C O N C L U S I O N I DELL'AVVOCATO GENERALE SIEGBERT ALBER
presentate il 1° febbraio 2001 1
I — Introduzione
1. Il giudice a quo chiede a questa Corte l'interpretazione degli artt. 86 e 90 del Trattato CE (divenuti artt. 82 e 86 CE) alla luce della normativa italiana nella versione vigente nel 1997, epoca dei fatti in causa, con riferimento ai rapporti tra le Poste Italiane quali incaricate di un servizio universale e un'impresa privata che, dal canto suo, effettua prestazioni di servizi postali. Quest'ultima doveva per ogni con- segna di una lettera di corriere espresso pagare alle Poste un diritto pari all'affran- catura del corrispondente servizio postale previsto per una lettera semplice. Ciò avveniva sotto la forma di affrancatura a mezzo francobolli o di impronta di mac- china affrancatrice.
I I — La base normativa
A — Il diritto comunitario
2. Al momento del rinvio pregiudiziale non esisteva alcuna normativa comunitaria
derivata applicabile al caso di specie. La normativa di base del servizio postale universale e di altri servizi postali era contenuta solo nella direttiva del Parla- mento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il migliora- mento della qualità del servizio 2. Dal momento che la fattispecie controversa si colloca nel 1997 e la direttiva doveva essere trasposta soltanto nel febbraio 1999, que- sta non può trovare diretta applicazione nella presente fattispecie. È tuttavia oppor- tuno fare riferimento ad alcune norme contenute in tale direttiva. Deve perlomeno ritenersi che tali norme realizzino principi generali di diritto comunitario.
3. L'art. 1 della direttiva 97/67/CE descrive il suo ambito normativo di applicazione.
«La presente direttiva fissa le regole comuni concernenti
— la fornitura di un servizio postale universale nella Comunità;
1 — Lingua originale: il tedesco. 2 — GU 1998, L 15, pag. 14.
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— i criteri che definiscono i servizi che possono essere riservati ai fornitori del servizio universale e le condizioni rela- tive alla fornitura dei servizi non riser- vati;
— i principi tariffari e la trasparenza contabile per la fornitura del servizio universale;
— la fissazione di norme di qualità per la fornitura del servizio universale e la creazione di un sistema che garantisca il rispetto di queste norme;
— l'armonizzazione delle norme tecniche;
— la creazione di autorità nazionali di regolamentazione indipendenti».
4. Quanto alla delimitazione tra il mono- polio delle imprese che forniscono servizi universali e l'ambito della concorrenza l'art. 7 della direttiva 97/67 così dispone:
«(1) Nella misura necessaria al manteni- mento del servizio universale, i servizi che
possono essere riservati da ciascuno Stato membro al fornitore o ai fornitori del servizio universale sono la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invìi di corrispondenza interna, tramite consegna espressa o no, il cui prezzo sia inferiore al quintuplo delle tariffe pubbli- che applicate ad un invio di corrispondenza del primo livello di peso della categoria normalizzata più rapida ove questa esista, a condizione che il peso di detti oggetti sia inferiore a 350 grammi. (...)
(2) Nella misura necessaria al manteni- mento del servizio universale la posta transfrontaliera e la pubblicità diretta per corrispondenza possono continuare ad essere riservate nei limiti di prezzo e di peso stabiliti al paragrafo 1.
(3) (...)»
5. L'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67 disci- plina le condizioni alle quali gli Stati membri possono istituire un fondo per la compensazione degli oneri del servizio universale:
«Per garantire la salvaguardia del servizio universale, qualora lo Stato membro stabi- lisca che gli obblighi del servizio universale previsti dalla presente direttiva rappresen- tano un onere finanziario non equo per il fornitore del servizio universale, può isti- tuire un fondo di compensazione ammini- strato a tal fine da un organismo indipen- dente dal beneficiario o dai beneficiari. In tal caso, può subordinare la concessione
delle autorizzazioni all'obbligo di contri- buire finanziariamente a tale fondo. Lo Stato membro deve garantire che nell'isti- tuzione del fondo di compensazione e nella fissazione del livello dei contributi finan- ziari vengano rispettati i principi di traspa- renza, di non discriminazione e di propor- zionalità. Soltanto i servizi di cui all'arti- colo 3 possono essere finanziati in tal modo».
6. Questa possibilità di finanziamento deve essere tuttavia letta alla luce della disposi- zione dell'art. 14 della direttiva 97/67.
Secondo tale disposizione le imprese, inca- ricate di un servizio universale, devono tenere una contabilità separata tra i servizi riservati e quelli non riservati nonché tra il servizio universale e gli altri servizi.
7. La Commissione era già da molto tempo favorevole alla separazione tra un servizio universale protetto dal monopolio e un campo di servizi aperto alla concorrenza 3.
8. Subito dopo l'entrata in vigore della direttiva 97/67, la Commissione rendeva nota la sua comunicazione sull'applica- zione delle regole di concorrenza al settore
postale e sulla valutazione di alcune misure statali relative ai servizi postali dove espri- meva il punto di vista che il mercato del corriere espresso in ragione dei valori aggiunti con esso collegati deve conside- rarsi come un mercato particolare rispetto al servizio postale generale 4.
9. In tale comunicazione ha adottato la seguente definizione:
«"Il Servizio espresso": oltre a garantire una raccolta, un trasporto e una distribu- zione più rapidi e affidabili degli invìi postali, un servizio espresso si distingue per la fornitura di tutti o alcuni dei seguenti servizi supplementari: la garanzia di reca- pito ad una data determinata; il ritiro al domicilio del mittente; la consegna nelle mani del destinatario; la possibilità di cambiare destinazione o destinatario durante il percorso; la conferma al mittente dell'avvenuta consegna; il sistema di ricerca e rintracciamento; il trattamento persona- lizzato e l'offerta di una gamma di servizi in funzione delle esigenze dei clienti. In linea di massima i clienti sono disposti a pagare tariffe più alte per questo tipo di servizio».
10. Il 30 maggio 2000 la Commissione presentava una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio di
3 — V. terzo e quarto 'considerando' della decisione della Commissione 20 dicembre 1989, 90/16/CEE, relativa alla prestazione del servizio di corriere accelerato nei Paesi Bassi (GU 1990, L 10, pag. 47); per ragioni di difetti procedurali rimossi con sentenza 12 febbraio 1992, cause riunite C-48/90 e C-66/90, Paesi Bassi e a./Commissione (Racc.
pag. I-565), e secondo e terzo 'considerando' della decisione della Commissione 1° agosto 1990, 90/456/CEE, relativa alla prestazione del servizio internazionale di corriere rapido
in Spagna (GU L 233, pag. 19). 4 — GU 1998, C 39, pag. 2, nn. 2.3 e 2.4.
modifica della direttiva 97/67 alla luce dell'ulteriore liberalizzazione dei mercati del servizio postale nella Comunità 5. La stessa proponeva tra l'altro una più stretta limitazione dei settori riservati ai sensi dell'art. 7 della direttiva 97/67 e un espresso divieto di sovvenzioni incrociate ai servizi operanti in regime di concorrenza.
B — Il diritto italiano
11. Le disposizioni di base che disciplinano i servizi postali sono contenuti nel decreto del Presidente della Repubblica 29 marzo 1973, n. 156 (cosiddetto codice postale).
L'art. 1 del codice postale, recante il titolo
«Esclusività dei servizi postali e delle tele- comunicazioni» così dispone:
«Appartengono in esclusiva allo Stato, nei limiti previsti dal presente decreto:
i servizi di raccolta, trasporto e distribu- zione della corrispondenza epistolare,
(...)»·
12. L'art. 7 del codice postale cosi dispone:
«Salva la competenza del ministro per le Poste e le Telecomunicazioni nei casi previ- sti dalla presente legge, le tariffe per i servizi postali, di bancoposta e di teleco- municazioni, per l'interno, sono stabilite con decreto del Presidente della Repubblica su proposta dello stesso ministro, di con- certo con quello per il Tesoro, sentito il consiglio dei ministri».
13. L'art. 39 del codice postale intitolato
«Contravvenzioni all'esclusività postale»
prevede le sanzioni per la tutela del diritto di esclusività e così dispone:
«Chiunque faccia incetta, trasporti o distri- buisca, direttamente o a mezzo di terze persone, corrispondenza in contravven- zione all'art. 1 del presente decreto, è punito con l'ammenda uguale a 20 volte l'importo della tassa di affrancatura col minimo di ITL 800.
