Formazione delle tabelle di organizzazione, per il biennio 2002/2003, della Corte di Cassazione.
(Deliberazione del 24 luglio 2003)
Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 24 luglio 2003,
“- vista la proposta di formazione delle tabelle di organizzazione, per il biennio 2002/2003, della Corte di Cassazione presentata dal Primo Presidente della stessa Corte in data 30 aprile 2002;
- considerato che sono state presentate osservazioni, trasmesse in data 25 ottobre 2002;
- vista la relazione integrativa inviata dal Primo Presidente in data 27 maggio 2003;
- visto il parere dell'Organo Consultivo;
- premesso che l'esame delle tabelle della Suprema Corte di Cassazione ha visto impegnata la Settima Commissione per numerose sedute, attesa la particolare delicatezza e complessità dell'organiz zazione dell'Ufficio, esigenza questa che ha richiesto una più ampia disamina del complessivo assetto, caratterizzato da numerose peculiarità alla luce delle recenti novelle, del nuovo assetto dell'Ufficio del Massimario, nonché dell'esperienza, ancora recente per la Suprema Corte, di redazione di un compiuto programma tabellare,
o s s e r v a
a) Ultradecennalità.
La problematica della permanenza ultradecennale dei magistrati è stata affrontata direttamente ed esplicitamente dal Primo Presidente della Cassazione, il quale ha osservato che “… l'incidenza percentuale è modesta, dato il fisiologico avvicendamento dovuto a promozioni, trasferimenti, pensionamenti ed altro; per alcune materie, specie nel settore penale (v. criminalità organizzata), il criterio di attribuzione degli affari a più sezioni, a turno, evita la concentrazione di questioni delicate su un numero ristretto di magistrati; per alcune materie, specie nel settore civile (v. sezione lavoro e sezione tributaria), la specializzazione è nel sistema; ma più in generale si può affermare che la funzione nomofilattica della Corte di legittimità deve privilegiare le professionalità acquisite. Peraltro si è già provveduto ad avviare il rinnovamento della composizione delle Sezioni Unite penali prevedendo espressamente che non ne facciano parte, per il biennio in esame, tutti coloro che hanno maturato un periodo di permanenza superiore ad anni dieci. … Quanto ai pochi magistrati che prestano servizio presso le singole sezioni civili o penali da oltre dieci anni, si procederà nel corso del biennio, gradualmente, ad una rotazione, previo interpello sulla disponibilità di ciascuno all'assegnazione ad altra Sezione, salvaguardando comunque le dette professionalità”.
Ritiene questo Consiglio che la programmazione adottata dal Primo Presidente per il ricambio della composizione delle sezioni non sia in contrasto con la funzione nomofilattica della Suprema Corte e rappresenti una equa contemperazione tra tale funzione e il limite della ultradecennalità previsto per tutti gli uffici giudiziari alla luce delle previsioni di cui ai paragrafi 76.1 e 81 della circolare sulla formazione delle tabelle per il biennio 2002-2003.
b) Criteri di assegnazione dei magistrati alle sezioni unite.
Nella proposta tabellare e nella successiva nota integrativa viene precisato che l'assegnazione avviene secondo le modalità stabilite dai decreti 4.3.1999, 19.6.1999, nonché 2.12.1999 (istitutivo del Gruppo Consultivo).
Appare necessario che le previsioni contenute nei decreti siano riportate anche nella proposta tabellare.
c) Criteri di assegnazione degli affari ai collegi e ai magistrati per le sezioni semplici civili.
Nella proposta tabellare viene previsto che i ricorsi, dopo la classificazione da parte dei magistrati del Massimario e il successivo esame da parte del Presidente di Sezione sono “suddivisi secondo la materia ed a ognuno di essi è attribuito un valore ponderale, in riferimento al numero e alla complessità delle questioni prospettate”; gli stessi, poi, “sono raggruppati in pacchetti di udienza, secondo la materia (in relazione all'opportunità di trattare nella stessa udienza ricorsi concernenti la stessa questione o questioni simili) ed il livello di complessità, in modo da evitare che in alcune udienze si concentrino in prevalenza i ricorsi più complessi ed in altre quelli più semplici”.
