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4 I controlli sulle operazioni di gestione

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Academic year: 2022

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4 I controlli sulle operazioni di gestione

di Antonino Borghi

4.1 Vigilanza-regolarità amministrativa e contabile

Ai sensi dell’art. 239, comma 1, lettera c) del TUEL, avvalendosi della tecnica del campionamento da motivare nel verbale, l’Organo di revisione, con l’ausilio di eventuali collaboratori (art. 239, comma 4, TUEL), deve effettuare periodiche verifiche sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione. In particolare le aree di verifica sono le seguenti:

• acquisizione delle entrate;

• effettuazione delle spese;

• attività contrattuale;

• amministrazione dei beni;

• completezza della documentazione;

• adempimenti fiscali;

• tenuta della contabilità.

L’art. 5 del d.lgs. n. 149/2011 considera quali indicatori di accentuazione delle verifiche di regolarità amministrativo- contabile:

a) ripetuto utilizzo dell’anticipazione di tesoreria; b) disequilibrio consolidato della parte corrente di bilancio; c) anomale modalità di gestione dei servizi per conto terzi.

La vigilanza sul rispetto dei vincoli giuridici e contabili non deve limitarsi agli aspetti formali ma deve essere estesa al controllo degli aspetti sostanziali di natura finanziaria, patrimoniale ed economica della gestione.

In caso di mancata vigilanza e segnalazione con dolo o colpa grave i revisori possono essere chiamati a rispondere solidalmente del danno arrecato.

Ugualmente convenuti sono in caso di omissioni (per inadempimento di doveri), per il danno che non avrebbe avuto luogo, o sarebbe stato eliminato o ridotto, se essi avessero tenuto una condotta diligente e finalizzata a sollecitare, all’autocorrezione, o ad interventi tempestivi.

Il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286, indica che il controllo di regolarità amministrativa e contabile deve garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (art. 1, lettera a)) e che tale controllo deve essere affidato (vedi art. 2) agli “organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della Pubblica Amministrazione, e, in particolare, gli Organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonché i servizi ispettivi”.

L’art. 147 del TUEL demanda all’autonomia normativa ed organizzativa di ogni Ente locale l’individuazione di strumenti e metodologie adeguati a garantire con il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.

Il controllo di regolarità è un’attività gestionale, sistematica, duratura e tipicamente ausiliaria che non sfocia in un atto tipico (parere, relazione ecc.), ma in una denuncia ad un altro organo cui poi compete provvedere.

Sostiene la Corte dei Conti che la regolarità concerne:

• il rispetto dei vincoli giuridici e contabili relativi alla gestione del bilancio;

• la completezza del procedimento amministrativo;

• la verifica degli obblighi posti a tutela dei terzi contraenti e dei creditori in genere.

La regolarità amministrativa concerne la conformità degli atti a determinate norme e la loro rispondenza e proporzione a determinati fini.

L’art. 2, comma 2, d.lgs. n. 286/1999, precisa poi che le verifiche di regolarità amministrativa e contabile devono rispettare, in quanto applicabili alla Pubblica Amministrazione, i principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali operanti nel settore.

Il controllo deve quindi tendere alla verifica del rispetto “sostanziale” della volontà del legislatore (e non meramente formale), mentre il controllo di legalità sostanziale è esteso all’osservanza delle tecniche di “corretta amministrazione”, delle norme tecniche di natura contabile e in particolare al rispetto dei principi contabili.

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I controlli sulle operazioni di gestione sono diversi in relazione al sistema contabile utilizzato dall’Ente.

L’art. 232 del d.lgs. n. 267/2000 demanda all’autonoma regolamentazione dell’Ente l’utilizzo del sistema contabile ritenuto più idoneo. A tal proposito, i sistemi contabili utilizzati dagli Enti locali si possono così riassumere:

a) sistema contabile semplificato, che prevede la tenuta della sola contabilità finanziaria con utilizzo del Conto del bilancio per costruire a fine esercizio, attraverso la riconciliazione dei valori (con apposito prospetto), il Conto economico ed il Conto del patrimonio;

b) doppio sistema contabile, vale a dire la tenuta della contabilità finanziaria e di una contabilità economica parallela che rilevano in modo concomitante ogni accadimento gestionale e, in tal caso, il prospetto di conciliazione, se la contabilità parallela è tenuta nel rispetto della competenza economica, espone risultati già determinati;

c) sistema contabile integrato che prevede la rilevazione integrata degli aspetti finanziari, economici e patrimoniali con possibilità di ottenere in modo automatico i tre rendiconti e il prospetto di conciliazione nonché una contabilità analitica.

La maggioranza degli Enti utilizza il sistema contabile semplificato e, ai fini del controllo del risultato, occorre che siano attivate durante l’esercizio rilevazioni extra contabili, in quanto non sembra possibile reperire tutti gli elementi necessari per la compilazione del prospetto di conciliazione dopo la chiusura. Tenendo conto, infatti, della molteplicità delle operazioni svolte che necessitano di una rettifica, occorre predisporre nel corso della gestione documenti (carte di lavoro) che diano la possibilità di rilevare a fine esercizio e anche nel corso dello stesso gli elementi necessari.

Il punto 32 del Principio contabile n. 3 afferma, infatti: “Il principio contabile sostiene la necessità di dotarsi di una contabilità generale, ai fini dell’informativa esterna e di una contabilità analitica a fondamento economico, ai fini della gestione dell’ente. L’ente che non adotta un sistema organico di scritture in partita doppia, durante la gestione deve annotare extracontabilmente, in appositi prospetti, tutte le operazioni di rettifica ed integrazione”.

Negli Enti, che nel corso dell’esercizio affiancano alla contabilità finanziaria quella economico-patrimoniale, è possibile per l’Organo di revisione verificare la metodologia, la sua corretta applicazione e quindi attestare la corrispondenza dei risultati alle scritture contabili.

4.3 L’applicazione della tecnica del campionamento

La possibilità di effettuare la vigilanza con la tecnica del campionamento è stabilita dal comma 1, lettera c) dell’art. 239 del TUEL.

La tecnica utilizzata deve essere motivata e la scelta può essere effettuata secondo selezioni soggettive o statistiche da indicare nel verbale.

Il controllo della contabilità, dei bilanci e delle documentazioni di supporto va fatto con la tecnica del campionamento, adottando criteri razionali in materia di formazione del campione in modo che sia rappresentativo dell’universo indagato.

Nella sua attività l’Organo di revisione dovrà avvalersi delle carte di lavoro, le quali, unitamente ai verbali, hanno effetto probatorio circa l’attività espletata.

I processi logici e sistematici, attraverso i quali si è pervenuti a formulare pareri

o a determinate conclusioni, sono dimostrati in queste e con le stesse sarà inoltre possibile dimostrare la correttezza e la completezza del proprio operato.

Il documento n. 230 dei principi di revisione emanato a settembre 2007 dalla Commissione paritetica dei dottori commercialisti e ragionieri indica al punto 6.a) che per carte di lavoro “si intende la formalizzazione delle procedure di revisione svolte, dei relativi elementi probatori ottenuti e delle conclusioni raggiunte dal revisore”.

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La funzione tipica della contabilità finanziaria è quella di rilevare e consentire il controllo degli equilibri fra entrate e spese.

I principi e le regole di tale contabilità dispongono infatti:

a) una previsione annuale e pluriennale autorizzatoria in pareggio ed attestata

come attendibile e congrua dall’Organo di revisione; b) una gestione che vigila sul mantenimento del pareggio ipotizzato; c) un risultato finale che dimostri lo scostamento rispetto all’equilibrio iniziale.

