Capitolo IV
I Casi Amia S.p.a. e Gaia S.p.a.
4.1 Amia S.p.a.
AMIA. S.p.A., è un’Azienda pubblica di proprietà del Comune di Carrara (99,9%). Nata nel 1964 come Azienda municipalizzata con il compito di gestire i servizi acquedotto, trasporti (poi ceduti al Consorzio nato nel 1980), igiene urbana, pubblica illuminazione.
Le due sedi sono situate in Viale Zaccagna, Marina di Carrara, dove sorgono il centro direzionale, la sede amministrativa e gli uffici tecnici, e in via Bernieri, situata sempre nella zona industriale, dove è stata predisposta, con il nome di “Ricicleria Palmieri”, un'area attrezzata dove i cittadini e le utenze commerciali possono gratuitamente conferire alcune frazioni di rifiuto e materiali ingombranti prodotti nel territorio del Comune di Carrara. Amia S.p.a. opera principalmente nel comune di Carrara (Ms) nel campo, appunto, dei servizi di igiene urbana, arredo urbano e verde pubblico, impianti elettrici e semaforici comunali, servizi culturali. I servizi riguardano tutto il territorio comunale che si estende per un’area di 70,97 km quadrati, e dove risiede una popolazione di oltre 65.000 abitanti.
L’ambito territoriale di intervento si è allargato dal 2004 al comune di Montignoso, per la gestione del verde e del decoro urbano, e all’ambito provinciale per quanto riguarda i servizi di manutenzione degli alvei fluviali, i servizi innovativi di monitoraggio dei trasporti pubblici e di gestione dell’archivio.
Dal 01/01/2005, il servizio idrico integrato è stato oggetto di cessione a Gaia S.p.a., azienda costituita dagli enti locali del territorio per gestire il medesimo servizio a livello di ambito
ottimale, come previsto dalle disposizioni di legge in materia di S.I.I. (legge Galli).
Ad oggi nella multiutilities AMIA è compresa la gestione del servizio di igiene urbana e raccolta rifiuti, del servizio di arredo urbano, del servizio di pubblica illuminazione e gestione degli impianti elettrici pubblici comunali, del servizio di progettazione, del servizio di gestione fognature bianche comunali , del servizio ICT.
4.1.1
Organi Societari
Sono organi della società i seguenti: 1. L’Assemblea dei soci, a cui spetta:
• l’ approvazione del bilancio, la nomina, la revoca e la determinazione del compenso degli amministratori e dei sindaci
• la determinazione sulle partecipate o collegate
• deliberare sulle operazioni di cessione o dismissione di partecipazioni in società controllate o collegate;
• la modifica dello statuto;
• la nomina, la sostituzione e la determinazione dei poteri dei liquidatori;
• l’emissione degli strumenti finanziari, di azioni privilegiate e di obbligazioni (convertibili e non) di cui all’articolo 6 dello statuto;
• la costituzione di patrimoni destinati di cui all’articolo 8 dello statuto.
L’Assemblea definisce inoltre le linee di mandato per il Consiglio di Amministrazione. Il Consiglio di Amministrazione :
- Presidente: Gianenrico Spediacci - Direttore: Lucia Venuti
Membri effettivi del CdA:
- Marella Marchi, Gioia Credenzuoli, Giuseppe Bruschi, Davide Menconi. Il Collegio dei Revisori dei Conti:
Presidente: Emanuele Giorgi;
Membri effettivi: Silvana Andrei e Daniele Silicani.
L'Organizzazione interna di AMIA SpA prevede la suddivisione della struttura in servizi amministrativi e servizi tecnici, facenti capo ciascuna ad un capo servizio che risponde direttamente dalla Direzione.
AMIA SpA impiega mediamente 155 dipendenti di cui 20 appartenenti all'amministrazione, 95 all’igiene urbana, 20 all’arredo urbano, 12 al servizio elettrico e progettazione, 8 ai servizi
culturali.