Nell'integrazione pervenuta è stato ulteriormente precisato che “il valore ponderale viene attribuito con la cifra 1, 2 o 3, in considerazione del numero dei motivi e/o della complessità delle questioni proposte” anche
se “variazioni del valore ponderale sono possibili tenendo conto dello sviluppo della giurisprudenza sezionale”.
In tal modo, pertanto, diviene “agevole procedere alla formazione dei ruoli distribuendo i pacchetti predisposti secondo la sequenza cronologica delle udienza da fissare”. I “pacchetti” di ricorsi, poi, vengono assegnati alle udienze tenendo conto, da un lato, dell'ordine di ruolo dei ricorsi stessi (in caso di più ricorsi su questioni analoghe si tiene conto del numero di ruolo del ricorso più vecchio) e, dall'altro, dell'oggetto della causa per potere assegnare i ricorsi a componenti del collegio specializzati nella materia, allo scopo di “raggruppare nelle singole udienze il maggior numero di ricorsi possibile trattando questioni analoghe ”.
I ricorsi, quindi, sono assegnati ai relatori secondo i criteri dell'anzianità, della novità e importanza della questione, tenuto conto della specifica competenza professionale del magistrato e, a fini riequilibratori, del valore ponderale del ricorso.
Giova poi osservare che nella proposta tabellare per ogni magistrato viene individuata una specifica competenza professionale in una o più materie. Qualora la stessa materia venga attribuita ad una pluralità di magistrati, poi, è previsto che “di regola si segue il criterio dell'anzianità, salvo che sussistano motivi per preferire un magistrato meno anziano”.
Ritiene il Consiglio, con riguardo all'assetto sinteticamente esposto, che:
1) la determinazione del c.d. valore ponderale ric hiede una maggiore precisazione dei criteri utilizzati, precisazione che si invita a fornire in relazione alle tabelle per il prossimo biennio;
2) appare altresì necessario che vengano precisati quali siano, in relazione alle materie attribuite ai singoli consiglieri, i collegi c.d. specializzati e che venga precisato il “peso” complessivo previsto per ogni “pacchetto” di ricorsi; anche con riguardo a tale profilo si invita a fornire le richieste precisazioni per le tabelle per il prossimo biennio;
3) va espunta, invece, la clausola di deroga prevista per le ipotesi di materia rientrante nella competenza di una pluralità di magistrati: la previsione “di regola si segue il criterio dell'anzianità, salvo che sussistano motivi per preferire un magistrato meno anziano” non è ancorata ad alcun criterio ed è meramente discrezionale.
d) Criteri di sostituzione dei magistrati per le sezioni semplici civili.
La proposta tabellare prevede sempre “la presenza di un magistrato di riserva per l'eventualità che uno dei componenti del collegio stesso si trovi nell'impossibilità - per malattia o altra giustificata ragione - di essere presente all'udienza. La scelta di questo magistrato segue, di regola, il criterio della rotazione per anzianità secondo ordine decrescente”.
Nella nota integrativa si precisa anche che “le esigenze dei consiglieri residenti fuori Roma vengono prese in considerazione nella formazione dei collegi, inserendo i medesimi in udienze prossime”.
La locuzione “di regola”, anche con le precisazioni intervenute, realizza una clausola di deroga discrezionale che non risulta ancorata a criteri predeterminati e, quindi, va espunta.
e) Criteri di assegnazione degli affari ai magistrati per le sezioni unite civili.
