, i sopravvenuti sono aumentati del 31% mentre i definiti hanno subito un leggero calo del 7% e tale andamento ha determinato un aumento delle pendenze finali del 10%. La durata media dei procedimenti è stata di 997 giorni.

Nei capitoli secondo e terzo, dedicati alla “Giustizia civile” e alla

“Giustizia penale”, le tabelle riportano, analiticamente per ciascun Ufficio, la “durata media dei processi” nell’arco temporale dell’ultimo quinquennio al fine di evidenziare non solo l’andamento pre- gresso, ma anche di cogliere i possibili scenari per il prossimo futuro.

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1.3 La legge Pinto (legge 89/2001)

In Italia, la Legge 89/2001che, anche a seguito delle riforme di fine 2012 e 2015, prevede solo misure indennitarie e non anche accele- ratorie della procedura, si rivela assolutamente inidonea ad eliminare le conseguenze delle già constatate violazioni ed a prevenirne altre;

la riforma, lungi dall’alleviare, aggrava altresì notevolmente il già pesante carico di lavoro delle Corti di appello e della Corte di Cas- sazione competenti a pronunciarsi sui relativi ricorsi ed introduce una professionalità collaterale che incide fortemente sull’effettivo costo economico dell’indennizzo totale.

In particolare, a seguito della disposizione introdotta dal comma 777 dell’unico articolo della Legge di Stabilità (legge n. 208 del 28 dicembre 2015) che ha riscritto l’art. 3, primo comma, della c.d.

Legge Pinto, è mutata la competenza territoriale delle Corti d’Ap- pello in tema di procedimenti di equa riparazione per violazione del termine ragionevole del processo (legge n. 89/2001), così che dal 1° gennaio 2016 la Corte di Bari è divenuta competente solo per le pretese violazioni consumate nel proprio territorio.

A tal proposito ed in particolare per la sezione lavoro della Corte di Appello, giova segnalare la tendenza ad una riduzione delle pendenze. Il maggiore beneficio di tale ulteriore contrazione delle pendenze consiste nell’abbreviazione dei tempi di trattazione, rilevabile sia nella fase presidenziale di assegnazione delle sopravvenienze e di fissazione della prima udienza di discussione, sia nella calenda- rizzazione da parte del Collegio delle ulteriori udienze, spesso ne- cessarie all’espletamento delle attività processuali. In altre parole, i processi durano meno, anche se la mole comunque imponente delle controversie in carico alla Sezione non sempre consente l’osser- vanza del termine di due anni ex lege 89/01.

L’osservanza di tale termine risulta problematica, per esempio:

- nelle vicende processuali più complesse,

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- in quelle bisognevoli di supplementi istruttori,

- in quelle appartenenti a contenziosi nazionali interessati da pro- nunce delle giurisdizioni apicali anche in sede comunitaria, - in quelle in cui la soluzione conciliativa è voluta dalle parti, ma

non può essere attuata in breve o nelle quali si verificano impe- dimenti fisiologici dei soggetti processuali, etc..

Il rispetto della scadenza biennale è comunque diventato un criterio di gestione cui viene dedicata un’attenzione costante. Sicchè concorre con la tradizionale classificazione delle controversie, ai fini dei tempi di trattazione e di definizione, in base alla materia, allo specifico oggetto della lite, alla condizione delle parti e al rito applicabile. Questo parametro viene monitorato continuamente, me- diante rilevazioni statistiche trimestrali – comunicate ai Consiglieri e ai Giudici Ausiliari – e segnalazioni specifiche ai titolari dei ruoli individuali. Quando è opportuno, si aggiungono provvedimenti di riassegnazione di singole controversie, sia in accoglimento delle istanze meritevoli delle parti sia d’ufficio. Tali attività gestionali mirano a dare attuazione al criterio fissato nell’annuale relazione ex art. 37 d.l. n. 98 del 2011.

Lo strumento processuale previsto dalla L. 89/01 (c.d. “legge Pinto”) per riparare il danno derivante dalla poco ragionevole durata dei processi costituisce una forma di “processo al processo”, che contribuisce ad aggravare il carico di lavoro delle Corti di appello e non esclude altre forme di processo al processo.