Alla stessa pena soggiace chiunque abitual- mente consegna a terzi corrispondenza epistolare per il trasporto o il recapito.
(...)
5 — COM(2000) 319 def.
Le corrispondenze trasportate in contrav- venzione alle presenti disposizioni sono sequestrate e consegnate immediatamente ad un ufficio postale, con la contemporanea elevazione del verbale di contravvenzione».
14. Tale sistema con l'art. 14 del codice postale ha introdotto un'eccezione alla regola, che esclude dall'applicabilità delle sanzioni previste dall'art. 39 determinate specifiche situazioni e attività.
«L'art. 39 non si applica a
a) (...)
b) alla raccolta, al trasporto e al recapito di corrispondenze epistolari, per le quali sia stato soddisfatto il diritto postale mediante impronta di macchina affrancatrice o mediante francobolli debitamente annullati da un ufficio postale, o direttamente dal mittente mediante apposizione con inchiostro indelebile della data di inizio del tra- sporto stesso;
e) - e ) (...)».
15. La Commissione oltre alla sopradetta normativa fa rinvio anche alla circolare del ministro delle Poste e delle Telecomunica- zioni 4 marzo 1989 n. 4 D C S P 1 / 1 / 35466/100/89 6. Tale circolare ha stabilito:
«in esecuzione del disposto degli artt. 86 e 90 del Trattato di Roma, approvato con legge 14 ottobre 1957, n. 1203, il servizio di raccolta, trasporto e distribuzione della corrispondenza epistolare svolto dai cor- rieri internazionali privati non è più sog- getto, con effetto dalla data di pubblica- zione del presente comunicato nella Gaz- zetta Ufficiale della Repubblica Italiana, al regime di esclusiva previsto dall'art. 1 del decreto del presidente della Repubblica 29 marzo 1973, n. 156, sempre che:
— le operazioni vengano effettuate da organizzazioni che esercitano l'impresa nel campo internazionale;
— le operazioni stesse riguardino invìi per i quali sia assicurato un servizio celere».
16. Sulla base della circolare del 4 marzo 1989, secondo quanto dichiarato nel corso della trattazione orale dalle Poste Italiane,
6 — GURI n. 99 del 29. 4. 1989.
non erano più assoggettati al pagamento del diritto postale gli invìi di corriere espresso internazionale e gli invìi di corriere espresso nazionali che costituiscono sem- plici tappe di un trasporto transfrontaliero.
17. L'Italia trasponeva la direttiva 97/67 con decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261, non ancora applicabile ai fatti di causa e in questo contesto abrogava l'art. 41 del codice postale.
18. Inizialmente le Poste Italiane erano un ramo della pubblica amministrazione; suc- cessivamente, con una legge del 1994, venivano trasformate in un ente di diritto pubblico (l'Ente Poste Italiane) e infine, dopo gli antefatti che hanno portato alla presente controversa fattispecie, con decor- renza 28 febbraio 1998, venivano trasfor- mate in una società per azioni, le Poste Italiane SpA.
I I I — I fatti
19. La ricorrente, la TNT Traco SpA, offre in Italia servizi postali. Gestisce un corriere espresso in tutto il territorio nazionale.
Secondo quanto dichiarato dal giudice a quo, all'epoca dei fatti in causa si distin- gueva dai normali servizi di recapito delle Poste Italiane per la particolare celerità,
sicurezza e personalizzazione delle conse- gne al destinatario.
20. La ricorrente precisa ulteriormente tali dati. Recapitava invìi in una grande parte del Paese (6 000 comuni) entro 24 ore; in località difficilmente accessibili (in partico- lare sulle isole italiane) al più tardi entro 72 ore. I suoi prezzi si collocavano sensibil- mente al disopra delle tariffe praticate dalle Poste Italiane, in parte notevolmente al disopra del quintuplo dei prezzi dei servizi postali di base quali previsti dalla direttiva 97/67 relativa alla delimitazione dei settori riservati. Aggiuntivamente la ricorrente offriva un'assicurazione, la consegna con- trassegno, il deposito della posta non ritirata e, su domanda e dietro maggiora- zione, il ritiro della posta presso il mittente.
21. La ricorrente sostiene inoltre che anche le Poste Italiane offrivano un servizio di corriere espresso e che quindi essa si trovava in un rapporto di diretta concor- renza con le Poste stesse e con altri servizi espressi privati. Le Poste Italiane si limitano a riconoscere che, sulla base del decreto 28 luglio 1987, n. 564 7, esercitavano un servizio postale celere interno («Postacelere interna») il quale, secondo i dati in loro possesso, soddisfaceva solo alcuni dei cri- teri richiesti per un servizio di corriere espresso. Fanno a questo proposito rinvio al fatto che con un ulteriore decreto in pari data 8 è stato introdotto anche un servizio
7 — CURI n. 24 del 30.1.1988.
8 — Decreto n. 563, CURI n. 24 del 30.1.1988.
di posta celere urbana («Postacelere urbana»).
22. Il 27 febbraio 1997 addetti delle Poste Italiane effettuavano presso la filiale della ricorrente in Genova un'ispezione delle lettere raccolte, trasportate e recapitate dalla detta impresa, accertando in tale occasione che un certo numero di invìi erano stati raccolti, trasportati e recapitati in violazione del codice postale, ed inflig- gevano quindi all'interessata un'ammenda di ITL 46 331 000.
23. Tale ammenda sta all'origine del pro- cedimento a quo nel cui ambito la ricor- rente, oltre alla rimozione della decisione che infliggeva l'ammenda, chiedeva, tra l'altro, che le fosse risarcito il danno per un ammontare di almeno ITL 500 000 000 e che gli artt. 1, 39 e 41 del codice postale fossero dichiarati in contrasto con il Trat- tato CE e in particolare con gli artt. 86 e 90.
IV — Analisi del giudice a quo e questioni pregiudiziali
24. Il giudice a quo, in primo luogo, è reso perplesso dal fatto che sugli invìi postali
fosse prelevato un tributo da versare diret- tamente alle Poste, anche se queste opera- vano in libera concorrenza sul mercato.
25. Il giudice a quo dubita inoltre che tale tributo o quanto meno la sua devoluzione sia compatibile con il diritto comunitario. È di certo possibile che un tributo sugli invìi postali, di ammontare pari al diritto postale costituisca uno strumento adeguato per assicurare la prestazione del servizio uni- versale, ma, facendo riferimento al libro verde sullo sviluppo del mercato unico dei servizi postali9 e alla direttiva 97/67, il giudice a quo ritiene che le sovvenzioni incrociate tra i vari settori siano ammissi- bili solo entro limiti ristretti e che anche un servizio universale in linea di principio debba essere gestito in modo da coprire i costi.
26. Tuttavia, il governo italiano concede alle Poste Italiane, accanto ai diritti con- troversi, anche altre sovvenzioni dirette che dovrebbero coprire i costi dell'obbligo del servizio universale. Le Poste sono inoltre libere quanto all'utilizzo dei diritti contro- versi. Non vi è alcuna regola che assicuri che tale prelievo venga utilizzato solo per pareggiare i costi del servizio universale e
9 — COM(91) 476 def.
non per la sovvenzione trasversale di servizi per i quali le Poste si trovano in posizione di concorrenza con i privati.
27. E vero che le corrispondenti disposi- zioni della direttiva 97/67 non erano ancora applicabili al caso di specie, ma tuttavia gli obblighi corrispondenti avreb- bero dovuto emergere già direttamente dai Trattati.
28. Il Tribunale di Genova con ordinanza 21 giugno 1999 chiede quindi una pronun- cia pregiudiziale interpretativa sulle seguenti questioni:
«Se gli artt. 86 e 90 ostano a che uno Stato membro, nell'organizzazione del servizio postale, mantenga una normativa che, pur distinguendo tra servizi di tipo cosiddetto
"universale" affidati in esclusiva ad un soggetto di diritto privato e servizi non di tipo "universale", esercitati e prestati in regime di libera concorrenza:
a) comporti, anche per l'effettuazione dei servizi "non universali" o a valore aggiunto da parte di soggetti economici diversi da quello cui è affidato in esclusiva il servizio "universale", il pagamento dei diritti postali dovuti per il servizio "base" di posta ordina- ria, di fatto non prestato dal soggetto esclusivista;
b) attribuisca direttamente i proventi del pagamento di quei diritti al soggetto economico investito del servizio uni- versale, al di fuori di qualunque mec- canismo di compensazione e controllo al fine di evitare l'attribuzione di sussidi di tipo incrociato per servizi non universali».