Nella nota integrativa il Primo Presidente è previsto che:
“Per tutti i ricorsi viene redatto un titoletto, esplicativo dell'oggetto del ricorso, che va a formare i calepini di udienza (cioè gli elenchi dei titoletti dei ricorsi assegnati a ciascun relatore). I titoletti servono anche a formare gli elenchi dei ricorsi assegnati alle sezioni unite per la composizione di contrasti o per la decisione di questioni di particolare importanza. Tali elenchi vengono periodicamente aggiornati e distribuiti alle sezioni, in modo che i collegi delle sezioni semplici siano in grado di sapere quali questioni sono all'esame delle sezioni unite civili.
Altra particolarità deriva dalla redazione da parte di magistrati dell'Ufficio del Massimario di una relazione preliminare (c.d. foglietto) per tutti i ricorsi assegnati alle sezioni unite civili (tranne che per i ricorsi in materia disciplinare riguardanti i magistrati e gli avvocati e per quelli seriali).
Per poter assegnare i ricorsi ai collegi ed ai magistrati, è necessario che essi abbiano sia il foglietto che il titoletto.
Una volta completi di foglietti e di titoletto, i ricorsi vengono disposti in ordine cronologico in due distinti gruppi: uno per i ricorsi da trattare in pubblica udienza ed un altro per quelli da trattare in camera di consiglio (per esempio, i regolamenti di giurisdizione).
L'assegnazione dei ricorsi ai componenti dei collegi delle sezioni unite viene effettuata prelevando i ricorsi in ordine di ruolo (deroghe all'ordine di molo - oltre che per i ricorsi urgenti, quali quelli in materia
disciplinare - sono effettuate per accorpare ricorsi più recenti ad altri che presentano la medesima questione, ovvero per attendere altri ricorsi seriali identici, da trattare nella stessa udienza). Il ricorso viene poi assegnato ad un consigliere secondo l'ordine decrescente di anzianità, ma tenendo anche conto della sezione di provenienza del magistrato (per esempio, un ricorso in materia di lavoro viene assegnato al più anziano dei magistrati provenienti dalla sezione lavoro che compongono un determinato collegio delle sezioni unite). Il criterio dell'anzianità viene derogato in presenza di esigenze particolari.
Per la composizione dei contrasti, si evita l'assegnazione del ricorso al magistrato che sia stato relatore di una delle decisioni che abbia dato luogo al contrasto.”
L'indicazione precisa, pertanto, in termini ampi, le modalità di assegnazione degli affari.
Va evidenziato, peraltro, che la clausola secondo cui “il criterio dell'anzianità viene derogato in presenza di esigenze particolari” non può essere approvata in quanto non ancorata ad alcun criterio predeterminato.
f) Collegi delle sezioni semplici civili e delle sezioni unite civili.
I collegi vengono formati assicurando una presenza equilibrata dei magistrati per anzianità e permanenza nelle sezione. In particolare:
Per le sezioni semplici nella proposta tabellare viene precisato che “alla formazione del primo collegio di ciascun mese inserendo in esso il più anziano in sezione dei magistrati, il meno anziano di quelli la cui permanenza si pone come media ed il più anziano del magistrati che sono stati assegnati alla sezione nell'ultimo periodo; il collegio è, poi, completato con altri magistrati la cui permanenza in sezione sia media, seguendo l'ordine di anzianità; si passa poi alla formazione dei collegi successivi con criterio di rotazione ma in modo da evitare l'esistenza, nel periodo considerato, di più collegi con identica composizione”.
Nella nota integrativa, poi, viene ulteriormente precisato che “non vi sono fasce di anzianità predeterminate”.
Per le sezioni unite , invece, la regola secondo cui alla composizione del collegio “debbono fare equilibratamente parte i magistrati da più tempo assegnati alle S.U., i magistrati la cui permanenza si pone come media e quelli di più recente acquisizione, allo scopo di realizzare la continuità della giurisprudenza”
viene chiarita con la precisazione che “al momento sono considerati più anziani i consiglieri assegnati fino al 1995 (7 unità), di anzianità media quelli assegnati nel 1999 (12 unità) e meno anziani gli altri (11 unità).”.