L’ordinamento pone regole di contabilizzazione volte a garantire equilibri parziali all’interno dell’equilibrio generale che riguardano in particolare:

a) la copertura delle spese correnti con entrate correnti integrate da entrate specificatamente previste da norme di legge come richiesto dal comma 6 dell’art. 162 del TUEL;

b) l’equilibrio (pareggio) dei servizi per conto terzi, come richiesto dall’art. 168 del TUEL; c) l’equilibrio fra entrate e spese di natura eccezionale; d) l’equilibrio delle entrate a destinazione specifica e vincolata per legge con le

relative spese; e) l’equilibrio delle entrate e spese per funzioni delegate, come richiesto dal comma 12, dell’art. 165 del TUEL; f) l’equilibrio tra risorse destinate ad investimenti e spesa del titolo II; g) l’equilibrio della gestione dei residui attivi e passivi rispetto alla determinazione

dell’ultimo rendiconto approvato; h) l’equilibrio fra attività e passività potenziali.

L’ordinamento pone inoltre vincoli gestionali:

• sulle modalità ed i limiti dell’indebitamento di cui all’art. 204 del TUEL;

• all’utilizzo dell’avanzo d’amministrazione di cui all’art. 187 del TUEL.

4.5 I controlli della struttura interna

L’art. 17, comma 1, alla lettera d) del d.lgs. n. 30 marzo 2001, n. 165, specificando i compiti e i poteri dei dirigenti, indica: la direzione, il coordinamento e il controllo dell’attività degli uffici che da loro dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso d’inerzia.

La direzione, il coordinamento e il controllo dell’attività dei dirigenti sono affidate dal 1° comma dell’art. 16 del citato d.lgs. n. 165/2001, ai dirigenti d’uffici dirigenziali generali.

L’art. 107 del TUEL, nell’indicare le funzioni e le responsabilità della dirigenza, dispone al comma 6, che i dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, della correttezza amministrativa, dell’efficienza e dei risultati di gestione.

L’art. 49 del TUEL richiede che ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio, che non sia mero atto d’indirizzo, sia munita di parere in ordine alla sua regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, nel caso comporti impegno di spesa o diminuzione d’entrata, del parere del responsabile del servizio finanziario in ordine alla regolarità contabile.

Per l’Ente privo di responsabili di servizi, il parere è espresso dal Segretario e i soggetti che esprimono il parere rispondono in via amministrativa e contabile. Il regolamento di contabilità deve disciplinare le modalità con le quali sono resi i pareri.

Al responsabile del servizio finanziario l’art. 153 del TUEL affida una serie di funzioni e di controlli e in particolare ha il compito:

• di apporre un visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati;

• di attestare le copertura finanziaria della spesa sulle proposte di deliberazione e sulle determinazioni dei soggetti abilitati;

• di segnalare entro i termini previsti nel regolamento di contabilità – e comunque entro sette giorni – i fatti e le valutazioni che possono pregiudicare gli equilibri di bilancio.

Nelle regole per l’assunzione dell’impegno e per l’effettuazione delle spese indicate nell’art. 191 del TUEL, sono indicate come elementi costitutivi dell’impegno la registrazione sul competente intervento o capitolo di bilancio e l’attestazione della copertura finanziaria.

Il punto 47 del Principio contabile n. 2 indica chiaramente che “L’atto di impegno di spesa si perfeziona con la registrazione di tutti gli elementi costitutivi dell’impegno nel corrispondente stanziamento e con la conseguente apposizione, da parte del responsabile del servizio finanziario, del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria”.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente Qualsiasi provvedimento che comporta sul bilancio annuale o pluriennale autorizzatorio, l’impegno di spesa deve essere sottoposto al parere di regolarità contabile del responsabile del servizio finanziario.

In particolare, il parere di regolarità contabile deve assicurare il mantenimento nel tempo degli equilibri finanziari ed economico-patrimoniali, è obbligatorio, costituisce elemento formale dell’iter procedimentale e va inserito in deliberazione. Il parere di regolarità contabile non può quindi essere sottoposto a condizione, ma deve essere chiaramente favorevole o non favorevole, nel qual caso deve essere indicata anche un’idonea motivazione.

Il Consiglio di Stato, sezione V, con sentenza n. 680 del 25 maggio 1998, si è espresso nel senso che il parere di regolarità contabile non è vincolante, perciò la Giunta e il Consiglio possono ugualmente deliberare, assumendosene le responsabilità. In tal caso, il Consiglio o la Giunta assumono anche le responsabilità amministrative e contabili che sono proprie della figura del responsabile del servizio finanziario.

Il responsabile del servizio deve comunque adempiere alle successive fasi della spesa (liquidazione, ordinazione e pagamento).

Siamo qui in presenza di due distinti controlli: il primo di conformità dell’atto alla vigente normativa comunitaria, statale, regionale, statutarie e regolamentare, (conformità che deve anche considerare le norme dell’ordinamento fi nanziario e contabile), da effettuarsi dal dirigente o dal responsabile del servizio che lo ha sottoscritto; il secondo investe la regolarità contabile, e avviene in un momento successivo con l’apposizione del visto del responsabile del servizio finanziario.

L’accertamento della regolarità contabile concerne:

• il rispetto delle competenza propria del soggetto che adotta il provvedimento;

• la regolarità della documentazione;

• il corretto riferimento del contenuto della spesa alla previsione del bilancio annuale e pluriennale;

• l’esistenza dei presupposti dai quali sorge il diritto dell’obbligazione.

Nelle determinazioni dei responsabili dei servizi il visto di regolarità contabile è reso congiuntamente all’attestazione di copertura finanziaria.

Il Principio contabile n. 2 indica al punto 7, che i dirigenti e i responsabili degli uffici e dei servizi sono direttamente responsabili, in via esclusiva, della correttezza amministrativa.

4.6 Gli atti d’impegno

Come accennato in precedenza gli Enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo di previsione, nonché l’attestazione della copertura finanziaria resa a cura del re- sponsabile del servizio economico-finanziario (art. 153 TUEL).

Solo nell’ipotesi in cui l’acquisizione di beni sia avvenuta in violazione dei principi contabili del previo impegno di spesa e della copertura finanziaria, si verterà in tema di debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e) TUEL e la correlativa spesa potrà essere dichiarata legittima con deliberazione consiliare nei limiti degli accertati e che dimostrino utilità e arricchimento per l’Ente, nell’ambito della cura di funzioni amministrative e servizi pubblici di competenza.

Come indicato nei postulati dei principi contabili e nel Principio contabile n. 1, è necessaria una valutazione anche economica delle decisioni. Tale valutazione economica e l’eventuale riflesso nel patrimonio dell’Ente devono essere espressi negli atti che formalizzano la decisione.

Gli atti d’impegno oltre alla citata valutazione è opportuno contengano elementi necessari per le rilevazioni economico- patrimoniali quali:

– quantificazione del costo;

– esercizio di nascita del costo/debito;

– quantificazione dei fattori produttivi correnti da utilizzare, se relativo a produzione interna;

– riflessi patrimoniali. L’impegno è il momento iniziale della prima fase del procedimento di spesa che si perfeziona con i seguenti elementi costitutivi:

– ragione della spesa;

– individuazione soggetto creditore;

– quantificazione somma da pagare;

– vincolo costituito sullo stanziamento di bilancio.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente Il punto 47 del Principio contabile n. 2 precisa che l’obbligazione giuridica si perfeziona con “la registrazione di tutti gli elementi costitutivi dell’impegno nel corrispondente stanziamento e con la conseguente apposizione, da parte del responsabile del servizio finanziario, del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria”.

L’art. 183 del TUEL, a sua volta, pur disponendo al primo comma che l’impegno presuppone:

• l’esistenza di un’obbligazione giuridica perfezionata;

• la determinazione del soggetto creditore;

• la determinazione della somma da pagare;

• l’indicazione della ragione del credito;

distingue in modo del tutto diverso la formazione degli impegni di spesa dei titoli I e III (commi 2, 3 e 4) rispetto a quelli del titolo II (comma 5).

