Imprese assicurative ed organi di controllo:
il punto di vista dell' assicuratore
(ISTITUTO PER GLI STUDI ASSICURATIVI - Atti del Seminario - MERCATO ASSICURATIVO ED AUTHORITIES: ESPERIENZE, PROBLEMI, PROSPETTIVE. Università degli Studi di Trieste maggio-giugno 2000 )
Dr. Lino Schepis∗
Gli ultimi dieci anni hanno visto nascere e svilupparsi numerosi organismi di vigilanza e controllo, nei più disparati settori: alcuni di essi hanno guadagnato in breve tempo notorietà ed importanza, come la Com- missione di Garanzia per la regolamentazione del diritto di sciopero nei pubblici servizi (sorta nel 1990), il Garante della Concorrenza e del Mercato (del 1992), quello per la Privacy (nato nel 1996). Ma hanno preso vita anche Authority meno conosciute come quella per l'Energia ed il Gas, per le Comunicazioni, per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione.
Completano il quadro la COVIP, Commissione di vigilanza sui Fondi Pensione e l'Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici, non ancora operativa.
Sommando i due istituti «storici», vale a dire la CONSOB, Garante per le Società e la Borsa, sorta nel 1974, e l'ISVAP, Authority per il mondo assicurativo, costituita nel 1982 sull'impianto di controllo già attribuito al Ministero dell'Industria, arriviamo al ragguardevole numero di dieci (senza includere la Banca d'Italia, da qualcuno definita la «Superauthority» per eccellenza), che ci rende -anche in questo campo - originali rispetto al contesto comunitario.
Tale fenomeno non è passato inosservato, e non ha mancato di solle- vare riserve, a volte anche pesanti. È di questi giorni un 'intervista rila- sciata da Luciano Violante, Presidente della Camera dei Deputati, il quale ha usato espressioni forti, parlando di «una vera e propria proliferazio- ne selvaggia delle Authority», di cui ha auspicato un freno, atteso che «questa tendenza sta cominciando a darci problemi di democrazia non secondari».
L'occasione per queste esternazioni è stata data da una discussione, tenutasi presso il CNEL, in merito all'opportunità di istituire una nuova Autorità per le imprese «non profit», e la decisa presa di posizione dell'On.
Violante è stata di forte richiamo alle dirette responsabilità istituzionali, anche di controllo, gravanti sul Parlamento.
Si vogliano o no condividere tali affermazioni, non si può negare che qualche legittima perplessità possa essere nutrita in materia.
∗ Lloyd Adriatico -Direttore Affari Generali.
Le Autorità pubbliche sono state concepite essenzialmente «per riempire il vuoto lasciato dallo Stato che si ritira dall'economia», e con la funzione di snellire l'impianto burocratico ministeriale, favorendo la libera concorrenza e l'imprenditorialità. È stato osservato inoltre - con una dose di malizia - che la creazione delle Authority voleva affrancare una parte della nostra attività imprenditoriale dalla gestione clientelare tipica della politica.
È lecito chiedersi se tali direttrici siano state costantemente tenute presenti dai governi che si sono succeduti, se la libertà di impresa suggerita dai trattati europei abbia realmente e progressivamente sostituito l'atteggiamento dirigistico, ispirato dalla stessa carta costituzionale, che ha per decenni connotato la nostra politica.
Le recenti vicende del Decreto Anti-Inflazione sembrano confermare questi dubbi.
Le ultime dichiarazioni attribuite allo stesso Capo del Governo sottolineano la paradossalità della vicenda. In sostanza, questi ha ammesso di avere assunto un'iniziativa, quella di bloccare le tariffe delle polizze RCA, ingiustificata ed iniqua, in quanto costretto, non si sa da chi. Oltre tutto, ignorando totalmente il - presumibile - diverso avviso dell'ISVAP, cioè dell'ente di riferimento del mercato.
La Camera poi ha fatto anche di peggio, disattendendo la precisa indicazione dell'Istituto che condizione irrinunciabile per il blocco era il bilanciamento con provvedimenti di contenimento del risarcimento dei danni alla persona, mutilando il provvedimento ed approvando il solo blocco tariffario.