La struttura organizzativa è così composta: Direttore: Avv. Lucia Venuti
Responsabile Servizio Igiene Ambientale: Ing. Norberto Borzacca Responsabile Servizio Arredo Urbano: Dott. Mikado Menconi Responsabile Servizi Informatici: Ing. Andrea Massa
Responsabile Servizio Amministrativo: Dott. Michele Donati Responsabile Servizio Impianti Elettrici: Ing. Benenedetto La Rosa Responsabile Ufficio Progetti: Ing. Benenedetto La Rosa
4.1.2.
I Servizi offerti
Tra le molteplici attività svolte da Amia S.p.a. Vi sono la Raccolta Differenziata che è stata oggetto, negli ultimi anni, di grandissimi sforzi organizzativi ed economici, resi necessari in quanto il contenimento e lo smaltimento dei rifiuti rappresenta uno dei problemi più gravi che le città italiane devono affrontare. Il loro aumento determina due inevitabili conseguenze: la graduale e veloce saturazione delle discariche, con il forte incremento dei relativi costi, nonché l’incenerimento di grandi quantità di rifiuti con tutti i problemi connessi in termini di emissioni dannose.
Per far fronte a questo problema la legislazione nazionale (D.L. 22/97 – decreto Ronchi) punta a ridurre la quantità di rifiuti da trasferire in discarica grazie ad un progressivo aumento delle quantità riciclate. Con queste finalità, in alcuni territori del Comune di Carrara è stata avviata la raccolta “Porta a Porta”, decisa dall'Amministrazione come unica possibilità di incrementare la raccolta differenziata la cui percentuale era ferma, nel 2007, al 17% circa. Il porta a porta ha contribuito in maniera decisiva all'innalzamento di tale soglia, portandola al 37% del 2012 e l'ultimo ampliamento territoriale dovrebbe incrementarla ulteriormente, portandola fino al 40%. Partito nel giugno 2008 dalla zona di Marina Est, il servizio ha progressivamente coinvolto, alla data di settembre 2012, tutta Marina di Carrara, per un totale di più di 18 mila residenti e 996 attività commerciali. Ad agosto 2013 il porta a porta è stato poi esteso al quartiere PEEP di Avenza, coinvolgendo nel primo lotto quasi 5 mila residenti e 205 attività commerciali. L'attività ha portato dei notevoli benefici riscontrabili, nelle zone servite dal porta a porta, sia in termini ambientali che economici: la percentuale di raccolta differenziata in tali aree è infatti pari al 75%, ben oltre i limiti imposti dall'Unione Europea. Il costo per abitante è inoltre pari a 75 Euro, nettamente inferiore rispetto ad altre realtà limitrofe. I quantitativi di raccolta differenziata porta a porta sono attualmente pari a 5.531 tonnellate. Per l'efficienza dimostrata dall'azienda nella conduzione del servizio, il progetto ha incassato importanti riconoscimenti da parte della regione Toscana e dall'ATO (Ambito Territoriale Ottimale) di riferimento. L'attuazione del servizio ha comportato una differenziazione dei rifiuti avviati a smaltimento, con conseguente riduzione dei costi per lo smaltimento stesso. Il progetto coinvolge sia residenti
che attività commerciali, e si articola in varie fasi, che prevedono una conoscenza approfondita del territorio, incontri pubblici con i cittadini e gli amministratori di condominio, censimento di situazioni ed esigenze particolari, rimozione di tutti i contenitori stradali precedentemente ubicati sul territorio e, infine, distribuzione dei kit necessari per completare adeguatamente il servizio. Il porta a porta prevede che i rifiuti vengano raccolti direttamente davanti all'ingresso delle abitazioni, dove saranno posizionati ai giorni e negli orari stabiliti nell'apposito calendario, oppure, nel caso degli edifici con più di 5 appartamenti, negli appositi contenitori condominiali. Contestualmente alla consegna dell'occorrente, gli operatori di AMIA terranno conto di situazioni particolari, come la presenza di persone anziane o neonati, per cui si renderà necessario mettere a disposizione i kit per la raccolta di pannoloni, il cui smaltimento ha un percorso diverso rispetto agli altri rifiuti. Per quanto riguarda le utenze commerciali, il ritiro dei rifiuti viene concordato in base alla tipologia di attività. Dopo lo svuotamento, ogni utenza deve ritirare dal suolo pubblico il proprio contenitore il più presto possibile.