Anche per gli impegni di parte corrente l’articolo delinea tre diverse tipologie così sintetizzabili:

a) impegni automatici (art. 183, comma 2) da registrarsi con l’approvazione del bilancio, senza necessità di ulteriori atti per spese derivanti da:

• trattamento economico tabellare del personale e relativi oneri riflessi,

• rate ammortamento dei mutui e prestiti,

• interessi di preammortamento e oneri accessori,

• contratti,

• disposizioni di legge;

b) impegni derivanti da delibera o determinazione per i quali entro il termine

dell’esercizio è stata assunta obbligazione giuridica verso i terzi; c) impegni di cui al punto b) per i quali non è ancora stata assunta l’obbligazione

giuridica, ma è stata bandita la procedura di gara. Per le spese in conto capitale, invece, l’elemento costitutivo dell’impegno è l’accertamento dell’entrata destinata al finanziamento.

L’elencazione del comma 5 dell’art. 183 è sintetizzabile infatti nella formula:

entrata destinata al titolo II accertata = spesa nel titolo II impegnata.

La spesa del titolo II ha come prima fase la rilevazione di un impegno definito dal Principio contabile n. 2 “Impegno improprio”, trattandosi di un impegno contabile che ha come elemento costitutivo l’accertamento di entrate.

Sono pertanto automaticamente impegnate senza adozione di provvedimento autorizzativo le spese del titolo II finanziate con:

• mutui concessi, mutui stipulati, emissione di prestiti obbligazionari, aperture di credito;

• trasferimenti finalizzati;

• entrate a destinazione vincolata per legge;

• entrate proprie correnti destinate ad investimenti;

• quote di avanzo d’amministrazione;

• alienazione di patrimonio;

• riscossione di crediti.

Le obbligazioni giuridicamente perfezionate che estendono il loro effetto in più esercizi danno luogo alla registrazione dell’impegno di spesa nel bilancio pluriennale nei limiti dello stanziamento di ogni singolo intervento. Gli impegni di durata superiore a quella del bilancio pluriennale devono invece essere annotati a cura del responsabile del servizio finanziario in apposito elenco per iscriverli obbligatoriamente nei bilanci relativi.

Con le diverse tipologie di impegno sopra descritte le somme non pagate a fine esercizio sono così distinte:

• debiti, per i residui passivi relativi a costi sostenuti nell’esercizio;

• debiti in corso di formazione, per i residui passivi relativi a costi che verranno sostenuti negli esercizi successivi;

• debiti per impegni impropri (o impegni contabili), per i residui relativi a costituzione di vincolo di destinazione o di scopo di risorse accertate, che potrebbero diventare costo negli esercizi successivi o fatti confluire nella parte di avanzo d’amministrazione vincolato.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente 4.7 Le verifiche sulle determinazioni e deliberazioni di spesa

Le verifiche da effettuare da parte dell’Organo di revisione devono riguardare in particolare:

a) il rispetto delle competenze proprie di chi ha adottato il provvedimento; b) la sussistenza del parere di regolarità tecnica rilasciato dal soggetto competente; c) la sussistenza del parere di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria del responsabile del servizio finanziario;

d) il corretto riferimento della spesa alla previsione di bilancio annuale, ai programmi e progetti del bilancio pluriennale e, ove adottato, al Piano esecutivo di gestione;

e) il rispetto del principio di competenza finanziaria;

f) il rispetto della normativa fiscale.

4.8 Il controllo di coerenza

Occorre verificare, sempre con controllo a campione, ai fini della legittimità, la coerenza degli atti gestionali con gli atti di programmazione ed in particolare con la relazione previsionale e programmatica.

Il punto 74 del Principio contabile n. 2 elenca i seguenti vizi di coerenza:

-contrasto con le finalità dei programmi e dei progetti contenuti nella Relazione previsionale e programmatica;

-mancanza di compatibilità con le previsioni delle risorse finanziarie destinate alla spesa corrente o d’investimento nella Relazione previsionale e programmatica;

-mancanza di compatibilità con le previsioni dei mezzi finanziari e delle fonti di finanziamento dei programmi e dei progetti della Relazione previsionale e programmatica;

-mancanza di compatibilità con le risorse umane e strumentali destinate a ciascun programma e progetto.

4.9 Il controllo sugli atti di accertamento

Con la definizione di accertamento contenuta nell’art. 179 del TUEL e le precisazioni e integrazioni contenute nei punti da 10 a 33 del nuovo Principio contabile

n. 2, appare evidente che l’accertamento di un’entrata in termini finanziari corrisponde alla nascita di un credito.

Il controllo sulla regolarità amministrativa e contabile di un atto di accertamento deve verificare la sussistenza dei seguenti elementi:

• l’atto del responsabile del servizio al quale è attribuito il procedimento di gestione delle singole risorse;

• l’indicazione del titolo giuridico che supporta il credito e la ragione del credito;

• l’indicazione del soggetto o dei soggetti debitori;

• l’ammontare del credito;

• la scadenza;

• il perfezionamento delle condizioni per portare a conoscenza del terzo debitore il credito accertato.

L’accertamento è di competenza dei responsabili dei servizi ai quali è attribuita la gestione delle singole risorse o categorie di entrata. Il responsabile del servizio deve individuare, formare e conservare gli atti documentali di accertamento e verificare il mantenimento delle ragioni del credito.

Le somme non riscosse alla scadenza stabilita richiedono una verifica di esigibilità.

L’attendibilità delle entrate deve essere valutata, in sede di rendiconto, in relazione all’effettiva esigibilità dei residui attivi.

Il responsabile del servizio che ha emesso l’atto di accertamento deve pertanto classificare i residui attivi al termine dell’esercizio in:

• crediti esigibili;

• crediti inesigibili;

• crediti di dubbia esigibilità.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente I crediti inesigibili e la parte ritenuta di dubbia esigibilità devono essere stralciati dal Conto del bilancio per essere iscritti nel Conto del patrimonio fino alla prescrizione.

I crediti di dubbia esigibilità per i quali si ravvisa la necessità di effettuare verifiche ulteriori possono essere mantenuti nel Conto del bilancio, con evidenziazione nella relazione dell’organo esecutivo, a condizione che sia posto un vincolo di inutilizzabilità per una parte equivalente dell’avanzo d’amministrazione.

Gli atti di accertamento devono quantificare il valore economico del ricavo/provento e gli eventuali riflessi sul patrimonio. Ciò vale in particolare:

• per i ricavi pluriennali che dovranno essere riscontati per la parte non di competenza dell’esercizio;

• per le alienazioni di beni per le quali deve essere determinata la plusvalenza

o minusvalenza;

– per i trasferimenti che hanno natura di contributo in conto impianti per i quali deve essere indicata l’immobilizzazione a cui sono riferiti.

L’Organo di revisione deve verificare, a campione, che gli accertamenti delle entrate siano effettuati con regolarità tecnica e formale e che la riscossione sia effettuata con diligenza.

Le principali irregolarità connesse alle acquisizioni delle entrate sono le seguenti:

• ritardato, mancato o irregolare esercizio delle azioni per il recupero delle somme dopo la scadenza;

• irregolarità nell’eliminazione dei residui attivi di esercizio;

• irregolare dichiarazione di inesigibilità di entrate costituenti i residui;

• mancata revisione annuale dei residui attivi inesigibili conservati nelle scritture patrimoniali;

• prescrizione del credito.