Considerati i chiarimenti forniti per i collegi delle sezioni unite, appare necessario che analoghe indicazioni siano fornite, per le tabelle per il prossimo biennio, anche per le sezioni semplici.
g) Criteri di assegnazione degli affari penali ai collegi e ai magistrati delle sezioni penali. Settima sezione penale.
La nota integrativa trasmessa dal Primo Presidente chiarisce che per l'assegnazione degli affari penali si procede in base alle modalità fino ad oggi attuate.
È attualmente allo studio, peraltro, un sistema - grazie all'opera di un apposito gruppo di lavoro presieduto dal Presidente di sezione Marrone e composto dai Consiglieri Fiandanese, Fantacchiotti e Guglielmo Leo - per la realizzazione di un “criterio generalizzato di formazione dei collegi” e che occorre procedere ad una metodica ricognizione dei criteri astratti, e generalizzabili, attraverso i quali costruire uno schema comune per l'organizzazione del lavoro, tale da risultare gestibile anche attraverso un sistema informatico.
Il Gruppo Consultivo ha deliberato la costituzione di questa commissione.
Quanto alla Settima sezione penale , la nota integrativa riconosce l'errato inserimento dei documenti e precisa che le corrette indicazioni sono quelle contenute nel documento organizzativo generale, ove è previsto che “nel pieno rispetto del criterio di rotazione biennale si provvederà a determinare l'organico della Settima Sezione attraverso la coassegnazione dei consiglieri anche alla Sezione originaria e l'impiego degli stessi, in via esclusiva, per semestri, alla Sezione delle inammissibilità; allo stato si ritiene di costituire il detto organico della Settima Sezione mediante la coassegnazione, per ogni sezione, di due unità di magistrati”
Il Consiglio, rilevato che:
1) l'iniziativa intrapresa dal Primo Presidente va considerata di particolare valore e interesse; prende atto, pertanto, dei chiarimenti forniti - approvando in parte qua la proposta tabellare allo stato degli atti - e invita il Primo Presidente a formulare, in relazione alle tabelle per il prossimo biennio, una proposta in esito ai lavori del Consiglio, nonché a fornire maggiori precisazioni dei criteri utilizzati per la determinazione del
”valore ponderale di difficoltà” per la valutazione dei singoli ricorsi;
2) quanto alla Settima Sezione, le indicazioni contenute nel documento organizzativo generale per la Settima Sezione devono essere riportate nei singoli documenti e, comunque, non appaiono esaustive non chiarendo i criteri di formazione dei collegi, assegnazione affari e sostituzione; l'indicazione di turni semestrali per la composizione della settima sezione può - attesa la particolare competenza della sezione - considerarsi ammissibile purché vengano predisposti per l'intero biennio con apposito calendario. Si tratta di precisazioni che si invita a fornire in relazione alle tabelle per il prossimo biennio.
h) Criteri di sostituzione dei magistrati per le sezioni semplici penali.
La proposta tabellare prevede - come per le sezioni civili - “la presenza di un magistrato di riserva per l'eventualità che uno dei componenti del collegio stesso si trovi nell'impossibilità - per malattia o altra giustificata ragione - di essere presente all'udienza. La scelta di questo magistrato segue, di regola, il criterio della rotazione per anzianità secondo ordine decrescente ”.
La locuzione “di regola” introduce una clausola di deroga discrezionale che non risulta ancorata a criteri predeterminati e, quindi, va espunta.
i) Sezioni Unite penali.
La proposta tabellare e la successiva nota integrativa forniscono ampi chiarimenti e precisazioni.