Appaiono sempre più evidenti i limiti di uno strumento che non risolve e, per certi aspetti, aggrava il problema della ragionevole durata del processo.

Stante l’onere economico, peraltro ineludibile, gravante sulle fi- nanze statali per effetto delle accertate violazioni del termine ragionevole di durata dei giudizi, si impone come ormai improrogabile la destinazione al sistema Giustizia di adeguate risorse economiche ed umane, oltre che l’adozione di misure organizzative e normative

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efficaci, onde evitare il suo definitivo collasso.

La Tab. 1.1 riporta i dati relativi al movimento dei ricorsi per equa riparazione del danno conseguente alla violazione del “termine ragionevole” del processo, iscritti, ai sensi della L. 89/01, rispettivamente nelle Corti di Appello di Bari e di Lecce.

Dalla Tab. 1.1 si evince che, nel periodo 01.07.2017 - 30.06.2018, nella Corte di Appello di Bari sono aumentati in modo esponenziale sia i pervenuti che i definiti ( n. 2.510 - n. 2.525) determinando una diminuzione delle pendenze (n. 597).

Hanno certamente inciso sul movimento di questi procedimenti i prevedibili effetti delle recenti modifiche apportate alla legge Pinto dalla legge di stabilità del 2016 che ha sostituito l’art. 3, comma 1, prevedendo che la domanda di equa riparazione debba essere pro- posta alla Corte di Appello del distretto in cui ha sede il giudice in- nanzi al quale si è svolto il primo grado del processo presupposto ed aggiungendo al comma 4 la precisazione secondo cui “non può essere designato il giudice del processo presupposto”.

Pertanto, ogni eventuale futura riforma del processo dovrà riguardare non solo la sua dimensione normativa o i suoi aspetti organizzativi ma anche investire gli strumenti volti ad incentivare la professionalità dei giudici ed degli avvocati, quali protagonisti primi del processo. Ad un siffatto investimento sul capitale umano devono essere in primo luogo interessati gli stessi operatori del diritto, atteso che una piena consapevolezza delle capacità acquisite, anche a seguito del riconoscimento a livello istituzionale della loro professio- nalità, rappresenta la prima e più efficace garanzia per la tutela dell’indipendenza.

Rientra fra i compiti del magistrato-dirigente non solo spingere verso l’uniformità dei comportamenti processuali ritenuti virtuosi nell’ufficio, ma pure il saper scegliere e intercettare prassi organizzative virtuose generate da altri uffici in modo “fecondo” rispetto agli obiettivi segnati nell’area di programmazione dell’art 37 D.L.

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n.98/2011 (in materia di programmi di gestione): obiettivo di rendi- mento e obiettivo di riduzione della durata dei procedimenti.

I due aspetti sono evidentemente connessi: il primo è condizio- nato dal secondo, che rappresenta certamente la sfida più importante cui il sistema giustizia deve tendere. Obiettivo prioritario proprio nel distretto di Bari è l’abbattimento delle pendenze dei giudizi di più antica iscrizione.

La stessa tabella 1.1 ci mostra anche l’attività svolta dalla Corte di Appel lo di Lecce nella trattazione dei ricorsi avverso “le violazioni del la c.d. legge Pinto” da parte della magistratura del Distretto di Bari.

Nel periodo in esame, 01.07.2017 - 30.06.2018, i ricorsi pervenuti sono aumentati (n. 492) mentre i definiti (n. 488) sono diminuiti rispetto al periodo precedente. Questo andamento ha portato il numero dei pendenti finali a 64.

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Ufficio Oggetto Prevenuti Definiti pendenti Equa riparazione per violazione del termine

ragionevole del processo (L. 89/2001) -

Nuovo Rito 2.339 2.337 531

Equa riparazione per violazione del termine ragionevole del processo (L. 89/2001) -

Vecchio Rito 2 3 2

Opposizione ex. art. 5 ter L. 89/2001

169 185 64

Corte Appello di Bari Totale 2510 2525 597

Nuovo Rito 442 441 46

Vecchio Rito 0 4 0

Opposizione ex. art. 5 ter L. 89/2001

50 43 18

Corte Appello di Lecce Totale 492 488 64

Tab. 1.1 - Movimento dei procedimenti civili ai sensi della L. 89/01, c.d. Legge Pinto.