4.10 Entrate a destinazione specifica o vincolata per legge

L’Organo di revisione deve verificare in particolare il rispetto della correlazione fra entrate a destinazione specifica o vincolata per legge e spese con esse finanziate (vedi art. 183, comma 5, TUEL). Trattasi di una equivalenza che deve essere assicurata in sede di previsione, durante la gestione e nel conto del bilancio.

Costituisce grave irregolarità:

a) eliminare impegni finanziati con entrata a destinazione specifica e vincolata senza fare confluire l’economia nell’avanzo vincolato;

b) non assicurare la neutralità ai fini dei risultati finanziari, economici e patrimoniali delle partite aventi destinazione specifica e vincolata.

La neutralità finanziaria deve essere assicurata da: entrate = spese + avanzo vincolato Quella economica da: proventi = costi

Quella patrimoniale da: crediti + cassa = conferimenti + risconti passivi

Per le spese finanziate con entrate aventi vincolo di destinazione l’attestazione di copertura finanziaria è resa nei limiti del correlato accertamento di entrata.

4.11 Il controllo sulle variazioni di bilancio

Nelle variazioni di bilancio occorre rispettare il principio dell’equilibrio corrente che richiede che le entrate correnti (titoli I, II e III per Comuni e Province) siano destinate alle spese correnti, alle spese per rimborso prestiti ed anche alle spese in conto capitale, mentre le entrate dei titoli IV e V possono essere destinate solo al finanziamento di spese del titolo II, salvo eccezioni di legge.

Nelle variazioni occorre in sintesi rispettare gli equilibri indicati al punto 4.

4.11.1 Variazioni vietate

Sono vietate le variazioni di bilancio con:

• prelievo da interventi del titolo II della spesa per finanziare interventi del titolo I o del titolo III;

• prelievo da interventi del titolo IV (servizi per conto terzi) per finanziare spese di altri titoli;

• prelievi dal fondo di riserva per finanziare spese del titolo II;

• prelievi dal fondo svalutazione crediti o dal fondo di ammortamento per finanziare altri interventi di spesa;

• variazioni nei residui attivi e passivi.

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Alcune leggi comportano eccezioni alle regole da rispettare per il finanziamento delle spese correnti, in particolare:

• avanzo d’amministrazione per finanziamento debiti fuori bilancio di parte corrente;

• avanzo d’amministrazione destinato ad estinzione anticipata di prestiti;

• avanzo d’amministrazione destinato al finanziamento di spese non ripetitive;

• alienazione di patrimonio per finanziamento debiti fuori bilancio di parte corrente;

• utilizzo, per il solo anno 2012, contributi per permesso di costruire per un massimo del 50% per finanziare spese correnti ed un ulteriore 25% per spese di manutenzione del patrimonio;

• utilizzo delle plusvalenze da alienazione di beni per finanziare quota capitale rimborso prestiti o spese di carattere eccezionale.

Altre leggi prevedono eccezioni alle regole, destinando entrate correnti a spese del titolo II, in particolare:

• imposta di scopo, che deve essere destinata esclusivamente ad investimenti;

• sanzioni amministrative per violazione codice della strada che per la parte vincolata (vedi articoli 142, comma 12-ter, e 208, comma 4, del codice della strada d.lgs. n. 285/1992) possono essere destinate a spese di investimento;

• sanzioni amministrative imposta pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni (art. 24 d.lgs. n. 507/1993);

• contributo per utilizzo di risorse geotermiche e produzione energia (art. 7 n. 896/1986); Alcune delle tipologie sopra esposte richiedono un approfondimento.

4.11.2.1 Avanzo d’amministrazione

L’utilizzo dell’avanzo d’amministrazione accertato per l’esercizio precedente deve rispettare la ripartizione dello stesso in fondi vincolati, non vincolati, per spese in conto capitale e per fondi di ammortamento.

Costituiscono gravi irregolarità:

• l’utilizzo dell’avanzo da fondi vincolati per finanziare spese diverse da quelle indicate dalla norma che dispone il vincolo;

• l’utilizzo dell’avanzo da fondo di ammortamento per finanziare spese diverse dalla acquisizione di beni ammortizzabili.

L’avanzo non vincolato può essere applicato indifferentemente alla parte corrente o alla parte capitale purché nel rispetto dell’art. 187, comma 2, del TUEL.

Al fine dell’utilizzo dell’avanzo libero, il punto 67 del Principio contabile n. 3 riporta un ordine di priorità di seguito richiamato:

a) per finanziamento di debiti fuori bilancio di parte corrente o di parte capitale; b) per garantire il riequilibrio della gestione corrente; c) per l’accantonamento di passività potenziali; d) per il finanziamento di maggiori spese del titolo II e/o estinzione anticipata dei

prestiti.

4.11.2.2 Contributo per permesso di costruire

Per gli anni 2008/2010 l’art. 2, comma 8, della legge n. 244/2007, aveva fissato la percentuale massima del 50% dei proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (d.P.R. n. 380/2001), al finanziamento di spese correnti e un’ulteriore percentuale massima del 25%

per le spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale.

Il decreto legge n. 225 del 29 dicembre 2010, convertito nella legge 26 febbraio 2011

n. 10, all’art. 2, comma 41, ha prorogato per gli anni 2011 e 2012 l’applicazione delle percentuali per spesa corrente disposte dall’art. 2, comma 8, della legge n. 244/2007.

Nulla è previsto per il 2013.

Il mancato rispetto del limite massimo di utilizzo fissato dal legislatore costituisce grave irregolarità.

Per tale entrata è possibile il mantenimento di un residuo attivo solo per la parte relativa al costo di costruzione.

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È vietata ogni riproduzione totale o parziale di qualsiasi tipologia di testo, immagine o altro.

Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente L’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001 dispone, infatti, che:

• la quota relativa agli oneri di urbanizzazione deve essere corrisposta al momento del rilascio del permesso di costruire;

• la quota relativa al costo di costruzione deve essere determinata all’atto del rilascio e corrisposta in corso d’opera con le modalità e garanzie stabilite dal Comune non oltre 60 giorni dall’ultimazione della costruzione.

L’impegno delle somme finanziate, sia in parte corrente che in conto capitale con tali proventi, è possibile solo ad avvenuto accertamento, come disposto dall’art. 183, comma 5, del TUEL. Tale vincolo evita di esporre l’Ente, nel caso di accertamento inferiore alle previsioni, a pericolose cadute sugli equilibri in sede di rendiconto.

È anche possibile con accordo convenzionale disporre il versamento al Comune delle somme necessarie alla esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria (monetizzazione). In tal caso le somme riscosse hanno una destinazione vincolata all’esecuzione dei lavori.

4.11.2.3 Sanzioni amministrative per violazione al codice della strada

I proventi per sanzioni amministrative per violazione al codice della strada devono essere destinati per almeno il 50%

agli interventi di cui agli articoli 142, comma 12-ter e 208, comma 4 del codice della strada (d.lgs. n. 285/1992).

La legge 29 luglio 2010 n. 120 ha modificato l’art. 142 del d.lgs. n. 285/1992, introducendo disposizioni per le sanzioni per violazioni dei limiti massimi di velocità, con attribuzione del 50% all’Ente proprietario della strada e specifici vincoli di destinazione per tale tipologia di sanzioni.

Sulla contabilizzazione e gestione di tale provento si ritiene più aderente ai principi contabili l’accertamento delle sanzioni con il principio di competenza e la costituzione di un adeguato fondo svalutazione crediti dimensionato in rapporto al grado di realizzo dei proventi medesimi rispetto all’importo annuo accertato operando in tal senso su un dato storico mediato.

Il rispetto del vincolo normativo di destinazione del 50% dei proventi deve essere assicurato anche durante la gestione e richiede variazioni di bilancio nel caso di maggiori accertamenti rispetto alle previsioni. Ciò che non deve accadere è che vengano apposti vincoli di spesa su entrate non realizzate ovvero si dispongano spese per finalità tutelate dal codice della strada senza che quelle entrate si realizzino in concreto.