Permane, peraltro, come già evidenziato per le sezioni semplici, l'esigenza di un approfondimento - in previsione delle tabelle per il prossimo biennio - con riguardo alle modalità previste per l'assegnazione degli affari ai collegi (essendo previsto che “il ruolo di ciascuna udienza si considera chiuso quando non si è più in tempo utile per la notificazione degli avvisi alle parti e per la predisposizione della relazione da parte dell'Ufficio del Massimario, ovvero completato in relazione al fisiologico numero e valore ponderale dei ricorsi” ed essendo, quindi, necessario che venga precisato quale sia il numero fisiologico dei ricorsi per udienza), con riguardo ai criteri di assegnazione degli affari ai relatori (essendo previsto che “…ai fini della scelta del relatore, pur assicurandosi in linea di principio la tendenziale rotazione fra i componenti, si tiene conto soprattutto della specifica esperienza professionale del Consigliere designato, in materia di diritto sostanziale e processuale, nonché della circostanza di avere lo stesso già trattato in precedenza questioni identiche o analoghe, a prescindere dal criterio di appartenenza o meno alla Sezione remittente.”, nozione che richiede una maggiore precisazione delle competenze dei singoli magistrati), nonché con riferimento ai criteri di formazione dei collegi (essendo previsto che per i sei Consiglieri componenti opera un criterio di rotazione, non ulteriormente precisato, e che i due consiglieri supplenti “vengono designati, prevalentemente e con tendenziale rotazione, fra i componenti delle Sezioni Unite penali residenti a Roma o nelle immediate vicinanze”, criterio che contiene ampia discrezionalità).
l) Ufficio dei magistrati addetti al coordinamento delle sezioni unite penali.
Viene previsto che: “il Primo Presidente, per le suddette attività e per il funzionamento delle Sezioni Unite penali, è coadiuvato da tre Consiglieri addetti agli specifici compiti di: a) spoglio dei ricorsi assegnati alle Sezioni Unite (con particolare riferimento all'apprezzamento del valore ponderale degli stessi ed ai termini di prescrizione e di custodia cautelare), b) verifica dell'effettività e della persistenza del denunziato contrasto di giurisprudenza, c) individuazione delle questioni controverse e collegamento con l'Ufficio del Massimario per la tempestiva redazione della relazione, d) vigilanza sulla completezza e puntualità delle operazioni della Cancelleria, e) preparazione e coordinamento delle udienze”.
È poi stabilito che, allo scopo di assicurare la continuità degli indirizzi interpretativi e di evitare eventuali contrasti inconsapevoli su questioni già decise e non ancora pubblicate, è prevista la presenza in ogni Collegio del più anziano dei magistrati coordinatori e, in sequenza alternativa, di uno degli altri due magistrati addetti al coordinamento
Ritiene il Consiglio che - attesa la presenza costante di questi magistrati nei collegi delle sezioni unite, l'importanza del ruolo da essi ricoperto, nonché l'esenzione per i medesimi dall'assegnazione di ricorsi - la loro designazione debba, per il futuro, avvenire mediante una procedura di interpello.
m) Presidenti di Sezione.
Nella nota integrativa inviata sono indicati i compiti di direzione e coordinamento, nonché le attività giurisdizionali dei Presidenti di Sezione titolari e non (i primi 1-2 udienze al mese; gli altri 4 udienze al mese).
Viene altresì precisato che le “soluzioni adottate per assicurare il buon andamento delle sezioni e l'uniformità interna della giurisprudenza variano da sezione a sezione”, con una indicazione specifica solo per le Sezioni Unite Civili.
Ritiene il Consiglio che, in relazione alla tabelle per il prossimo biennio, debbano essere precisati, ai sensi dell'art. 47 quater O.G., quali siano le concrete attività svolte in ogni sezione ai fini della buona organizzazione interna e con quali modalità venga assicurata l'uniformità interna della giurisprudenza.
n) Ufficio del Massimario.
- struttura e composizione dell'ufficio -
L'ufficio è organizzato in due settori, civile e penale, all'interno dei quali sono ripartiti tutti i magistrati presenti nell'ufficio. Per la destinazione all'uno o all'altro settore è previsto che avverrà previo interpello.