Periodo 01.07.17 - 30.06.18

Corte Appello di Bari

Corte Appello di Lecce

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La giustizia civile

2.1 La giurisdizione civile in primo e secondo grado

R

elativamente al settore civile molteplici sono stati, negli ultimi tempi, gli interventi normativi.

Rilevanti effetti deflattivi sta determinando la nuova disciplina della responsabilità processuale aggravata, la cui puntuale applicazione continua a determinare un sensibile calo di controversie, ri- scontrato specialmente in tema di reclami nei procedimenti cautelari.

Non si rilevano invece risultati apprezzabili, in termini deflattivi, degli istituti della mediazione civile e della negoziazione assistita che, nella maggior parte dei casi, non sortiscono esiti positivi, ma vengono percepiti come un mero adempimento formale da compiere prima dell’instaurazione del giudizio dinanzi al tribunale.

In particolare:

1- la nuova disciplina della responsabilità aggravata (L. 18-6- 2009 n.69), riguarda l’art. 96 c.p.c., e si articola in tre ipotesi: la re- sponsabilità per i danni derivanti dalla lite temeraria pronunciata su domanda di parte, la responsabilità per i danni derivanti dalla im- prudente aggressione della sfera patrimoniale anch’essa pronunciata su istanza di parte e infine la responsabilità per le sanzioni civili derivanti dall’abuso del processo pronunciata d’ufficio.

2- l’istituto della mediazione obbligatoria (D.Lgs. 4-3-2010 n.28): prevede che le parti di una controversia civile o commerciale sono obbligate, prima di rivolgersi al giudice, ad esperire (a pena di improcedibilità della domanda) il procedimento di mediazione; ciò

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per le controversie vertenti nelle materie elencate dall’art. 5, comma 1-bis, d.lgs. 28/2010;

3- la negoziazione assistita, misura di degiurisdizionalizzazione (D.L. 12-9-2014 n.132 conv. nella L. 10-11-2014 n.162): è un istituto per la risoluzione alternativa delle controversie che consiste in un contratto (o convenzione) con cui le parti si impegnano a risol- vere bonariamente una controversia con l’assistenza di avvocati.

Ha riferito al riguardo il presidente del Tribunale di Bari: “Quanto alla cosiddetta media-conciliazione, che dovrebbe essere praticata in materie di competenza della sezione (diritti reali, divisioni, suc- cessioni ereditarie), manca l’evidenza statistica che consenta di com- prendere quante controversie siano state definite per quella via e quindi non si siano tradotte in procedimenti contenziosi. Tuttavia, pur sorvolando sulle questioni processuali createsi nell’applicazione concreta dell’istituto, dalle cause giunte al contenzioso giudiziale si ricava la netta sensazione che le parti abbiano inteso la mediazione come un semplice passaggio obbligato, ma sostanzialmente vuoto di contenuto … Nessun consistente effetto deflattivo va riconosciuto anche all’istituto della divisione a domanda congiunta di cui all’art.

791 bis c.p.c., rimasto praticamente lettera morta”, “ …. sottoline- ando comunque che la mancanza di dati statistici relativi alle me- diazioni e negoziazioni tentate e definite non consente di valutare appieno se l’istituto abbia avuto o meno effetti deflattivi.”

A conferma di quanto riferito dal Presidente del Tribunale di Bari si riportano alcuni dati forniti dalla Direzione Centrale di Statistica relativamente ai procedimenti di mediazione civile: nel periodo 1 luglio 2017 – 30 giugno 2018, i procedimenti iscritti nel Distretto sono stati n. 4.678 (l’anno prima n. 4.607), i definiti sono stati, invece, n. 4.292, di cui: n. 2.424 (56,5% del totale) per mancata com- parizione dell’aderente, n. 323 (7,5% del totale) per accordo raggiunto e n. 1.545 (36%) per accordo non raggiunto. I pendenti finali sono stati n. 1.399.

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Le controversie hanno riguardato per massima parte: contratti bancari (n. 1.037), diritti reali (n. 744), condominio (n. 599), altra natura (n. 430), locazione (n. 426), contratti assicurativi (n. 299), divisione (n. 283) e successione ereditaria (n. 265).