Al fine di formulare la relazione annuale disposta dal comma 12-quater dell’art. 142 del codice della strada è necessario che gli Enti contabilizzino distintamente in entrata le varie tipologie di sanzioni (per eccesso di velocità dalle altre) e nella spesa del titolo I e del titolo II le varie tipologie di spesa finanziate con l’entrata con vincolo di destinazione.

4.11.2.4 Utilizzo plusvalenze

Le plusvalenze da alienazioni di beni possono essere destinate al finanziamento di spese correnti non permanenti (di carattere eccezionale) o per rimborso quote capitale di rate di ammortamento di mutui, come consentito dall’art. 1, comma 66 della legge n. 311/2004 e dall’art. 3, comma 28 della legge n. 350/2003.

Il punto 98 del Principio contabile n. 3 indica che le plusvalenze patrimoniali “Corrispondono alla differenza positiva tra il corrispettivo ed indennizzo conseguito, al netto degli oneri accessori di diretta imputazione ed il valore non ammortizzato dei beni e derivano da:

(a) cessione o conferimento a terzi di immobilizzazioni;

(b) permuta di immobilizzazioni;

(c) risarcimento in forma assicurativa o meno per perdita di immobilizzazione”.

Una sana gestione finanziaria richiede che l’utilizzo di entrate del titolo IV (plusvalenze e contributo per permesso di costruire) per finanziare spese correnti sia contenuto in una percentuale rispetto alle spese correnti che si stima non superiore al 5%. Un riferimento a tale percentuale è indicato al parametro obiettivo di deficitarietà n. 10 del d.m. 24 settembre 2009.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente 4.11.2.5 Atto di variazione e parere

L’Organo di revisione deve esprimere parere di coerenza, attendibilità e congruità sulle proposte di variazione al bilancio, come disposto dall’art. 239, comma 1-bis del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Le variazioni di bilancio sono di competenza del Consiglio e possono essere deliberate entro il 30 novembre.

L’organo esecutivo può deliberare variazioni di bilancio motivandone l’urgenza sempre entro i termini del 30 novembre. Anche sulle proposte di deliberazione adottate dall’organo esecutivo l’Organo di revisione deve esprimere parere preventivo.

4.12 Il controllo sull’applicazione di vincoli gestionali, relazioni e certificazioni

Negli ultimi anni il legislatore, nell’intento di potenziare il controllo, ha affidato all’Organo di revisione innumerevoli adempimenti che ampliamo l’attività in campi a volte non del tutto coerenti con le funzioni indicate nel TUEL.

In sintesi i principali adempimenti richiesti relativi alla gestione sono i seguenti.

4.12.1 Controllo spese vincolate ex art. 6, d.l. n. 78/2010

L’art. 6 sotto la rubrica “Riduzione dei costi degli apparati amministrativi” contiene numerosi commi che dettano regole di contenimento automatici di spesa applicabili agli Enti locali.

La base di riferimento per l’applicazione delle riduzioni è l’esercizio 2009 e pertanto il dato deve essere desunto dalle somme impegnate in tale anno analiticamente per ciascuna tipologia di spesa.

L’indicazione che la violazione di alcune limitazioni costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale richiede che già nella previsione sia indicato il limite massimo impegnabile nell’anno e nel triennio 2011-2013.

In particolare le tipologie di spesa soggette a riduzione sono le seguenti:

Studi ed incarichi di consulenza (art. 6, comma 7)

Dall’1 gennaio 2011, al fine di valorizzare le professionalità interne la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi e consulenze conferite a pubblici dipendenti e quella per studi e consulenze connesse a processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, non può essere superiore al 20% di quella sostenuta nel 2009.

Per la definizione di studi e consulenze si ritiene di fare riferimento alle delibere Corte dei Conti, sezione autonomie, n.

6 del 15 febbraio 2005 e n. 6 del 14 marzo 2008.

La Corte dei Conti a sezioni riunite in sede di controllo con delibera n. 7/CONTR/11, del 7 febbraio 2011, ha precisato che sono da escludere dalla riduzione le spese per studi e consulenze finanziate da soggetti pubblici o privati.

La violazione costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.

Spese per relazioni pubbliche convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza (art. 6, comma 8) Dall’1 gennaio 2011 la spesa annua non può essere superiore al 20% di quella sostenuta nel 2009.

È possibile fare variazioni compensative tra le spese di cui ai commi 7 e 8 con le modalità di cui all’art. 14 del d.l. 2 luglio 2007, n. 81.

Per la definizione della tipologia di spesa vedi parere n. 1076/2010 della Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia.

Spese per sponsorizzazioni (art. 6, comma 9)

Dall’1 gennaio 2011 non è più possibile effettuare spese per sponsorizzazioni.

Per la definizione della tipologia di spesa vedi parere n. 1076/2010 della Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia.

Spese per missioni anche all’estero (art. 6, comma 12)

Dal 31 maggio 2010 non sono più dovute le diarie per le missioni all’estero e non sono più riconosciute le indennità (chilometriche) per l’utilizzo del mezzo proprio al personale che esercita funzioni ispettive ed al personale contrattualizzato come individuato dal d.lgs. n. 165/2001.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente Dall’1 gennaio 2011 la spese annua non può essere superiore al 50% di quella sostenuta nel 2009

La violazione costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.

La Corte dei Conti a sezioni riunite in sede di controllo con delibera n. 8/CONTR/11, del 7 febbraio 2011, ha precisato che nel caso di autorizzazione all’uso del mezzo proprio le disposizioni interne dell’Ente possono prevedere un indennizzo corrispondente al costo del trasporto pubblico.

La Corte dei Conti a sezioni riunite in sede di controllo con delibera n. 9/CONTR/11, del 7 febbraio 2011, ha precisato che resta in vigore l’art. 45, comma 2 del CCNL 16 maggio 2001 per i segretari comunali e provinciali inerente il rimborso delle spese sostenute dal segretario titolare di segreteria convenzionata. Tale onere ha carattere negoziale e non può essere ricondotto nel trattamento di missione.

La Corte dei Conti sezione controllo per la Liguria con delibera n. 10/2011, ha espresso il parere che la limitazione non riguarda le spese di viaggio sostenute dal Sindaco e dagli amministratori. Resta pertanto in vigore la disciplina di cui all’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000.

Spese per formazione (art. 6, comma 13)

Dall’1 gennaio 2011 la spesa annua per attività esclusivamente di formazione non può essere superiore al 50% di quella sostenuta nel 2009.

La violazione costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale (vedi interpretazione contenuta nella direttiva n. 10 del 30 luglio 2010 del Dipartimento della funzione pubblica)

La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con parere n. 116/2011, ha ritenuto che la limitazione trova applicazione solo per gli interventi formativi decisi o autorizzati discrezionalmente dall’ente e non riguarda le attività previste da specifiche disposizioni di legge.

Spese per acquisto, manutenzione, noleggio, esercizio di autovetture e acquisto di buoni taxi (art. 6, comma 14) Dall’1 gennaio 2011 la spesa annua non può essere superiore all’80% di quella sostenuta nel 2009.

L’Organo di revisione deve verificare in sede di previsione ed a campione durante la gestione il rispetto dei limiti di cui sopra ed in caso di mancato rispetto per quelli che determinano automaticamente responsabilità erariale denunciare la grave irregolarità.

4.12.2 Controllo: trasmissione atti di spesa alla Corte dei Conti (art. 1, comma 173, l. n. 266/2005 e delibera n. 4 del 17 febbraio 2006 della Corte dei Conti, sezione autonomie)

Devono essere trasmessi alla sezione regionale della Corte dei Conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione gli atti di spesa superiori a 5.000 euro relativi a:

• relazioni pubbliche

• convegni

• mostre

• pubblicità

• rappresentanza.

