Divieto di permanenza ultradecennale presso la Direzione distrettuale antimafia.
(Risposta a quesito del 22 febbraio 2012)
Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 22 febbraio 2012, ha adottato la seguente delibera:
«letta la nota con la quale il Procuratore nazionale antimafia ha posto un quesito in materia di divieto di permanenza ultradecennale di un sostituto presso la Direzione distrettuale antimafia di …, osserva quanto segue.
1. - Nella nota in esame il Procuratore nazionale antimafia ha esposto quanto segue:
“…..A seguito di richiesta avanzata dal Procuratore distrettuale di … il 29 giugno 2011 (che allego in copia), con nota del 5 luglio u.s. (prot. 18329/2011, che pure allego), esprimevo parere contrario in ordine al rinnovo della designazione, per un ulteriore biennio, del dott. … alla D.D.A., in proposito richiamando anche le motivazioni già espresse in un precedente parere del 24 marzo 2009 (copia del quale veniva allegata alla citata nota del 5 luglio 2011).
Il Procuratore distrettuale di …, con missiva in data 13 u.s. (prot. 978/11 1° Rep. Magistrati, che pure si allega con i documenti ad essa uniti) trasmetteva - condividendola - la nota del 12 luglio 2011 a firma del Procuratore aggiunto dott. … contenente osservazioni in merito a quanto in oggetto.
In proposito, mi permetto di rilevare quanto segue.
Sotto il profilo logico, premetto che appaiono pienamente condivisibili le osservazioni esposte dal dott. … in specie e fra l'altro per quanto concerne l'esigenza di "conservazione e valorizzazione delle attitudini e competenze specifiche acquisite durante l'esperienza del sostituto procuratore distrettuale antimafia".
Per quanto specificamente riguarda la posizione del dott. … è opportuno ricordare che:
- in data 9 giugno 2005 venne a scadere il 4° biennio di assegnazione alla D.D.A. di ..., con assegnazione ad altra sezione;
- con la nota già sopra citata, in data 24 marzo 2009, a seguito di richiesta avanzata da codesto Procuratore, esprimevo parere positivo in ordine alla designazione alla D.D.A. di ... di alcuni Magistrati e, fra questi, anche il dott. ...; in ordine a tale Magistrato veniva però rappresentato che l'assegnazione alla D.D.A. "non potrà avere durata superiore a due anni". In proposito a tale ultima "limitazione", nessuna osservazione perveniva a questa D.N.A. da parte della Procura di ... e fra l'altro - ma senza che a ciò debba darsi alcuna valenza "probatoria" - anche la citata Procura …, con la nota 5 marzo 2011 (prot. n. 22/10 Segr. DDA, allegata in copia), trasmetteva, fra vari documenti, un prospetto dei Magistrati assegnati alla DDA nel quale erano indicate, suddivise per bienni (dal 1° al 5°) le date di assegnazione e di scadenza ed in cui risulta inserito anche il dott. ... nella "sola" colonna relativa al 5° biennio (con data di assegnazione 1°
luglio 2009 e scadenza 30 giugno 2011);
- dal 1° luglio 2009 il dott. ... diveniva componente della Direzione distrettuale antimafia di ....
In materia di termini di permanenza nell'incarico anche della D.D.A., con deliberazione del 13 marzo 2008 codesto Consiglio superiore della magistratura emanava il nuovo "Regolamento ..."