V — Analisi
A — Sull'ammissibilità delle questioni pre- giudiziali
La posizione delle parti
29. Il governo italiano deduce che le que- stioni pregiudiziali sono inammissibili per due diversi motivi. Da un lato, l'ordinanza di rinvio non riproduce le circostanze che secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia sono necessarie per dimostrare l'asserita violazione degli artt. 86 e 90 del Trattato CE. Dall'altro lato, non si com- prende perché sia necessario il rinvio pre- giudiziale dato che il giudice a quo ha già condannato le Poste Italiane a rimborsare l'ammenda incassata.
30. Anche le Poste Italiane ritengono la questione pregiudiziale sollevata inammis-
sibile. La controversia sarebbe già stata decisa, salvo per quanto riguarda la que- stione dell'applicabilità dell'art. 41 del codice postale, e anche tale questione sarebbe stata chiarita grazie alla trasposi- zione della direttiva 97/67 avvenuta nel frattempo. Secondo l'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura della Corte di giustizia (in prosieguo: il «regolamento di procedura») la Corte può, dopo aver sen- tito le parti, statuire che la causa è divenuta priva di oggetto.
31. Le Poste Italiane sostengono inoltre, facendo riferimento al cosiddetto principio dell'atto chiaro, l'opinione che un rinvio pregiudiziale non sia necessario. Il diritto comunitario, dopo la pronuncia della sen- tenza della Corte di giustizia nella causa Corbeau 10 sarebbe sufficientemente chiaro perché si possa rinunciare al rinvio pregiu- diziale. Un monopolio postale sarebbe quindi ammissibile per i servizi di base.
Anche la concorrenza nell'ambito di servizi postali speciali potrebbe essere limitata o esclusa se ciò risultasse necessario per l'equilibrio economico delle imprese che provvedono ad un servizio di base. Come affermato nella sentenza Corbeau, la valu- tazione di tale necessità deve essere affidata anche nella presente fattispecie al giudice nazionale. Inoltre la sentenza dovrebbe limitarsi alla ripetizione di quanto statuito nella sentenza Corbeau.
32. La ricorrente sostiene che la soluzione della questione pregiudiziale dopo la tra-
sposizione da parte dell'Italia della direttiva 97/67 non è più necessaria.
Valutazione
1) Sulla trattazione della domanda di pronuncia pregiudiziale
33. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, spetta al giudice a quo valutare la necessità di una pronuncia pregiudi- ziale 11. Se dunque tale giudice ritiene necessario un rinvio pregiudiziale, non spetta pertanto, di regola, alla Corte veri- ficare la necessità di tale pronuncia. Un'ec- cezione a tale principio può esistere sol- tanto se si tratta con tutta evidenza di questioni ipotetiche 12.
34. Il rapporto di cooperazione con i giudici nazionali che si concretizza nel procedimento di rinvio pregiudiziale riposa su una ripartizione del lavoro che solo in casi eccezionali consente la verifica del- l'atto da parte della Corte. Ciò accade qualora la questione di diritto comunitario
10 —Sentenza 13 maggio 1993, causa C-320/91 (Racc, pag. I-2533).
11—V., per esempio, sentenza 5 febbralo 1963 pronunciata nella causa 26/62, Van Gend en Loos (Racc. pag. 3, punto 24), e 29 novembre 1978, causa 83/78, Pigs Mar- keting Board (Racc. pag. 2347, punto 25).
12 —Sentenza 16 luglio 1992, causa C-83/91, Meilicke (Racc. pag. I-4871, punto 25 e ss.).
sia stata nel frattempo decisa 13 oppure qualora il giudice a quo, non possa, per ragioni di diritto processuale nazionale, ritirare una domanda di pronuncia pregiu- diziale, sebbene nel frattempo la controver- sia sia stata manifestamente risolta. 14.
35. Secondo quanto risulta dall'ordinanza di rinvio e secondo il parere del giudice a quo, la causa non sarebbe ancora finita. E vero che le Poste Italiane sono state con- dannate con sentenza interlocutoria al rimborso dell'ammenda inflitta, ma la sentenza definitiva non è stata ancora pronunciata. Tra l'altro, stando all'ordi- nanza di rinvio, sono ancora pendenti domande di risarcimento del danno propo- ste dalla ricorrente per l'ammontare di almeno ITL 500 000 000.
36. Anche la modifica normativa soprav- venuta in Italia nel frattempo, pur potendo ridurre l'interesse generale ad un chiari- mento della questione pregiudiziale, non conduce tuttavia a ritenere decisa la lite.
37. Infine, la dottrina dell'atto chiaro non può giustificare l'inammissibilità della domanda. Questa dottrina può aiutare il giudice a quo a valutare la necessità di un rinvio pregiudiziale. Dal punto di vista del diritto comunitario il detto giudice non è tenuto a sottoporre alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale la cui soluzione
emerge chiaramente dai testi normativi o dalla giurisprudenza 15. Se tuttavia il giu- dice nazionale nutre incertezze circa l'inter- pretazione del diritto comunitario può lecitamente attendersi di essere aiutato dalla Corte a chiarire i propri dubbi. Non spetta alla Corte spiegare al giudice che ha effettuato un rinvio pregiudiziale che una norma di diritto comunitario doveva rite- nersi di chiara interpretazione.
38. Questa conclusione non viene messa in dubbio dall'art. 104, n. 3, del regolamento di procedura né nella sua precedente ver- sione né nella più recente versione 16: anzi ne resta confermata. Tale disposizione, in presenza di questioni la cui soluzione risulta con assoluta certezza dalla giuri- sprudenza o dal testo delle disposizioni considerate, non implica l'inammissibilità della questione pregiudiziale, ma consente semplicemente una risposta semplificata mediante ordinanza. Le considerazioni qui di seguito esposte ai fini della soluzione della questione pregiudiziale stanno tutta- via a dimostrare che sussistono nel presente caso ben giustificati dubbi circa l'interpre- tazione del diritto comunitario.
2) Sul caso di specie
39. La Corte di giustizia, pronunciandosi nelle cause riunite Telemarsicabruzzo e a. 17, ha dichiarato che l'esigenza di giun-
13 — Sentenza 5 ottobre 2000, causa C-74/99, Imperial Tobacco (Racc. pag. I-8699, punto 5).
14 — Sentenza 12 marzo 1998, causa C-314/96, Djabali (Racc.
pag. I-1149, punto 14 e ss.).
15 — Sentenza 6 ottobre 1982, causa 283/81, CILFIT (Racc.
pag. 3415, punto 13 e ss.}.
16 — Modifica del regolamento di procedura della Corte di giustizia 16 maggio 2000 (GU L 122, pag. 43}.
17 — Sentenza 26 gennaio 1993, cause riunite C-320/90, C-321/90 e C-322/90 (Racc. pag. I-393, punto 6).
gere ad un'interpretazione del diritto comu- nitario che sia utile al giudice nazionale impone che quest'ultimo «definisca l'am- bito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o che esso spieghi almeno le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate». Per le questioni aventi ad oggetto il diritto della concor- renza bisogna essere particolarmente rigo- rosi a questo riguardo. La possibilità che la Corte di giustizia possa successivamente desumere le pertinenti informazioni dagli atti trasmessi, dalle memorie delle parti o dalle loro osservazioni orali, non libera il giudice a quo dall'obbligo di fornire già nella domanda di pronuncia pregiudiziale i dati di cui la Corte ha bisogno per poter risolvere utilmente le questioni sollevate con sufficiente cognizione delle circostanze di fatto che stanno alla base del procedi- mento principale.
40. Nell'ordinanza Saddik 18 la Corte di giustizia ha inoltre affermato che il conte- nuto della decisione di rinvio pregiudiziale non serve soltanto alla sua informazione, ma deve dare anche agli Stati membri l'opportunità di presentare osservazioni in merito ai punti di diritto sollevati nella questione pregiudiziale conformemente all'art. 20 dello Statuto della Corte. In forza di tale articolo, agli Stati membri vengono infatti notificate soltanto le deci- sioni di rinvio pregiudiziale.