L’Organo di revisione deve verificare il rispetto dell’obbligo di trasmissione e sottoporre alla verifica di regolarità amministrativa e contabile gli atti di cui sopra.

4.12.3 Controllo: trasmissione alla Corte dei Conti degli atti di riconoscimento di debiti (art. 23, comma 5, l. n.

289/2002)

L’Organo di revisione deve verificare che i provvedimenti di riconoscimento di debiti siano trasmessi alla competente Procura della Corte dei Conti ed agli organi di controllo.

I provvedimenti di riconoscimento di debiti per gli Enti locali sono quelli assunti sulla base dell’art. 194 del TUEL.

4.12.4 Controllo: invio alla Corte dei Conti degli atti di incarico (art. 1, comma 173, l. n. 266/2005)

L’Organo di revisione deve verificare che gli atti di spesa per incarichi di studio e consulenza d’importo superiore a 5.000 euro siano trasmessi alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente 4.12.5 Relazioni e certificazioni

4.12.5.1 Certificazione e sottoscrizione del bilancio di previsione (art. 161 del TUEL)

Il certificato sul bilancio in versione cartacea ed informatizzata, conforme ai modelli ministeriali (vedi decreto del Ministero dell’interno dell’11 marzo 2010), deve essere sottoscritto dall’Organo di revisione, dal Segretario e dal responsabile del servizio finanziario (vedi art. 2-quater, comma 5 della legge n. 189/2008).

Il certificato deve essere regolarmente compilato e corrispondere alle previsioni di bilancio.

La mancata presentazione del certificato, o di parte di esso, comporta la sospensione dell’ultima rata del contributo ordinario assegnata all’Ente per l’anno in corso.

4.12.5.2 Relazione sul bilancio di previsione e sul rendiconto dell’Organo di revisione alla sezione regionale della Corte dei Conti (art. 1, commi da 166 a 168 della legge n. 266/2005)

L’Organo di revisione è tenuto a trasmettere, dopo la deliberazione del bilancio di previsione e del rendiconto, alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti una relazione formulata sulla base dei questionari e linee guida defi niti dalla Corte dando conto:

• degli equilibri finanziari sostanziali dell’Ente;

• del rispetto degli obiettivi annuali del Patto di stabilità;

• dell’osservanza del divieto di indebitamento per spese diverse da quelle di investimento;

• di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria non sanata.

4.12.5.3 Sottoscrizione certificato del Conto del bilancio (art. 161, comma 1, del TUEL)

Entro il termine che verrà stabilito dall’apposito decreto occorre presentare agli Uffici territoriali del Governo, il certificato del Conto del bilancio, con allegata tabella di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale, approvata con decreto Ministero dell’interno.

Nel caso di mancato rispetto del termine viene sospesa l’attribuzione dell’ultima rata del contributo ordinario.

La mancata produzione del certificato e la mancata approvazione del rendiconto costituiscono motivo di sottoposizione dell’Ente ai controlli centrali.

Il rendiconto dovrà essere trasmesso telematicamente anche alla sezione Enti locali della Corte dei Conti (art. 28, comma 6, della legge n. 289/2002), con i tempi e le modalità stabilite dal decreto del Ministero dell’interno del 24 giugno 2004 (dal 2006 tutti i Comuni e dal 2007 tutte le Comunità montane).

L’Organo di revisione deve sottoscrivere il certificato unitamente al segretario ed al responsabile del servizio finanziario (art. 2-quater, comma 5, della legge n. 189/2008) e verificare la presentazione entro i termini stabiliti.

4.13 Il controllo sull’acquisto di beni e servizi

L’art. 2, comma 573, della legge n. 244/2007 e l’art. 26 della legge n. 488/1999 come modificata dal d.l. n. 168/2004, convertito nella legge n. 191/2005, dispongono che le Amministrazioni Pubbliche possano ricorrere alle convenzioni stipulate dalla Consip ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili con quelli oggetto delle stesse.

In caso di mancato rispetto della suddetta procedura, scatta la responsabilità amministrativa e danno erariale pari alla differenza fra prezzo previsto dalle convenzioni Consip e quello del contratto stipulato.

I provvedimenti assunti per l’acquisto di beni e servizi in modo autonomo devono essere trasmessi alle strutture preposte al controllo di gestione o, in mancanza, all’Organo di revisione per l’esercizio delle funzioni di sorveglianza.

Il dipendente che sottoscrive in via autonoma il contratto di acquisto di beni e servizi deve allegare allo stesso un’autocertificazione attestante, ai sensi dell’art. 47 del d.P.R. 445/2000, n. 445 e successive modificazioni, il rispetto delle suddette disposizioni.

Annualmente i responsabili degli uffici preposti al controllo di gestione sottopongono all’organo di direzione politica una relazione riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l’attuazione di quanto previsto dal presente articolo.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente Tali relazioni sono rese disponibili sui siti Internet di ciascuna Amministrazione. Nella fase di prima applicazione, ove gli uffici preposti al controllo di gestione non siano costituiti, i compiti di verifica e referto sono svolti dai servizi di controllo interno.

L’art. 11 del d.l. n. 98/2011, al comma 6 dispone che “ove non si ricorra alle convenzioni Consip i contratti posti in essere in violazione delle disposizioni sui parametri contenute nell’art. 26, comma 3, della l. 23 dicembre 1999, n. 488 sono nulli e costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale”. Il comma 7 dello stesso articolo rende disponibili le comunicazioni di cui “all’articolo 7, comma 8, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, anche attraverso accesso al casellario informatico di contratti pubblici di lavori servizi e forniture, agli organi di controllo per la verifica di quanto disposto al precedente comma, nell’ambito delle attività di controllo previste dalla normativa vigente”.

L’art. 23, comma 4 del d.l. n. 201/2011, dispone per le gare da bandire successivamente al 31 marzo 2012, dai Comuni con meno di 5.000 abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna Provincia, l’affidamento obbligatorio per l’acquisizione di beni e servizi ad una unica centrale di committenza nell’ambito della Unione di Comuni, ove esistenti, ovvero costituendo un accordo consortile.

4.14 Il rendiconto delle spese di rappresentanza

L’art.16, comma 26, del d.l. n. 138/2011, dispone l’obbligo per i Comuni di elencare le spese di rappresentanza sostenute in ciascun anno in un prospetto. Lo schema tipo è stato approvato con decreto del Ministro dell’interno del 23 gennaio 2012. Il prospetto deve essere allegato al rendiconto e trasmesso entro 10 giorni dall’approvazione alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti. Entro lo stesso termine deve essere pubblicato nel sito web dell’Ente.

L’Organo di revisione deve verificare la corretta rilevazione delle spese, sottoscrivere il rendiconto unitamente al segretario e responsabile dei servizi finanziari, verificare la trasmissione alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti e la pubblicazione dell’elenco.

4.15 Il controllo degli adempimenti preliminari all’effettuazione dei pagamenti

Il comma 9 dell’art. 2 del d.l. n. 262/2007, convertito nella l. n. 286/2006, come modificato dall’art. 19 del d.l. n.

159/2007, convertito nella l. n. 222/2007, dispone che a decorrere dal 29 marzo 2008, sulla base del regolamento di attuazione (vedi decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40), prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila euro, gli Enti locali devono verificare, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo.

Rientrano in tale obbligo anche le società a totale partecipazione pubblica mentre per quelle a “prevalente” capitale pubblico si rinvia ad un ulteriore apposito regolamento.

La circolare della Ragioneria generale dello Stato n. 22 del 29 luglio 2008, fornisce indicazioni in ordine all’interpretazione delle suddette disposizioni.