Solo per il 7,8% (la precedente rilevazione aveva fatto registrare un 8,2%) dei procedimenti iscritti la mediazione è stata volontaria.

Il valore più alto dei procedimenti di mediazione civile pari a 76,3%

ha riguardato l’obbligatoria in quanto condizione di procedibilità ai sensi di legge. Le durate medie per le definizioni sono rispettivamente di 54 e 57 giorni. Buona parte di coloro che hanno proposto la mediazione (75,2%), o che vi hanno aderito (76,7%), erano assistiti da avvocati.

Quanto, poi, all’introduzione della semplificazione dei riti (D.Lgs. 1-9-2011 n.150): secondo tale riforma gli attuali 33 riti civili si riducono a tre: a) rito ordinario di cognizione: il procedimento è regolato dalle norme del titolo I e del titolo III del libro secondo del codice di procedura civile; b) rito del lavoro: il procedimento è regolato dalle norme della sezione II del capo I del titolo IV del libro secondo del codice di procedura civile; c) rito sommario di cognizione: il procedimento è regolato dalle norme del capo III bis del titolo I del libro quarto del codice di procedura civile.

Riferisce, in proposito il Presidente del Tribunale di Bari con ar- gomentazioni del tutto condivisibili: “… la sezione tocca con mano, probabilmente più di altre, la molteplicità diversificata dei riti, ben lontana dalla semplificazione che si prefiggeva il decreto legislativo n. 152/2011; del resto anche il processo sommario di cognizione, che viene utilizzato molto di frequente anche per materie in cui non è normativamente imposto, in realtà non costituisce alcun effettivo ausilio per il giudice. Questi, in tempi contingentati, deve assumere decisioni che, pur avendo la forma dell’ordinanza, hanno il contenuto di una vera e propria sentenza, e pertanto richiedono un impegno quantomeno similare, se non talvolta maggiore”.

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Sempre nell’ambito delle riforme adottate nel settore civile, non si può fare a meno di ricordare che con D.L. 17-2-2017 n.13 conv.

nella L. 13-4-2017 n. 46 sono stati istituiti presso i tribunali ordinari del luogo nel quale hanno sede le Corti d’appello, le Sezioni spe- cializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea. Tali sezioni sono chiamate a dirimere le controversie in materia, tra l’altro, di mancato riconoscimento del diritto di soggiorno, di riconoscimento della protezione internazionale, del permesso di soggiorno per motivi familiari.

L’istituzione della nuova sezione presso il Tribunale di Bari è av- venuta con la decorrenza legislativamente prevista del 18.8.2017.

Per tale motivo, i procedimenti in materia di immigrazione e protezione internazionale, che sono divenuti di competenza della neo- istituita sezione specializzata, sono assoggettati ad un rito processuale diverso per le iscrizioni intervenute a far tempo dal 18.8.2017, laddove in precedenza erano tabellarmente assegnati alla prima o alla seconda sezione civile del Tribunale di Bari in base al numero di iscrizione nel registro generale.

Al riguardo, il Presidente del Tribunale di Bari riferisce che alla data del 30.6.2017 la pendenza di tali procedimenti risultava pari a 3.671. Nel corso dell’annualità in considerazione le pendenze finali sono diminuite di oltre il 37% (passando da 3.671 a 2.305) e tanto soprattutto per effetto di un esponenziale aumento delle definizioni.

Per meglio valutare gli effetti positivi della costituzione della sezione specializzata, deve sottolinearsi che al momento della sua na- scita erano pendenti 3.398 procedimenti del tipo di quelli in esame, dei quali 2.288 (il 67% circa) venivano assegnati alla sezione in quanto già attribuiti a magistrati professionali ed onorari che di quella entravano a far parte, laddove 1.110 (il 33% circa) rimane- vano assegnati ai magistrati professionali ed onorari della prima e della seconda sezione civile che ne erano già titolari, con espresso

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invito a questi ultimi ad accelerarne lo smaltimento. Orbene, dopo un anno di funzionamento, davanti alla sezione specializzata risulta pendente un numero pressoché identico di procedimenti, in quanto le definizioni sono risultate in numero all’incirca pari a quello assai cospicuo delle sopravvenienze, laddove non risultano procedimenti pendenti davanti a magistrati non appartenenti alla sezione (già alla data del 30.6.2018 ne erano residuati soltanto 7).