In caso di rotture causate dai mezzi di raccolta o deperimento, la manutenzione o la sostituzione dei contenitori è a carico AMIA. Per altri motivi, la manutenzione o la sostituzione sono a pagamento. Il lavaggio dei contenitori è a carico dell’utente. Nel caso di mancato ritiro del rifiuto per un “errore di conferimento”, i cittadini dovranno riportarlo nelle loro case e, dopo averlo reso conforme alle regole indicate in questa guida, potranno esporlo nuovamente al successivo passaggio di raccolta per quella specifica tipologia di rifiuto. Se il giorno previsto per la raccolta è un festivo, il servizio potrà subire delle variazioni.
Quanto al servizio di “Ritiro degli Ingombranti”, si nota che anch’esso, ovvero il ritiro di tutte quelle tipologie di rifiuto che, per dimensione, non possono essere lasciate presso i cassonetti, è affidato al settore igiene urbana di AMIA. Gli interventi annuali sul territorio sono circa 10.000, comprensivi di interventi domiciliari, interventi in discariche cittadine, ed interventi effettuati grazie alla collaborazione con una Cooperativa Sociale che opera sul medesimo territorio di Massa-Carrara. Tutti i rifiuti prelevati sono portati alla ricicleria di Via Bernieri, dove viene effettuata una cernita per le frazioni recuperabili. Anche i cittadini possono portare direttamente alla ricicleria tutti quei materiali che non trovano collocazione all'interno dei contenitori stradali o domiciliari.
Il settore del verde e arredo urbano è il più "giovane" dei servizi AMIA; risale infatti al 1997 l'attribuzione, da parte del Comune, dell'incarico all'azienda. Quello del verde è però un servizio di estrema importanza per la tutela della qualità della vita cittadina. Le linee guida indicate anche in ambito comunitario testimoniano che non è più sostenibile l'idea di uno sviluppo urbano conflittuale rispetto all'ambiente naturale preesistente: la DIRETTIVA 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale, il principio di precauzione, e la proposizione di varie iniziative e progetti, ad esempio il sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS), sono sintomatici proprio della svolta europea verso la necessità di una integrazione fra ambiente urbano e naturale, in cui l'uomo deve trovare la propria dimensione e i propri spazi di socializzazione nel pieno rispetto della natura. In questo senso AMIA è fortemente impegnata nella tutela dei parchi e degli spazi verdi cittadini, ma anche nell'opera di abbellimento dell'aspetto urbano, attraverso il posizionamento di fioriere, l'impianto di alberi o la loro potatura, in zone strategiche della città, ad esempio nel centro cittadino o sul lungomare di Marina di Carrara. Ogni anno vengono sfalciati più di due milioni di meri quadrati di prati, vengono potate circa una ventina di chilometri di siepi e decespugliati quasi 300 chilometri idi cigli stradali e vie cittadine. A questi interventi va inoltre aggiunta la manutenzione di 1500 piante di alto fusto e oltre 200 interventi d'urgenza su rami o altri problemi.
In sintesi possiamo così riassumere i servizi di manutenzione del verde erogati da AMIA SpA:
• Rasatura prati
• Potatura siepi ed arbusti • Pulizia aree verdi
• Potatura essenze arboree • Irrigazione
• Allestimento aiuole ornamentali • Manutenzione giochi ed arredi • Decespugliazione vie cittadine • Manutenzione straordinaria • Difesa fitosanitaria
Infine, ulteriore servizio offerto da Amia S.p.a. è la manutenzione degli impianti elettrici. Il servizio elettrico è uno dei servizi storici di Amia, essendo nato negli anni sessanta, prima con ACSPM, poi con ATNA, integrato con il servizio per la gestione delle linee elettriche filoviarie. Il MIEC (manutenzione degli impianti elettrici comunali) realizzò negli anni sessanta l'illuminazione pubblica di Carrara che, fino ad allora era servita dalla sola illuminazione fornita dall' ENEL.