Viene da chiedersi quale senso abbia sollecitare continuamente il rafforzamento dei poteri dell'ISVAP, se poi decisioni così importanti vengono assunte o contro il parere dello stesso.
Tra l'altro, l'Istituto sa bene, per averlo a lungo approfondito, tanto da fame una proposta di legge, che un tema così complesso e delicato come la riforma del risarcimento dei danni fisici non può essere affrontato e risolto con un unico articolo di' un decreto legge. Un'iniziativa del genere non può che apparire velleitaria, e destabilizzante, oltre che di sicuro fallimento, come in effetti è avvenuto.
Non vi è dubbio che in questi diciotto anni, specie negli anni della presidenza Manghetti: l'ISVAP ha molto sviluppato gli strumenti conoscitivi del mondo assicurativo e le proprie potenzialità di controllo. Dopo la recente riforma, che gli ha assegnato anche la gestione degli Albi agenti, mediatori e periti, l'Istituto dispone di una struttura di controllo capillare:
-sull'organizzazione delle imprese (attraverso informazioni analitiche e periodiche sulle reti di vendita e di liquidazione dei sinistri, al punto di disporre di dati persino sul carico di sinistri pro capite dei liquidatori);
-sul fatturato di ogni ramo;
-sulle tariffe RCA, acquisite mediante un monitoraggio permanente sulle polizze di ciascuna impresa;
-sulle condizioni contrattuali;
-sugli apparati di controllo interno;
-sui bilanci;
-sul contenzioso;
-sulla criminalità;
-sulla pubblicità di imprese ed agenzie.
Oltre a disporre di aggiornamenti e di informazioni in continuo sui dati sopra elencati, l'Istituto si avvale di un Servizio Ispettivo, che effettua accessi diretti su direzioni ed uffici periferici delle imprese. Utilizza inoltre la funzione Reclami - in costante sviluppo, anche per la pubblicità fattane presso l'utenza - come osservatorio di criticità ed occasione per effettuare interventi correttivi e comminare sanzioni.
L'impressione che l'operatore assicurativo ha dell'Istituto è di un organismo forte, solidamente attrezzato, autorevole.
Ciò non è visto in negativo; al contrario, le imprese migliori si attendono dall' Autorità di vigilanza importanti ritorni positivi (non solo critiche e reprimende):
-difesa dagli operatori o dalle imprese troppo «disinvolte», capaci di danneggiare il mercato e lederne l'immagine;
-significativi indirizzi, tecnici, giuridici, culturali;
-rappresentanza autorevole nelle sedi istituzionali.
Bisogna dare atto che ciò è sovente accaduto, e che l'ISVAP ha assunto importanti iniziative anche in ambito legislativo: oltre alla già accennata preposta di riforma del risarcimento del danno alla persona (che peraltro non pare in grado:" nonostante le assicurazioni del Ministro Letta - di completare il proprio iter in questa legislatura), va citata la richiesta di ridisegno legislativo del reato di frode assicurativa, con la previsione di pene aggravate, allo scopo di creare maggiore forza dissuasiva nello specifico ambito.
Qualche riserva tuttavia esiste nell'operare dell'Istituto, configurabile in due aspetti:
-la sovrapposizione con altre Authority - un eccesso di normazione
A) Sovrapposizione con altre Authority
Nell'ambito assicurativo si sono verificati alcuni casi di interferenza e di sovrapposizione tra Autorità diverse. Ne cito tre, in via esemplificativa.
Pubblicità
Nonne di legge risalenti addirittura al 1925 (si tratta di un Regio Decreto mai abrogato, anzi ripreso da più circolari dell'Istituto) stabiliscono l'obbligo per le imprese di assicurazione, di capitalizzazione e di risparmio ed i mediatori autorizzati di trasmettere in via preventiva all' Autorità tutti gli stampati e le altre forme di pubblicità non audiovisive predisposte dalle imprese o dagli agenti, «in modo da poter procedere ad una loro adeguata valutazione».