che entrava in vigore il successivo 14 marzo 2008. Nella specifica materia ora regolata dal sopra citato Regolamento, sino al 13 marzo 2008 vigeva la disciplina dettata dalle circolari del Consiglio in tema di Direzioni distrettuali antimafia. (in specie, circolare del 13 febbraio 1993, integrata da quelle del 16 luglio 1997 e del 19 ottobre 1999) nonchè ed in ultimo dalla circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2006/2007 (Circolare n. P-27060 del 19 dicembre 2005 - Deliberazione del 15 dicembre 2005, con aggiornamento alla delibera del 16 marzo 2006). Tale ultima circolare (cfr. 76.6, 76.8 e 76.9 del Capo X) stabiliva, in particolare, in tre anni il termine minimo di decantazione, decorso il quale il magistrato poteva rientrare nella D.D.A.. Le locuzioni usate nell'ultima delle circolari citate
indicavano chiaramente che tale periodo di "decantazione " doveva essere superiore ai tre anni ("... non possono essere assegnati alla D.D.A. prima del decorso del termine di tre anni" ovvero "se la destinazione ad altro incarico dello stesso ufficio abbia avuto una durata superiore ai tre anni la nuova destinazione alla Direzione distrettuale antimafia è disciplinata, quanto alla durata, come una prima destinazione; se, invece, la destinazione ad altro incarico dello stesso ufficio abbia avuto una durata inferiore al triennio, ai fini...").
Sulla base di quanto sopra e, in particolare, relativamente alla circostanza che l'assegnazione «ad altro incarico dello stesso ufficio» per un periodo superiore a tre anni consentiva di considerare la
"nuova" assegnazione alla D.D.A. come una prima destinazione, nella data del 13 marzo 2008 - ultimo giorno di applicazione della "vecchia" normativa prevista dalla richiamata circolare del 1993 e succ. modif. - sembra potersi individuare il termine entro il quale doveva essere maturato l'intero citato triennio di decantazione e decorso il quale il Magistrato poteva rientrare a far parte della D.D.A. per un decennio (termine previsto dal nuovo Regolamento).
Relativamente al dott. ..., al 13 marzo 2008, questi non risultava aver "terminato" il triennio di decantazione previsto dalla previgente normativa - che sarebbe invece maturato il successivo 9 giugno 2008 - e, pertanto, nel caso di un suo eventuale "rientro" nella D.D.A., il precedente periodo di assegnazione alla medesima D.D.A. si ritiene debba interamente essere considerato ai fini del computo del periodo massimo di permanenza stabilito in 10 anni.
Fra la casistica contenuta nell'art. 5 del citato Regolamento non risulta presente un'ipotesi uguale a quella concernente la posizione del dott. ....
Invero, l'assenza della medesima e ferma restando l'entrata in vigore del Regolamento il 14 marzo 2008, fa ritenere che per coloro per i quali non era decorso il triennio di decantazione tale periodo sia, da tale data, stato "ampliato" ad un quinquennio.
In sostanza, se la "nuova" assegnazione del dott. ... alla D.D.A. fosse avvenuta successivamente al 9 giugno 2010 - data in cui sarebbe stato maturato il quinquennio di decantazione ora previsto - da tale data iniziava a decorrere il termine decennale di permanenza nella D.D.A.
Seppure sotto un profilo puramente formale - rispettoso dei "paletti" temporali costituiti dalle date ricordate - e per le motivazioni sopra sinteticamente esposte, ritengo di dover ribadire il parere contrario - già espresso con la nota 5 luglio 2011, prot. n. 18328/2011, che si intende qui richiamata - al rinnovo della designazione del dott. ... alla D.D.A. per un ulteriore biennio.
Ciò premesso e trattandosi, in particolare, di questioni attinenti all'interpretazione di disposizioni Consiliari, si rappresenta quanto sopra a codesto On.le Consiglio superiore della magistratura ai fini delle determinazioni che si riterranno opportune.».
2. - Il quesito posto dal Procuratore nazionale antimafia, sebbene scaturisca dall'esigenza di risolvere un contrasto su un caso specifico, attiene ad aspetti generali di interpretazione della normativa secondaria in materia di permanenza decennale del magistrato nella DDA.
Con Regolamento del 13 marzo 2008 il Consiglio superiore della magistratura ha dato attuazione all'art. 19 D.L.vo n. 160/2006 (come modificato dalla legge n. 111 del 2007) sul periodo di permanenza decennale dei magistrati giudicanti e requirenti rispettivamente nella stessa posizione tabellare o nello stesso gruppo di lavoro.