Dalla fine degli anni Ottanta l'azienda si è occupata, per conto del Comune, sia della manutenzione che della estensione e creazione di nuovi impianti. Dopo aver passato la mano al Comune negli anni Novanta, gestendo la sola manutenzione, nel 2002 il MIEC, prima considerato un servizio comunale distaccato da AMIA, è stato riorganizzato; è stato stilato un contratto di servizio con il Comune, per cui il MIEC attualmente è impegnato in tre diversi settori:
- impianti di illuminazione pubblica - impianti semaforici
4.1.3
Regolamento Amia S.p.a. e documenti redatti
Alla luce delle verifiche e delle ricerche personalmente effettuate, ho potuto riscontrare come, oltre all'esistenza dei requisiti individuati dalla giurisprudenza amministrativa e dalla Corte di Cassazione, la società sia stata dotata di un regolamento che ne disciplina i rapporti con il Comune di Carrara; essa, inoltre, utilizza gli strumenti sopra citati, quali il Business
Plan, il Budget, le attività di Reporting ed altri (uno per tutti: il questionario di Costumer Satisfaction), introdotti lo scorso anno con la approvazione in via definitiva della disciplina
degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle Pubbliche Amministrazioni.*
*Decreto legislativo 14 marzo 2013 n° 33 , G.U. 05 aprile 2013.
Questi tipi di regolamenti sono volti disciplinare le attività di vigilanza e controllo esercitate dai Comuni sulle società ed enti partecipati al fine di garantire il rispetto delle prescrizioni normative ed allo scopo di regolamentare, rendendole omogenee, le modalità di circolazione delle informazioni tra l’amministrazione comunale e gli organi amministrativi di dette società o enti.
Con esso viene definito un sistema di controlli sulle società non quotate e si predispone un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l’ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica, in ossequio alle disposizioni di cui all’art. 147-quater del D.Lgs.18 agosto 2000, n.267.
Vengono inoltre individuati, in modo organico ed omogeneo, i comportamenti degli organi delle società e degli enti partecipati nei confronti del Comune di Carrara e le diverse competenze degli organi dell’amministrazione comunale, in un’ottica di precisare contenuti e modalità di esercizio della governance.
Con specifico riferimento al regolamento che va a definire i rapporti tra il Comune di Carrara ed Amia S.p.a., esso viene indirizzato al raggiungimento delle finalità di pubblico interesse, tenuto conto di quanto stabilito dalle seguenti fonti primarie:
pubblici locali e di quelli strumentali che richiede all’ente pubblico di esercitare un “controllo analogo” a quello esercitato sui propri uffici interni, al fine di tutelare la legittimità dell’affidamento;
b) D.Lgs. 18 agosto 2000, art.147 – quater recante disposizioni per la disciplina dei
controlli sulle società partecipate non quotate;
c) Riforma del diritto societario, D. Lgs. n. 6/2003, che prevede all’art. 2497
responsabilità dirette per gli enti che esercitano attività di direzione e coordinamento di società;
D. Lgs. 8 giugno 2001, n. 231, recante la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, a norma dell’art. 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300.
L'obiettivo, come già più volte riportato all'interno di questo studio, è quello di delineare la tipologia di informazioni che i membri degli organi di governo degli stessi organismi sono tenuti a fornire all’amministrazione ai fini di un effettivo controllo delle attività realizzate, da un punto di vista societario, economico-finanziario, dell'efficacia e del valore della partecipazione.
Di particolare interesse ai fini della effettiva comprensione del controllo effettuato dal Comune di Carrara sulla sua partecipata, Amia S.p.a., è l'art.5 del suddetto regolamento, il quale prevede:
1. ll modello di governance disciplina le relazioni con gli organi sociali della società o dell’ente partecipato soggetto al “controllo analogo” da parte del Comune di Carrara; esso definisce un organico sistema di programmazione e controllo attraverso il quale il Comune può esercitare in modo efficace il proprio ruolo di indirizzo e controllo.