41. Ad ogni modo la Corte di giustizia ha nel frattempo limitato la portata di tali
affermazioni, nel senso che può anche essere sufficiente che dalle osservazioni delle parti e dal loro riassunto nella rela- zione d'udienza risultino dati sufficienti per consentire a tutte le parti di presentare osservazioni su tutti i punti salienti almeno nel corso della trattazione orale 19.
42. L'ordinanza di rinvio pregiudiziale con- tiene solo dati superficiali circa le presta- zioni offerte dalla ricorrente e circa la questione se anche le Poste Italiane offrano servizi di corriere espresso. I dati corri- spondenti emergono tuttavia dalle osserva- zioni scritte della ricorrente nella causa principale e sono stati successivamente riportati nella relazione d'udienza. Le parti hanno avuto la possibilità di prenderli in considerazione nel corso della trattazione orale — anzi sono state invitate espressa- mente a prendere posizione circa possibili prestazioni di servizi delle Poste Italiane sul mercato del corriere espresso. Il definitivo accertamento dei fatti di causa può essere rimesso al giudice a quo. La questione pregiudiziale è pertanto ricevibile.
B — Sulle questioni pregiudiziali
43. Le questioni pregiudiziali mettono in dubbio la compatibilità del diritto postale italiano per i servizi di corriere espresso privato con gli artt. 86 e 90 del Tratta-
18 —Ordinanza 23 marzo 1995, causa C-458/93 (Racc, pag. I-511, punto 13).
19 —Sentenza 13 aprile 2000, causa C-176/96, Lehtonen e Castors Braine (Racc. pag. I-2681, punto 24 e seguenti).
to CE per due motivi. Da un lato già la sua stessa riscossione potrebbe essere incompa- tibile con tali norme, dall'altro, le modalità di riscossione e la destinazione — specifi- catamente, l'immediato incameramento del tributo da parte delle Poste Italiane sotto forma di introiti dalla vendita di valori postali o di apposizione di impronta di macchina affrancatrice — potrebbero risul- tare in contrasto con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE.
1) Sulla questione se il diritto postale costituisca abuso di una posizione domi- nante
44. Si deve anzitutto esaminare se si sia in presenza di una posizione dominante. Ciò presuppone dapprima la delimitazione del mercato interessato.
a) Delimitazione del mercato
45. A proposito della delimitazione del mercato la Corte di giustizia ha dichiarato:
«Secondo una consolidata giurisprudenza, ai fini dell'applicazione dell'art. 86 del Trattato il mercato di un determinato
prodotto o servizio comprende tutti i prodotti o servizi che, in ragione delle loro caratteristiche, sono particolarmente idonei a soddisfare esigenze costanti e non sono facilmente intercambiabili con altri pro- dotti o servizi» 20.
46. Dal momento che il codice postale conferisce alle Poste Italiane il diritto esclusivo di recapitare le lettere, si potrebbe, ai fini della determinazione della norma eccezionale sul diritto postale, par- tire dall'idea di un mercato unitario per il servizio delle lettere postali. In tal senso depone anche il fatto che i vari servizi di posta-lettere costituiscono solo livelli qua- litativi differenti di un servizio di presta- zioni in linea di principio unitario: il trasporto delle lettere. Perciò i servizi che la ricorrente offre potrebbero, almeno in parte, essere sostituiti dai normali servizi postali. Si deve anche partire dalla consi- derazione che la generalità dei clienti della ricorrente ricorrerebbe ai servizi offerti dalle Poste Italiane qualora nessun'altra impresa offrisse servizi di livello qualitativo più elevato.
47. Tuttavia la Commissione, già nel 1989, era partita dalla premessa che il servizio di posta-lettere generale e il mercato del corriere espresso sono di fatto mercati distinti 21 e ha continuato a sostenere tale opinione 22. La Corte di giustizia non si è
20 — Sentenza 26 novembre 1998, causa C-7/97, Bronner (Racc. pag. I-7791, punto 33).
21 — V. il terzo e quarto 'considerando' della decisione 90/16, citata alla nota 3.
22 — V. comunicazione sull'applicazione del diritto concorrenza al settore della posta, citata alla nota 4, nn. 2.3 e 2.4.
ancora espressamente pronunciata sulla delimitazione dei tipi di mercato esistenti nell'ambito delle prestazioni dei servizi postali: tuttavia dalla sentenza Corbeau risulta quantomeno che «i servizi di cor- riere espresso sono prestazioni di servizi chiaramente scindibili dal servizio postale generale, che rispondono alle esigenze spe- cifiche di operatori economici e che richie- dono determinate prestazioni supplemen- tari che il servizio postale tradizionale non offre, quali la raccolta a domicilio, una maggiore rapidità o affidabilità nella distri- buzione, o anche la possibilità di modifi- care la destinazione durante l'inoltro» 23.
48. A prescindere dalla regolamentazione unitaria del servizio postale generale e dei servizi di corriere espresso ad opera del codice postale, si deve assumere che il servizio postale generale e il corriere espresso differiscono sufficientemente l'uno dall'altro perché si possa partire dall'idea di due mercati distinti. Questa distinzione deve valere anche a proposito dei servizi di posta-lettere qui controversi, dal momento che fanno parte del servizio postale generale, e, rispettivamente, del servizio del corriere espresso.
b) Sulla posizione dominante delle Poste Italiane
49. È fuori discussione che le Poste Italiane godano di una posizione dominante sul
mercato italiano del servizio generale di posta-lettere — e quindi su una parte sostanziale del mercato comune. Questa posizione deriva almeno in parte dai diritti postali gravanti sui servizi di posta-lettere, i quali garantiscono che nessun'altra impresa possa concorrere con le Poste Italiane nel semplice servizio posta-lettere.
50. La ricorrente non operava tuttavia sul mercato del servizio posta-lettere generale, bensì sul mercato del corriere espresso. Solo sui mercati dei servizi postali di più elevata qualità, i clienti appaiono disposti a pagare prezzi più alti per tali servizi.
51. Nessuna delle parti sostiene che le Poste Italiane abbiano dominato il mercato del corriere espresso. Anzi si discute se le Poste Italiane operassero effettivamente sul mercato del corriere espresso 24. Spetta al giudice nazionale decidere, ove occorra, se il servizio di posta celere offerto dalle Poste Italiane debba collocarsi nel mercato del corriere espresso, in quello dei servizi generali di posta-lettere o in un terzo specifico mercato.
23 — Già citata alla nota 10, punto 19. 24 — V. sopra, n. 21.
c) Abuso di posizione dominante
52. Secondo costante giurisprudenza, «seb- bene il mero fatto che uno Stato membro crei una posizione dominante mediante la concessione di diritti esclusivi di per sé non sia incompatibile con l'art. 86, cionondi- meno il Trattato impone agli Stati membri di non adottare o mantenere in vigore misure atte ad eliminare l'effetto utile di detto articolo» 25 .
53. Si deve ora esaminare se l'obbligo in forza del quale i servizi privati di corriere espresso devono versare alle Poste Italiane, in caso di trasporto di plichi postali, un tributo corrispondente al diritto d'invio postale del corrispondente servizio postale di base debba essere considerato come un abuso della posizione dominante delle Poste Italiane sul mercato dei servizi di posta-lettere.
Le conclusioni delle parti
54. La ricorrente sostiene che le Poste Italiane abbiano abusato della loro posi- zione dominante sul mercato. Il fatto che i clienti del servizio di corriere espresso debbano pagare, in aggiunta ai costi di
questo servizio, il diritto postale, influenze- rebbe la loro decisione se ricorrere o no a tale servizio e falserebbe quindi la concor- renza. L'imposizione di un tributo per una prestazione di servizi che non viene resa, integra inoltre un caso rientrante sotto l'art. 86, lett. c), del Trattato CE. La ricor- rente ricorda a tal proposito come la Corte di giustizia nella sentenza Merci conven- zionali porto di Genova abbia già dichia- rato che le normative nazionali che com- portano l'imposizione di un tributo per una prestazione di servizio non richiesta non sono compatibili con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE 26.
55. Anche l'autorità di vigilanza dell'EFTA è del parere che l'imposizione di un tributo per una prestazione di servizi che non viene resa costituisca di regola un abuso. Un'ec- cezione a tale regola non sarebbe nella specie ravvisabile. Perciò le Poste Italiane non potrebbero non abusare della loro posizione dominante sul mercato quando riscuotono il tributo.