Con la suddetta delibera è stata anche disciplinata in via transitoria la posizione dei magistrati degli Uffici Requirenti che facevano parte di sezioni o gruppi di lavoro prima dell'entrata in vigore della normativa secondaria.
Si riporta il testo della norma di interesse nella parte che rileva in questa sede:
«…
Art. 5 (Normativa transitoria).
1. Il periodo di permanenza trascorso nello svolgimento di funzioni giudicanti nella stessa posizione tabellare prima dell'entrata in vigore della presente normativa si calcola ai fini del computo del periodo massimo di permanenza.
2. OMISSIS
3. OMISSIS 4. OMISSIS
5. Ai magistrati che svolgono funzioni requirenti, ad eccezione di quelli addetti alla D.D.A., il termine decennale previsto dall'art. 2 del presente Regolamento si applica a far data dalla sua entrata in vigore ma il periodo di permanenza trascorso nel medesimo gruppo di lavoro prima dell'entrata in vigore della presente normativa si calcola a partire dal 31 dicembre 2001 ai fini del computo del medesimo termine massimo decennale.
6. Ai magistrati addetti alla D.D.A. il termine decennale previsto dall'art. 2 del presente Regolamento si applica a far data dalla sua entrata in vigore e il periodo di permanenza trascorso prima dell'entrata in vigore della presente normativa si calcola interamente ai fini del computo del periodo massimo di permanenza.
7. Per le funzioni di sostituto procuratore addetto alla D.D.A. il termine decennale previsto dall'art.
2 cit. si applica anche a coloro che, in data antecedente all'entrata in vigore del presente regolamento, hanno maturato il quarto biennio di permanenza senza essere stati destinati ad altro incarico.
8. Ai magistrati addetti alla D.D.A. che hanno eventualmente già maturato una permanenza ultradecennale in tali funzioni in data antecedente all'entrata in vigore del presente regolamento e a coloro che la maturano successivamente si applica la disciplina di cui al comma 2-bis dell'art. 19 del decreto legislativo n. 160 del 2006 nel testo introdotto dall'art. 2, comma 5, della legge 30 luglio 2007 n. 111.»
Come è evidente, per i magistrati addetti alla D.D.A. è stata prevista una disciplina transitoria diversa da quella applicabile per gli altri magistrati che esercitano funzioni requirenti.
Per i magistrati addetti alla DDA, infatti, il termine decennale previsto dall'art. 2 del Regolamento si applica a far data dalla sua entrata in vigore e il periodo di permanenza trascorso prima dell'entrata in vigore della presente normativa si calcola interamente ai fini del computo del periodo massimo di permanenza.
La norma ha poi ulteriormente precisato che per le funzioni di sostituto procuratore addetto alla D.D.A. il termine decennale si applica anche a coloro che, in data antecedente all'entrata in vigore del presente regolamento, hanno maturato il quarto biennio di permanenza senza essere stati destinati ad altro incarico.
La diversa disciplina prevista per i sostituti addetti alla DDA, e in particolare quella del computo ordinario del periodo pregresso nel limite massimo di permanenza, trova il suo fondamento nella circostanza che per tali magistrati già in precedenza erano fissati limiti di permanenza in quattro bienni (così la Circolare in tema di Direzioni distrettuali antimafia del 13 febbraio 1993, integrata da quelle del 16 luglio 1997 e del 19 ottobre 1999).
Si legge nella relazione illustrativa del Regolamento:
«Discorso specifico va riferito alla permanenza nelle D.D.A. presenti negli uffici di Procura dei Tribunali capoluogo del Distretto. Il Consiglio superiore della magistratura aveva infatti già previsto, a partire dalla Circolare del 13 febbraio 1993 e da quelle sulla formazione delle Tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per gli anni dal 2000 - 2001 in poi che alla prima fanno riferimento, una durata di permanenza massima nell'incarico pari a quattro bienni, sulla base di valutazioni riferite alla delicatezza dei compiti e all'esposizione in termini di visibilità e di rischio, sicché una eventuale modifica del precedente regolamento, con innalzamento del periodo massimo di permanenza a dieci anni, va di seguito esplicitata.