Analoga nonna attribuisce alla CONSOB simili funzioni per ciò che concerne la pubblicità del risparmio gestito. " È accaduto peraltro che iniziative pubblicitarie sottoposte alla preventiva visione delle due Autorità (ed al loro implicito benestare) siano state successivamente cassate dall'Antitrust, sotto il profilo della pubblicità ingannevole e della concorrenza sleale.
In apparenza - è stato detto - si tratta di ambiti di competenza diversi. Ai più non è parso così, attesa la sostanziale coincidenza dei percorsi logici e valutativi. La conseguenza è stato lo sconcerto degli interessati, per questa contraddizione istituzionale hanno subito danni non giustificati.
Fondi pensione
L'allargamento dell'attività delle imprese assicuratrici ai fondi pensione ed al risparmio gestito ha comportato l'ampliamento del novero degli interlocutori istituzionali di due nuove Autorità: la COVIP e la CONSOB. La prima, costituita con D.L. del 1993 ed insediata ufficialmente nel 1996, è nello specifico l'Autorità di riferimento per i fondi pensione. Stranamente peraltro, due successivi D.L., del 1998 e dell'aprile 2000, riprendendo la normativa precedente assegnano ancora alla CONSOB competenze in materia, per quanto concerne i prospetti informativi, i regolamenti ed altro, in pratica ignorando il fatto di avere costituito un nuovo e specifico ente di riferimento.
Esistono dunque attribuzioni non del tutto chiare e razionali ad enti diversi in identica materia. Il che provoca a volte problemi operativi e gestionali non irrilevanti.
Perizie mediche e gestione di banche dati
Recentemente il Garante per la Privacy ha dettato regole, applicabili anche al comparto assicurativo, che sono in deciso contrasto con le prassi operative delle imprese, ed anche con le finalità dettate dall'ISVAP.
In sostanza, ad avviso del Garante le perizie medico-legali richieste dagli assicuratori allo scopo di valutare l'entità del danno e di provvedere al risarcimento costituiscono «trattamento di dati sensibili e personali del danneggiato», il quale avrebbe il diritto di richiederne l'esibizione.
Gli operatori hanno immediatamente rilevato, e fatto notare, che tale
interpretazione, specie nella particolare situazione italiana, fortemente condizionata da atteggiamenti speculativi, introdurrà una seria remora nei medici legali fiduciari a porre in evidenza negli elaborati consegnati alle compagnie eventuali simulazioni, pretestazioni o vere e proprie situazioni fraudolente, per non esporsi al rischio di ritorsioni, anche sul piano penale, da parte del periziando.
Ritengo che l'ISVAP, particolarmente sensibile ed impegnato sul fronte della bonifica dei risarcimenti dei danni alla persona, debba preoccuparsi seriamente di tale iniziativa del Garante della Privacy, in ordine attuato scelte di impostazione operativa fidando in una facoltà specificamente riconosciuta dal legislatore.
Una situazione simile si è determinata nelle iniziative assunte dall'Istituto per regolamentare la pronta liquidazione dei danni a cose in ambito RCA secondo le modalità fissate dall'art. 3 della legge n. 39/77.
In pratica, ad avviso degli assicuratori l'ISVAP ha «interpretato» troppo liberamente i requisiti di forma e sostanza stabiliti dal legislatore, pur nel lodevole intento di allargarne l'operatività, e favorendo quindi inconsapevolmente strumentalizzazioni da parte di soggetti mossi da intenti speculativi.
In conclusione, credo si possa affermare che il delicato ruolo svolto dall'ISVAP nel settore assicurativo sia stato ben compreso ed apprezzato dalle imprese, specie da quelle più corrette ed affidabili. Queste anzi auspicano un 'ulteriore sburocratizzazione dei rapporti, la concentrazione di tutte le funzioni di controllo presso l'Istituto, un'azione più incisiva verso i comportamenti scorretti, da chiunque perpetrati.
Nel contempo, però, le imprese richiamano l'attenzione sulla necessità di non ricadere in atteggiamenti dirigistici, non più attuali né compatibili con le nuove esigenze di impresa dettate dallo scenario europeo.