56. Il governo italiano e le Poste Italiane ritengono invece che il diritto controverso serva semplicemente a compensare oneri connessi con il servizio universale. Secondo il governo italiano non è immaginabile ripartire un servizio di corriere espresso in due distinte prestazioni di servizi, delle quali la prestazione di base deve essere effettuata dal servizio universale dietro corresponsione di un diritto postale e l'altra, dietro un ulteriore corrispettivo, dal prestatore di servizi privato.
25 — Sentenza Corbeau (già citata alla nota 10, punto 11).
26 — La ricorrente si riferisce alla sentenza 10 dicembre 1991, causa C-179/90 (Racc. pag. I-5889, punto 19).
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57. La Commissione ritiene possibile che i tributi imposti sul servizio di corriere espresso privato inducano le Poste Italiane ad estendere la loro posizione dominante sul mercato dei servizi postali del servizio universale al contiguo mercato del corriere espresso. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, ciò costituirebbe un abuso di una posizione dominante sul mercato 27.
Analisi
58. La Corte di giustizia definisce l'abuso in termini molto generali come segue:
«L'art. 86 (va) applicato non solo alle pratiche atte a danneggiare direttamente i consumatori ma anche a quelle che recano loro un danno indiretto indebolendo la struttura di effettiva concorrenza, prevista dall'art. 3, lett. f), del Trattato» 28.
59. Si hanno così due tipi di abuso. In un tipo rientrano i casi in cui una posizione dominante viene sfruttata al fine di conse- guire un risultato che non sarebbe raggiun-
gibile in regime di libera concorrenza, come accade in particolare negli esempi indicati all'art. 86, n. 2, del Trattato CE. Di norma un'impresa dominante sfrutta in tali esempi il suo potere di mercato per imporre ai consumatori o ai clienti attivi su altri mercati condizioni non proporzionate (prezzi, abbinamenti etc.).
60. L'altro tipo di abuso è costituito da tutti i casi in cui la posizione dominante viene sfruttata al fine di limitare ulteriormente la concorrenza. L'impresa dominante sfrutta la sua posizione di mercato per pregiudi- care non già i suoi partner commerciali, bensì i suoi concorrenti sul mercato con- trollato o su mercati contigui. Ne costitui- scono un esempio la vendita sottocosto o accordi di esclusiva con i clienti che vietano di concludere affari con i concorrenti. Un siffatto abuso presuppone una presa d'in- fluenza su un rapporto concorrenziale. In tale situazione l'impresa in posizione domi- nante non si conforma alla particolare responsabilità che le incombe sul piano della concorrenza 29.
61. Un abuso del primo tipo potrebbe nella specie essere configurato dal fatto che il servizio di corriere espresso deve pagare l'affrancatura delle lettere, senza ricevere un corrispondente servizio dalle Poste Ita- liane (i). Per contro, potrebbe costituire un
27 — La Commissione fa riferimento alla sentenza 13 dicembre 1991 emessa nelle cause riunite C-18/88, GB-Inno-BM (Race. pag. I-5941), alle conclusioni dell'avvocato generale Tesauro 9 febbraio 1993 pronunciate nella causa Corbeau (citata alla nota 10, n. 13) e alla sua decisione 4 ottobre 1995, 95/489/CEE, relativa alle condizioni imposte al secondo gestore della radiotelefonia GSM in Italia (GU L 280, pag. 49).
28 — Sentenza 13 febbraio 1979, causa 85/76, Hoffmann-La Roche/Commissione (Racc. pag. 461, punto 125).
29 —Sentenza della Corte 9 novembre 1983, causa 322/81, Michelin/Commissione (Racc. pag. 3461, punto 57).
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abuso del secondo tipo il fatto che il servizio di corriere espresso, oltre ai suoi propri costi, debba altresì versare il diritto postale, mentre i servizi delle Poste Italiane non sono soggetti a alcun corrispondente onere (ii).
i) Abuso sotto forma di tributo per servizi non resi
62. La ricorrente e l'autorità di vigilanza dell'EFTA ritengono che il diritto postale sia abusivo, perché costituisce un tributo per servizi non resi.
63. Questa affermazione parte dalla pre- messa secondo cui il diritto postale porta ad un risultato che non sarebbe raggiungi- bile in caso di libera concorrenza. Essa può trovare appoggio nell'art. 86, lett. d), del Trattato CE, secondo il quale si è in presenza di un abuso, in particolare, quando un'impresa avente una posizione dominante sul mercato ricollega la conclu- sione dei contratti a condizioni per cui le controparti assumono obblighi aggiuntivi che in ambito commerciale non hanno alcun rapporto né di fatto né usuale con l'oggetto del contratto. Casi di questo tipo sono i cosiddetti affari abbinati. Un'im- presa fornisce una prestazione necessaria, che altrimenti non sarebbe ricevibile, solo in un pacchetto con altre prestazioni non necessarie e quindi non richieste. È quanto risulta nella sentenza Merci convenzionali
porto di Genova con riferimento all'adde- bito secondo cui, sfruttando un monopolio per le prestazioni di servizi portuali, la società che gestisce il porto esponeva in fattura anche servizi non richiesti invece del servizio concretamente voluto30. Se già il costringere qualcuno a fruire di servizi non richiesti costituisce un abuso, a fortiori deve essere abusiva la riscossione di diritti per servizi che non vengono affatto resi.
64. Nel caso di specie comunque non si trattava di un negozio abbinato. Nella forma qui in esame, un siffatto risultato non sarebbe raggiungibile tramite lo sfrut- tamento di una posizione dominante sul mercato dei servizi postali dei servizi gene- rali di posta-lettere da parte di un'altra impresa neanche in altra forma. Le Poste Italiane non potrebbero adottare nessun provvedimento che possa indurre i servizi di corriere espresso privato a pagare un siffatto diritto. Lo strumento di pressione che induceva al pagamento di tale tributo era anzi solo l'esercizio del potere d'impe- rio. È dubbio se tale misura statale da sola possa essere equiparata allo sfruttamento abusivo di una posizione dominante.
65. Il combinato disposto degli artt. 86 e 90 del Trattato CE porta alla conclusione che non tutti i criteri posti dall'art. 86 CE del Trattato debbono essere riuniti nella persona dell'impresa in posizione domi- nante. Un abuso sussiste anche quando una misura statale — in particolare il conferi- mento di diritti esclusivi — porta ad una situazione di concorrenza che è abusiva
30 — Citata alla nota 26, punto 19.
sulla base della sua struttura 31. Una siffatta struttura può ad esempio anche sussistere, allorché un'impresa di collocamento, che domini il mercato sulla base di un diritto esclusivo, «non [sia] palesemente in grado di soddisfare, per tutti i tipi di attività, la domanda esistente sul mercato del lavoro» 32.
66. Quindi il provvedimento statale di volta in volta adottato può costituire pre- supposto per il realizzarsi degli abusi delle imprese in posizione dominante. Come abuso deve pertanto essere considerato anche il caso in cui il provvedimento statale porta ad un risultato che non sarebbe stato conseguibile in regime di libera concor- renza. In tale ottica si deve tuttavia allo stesso tempo considerare che la misura coercitiva adottata dallo Stato porta per sua stessa natura a risultati che non sareb- bero raggiungibili in regime di libera con- correnza. Così, per esempio, il pagamento delle imposte sul reddito allo Stato da parte delle imprese non sarebbe senz'altro conse- guibile in regime di libera concorrenza.
Un'impresa in posizione dominante sul mercato non potrebbe ottenere questi risul- tati nemmeno ponendo in essere compor- tamenti che costituiscano sfruttaménto della sua posizione dominante. Pertanto debbono considerarsi abusivi solo i risultati che non sarebbero raggiungibili in regime di libera concorrenza, ma il cui consegui- mento è possibile anche per effetto del comportamento di un'impresa dominante.
67. Dal momento che l'imposizione del diritto postale non avrebbe potuto essere realizzata da un'impresa dominante sul mercato, essa non deve essere parificata ad un abuso sotto forma di coazione alla retribuzione di prestazioni non rese.
ii) Abuso per aver falsato la concorrenza a favore delle attività delle Poste Italiane
68. Il diritto postale sul corriere espresso di altre imprese potrebbe costituire un abuso del secondo tipo cioè un'alterazione del gioco della concorrenza a favore delle Poste Italiane.