L'ufficio è diretto da un Direttore (Presidente di Sezione della Corte), attualmente designato direttamente dal Primo Presidente. È previsto - per il futuro - che l'affidamento dell'incarico avverrà tramite procedura di interpello tra tutti i consiglieri e i presidenti di sezione della Corte.
La proposta tabellare prevede ulteriori figure e, in particolare:
a) un Vice direttore vicario (consigliere di cassazione) e due vice direttori (consiglieri di cassazione) in ausilio del Direttore.
La nomina di questi ha, secondo quanto indicato in tabella, natura fiduciaria con esclusione di procedura di interpello. È previsto, peraltro, che “qualora dovesse essere necessario provvedere alla nomina di nuovi collaboratori, per sostituire quelli attuali o … per aumentarne il numero” saranno seguiti dei criteri attitudinali che vengono enunciati.
b) responsabili-coordinatori dei servizi (due per il settore civile e uno per il settore penale, attualmente magistrati del massimario) che coadiuvano i Vice direttori.
Anche questi incarichi sono intesi di natura fiduciaria, pur essendo prevista, in ipotesi di sostituzione o aumento del numero, l'adozione di criteri attitudinali.
Ritiene il Consiglio, peraltro, che - in relazione ai compiti attribuiti a queste figure (“i vice direttori hanno il compito di coadiuvare il direttore in tutta la sua attività ed in particolare devono provvedere alla materiale distribuzione del lavoro, selezionando le sentenze suscettibili di essere massimate, e controllare che le direttive impartite dal direttore siano osservate”; “i responsabili-coordinatori dei servizi oltre a coadiuvare i vice direttori nella loro attività, devono coordinare l'espletamento dei servizi nei vari settori di loro competenza, verificando, in particolare, l'esecuzione dell'attività di massimazione e della redazione delle relazioni; sovrintendono alla formazione dei magistrati di recente assegnazione, nonché al servizio di studio e informazione giurisprudenziale, salvo che tali attività non siano svolte direttamente dai vic e direttori o dal direttore”) ed alla esigenza di valutare la sussistenza di requisiti attitudinali (espressamente e articolatamente precisati in tabella) - debba procedersi anche per la loro designazione - per il futuro - mediante una procedura di interpello.
- criteri di ripartizione degli affari -
Il profilo è stato oggetto di numerose osservazioni da parte dei magistrati dell'Ufficio del Massimario, che hanno dedotto la mancanza di criteri di assegnazione omogenei, predeterminati e, comunque, ancorati a criteri di oggettività, restando informati a criteri di equità, proporzionalità (non ancorata a dati obbiettivi) e professionalità.
Va osservato che, con riguardo all'Ufficio del Massimario, non venendo in questione una attività giurisdizionale, la ripartizione degli affari non può costituire espressione del principio del giudice naturale, con le relative conseguenze in ordine alle caratteristiche dei criteri di assegnazione.
Ciò non toglie, peraltro, che anche l'Ufficio del Massimario debba rispondere - tenuto anche conto del carattere preliminare dell'attività stessa rispetto alle funzioni proprie della legittimità - a criteri di buona ed ordinata organizzazione e buona amministrazione.
Ritiene il Consiglio, pertanto, che in relazione alla proposta tabellare del prossimo biennio, anche per l'ufficio del massimario debbano essere predisposti criteri di ripartizione degli affari che, tenuto conto delle esigenze di equità, professionalità e proporzionalità, ancorino tali parametri ad elementi tendenzialmente oggettivi e ad indici ponderali da collegare al numero e all'importanza dei ricorsi, al numero delle sentenze assegnate per lo studio, al numero delle relazioni e alle altre attività svolte.
Tutto ciò considerato
d e l i b e r a
di approvare la formazione delle tabelle di composizione, per il biennio 2002/2003, della Corte di Cassazione come riprodotta nella stampa del documento informatico redatto da questo Consiglio, in conformità alla proposta del Primo Presidente della stessa Corte, nei termini e con le precisazioni e integrazioni indicate in motivazione”.