4.16 La tracciabilità dei flussi finanziari (artt. 6 e 7, l. n. 136/2010 e d.l. n. 187 del 12 novembre 2010)

Tutti i soggetti tenuti all’osservanza del codice dei contratti pubblici sono tenuti all’osservanza degli obblighi di tracciabilità in quanto stazioni appaltanti.

Dal 18 giugno 2011 (fine del periodo transitorio) ogni contratto soggetto, a prescindere che sia stipulato prima del 7 settembre 2010 o dopo, è sottoposto alla disciplina sulla tracciabilità dei flussi finanziari.

Con la deliberazione n. 10 del 22 dicembre 2010 l’AVCP ha dettato istruzioni sul perimetro di applicazione della normativa, indicando che deve essere applicata agli appalti pubblici che all’art. 3, comma 6, del codice dei contratti sono definiti come i contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una stazione appaltante o un Ente aggiudicatore e uno o più operatori economici, aventi per oggetto l’esecuzione dei lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi come definiti nel codice stesso.

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente Contratti esonerati o soggetti esonerati

• prestazioni di lavori e servizi in economia tramite amministrazione diretta (art. 125, d.lgs. n. 163/2006);

movimentazioni con organismi soggetti al controllo analogo (in house) corrispettivi per servizi pubblici locali e per servizi strumentali. Mancando il requisito della terzietà. Resta applicabile la normativa per gli organismi in house quando affidano a terzi gli appalti;

• trasferimenti relativi ad attività svolte in forma associata;

• contributi a consorzi obbligatori;

• indennizzi e risarcimenti di danni corrisposti a seguito di procedure espropriative;

• pagamenti per fideiussioni.

• contratti con i dipendenti, somministrazione lavoro, lavoro temporaneo;

• incarichi di consulenza e studio;

• patrocinio legale;

• contratti di somministrazione lavoro;

• contratti di lavoro temporaneo;

• contratti per servizi di arbitrato e conciliazione;

• prestazioni socio-sanitarie e di ricovero, di specialistica ambulatoriale e diagnostica strumentale erogati da soggetti privati in regime di accreditamento;

• contributi a soggetti indigenti o a persone in condizioni di bisogno economico e sociale anche se erogati per la realizzazione di progetti educativi;

• acquisto o locazione di terreni e fabbricati o altri beni immobili e diritti reali sugli stessi;

• servizi di arbitrato e conciliazione;

• appalti aggiudicati per l’acquisto di acqua e per la fornitura di energia elettrica o di combustibili destinati alla produzione di energia (art. 25, d.lgs. n. 163/2006);

• trasferimento di fondi da parte delle Amministrazioni dello Stato in favore di soggetti pubblici (anche società), se relativi alla copertura di costi per le attività istituzionali;

• contratti in economia;

• affidamenti diretti;

• contratti di appalto di lavori, servizi e forniture;

• contratti di subappalto, subfornitura e su contratti;

• concessioni di lavori e servizi;

• contratti per ricerca e sviluppo;

• servizi di ingegneria ed architettura;

• appalti di servizi bancari e finanziari;

• appalti per servizi sostitutivi di mensa mediante buoni pasto;

• contratti con agenzie di viaggio per prestazione di servizi;

• concessionari di lavori pubblici e servizi (le somme pagate dagli utenti ai concessionari (es. Tares) possono essere versate con qualsiasi strumento);

• acquisto di corsi di formazione per il personale (il rapporto con i docenti esterni sono esentati dalla indicazione del CIG e CUP fermo restando le altre disposizioni);

• cottimo fiduciario (art. 125, d.lgs. n. 163/2006);

• movimentazione con società miste;

• cessioni del credito;

• partenariato pubblico privato (contratti di locazione finanziari, leasing in costruendo);

• lavori aggiudicati da privati per l’esecuzione di opere a scomputo;

• soggetti attuatori di piano urbanistico;

• selezione socio privato di una società mista con contestuale affidamento del servizio;

• acquisto di corsi di formazione per il personale.

Per i lavoratori autonomi sono esclusi:

• le prestazioni professionali (contratto di prestazione d’opera art. 2222 e seguenti c.c.);

• le collaborazioni (art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165/2001);

• gli incarichi per lavoro occasionale;

• le collaborazioni coordinate e continuative. Sono comprese le prestazioni professionali affidate in base alle procedure disciplinate dal d.lgs. n. 163/2006 configurabili come prestazioni di servizi.

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4.16.1 Adempimenti

L’Organo di revisione deve verificare se sono stati correttamente assolti i seguenti adempimenti.

1. Richiesta all’AVCP del CIG o CUP

Il CIG, Codice identificativo di gara, deve essere richiesto all’AVCP, sul sito dell’Autorità, obbligatoriamente per tutte le fattispecie contrattuali soggette indipendentemente dalla procedura di scelta del contrante. Il CIG deve essere richiesto dal responsabile del procedimento e deve essere indicato nel bando o nella lettera di invito a presentare l’offerta.

Il CUP, Codice unico di progetto, deve essere richiesto all’AVCP, quando si è in presenza di un progetto di investimento pubblico. Un complesso di azioni e/o strumenti di sostegno, relativi ad un medesimo quadro economico di spesa tra di loro collegati da quattro elementi imprescindibili:

-decisore pubblico;

-finanziamento diretto ed indiretto anche non prevalente con risorse pubbliche; -obiettivo di sviluppo economico e sociale;

-termine entro il quale deve essere raggiunto l’obiettivo.

2. Clausole di tracciabilità

In ogni contratto devono essere inserite le clausole di tracciabilità previste dall’art. 3 della legge n. 136/2010.

3. Conto corrente dedicato

Tutti i pagamenti relativi ai contratti soggetti devono essere effettuati sul conto corrente bancario o postale comunicato per iscritto dalla controparte.

La controparte deve comunicare entro la prima destinazione:

• gli estremi identificativi dei conti correnti bancari o postali dedicati con l’indicazione dell’opera, servizio, fornitura alla quale sono dedicati;

• le generalità ed il codice fiscale delle persone delegate ad operare sugli stessi; – ogni modifica relativa ai dati trasmessi.

Le movimentazioni finanziarie (incassi e pagamenti) devono essere effettuate solo sul conto corrente dedicato comunicato dalla controparte, con l’indicazione del codice CIG e/o CUP nel mandato di pagamento.

I pagamenti devono essere effettuati con bonifico bancario o postale sul conto corrente comunicato. Sono ammessi pagamenti con Riba sempre con indicazione di CIG e/o CUP.

Non sono ammessi pagamenti con Rid.

Possono essere effettuati con strumenti diversi dal bonifico i pagamenti per:

• imposte e tasse;

• contributi Inps, Inail ecc.;

• assicurazioni e fideiussioni relative alla commessa;

• gestori e fornitori di pubblici servizi (energia elettrica, telefonia, acqua ecc.).

4.17 Il rapporto sul rispetto dei termini di pagamento (art. 9 del d.l. n. 78/2009)

L’Organo di revisione deve vigilare sulla corretta applicazione della norma tesa a garantire la tempestività dei pagamenti e deve formulare un rapporto da allegare alle relazioni che devono essere trasmesse alle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti ai sensi dell’art. 1, comma 166, della legge n. 266/2005.

Ogni Ente deve adottare misure organizzative per garantire il tempestivo pagamento delle somme dovute per somministrazioni, forniture e appalti. Le misure adottate sono pubblicate nel sito internet.

Il funzionario, che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa, ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con gli stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica (Patto di stabilità).

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Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente La violazione di tale obbligo comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa.