69. E pacifico che le Poste Italiane accanto al semplice servizio di posta-lettere offri- vano all'epoca dei fatti un servizio di posta celere. Poiché tutte le imprese dovevano versare il diritto postale alle Poste quando trasportavano lettere, i servizi da esse prestati erano svantaggiati, nella misura in cui erano in concorrenza con in servizi prestati dalle Poste Italiane. Un rapporto di concorrenza viene particolarmente in con- siderazione alla luce dei servizi celeri delle Poste Italiane.
70. E controverso se tale servizio celere debba inquadrarsi nel mercato del corriere
31 — Conclusioni dell'avvocato generale Lenz dell'11 luglio 1991 presentate nella causa C-46/90, Lagauche e a. (Racc.
pag. I-5267, paragrafo 42 e ss.), nonché nella medesima causa del 2 settembre 1992 (paragrafo 15 e ss.).
32 — Sentenza 11 dicembre 1997, causa C-55/96, Job Centre (Racc. pag. I-7119, punto 35).
espresso. In caso affermativo, si dovrebbe concludere che faceva allora direttamente concorrenza ai servizi di corriere espresso, che dovevano corrispondere i diritti postali.
Il diritto postale avrebbe in questo caso direttamente turbato la concorrenza sul mercato del corriere espresso. Allo stesso tempo avrebbe favorito l'espansione della posizione dominante delle Poste Italiane dal mercato della posta-lettere generale al contiguo mercato del corriere espresso. Un siffatto ampliamento di una posizione dominante sarebbe incompatibile secondo la sentenza GB-Inno-BM con gli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE3 3.
71. Qualora il servizio celere per contro dovesse inquadrarsi nel mercato dei servizi generali di posta-lettere o in un mercato a sé stante, resterebbe escluso un rapporto concorrenziale diretto conforme alla defi- nizione.
72. In una situazione siffatta l'accerta- mento di un abuso risulterebbe ancor più difficile, dal momento che nella specie sarebbero state interessati due mercati invero molto vicini l'uno all'altro ma intrinsecamente differenti. Il diritto postale vigeva invero sostanzialmente tanto per il mercato dominato della corrispondenza generale quanto per il contiguo mercato del corriere espresso. In questa sede dob- biamo però occuparci soltanto del diritto postale sul corriere espresso. Un abuso può pertanto emergere solo dagli effetti prodotti
dal diritto postale sul mercato del corriere espresso. I requisiti per un abuso su un mercato diverso da quello controllato deb- bono in linea di principio essere valutati molto rigorosamente.
73. Nella sentenza Tetra Pak/Commissione la Corte di giustizia ha dichiarato che
«l'applicazione dell'art. 86 presuppone l'e- sistenza di un nesso tra la posizione domi- nante e il comportamento che si asserisce abusivo, nesso che di norma non sussiste quando un comportamento, posto in essere su un mercato distinto dal mercato domi- nato, produce conseguenze su questo stesso mercato. Trattandosi di mercati distinti (...) ma collegati, soltanto circostanze partico- lari possono giustificare l'applicazione del- l'art. 86 ad un comportamento accertato sul mercato collegato, non dominato, pro- duttivo di effetti su questo stesso mer- cato» 34.
74. Siffatte particolari circostanze emer- gono dallo stretto nesso esistente tra i due mercati, che conduce ad una parziale intercambiabilità di ciascuna delle due prestazioni. Sarebbe in particolare lontano dalla realtà escludere qualsiasi concorren- zialità tra il servizio posta-celere e i servizi del mercato del corriere espresso. In pratica quanto meno una parte della potenziale clientela di un servizio opterà di volta in volta per l'altro servizio sulla base della convenienza dei prezzi, qualora entrambi differiscano qualitativamente solo in maniera limitata. Il corriere espresso non è un prodotto standard con caratteristiche proprie, ma si distingue per la combina- zione flessibile di diverse prestazioni di
33 — Citato nella nota 27, punto 24. V. anche decisione della Commissione, 95/489/CEE, citata alla nota 27 e, in particolare, il diciassettesimo punto della motivazione.
Analogamente la decisione delia Commissione 18 dicem- bre 1996, 97/181/CE, relativa alle condizioni imposte al secondo gestore dei servizi di radiotelefonia GSM in Spagna (CU 1997, L 76, pag. 19; punto 21 della motiva-
zione). 34 —Sentenza 14 novembre 1996, causa C-333/94 P (Racc,
pag. I-5951, punto 27).
servizi. Almeno nella sua versione più semplice, e cioè, in particolare, in caso di rinuncia alle prestazioni supplementari del ritiro presso il mittente o del cambiamento di destinazione della corrispondenza durante il trasporto, il corriere espresso mi sembra largamente paragonabile ad un servizio di posta-celere standardizzato. Il diritto postale, di conseguenza, anche nel caso in cui il servizio celere delle Poste Italiane non dovesse rientrare tra i servizi di corriere espresso, implica l'ampliamento della quota di mercato dei servizi di posta-celere a spese del corriere espresso o n e r a t o aggiuntivamente del diritto postale. Anche sotto questo aspetto, sulla base di quanto considerato si dovrebbe partire dal presupposto di un ampliamento della posizione dominante delle Poste Ita- liane, sia tramite l'ampliamento del mer- cato dei servizi di porta-lettere generale, sia attraverso l'ampliamento di un particolare mercato per i servizi di posta-celere delle Poste Italiane che queste per forza di cose controllerebbero. L'espansione delle posi- zioni dominanti a scapito del campo aperto alla concorrenza contrasta inoltre con il principio della libera concorrenza. Per di più anche la preoccupazione di proteggere l'ambito in cui si esplica la concorrenza da un monopolio tracimante giustifica larga- mente la distinzione fra il servizio postale generale e il corriere espresso. Di conse- guenza anche tale forma di espansione di una posizione dominante deve essere con- siderata come un abuso.
75. Si deve perciò dichiarare che il diritto postale sul servizio di corriere espresso costituisce abuso di posizione dominante ai sensi degli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE.
d) Sugli ostacoli al commercio
Gli argomenti delle parti
76. Le Poste Italiane e il governo italiano sostengono che la circolare del 4 marzo 1989 35 ha reso impossibile qualsiasi pre- giudizio per il commercio tra gli Stati membri.
77. La Commissione sottolinea che le sue considerazioni in merito all'abuso si riferi- scono unicamente all'ipotesi in cui un pregiudizio per il commercio risulti possi- bile, ma che tale ipotesi deve comunque essere verificata dal giudice nazionale.
Valutazione
78. Gli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE debbono tuttavia essere applicati solo se una limitazione della concorrenza può implicare ostacoli al commercio tra gli Stati membri. Il concetto di commercio non è limitato al concetto di circolazione delle merci, ma deve essere interpretato in senso ampio 36. Esso comprende in particolare
35 — V. sopra, n. 15.
36 — Sentenza 14 luglio 1981, causa 181/80, Züchner (Racc.
pag. 2021, punto 18).
anche le prestazioni di servizi transfronta- lieri. Viceversa, un ostacolo al commercio non dovrebbe di norma risultare da una limitazione della libertà di stabilimento.
79. Se la circolare del 4 marzo 1989 ha effettivamente escluso l'applicazione del diritto postale sugli invii internazionali e sugli eventuali trasporti in corrispondenza con questi, il diritto postale produce in apparenza solo una limitazione della libertà di stabilimento dei servizi postali.
80. Ad ogni modo, il mercato degli invii postali internazionali si distingue dalla maggior parte degli altri mercati per il fatto che la prestazione di servizi postali transfrontalieri di massa presuppone la creazione di una rete di stabilimenti nel paese di spedizione e in quello di destina- zione. Perciò le limitazioni della libertà di stabilimento si ripercuotono anche sulle prestazioni di servizi.
81. Dal momento che le Poste Italiane, potendo praticare prezzi convenienti grazie all'esistenza del diritto postale, trasportano lettere che altrimenti verrebbero trasportate da altre imprese, i costi fissi di queste ultime si ripartiscono su pochi invii il cui trasporto diventa conseguentemente più caro. Ciò si ripercuote sugli invii interna- zionali, anche se non sono gravati con la tassa postale. Si deve pertanto partire dal presupposto che tale effetto è sensibile.