In tale ottica, non vi è dubbio che, anche e a maggior ragione nel caso delle D.D.A., vi sia necessità di contemperare l'esigenza di temporaneità delle funzioni, idonea a garantire la diffusione delle esperienze professionali, con quella di conservazione e valorizzazione delle attitudini e competenze specifiche acquisite durante l'esperienza quale sostituto Procuratore distrettuale antimafia, ai fini del buon andamento dell'ufficio e della continuità ed efficacia delle indagini. Sulla base di queste premesse, appare opportuno adeguare anche le D.D.A. alla durata complessiva massima di dieci anni prevista per i gruppi di lavoro, in considerazione delle specificità proprie delle strutture
organizzative preposte alle indagini di mafia ed all'attuale modifica della normativa attuata proprio dall'art. 19 D. Lvo. citato.
Infatti, il comma secondo del predetto articolo statuisce esplicitamente che “nei due anni antecedenti la scadenza del termine di permanenza di cui al comma uno, ai magistrati non possono essere assegnati procedimenti la cui definizione non appare probabile entro il termine di permanenza nell'incarico”. Ne discende che, a causa della predetta limitazione normativa, una previsione del termine massimo di permanenza inferiore a quello decennale, ed eguale a quello precedentemente stabilito in otto anni, comporterebbe una durata non congrua (solo sei anni di
“pieno incarico”) dell'effettiva esperienza professionale nelle D.D.A., incompatibile con le esigenze di efficacia dell'azione giudiziaria e le strategie di contrasto al fenomeno criminale mafioso, in relazione alla sua complessità ed alle specificità del suo atteggiarsi nei differenti territori.
Per la tipologia e complessità dei reati che rientrano nella competenza della D.D.A., concretamente incidenti sulla notevole dilatazione dei tempi delle relative fasi processuali, appare altamente improbabile che i procedimenti assegnati al magistrato nell'ultimo biennio possano essere definiti entro il termine di permanenza nell'incarico.».
Il nuovo regime introdotto con il Regolamento del 2008, che ha portato a cinque bienni il termine massimo di permanenza nell'ufficio DDA, ha trovato piena attuazione nella disciplina prevista con la Nuova circolare in tema di organizzazione delle direzioni distrettuali antimafia (Circolare n.
P24930 del 19 novembre 2010 - Delibera del 17 novembre 2010), nella quale all'art. 7 è stato previsto che «……la designazione del magistrato alla Direzione distrettuale antimafia è effettuata per due anni e può essere rinnovata per ulteriori bienni fino ad un complessivo termine massimo di dieci anni» e che «il procuratore aggiunto o il sostituto designati alla D.D.A. per i quali sia trascorso il termine massimo di permanenza non possono essere nuovamente designati alla D.D.A.
prima del decorso del termine di cinque anni.» (cd. termine di decantazione).
Tale termine è quello previsto in via generale dall'art. 4, comma secondo, del Regolamento del 13 marzo 2008: «Il magistrato trasferito a seguito del superamento dei termini massimi di cui all'art. 2 può tornare nella medesima posizione tabellare o nello stesso gruppo di lavoro soltanto dopo che siano trascorsi cinque anni dalla presa di possesso nel nuovo incarico.».
Con riferimento al termine di decantazione va detto che, alla data di entrata in vigore del citato Regolamento, vigeva pure la disciplina prevista dalla Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2006/2007 (Circolare n. P-27060 del 19 dicembre 2005 - Deliberazione del 15 dicembre 2005), secondo la quale (paragrafi 76.6, 76.8 e 76.9 del Capo X) il sostituto che aveva maturato il quarto biennio di permanenza nelle funzioni DDA poteva essere riassegnato allo stesso ufficio solo dopo il decorso del termine minimo di tre anni.