Dal 1° gennaio 2013 sono entrate in vigore le disposizioni del d.lgs. 9 novembre 2012, n. 192 che ha recepito la direttiva europea 2011/7/UE, che stabilisce un termine di pagamento per i contratti pubblici di trenta giorni con possibilità di derogare a tale termine fino a sessanta giorni a condizione che il termine di pagamento sia indicato dal contratto e che sia giustificato dalla natura dell’affare.

4.18 Le verifiche sugli agenti contabili

Ai sensi dell’art. 223 del testo unico e della lettera f) del primo comma dell’art. 239, l’Organo di revisione deve provvedere con cadenza trimestrale alle verifiche ordinarie di cassa, alla verifica della gestione del servizio di tesoreria e delle gestioni degli altri agenti contabili (economo, riscuotitori speciali, consegnatari, sub consegnatari, ecc.).

L’Organo di revisione deve inoltre partecipare alle verifiche straordinarie di cassa di cui all’art. 224, necessarie nel caso di mutamento del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Sindaco metropolitano e del Presidente della Comunità montana. L’Organo di revisione partecipa alle verifiche straordinarie unitamente agli amministratori cessanti ed entranti, al segretario ed al responsabile del servizio finanziario.

La Corte dei Conti a sezioni riunite, con sentenza n. 496 del 10 giugno 1986, ha affermato la responsabilità dell’Organo di revisione che ha omesso di riscontrare per lungo tempo gli adempimenti dell’istituto tesoriere e le gravi irregolarità di numerosi titoli di pagamento, concorrendo con ciò alla produzione di danno erariale.

4.18.1 Le verifiche ordinarie di cassa tesoreria e depositi bancari e postali

La verifica di cassa è una procedura amministrativo-contabile che si concretizza nel controllo se la situazione che emerge dalle scritture dell’Ente (situazione di diritto), trova riscontro o meno nella realtà rappresentata dal conto del tesoriere (situazione di fatto), e dalle contabilità speciali attivate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato.

La verifica di cassa deve essere estesa a tutti i conti correnti aperti presso il sistema bancario e postale e deve essere accompagnata dall’esame a campione degli ordinativi di incasso e pagamento e relativa documentazione.

Il controllo degli ordinativi di incasso (reversali) deve verificare se gli stessi contengono tutti gli elementi indicati nel comma 3 dell’art. 180 del TUEL.

Il controllo degli ordinativi di pagamento (mandati) deve invece verificare se è stata rispettata la priorità nell’emissione e se gli stessi contengono tutti gli elementi indicati nel secondo comma dell’art. 185 del TUEL.

La verifica deve essere estesa al rispetto da parte del tesoriere degli impegni disposti dalla convenzione di affidamento del servizio ed in particolare quelli sulle modalità di riscossione e pagamento, sulla valuta e sul tasso debitore e creditore, nonché sul rispetto delle procedure indicate negli articoli dal 214 al 219 del TUEL.

La verifica di cassa deve essere riferita ad un determinato e preciso momento della gestione (istantanea), deve essere periodica (periodicità trimestrale), deve riguardare la gestione della disponibilità di denaro e valori dovunque depositate ed a qualsiasi titolo detenute e gli accertamenti devono scaturire da elementi ed atti scritti reperiti presso l’Ente o forniti da agenti esterni.

La verifica di cassa si sviluppa con le seguenti fasi:

• individuazione dell’agente contabile;

• esame delle convenzioni e dei regolamenti che disciplinano il servizio e del loro rispetto;

• verifica delle modalità di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese;

• verifica del sistema contabile utilizzato per la contabilizzazione (giornale di cassa);

• riscontro della situazione di fatto e quella di diritto;

• conciliazione tra situazione di fatto e situazione di diritto;

• formalizzazione del verbale.

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È vietata ogni riproduzione totale o parziale di qualsiasi tipologia di testo, immagine o altro.

Ogni riproduzione non espressamente autorizzata è violativa della Legge 633/1941 e pertanto perseguibile penalmente 4.18.2 La verifica della cassa economale

Il servizio di economato concerne la gestione di cassa delle spese d’ufficio di non rilevante ammontare, come disposto dall’art.153, comma 7, del TUEL.

L’economo deve provvedere utilizzando apposita anticipazione di denaro, da stanziarsi in apposito capitolo dei servizi per conto terzi, al pagamento di piccole spese.

Il servizio di economato è svolto sulla base di un regolamento che specifica la tipologia delle spese, l’entità dell’anticipazione, le modalità di pagamento e di reintegro e i documenti contabili da tenere.

L’art. 191 del TUEL al comma 2 dispone che l’ordinazione fatta a terzi per le spese economali deve contenere il riferimento al regolamento, all’intervento o capitolo di bilancio e all’impegno.

L’economo deve riportare cronologicamente in apposito giornale di cassa l’anticipazione ottenuta, i singoli pagamenti effettuati ed il saldo contabile.

All’esaurimento dell’anticipazione, o con la periodica stabilita dal regolamento, l’economo deve presentare il conto della gestione per ottenere il discarico ed il reintegro dell’anticipazione.

La gestione dei fondi economali può essere legittimamente fatta con l’apertura di un conto corrente bancario intestato alla cassa economale (vedi punto 1.3 della circolare, Vademecum per la revisione amministrativa-contabile negli Enti pubblici-Ragioneria generale dello Stato - IGF).

All’economo possono essere fatte con delibera o determinazione anticipazioni specifiche per il pagamento di spese urgenti o con modalità che semplificano la procedura rispetto all’emissione dell’ordinativo di pagamento. Per tali anticipazioni l’economo deve tenere distinta rilevazione nel giornale di cassa e presentare il rendiconto all’ultimazione dei pagamenti.

4.18.3 La verifica della cassa dei riscuotitori speciali

Al fine di semplificare il procedimento o facilitare l’adempimento del cittadino, l’organo esecutivo può autorizzare per specifiche entrate la riscossione diretta da parte di agenti contabili interni. Le modalità di riscossione, di versamento in tesoreria e di rilevazione contabile sono disciplinate da apposito regolamento.

Il riscuotitore speciale deve tenere un registro di cassa nel quale devono essere rilevate cronologicamente gli incassi effettuati, i versamenti eseguiti alla tesoreria dell’Ente ed il saldo. La somma massima giacente nella cassa dei riscuotitori speciali non deve superare l’importo previsto dal regolamento e quella assicurata per furti.

Al fine di limitare i rischi occorre organizzare una procedura interna di carico e scarico che preveda:

• il rilascio della ricevuta con strumenti informatici che memorizzano contestualmente l’importo e l’aggiornamento del totale riscosso o, in alternativa, il rilascio della ricevuta tratta da bollettari previamente vidimati e dati in carico al riscuotitore;

• la tenuta da parte del servizio finanziario di un registro di carico e scarico dei bollettari utilizzati per la riscossione;

• che ad ogni versamento in tesoreria il responsabile del servizio finanziario effettui la conciliazione tra somme versate ed importo delle ricevute rilasciate.

4.18.4 La verifica dell’esistenza di titoli ed altri valori

L’Organo di revisione deve accertare ogni tre mesi l’esistenza dei titoli e valori di proprietà dell’Ente e di quelli detenuti a titolo di pegno, cauzione e custodia.

Il controllo consiste nella verifica dell’esistenza dei titoli e dei valori, o della documentazione bancaria nel caso di deposito in amministrazione o custodia e della conciliazione con la contabilità e con gli inventari.

Nel caso di titoli in notevole quantità, non essendo possibile il controllo fisico totale, occorrerà avvalersi del controllo con il metodo del campione.

Per i titoli e valori di terzi il controllo deve essere effettuato utilizzando la documentazione che ne attesta la consistenza.

I titoli ed i valori di terzi devono essere riportati nei conti d’ordine del Conto del patrimonio e devono, anch’essi, essere elencati negli inventari.

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