82. Per tale ragione il diritto postale è idoneo a ostacolare il commercio.
e) Motivazione
83. Gli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE dispongono che gli Stati membri «non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del presente trattato». Tuttavia tale divieto è da leggersi in combinazione con l'art. 90, n. 2, del Trattato CE secondo cui «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sotto- poste alle (...) regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affi- data» 37. Si deve pertanto esaminare se le limitazioni al commercio per effetto del diritto postale possano essere giustificate conformemente all'art. 90, n. 2, del Trat- tato CE.
84. Sulla base della giurisprudenza Cor- beau 38 e della direttiva 97/67 è pacifico che il semplice servizio postale — il cosiddetto servizio universale — è un compito d'inte- resse economico generale. Questo giustifica che alle imprese che assicurano un servizio universale vengano affidate in esclusiva determinate prestazioni di servizi al fine di
37 — Sentenza Corbeau citata alla nota 10, punto 12.
38 — Citata alla nota 10, punto 15.
consentire una possibilità di compensa- zione tra i campi redditizi e quelli meno redditizi 39.
85. Non è tuttavia ancora chiaro se il pregiudizio causato alla concorrenza dal diritto postale possa essere giustificato con riferimento all'art. 90, n. 2, del Tratta- to CE.
Gli argomenti delle parti
86. La ricorrente si richiama alla sentenza Corbeau, ai sensi della quale il diritto comunitario è applicabile se i servizi offerti dalle imprese private sono chiaramente scindibili dal servizio postale universale e l'applicazione del diritto della concorrenza non mette a repentaglio l'equilibrio econo- mico del servizio universale.
87. La ricorrente sostiene su questa base che le prestazioni di servizi da lei offerte sono scindibili dal servizio universale.
Sostiene altresì che l'applicazione del diritto della concorrenza non potrebbe mettere a repentaglio neanche l'equilibrio economico del servizio universale. Da un lato, il diritto postale sugli invìi di corriere espresso non sarebbe necessario per coprire il deficit del servizio universale, giacché
questo già è coperto da sovvenzioni dirette per ITL 150 miliardi nel 1997 e per ITL 210 miliardi in ciascuno degli anni successivi fino al 2002; dall'altro, i diritti postali non costituiscono uno strumento proporzionato per coprire il deficit, dal momento che il gettito di tale imposta non si trova sotto nessun aspetto in relazione con tale deficit, ma è dato solo dal volume di affari dei corrieri espressi privati. Il principio della proporzionalità sta anche alla base dell'introduzione di un fondo di compensazione a mezzo dell'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67.
88. Secondo il governo italiano il diritto postale costituisce semplicemente una com- pensazione per la fornitura del servizio universale, come previsto anche dalla diret- tiva 97/67. Il fatto che i servizi privati postali si concentrino sulle prestazioni di servizio redditizie, non deve pregiudicare la fornitura del servizio universale.
89. Questa opinione è condivisa anche dalle Poste Italiane, le quali sostengono che il mercato della posta in Italia, per vari motivi su cui non occorre qui soffermarsi in dettaglio, è un mercato particolarmente difficile per la prestazione del servizio universale se comparato agli altri mercati europei. In molte regioni sulla base di abitudini locali, ma anche a causa della limitata densità di popolazione, la domanda di servizi postali è assai ridotta,
39 — Sentenza Corbeau, già citata alla nota 10, punto 17.
mentre in altre regioni tali servizi sarebbero molto più proficui. Le Poste Italiane affer- mano che l'ambito del monopolio postale risulta in pratica notevolmente limitato a causa della definizione di «posta» e delle deroghe previste dall'art. 4 1 del codice postale. Quantifica il suo onere per servizi universali in circa ITL 2 500 miliardi annue. Questo onere assorbirebbe comple- tamente le sovvenzioni menzionate dal giudice a quo e non sarebbe compensato nemmeno dai diritti postali per il trasporto degli invìi postali da parte delle imprese private.
90. Scopo del tributo oltre alla compensa- zione sarebbe anche quello di impedire che i privati possano offrire tariffe inferiori a quelle delle Poste I t a l i a n e . A q u e s t o riguardo il tributo risulta assai ridotto, se non addirittura puramente teorico.
9 1 . Perciò il diritto postale costituirebbe parte integrante dello strumento rimesso al gestore del servizio universale e ritenuto dal legislatore necessario «affinché la suddetta impresa possa garantire il rispetto degli obblighi di servizio pubblico ad essa impo- sti in condizioni di equilibrio e c o n o - mico» 4 0.
92. Il diritto postale non potrebbe pertanto quindi alcuna turbativa della concorrenza a carico delle imprese terze ed è giustificato dall'art. 90, n. 2, del Trattato CE e dal- l'art. 16 CE nella versione introdotta dal Trattato di Amsterdam.
93. Secondo la Commissione è compito del giudice nazionale accertare se il diritto postale compensi le perdite del servizio universale. La Commissione non dispone di informazioni per pronunciarsi in proposito.
Ove tale giudice accertasse che il diritto postale non è necessario per garantire il servizio universale, non sarebbero possibili giustificazioni.
Valutazione
94. Secondo l'art. 90, n. 2, del Tratta- to CE, le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale sono sottoposte alle norme del Trattato nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento in linea di diritto o di fatto della specifica missione loro affidata.
La n u o v a v e r s i o n e d e l l ' a r t . 16 CE e l'art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea sottolineano il signifi- cato di tale eccezione come espressione di una fondamentale scelta di valori del diritto comunitario europeo.
40 — Le Poste Italiane citano questo passaggio della sentenza della Corte 27 febbraio 1997, causa C-106/95, FFSA e a./
Commissione (Racc. pag. II-229, punto 178).
95. Nella sentenza Corbeau la Corte di giustizia ha statuito che una limitazione della concorrenza in un determinato settore di prestazioni di servizi non rientranti nell'ambito dei servizi universali è consen- tita se tale concorrenza mette a repentaglio l'equilibrio economico del servizio univer- sale 41. Un siffatto pericolo viene in parti- colar modo allegato dalle Poste Italiane, quando esse fanno riferimento alla circo- stanza che gli introiti derivanti dal diritto postale sono necessari per coprire il deficit del servizio universale.
96. Si deve verificare se il rischio della perdita di tali introiti sia sufficiente a mettere a repentaglio l'equilibrio econo- mico del servizio universale considerato nella sentenza Corbeau. Da questa sentenza non emerge espressamente come vada accertata l'esistenza di tale rischio. Se però si guarda ai fatti della causa Corbeau, appare chiaro che questo rischio deve derivare dalla prossimità di ciascun servizio preso in esame al servizio universale. Il signor Corbeau trasportava, precisamente, posta nella città di Liegi e nelle zone limitrofe con tariffe leggermente inferiori a quelle delle Poste belghe 42. In tale tipo di negozio c'era il rischio che i servizi da lui effettuati non rappresentassero un effettivo servizio di corriere espresso caratterizzato da un valore aggiunto rispetto al servizio postale universale, bensì una concorrenza regionalmente limitata al servizio univer- sale, possibile solo grazie alla scelta di un territorio operativo particolarmente van- taggioso. Siffatti servizi sono idonei a mettere a repentaglio l'equilibrio econo- mico del servizio universale. Tale equilibrio
secondo la sentenza Corbeau è in partico- lare basato sulla possibilità di un «pareggio finanziario tra rami di attività redditizi e meno redditizi» 43.
97. Per contro un vero servizio a valore aggiunto, che viene reso a prezzi corrispon- dentemente più elevati, non costituisce di norma alcuna concorrenza per il servizio universale se questo non viene definito in modo così estensivo da comprendere forme di recapito accelerato che si approssimano alle più semplici forme dei servizi di corriere espresso. L'onere costituito dalla riscossione del diritto per il semplice tra- sporto delle lettere non è tuttavia manife- stamente volto ad escludere la concorrenza del corriere espresso con servizi universali più elaborati. Ci si può quindi astenere dall'esaminare se — prima dell'entrata in vigore della direttiva 97/67 — fosse con- sentito ascrivere siffatti servizi all'ambito riservato dell'impresa che presta il servizio universale. L'opinione delle Poste Italiane, secondo cui il diritto postale sarebbe neces- sario per evitare la concorrenza da parte di servizi non universali resi in settori interes- santi, non è da condividersi almeno per quanto riguarda l'onere imposto sui servizi di corriere espresso 44.