Il tenore delle norme di tale Circolare indicavano chiaramente che il periodo di decantazione doveva essere superiore ai tre anni (paragrafo 76.6: "... non possono essere assegnati alla D.D.A.
prima del decorso del termine di tre anni"; "se la destinazione ad altro incarico dello stesso ufficio abbia avuto una durata superiore ai tre anni la nuova destinazione alla Direzione distrettuale antimafia è disciplinata, quanto alla durata, come una prima destinazione; se, invece, la destinazione ad altro incarico dello stesso ufficio abbia avuto una durata inferiore al triennio, ai fini...").
Sulla base di quanto sopra esposto e, in particolare, relativamente alla circostanza che l'assegnazione ad altro incarico dello stesso ufficio per un periodo superiore a tre anni consentiva di considerare la nuova assegnazione alla D.D.A. come una prima destinazione, alla data del 13 marzo 2008 - ultimo giorno di applicazione della previgente normativa prevista dalla richiamata circolare del 1993 e succ. modif. - sembra potersi individuare il termine entro il quale doveva essere maturato l'intero citato triennio di decantazione e decorso il quale il magistrato poteva rientrare a far parte della stessa D.D.A. per un decennio (termine previsto dal nuovo Regolamento).
Quindi è fondata l'interpretazione sostenuta dal Procuratore nazionale antimafia.
I magistrati che, alla data dell'entrata in vigore del Regolamento del 13 marzo 2008, avevano esercitato per quattro bienni consecutivi le funzioni di sostituto procuratore presso la DDA e non
avevano maturato sia il triennio di decantazione previsto dalla Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2006/2007 (Circolare n. P-27060 del 19 dicembre 2005 - Deliberazione del 15 dicembre 2005 (paragrafi 76.6, 76.8 e 76.9 del Capo X) sia il quinquennio previsto dalla normativa vigente (art. 4 del Regolamento 13 marzo 2008 e art. 7 della Circolare n. P24930 del 19 novembre 2010), nel caso di nuova assegnazione alla stessa D.D.A. possono esercitare le funzioni solo per un altro biennio, considerato ai fini del computo del periodo massimo di permanenza stabilito in 10 anni, dovendo ad esso aggiungersi interamente il periodo di permanenza trascorso prima dell'entrata in vigore del citato Regolamento (art. 5, comma 6, del citato Regolamento).
Nel caso in cui sia decorso dalla cessazione del precedente incarico il termine quinquennale di decantazione, il sostituto procuratore che abbia maturato i quattro bienni prima dell'entrata in vigore del Regolamento può essere riassegnato alla stessa DDA per un nuovo periodo decennale.
Tanto premesso, il Consiglio delibera
di rispondere al quesito indicato in premessa nel modo seguente:
I magistrati che, alla data dell'entrata in vigore del Regolamento del 13 marzo 2008 (attuativo della disciplina prevista dall'art. 19 D.L.vo n. 160/2006, come modificato dalla legge n. 111 del 2007), avevano esercitato per quattro bienni consecutivi le funzioni di sostituto procuratore presso la DDA e non avevano maturato sia il triennio di decantazione previsto dalla Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2006/2007 (Circolare n. P-27060 del 19 dicembre 2005 - Deliberazione del 15 dicembre 2005 (paragrafi 76.6, 76.8 e 76.9 del Capo X) sia il quinquennio previsto dalla normativa vigente (art. 4 del Regolamento del 13 marzo 2008 e art. 7 della Circolare n. P24930 del 19 novembre 2010), nel caso di nuova assegnazione alla stessa D.D.A., possono esercitare le funzioni solo per un altro biennio, considerato ai fini del computo del periodo massimo di permanenza stabilito in 10 anni, dovendo ad esso aggiungersi interamente il periodo di permanenza trascorso prima dell'entrata in vigore del citato Regolamento (art. 5, comma 6, del citato Regolamento).
Nel caso in cui sia decorso dalla cessazione del precedente incarico il termine quinquennale di decantazione, il sostituto che abbia maturato i quattro bienni prima dell'entrata in vigore del Regolamento del 13 marzo 2008 può essere riassegnato alla stessa DDA per un nuovo periodo decennale.”