Particolarmente significativa e meritevole di sottolineatura l’at- tività organizzativa svolta nell’ambito della neo-istituita sezione specializzata, che ha contribuito ad aumentare il numero delle definizioni, ad assicurarne un più elevato livello qualitativo ed una apprezzabile uniformità di orientamento e che così può riassumersi:

a) notevole frequenza di riunioni endosezionali; b) costituzione dell’ufficio del processo con decreto n. 104/2017 del 19.10.2017 composto da magistrati professionali ed onorari, da dipendenti amministrativi e da quindici laureati in giurisprudenza ammessi al tirocinio ex art. 73 D.L. n. 69/2013 convertito con modificazioni in Legge n. 98/2013; c) sottoscrizione in data 23.11.2017 di un protocollo tra Tribunale e Ordini degli Avvocati del distretto in materia di determinazione dei compensi ai difensori di immigrati ammessi al patrocinio a spese dello Stato o assistiti di ufficio; d) sottoscrizione di un protocollo in data 15.3.2018 con il Dipartimento di Giu- risprudenza dell’Università degli Studi di Bari, con allegata convenzione per il tirocinio di formazione ed orientamento, in virtù del quale è previsto che la sezione accolga fino ad un numero massimo: 1) di quattro studenti iscritti al quarto anno del corso di laurea magistrale in giurisprudenza (che abbiano già superato l’esame di diritto internazionale e di diritto dell’unione europea ed abbiano una buona conoscenza dell’inglese), nonché 2) di un dottorando di ricerca in “principi giuridici ed istituzioni fra mercati globali e diritti fondamentali” per la redazione ed aggiornamento periodico di schede informative sui Paesi di origine dei richiedenti protezione

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internazionale secondo le indicazioni della sezione specializzata;

tale protocollo è finalizzato alla promozione di incontri, seminari di studio e progetti di ricerca nell’ambito della protezione internazionale; e) sottoscrizione di un protocollo con la Procura della Repub- blica in materia di comunicazione di date di fissazione di udienze e di trasmissione di certificati penali e dei carichi pendenti.

Vari altri protocolli sono altresì in fase di elaborazione, aventi tra l’altro ad oggetto l’elaborazione dei turni per i difensori di ufficio presso il Centro Permanenza Rimpatrio (CPR) di Palese riaperto nel novembre 2017, la predisposizione di una scheda riassuntiva dei motivi di ricorso, la nomina degli interpreti, etc.

Alla luce di quanto esposto, sussiste attuale ed urgente la neces- sità di introdurre dei correttivi, con una opera di riordino degli interventi processuali fin qui attuati, per ancor più razionalizzare, semplificare e dare speditezza al processo.

In particolare, per quanto riguarda gli uffici giudiziari del distretto di Bari, anche quest’anno il numero dei procedimenti civili pendenti al 30.06.2018 in tutti gli Uffici Giudiziari del Distretto è complessivamente diminuito del 7,52% passando da n. 182.720 a n. 168.976.

In particolare sia nei Tribunali che nei Giudici di Pace il calo dei pendenti è stato rispettivamente del 8,40% e del 6,72%. In Corte di Appello i procedimenti pendenti sono rimasti pressoché costanti.

Tale dato evidenzia che, almeno allo stato, la normativa sulla c.d.

“degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione del- l’arretrato in materia di processo civile”, di cui al D.L. n. 132 del 2014, conv. con mod. in L. n. 162 del 2014 hanno inciso, ma in misura ancora marginale. Infatti, non si può fare a meno di considerare che nel territorio di questa Corte, in cui opera un numero veramente cospicuo di avvocati, è necessario un diverso approccio culturale al contenzioso civile, sovente caratterizzato da cause di scarso rilievo economico-sociale e che, come tali, potrebbero trovare soluzioni

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concordate. È evidente, dunque, che la cultura della conciliazione stragiudiziale e della esternalizzazione del trattamento dei conflitti non sia ancora radicata nel territorio e necessiti di un’opportuna im- plementazione: non si tratta, infatti, di solo realizzare un risultato deflattivo del contenzioso, ma, profilo di ben maggiore spessore, di diffondere capillarmente un nuovo approccio alla gestione delle liti, insorte o suscettibili di insorgere. Tutto ciò dovrebbe avvenire in applicazione di un criterio di maggiore valorizzazione dell’autono- mia negoziale delle parti, che trova spazio al di fuori delle aule giu- diziarie, secondo un modello largamente applicato e, con crescente successo, nella maggior parte dei Paesi dell’Unione europea.