98. Nella causa Corbeau per contro non è stata trattata la questione se il corriere espresso possa essere gravato con una parte dei costi del servizio universale. In linea di
41 — Citata alla nota 10, punto 19.
42 — Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro 9 febbraio 1993 nella causa Corbeau (citata nella nota 10, n. 22).
43 — Sentenza Corbeau citata alla nota 10, punto 17.
44 — Per quanto riguarda i tributi imposti ai servizi di corri- spondenza ordinaria che sono in diretta concorrenza con il servizio universale dovrebbero valere regole diversa. Per la tutela di questa concorrenza non è tuttavia necessario assoggettare a tributi i servizi di corriere espresso.
principio una prestazione di servizi d'inte- resse generale dovrebbe essere finanziata dalla collettività. Dalla sentenza Corbeau è soltanto possibile dedurre che, nell'ambito di determinati settori riservati, è lecito far pagare di più a categorie di clienti cui il servizio può essere fornito a minor costo per poter estendere la prestazione del servizio stesso a categorie di clienti che possono essere serviti solo a costi più elevati. In particolare anche il servizio universale dovrebbe esigere prezzi essen- zialmente calibrati sui costi 45.
99. Il legislatore comunitario parte tuttavia pure dal presupposto che anche i mercati contigui possano in linea di principio essere sottoposti ad un onere per finanziare il servizio universale. Il modello di un fondo di sostegno finanziato dai servizi postali non universali ai sensi dell'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67 è basato su tale assunto.
100. Non occorre accertare in questa sede se la direttiva sia sotto tale aspetto compa- tibile con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE.
Si deve tuttavia dichiarare che la normativa del fondo di finanziamento si fonda su una considerazione giuridica che può essere generalizzata e che pertanto può essere congruentemente — quindi nell'ottica di un equilibrio finanziario — applicata anche a casi precedenti l'entrata in vigore della direttiva. I servizi di corriere espresso e analoghi servizi postali di qualità elevata hanno una particolare responsabilità per il
finanziamento del servizio postale univer- sale. Fino a prova contraria si deve preci- samente partire dall'idea che quasi tutti gli invìi di corriere espresso sarebbero traspor- tati dal servizio universale, qualora non vi fosse alcun servizio di corriere espresso.
101. Ad ogni modo l'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67 indica giustamente che il contributo di altri servizi al finanziamento dei servizi universali deve essere proporzio- nato. Il principio della proporzionalità è un principio generale del diritto comunitario che deve essere rispettato ogni volta che si limitano diritti attribuiti dall'ordinamento comunitario. Di conseguenza, qualsiasi contributo al finanziamento del servizio universale deve essere idoneo, necessario e proporzionato 46. Per questo motivo l'im- porto di tale contributo è limitato sotto tre aspetti.
102. In primo luogo, emerge dall'obiettivo di garantire il finanziamento del servizio universale che ogni contributo è limitato dall'ammontare del deficit del servizio universale da finanziare. Ogni contributo eccedente non risulterebbe più necessario e sarebbe quindi sproporzionato. Spetta al giudice nazionale accertare se questa con- dizione sia stata nella specie soddisfatta.
45 — V. art. 12, secondo trattino, della direttiva 97/67 citata
nella nota 2. 46 — Sentenza 11 luglio 1989, causa 265/87, Schraeder (Racc.
pag. 2237, paragrafo 21).
103. Inoltre, l'obbligo di contribuzione del servizio di corriere espresso non può ecce- dere l'importo che il gestore del servizio universale avrebbe sborsato se egli stesso avesse trasportato nel servizio universale gli invìi del servizio di corriere espresso. La responsabilità di gruppo dei servizi di corriere espresso giunge al massimo fino all'ammontare di tale importo. Ogni onere eccedente sarebbe inadeguato. Nella specie le Poste Italiane ricevono solo il diritto per il normale servizio di posta-lettere. Tuttavia si deve partire dal presupposto che il contributo dal servizio di corriere espresso è più elevato dell'introito netto che viene meno alle Poste. Un calcolo corretto del contributo presuppone anzi che vengano dapprima detratti i costi che il servizio universale risparmia poiché non trasporta il corriere espresso 47. Come questi risparmi di costi debbano essere calcolati, non è cosa da decidere in questa sede 48: compete, se del caso, al giudice nazionale. Emerge tuttavia chiaramente che in ogni caso il prezzo complessivo del trasporto non può essere considerato come l'utile che le Poste Italiane conseguirebbero qualora gli invìi onerati con il diritto fossero stati da loro trasportati.
104. Infine hanno in linea di principio la stessa responsabilità anche i servizi delle Poste Italiane che non debbono essere ascritti al servizio universale. Questi servizi debbono prestare i medesimi contributi del servizio di corriere espresso. Non sarebbe allora più necessario il maggiore importo
che i servizi di corriere espresso debbono quantomeno versare per la mancata con- tribuzione dei servizi delle Poste Italiane al finanziamento del servizio universale. Non si può decidere in questa sede se il servizio celere delle Poste Italiane all'epoca dei fatti controversi rientrasse nel servizio univer- sale. Anche questo accertamento compete al giudice nazionale.
105. Il diritto postale non sarebbe in alcun caso giustificabile qualora le Poste Italiane avessero gestito un loro proprio servizio di corriere espresso, che, dal canto suo, non fosse stato assoggettato a tale onere. Invero i modelli di finanziamento di volta in volta adottati possono ben prevedere la necessità di sovvenzioni trasversali al servizio uni- versale da parte di un servizio di corriere espresso proprio delle poste al fine di pareggiare le perdite derivanti dal servizio universale. Tuttavia non si capisce perché per tale motivo le Poste Italiane dovrebbero ottenere un vantaggio concorrenziale sul mercato del corriere espresso. Un siffatto effetto non può essere raggiunto grazie ai modelli d'imposizione consentiti né giusti- ficato da un'eventuale responsabilità di categoria dei servizi di corriere espresso privato. In pratica questi servizi sarebbero doppiamente tassati, e cioè, una volta con il tributo e un'altra volta favorendo i loro concorrenti. Anche le regole di finanzia- mento dovrebbero osservare la normativa comunitaria in materia di concorrenza.
Solo il giudice nazionale può però accertare se il servizio celere debba essere ascritto al mercato del corriere espresso o a quello del servizio universale.
47 — V. mutatis mutandis sentenza 10 febbraio 2000 nelle cause riunite C-147/97 e C-148/97, Deutsche Post (Racc.
pag. I-825, n. 58).
48 — Un primo orientamento per tale detrazione dovrebbe essere costituito da sconti sul servizio universali fatti ai grandi clienti per taluni invìi di massa.
106. Un contributo dei servizi di corriere che rendono prestazioni di servizio specifi- che separabili dal servizio postale univer- sale al finanziamento del servizio universale sotto forma di un tributo su singoli invìi è quindi compatibile con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE solo se
— il gettito complessivo di tale tributo non eccede il deficit del servizio uni- versale,
— il tributo non risulta più elevato del ricavo che deriverebbe al servizio uni- versale da ogni singolo invio nel servi- zio universale previa detrazione dei costi specifici dell'invio,
— anche i servizi postali dell'impresa che assicura il servizio universale, che dal canto loro non sono da ascriversi al servizio universale, vengono onerati da siffatto tributo.
Il giudice nazionale deve valutare di volta di volta per ciascun caso se tali condizioni ricorrano.
2) Sulla questione della mancanza di mec- canismi di controllo
107. Il giudice a quo desidera sapere se l'attribuzione del gettito derivante dal diritto postale alle Poste Italiane sia in contrasto con gli artt. 86 e 90 del Tratta- to CE per il fatto che non vi è alcun meccanismo di compensazione o di con- trollo destinato ad evitare che tali mezzi vengano utilizzati per i servizi non univer- sali.
108. In linea di principio appare invero già possibile che il giudice a quo decida la controversia sulla base delle considerazioni precedenti. Tuttavia vanno fatte ancora alcune considerazioni in merito a tale questione.
Le osservazioni delle parti
109. La ricorrente sostiene in particolare che le attuali modalità di utilizzo difettano delle caratteristiche delle regole di compen- sazione previste dall'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67.
110. Le Poste Italiane e il governo italiano contestano l'affermazione del giudice a quo, secondo cui non esistono meccanismi di compensazione e di controllo intesi ad I - 4 1 3 7