Occorrerebbe prevedere utili strumenti per scoraggiare l’uso di- latorio e gli abusi del processo, per individuare nuovi e rapidi strumenti di conciliazione, anche stragiudiziali, delle liti, per rivisitare il sistema delle impugnazioni, per rimodulare il rito ordinario secondo la maggiore o minore complessità della causa. Occorrerebbe inoltre favorire e incentivare i casi di giustizia senza processo.

Al contrario costituisce una certezza, oltre che una risorsa il processo civile telematico. Nato dall’esigenza di combinare le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione con l’organizzazione della giustizia, il Processo civile telematico è stato svilup- pato con il fine di rendere più celere ed efficiente lo svolgimento dei processi attraverso l’utilizzo degli strumenti telematici. Si può certamente affermare che, a livello distrettuale, la prassi del giudizio telematico è ormai condivisa e apprezzata da tutte le parti e che lo stato di attuazione del PCT risulta soddisfacente.

La tabella 2.1, riportata di seguito, rappresenta, per il Distretto della Corte di Appello di Bari, il movimento complessi vo della giustizia civile – in primo grado ed in appello – nei cin que anni presi in esame: l°

luglio 2013 - 30 giugno 2018. Il grafico 2.1 riproduce i dati relativi al movimento dei procedimenti sopravvenuti, esauriti e pendenti.

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L’esame congiunto del grafico e delle variazioni annue in per - centuale delle tre variabili di movimento, riportate in tabella, con - sente di trarre utili informazioni sulla domanda di giustizia che il cittadino rivolge, in questo Distretto, al sistema giudiziario, nonché sulla capacità dello stesso sistema di dare una risposta.

Nel periodo 1° luglio 2017 - 30 giugno 2018, dopo il minimo in- cremento dei sopravvenuti (+0,7%) registrato nella precedente rilevazione, si ha un inversione di tendenza pari a -0,2% passando da numero 127.166 a 126.901.

A fronte di questo andamento delle sopravvenienze, dopo un continuo aumento negli anni passati della capacità di smaltimento, negli Uffici Giudiziari si registra una diminuzione del 4,7% dei definiti che in tutto il Distretto sono stati n. 140.242 (l’anno scorso: n. 147.131).

Un numero, comunque, ancora maggiore dei sopravvenuti che, ov- viamente, ha comportato - come ci fa vedere il grafico 2.1 – una fles- sione (-7,3%) dei procedimenti finali da n. 186.027 a n. 172.381 (cinque anni fa ne risultavano pendenti n. 306.426); una tendenza con- fermata anche dall’indice di smaltimento che si è fermato su quota 45 (questo indicatore - presi in esame i dati rilevati nel periodo in riferimento - può assumere un valore che va da 0 a 100: l’indice sarebbe 0 se non ci fossero procedimenti esauriti e 100 se quelli esauriti fossero quanto la somma dei pendenti iniziali e dei pervenuti).

Di questo movimento complessivo, i soli procedimenti di co- gnizione ordinaria (di seguito sarà preso in esame l’andamento delle tre variabili di movimento per singole materie) hanno registrato, complessivamente, un diverso andamento, le iscrizioni sono passate da n. 35.747 a n. 34.896 e le definizioni sono passate da n.

40.789 a n. 42.094. Le pendenze finali di tutto il distretto hanno subito un decremento di oltre 7.000 unità (n. 81.899).

Stesso andamento appare nei Tribunali, dove le iscrizioni sono passate da n. 22.715 a n. 21.909 e le definizioni da n. 26.480 a n.

28.157 attualmente i processi pendenti sono n. 59.224.