2. Il suddetto modello di governance è rivolto alle società di cui all’articolo 4 comma 3 lett. a) con partecipazione al capitale sociale superiore al 50% da parte del Comune di Carrara; è proposto alle altre società o enti nei quali il Comune abbia una partecipazione superiore al 10% (art. 4, comma 3 lett. b).
3. A tal fine, gli organi comunali e i rappresentanti del Comune presso enti e società, adottano tutti gli atti e comportamenti idonei e necessari a far recepire le seguenti clausole di governance:
a) il rappresentante legale della società partecipata o ente trasmette al Comune, entro il
31 dicembre di ogni anno, il budget per l’esercizio successivo corredato dalla relazione di
cui al modello di relazione previsionale, allegato n. 5 e l’eventuale piano industriale pluriennale contenente gli obiettivi di massima sulle attività e sulla situazione patrimoniale e finanziaria;
b) il rappresentante legale della società partecipata o ente trasmette al socio Comune dì Carrara entro il 31 agosto di ogni anno, una relazione semestrale sull’andamento della situazione economico-finanziaria e dell’eventuale variazione del piano industriale, corredata dai report di cui al modello allegato n. 3;
c) il rappresentante legale della società partecipata o ente trasmette gli ordini del giorno del Consiglio di Amministrazione e, su richiesta, trasmette, altresì i relativi verbali o stralci di essi (nel rispetto delle norme sulla privacy), entro 3 giorni dalla richiesta, al socio Comune di Carrara in formato elettronico. Il Comune di Carrara potrà richiedere il testo delle deliberazioni dell’organo amministrativo, limitatamente alle questioni che riguardano i servizi affidati in house;
d) il rappresentante legale della società partecipata o ente invia al socio Comune di Carrara entro il 31 dicembre di ogni anno il preconsuntivo dell’esercizio in chiusura o la dichiarazione attestante il risultato di esercizio previsto con esplicitazione, in caso di perdita presunta, delle motivazioni che ne stanno alla base;
e) il rappresentante legale della società partecipata o ente trasmette al socio Comune di Carrara, almeno 15 giorni lavorativi prima della data fissata per la sua approvazione in assemblea, la bozza del bilancio di esercizio; successivamente alla sua approvazione, invia con tempestività il bilancio consuntivo, in formato elettronico;
f) l’organo amministrativo illustra l’attuazione degli obiettivi indicati nel budget e nell’eventuale piano industriale in apposita sezione della relazione sulla gestione prevista nell’art. 2428 c.c.;
g) il rappresentante legale della società trasmette all’ufficio competente per materia i report periodici sullo stato di attuazione del contratto di servizio;
h) il rappresentante legale della società partecipata o ente trasmette entro il 31 agosto relazione sul sistema delle società partecipate di secondo livello (partecipazioni indirette), corredata dai report di cui al modello allegato n. 4 ed aggiornata al 31 dicembre dell’anno precedente e contenente le seguenti informazioni/documenti:
• per ciascuna società partecipata, la motivazione e gli atti in base ai quali si è addivenuto alla decisione di assumere la partecipazione di maggioranza o di minoranza nel corso dell’esercizio precedente (l’adempimento decorre al momento dell’acquisizione e in caso di eventuali variazioni);
• l’atto costitutivo e lo statuto aggiornato delle società partecipate, gli eventuali patti di sindacato sottoscritti per esse (l’adempimento decorre al momento dell’acquisizione e in caso di eventuali variazioni);
• i bilanci di esercizio delle società partecipate, gli eventuali contratti / convenzioni stipulati con esse per i servizi affidati (ogni anno);
i) il rappresentante legale della società partecipata o ente trasmette i verbali dell’assemblea entro e non oltre 5 giorni dall’approvazione al socio Comune di Carrara, in formato elettronico;
l) il rappresentante legale della società partecipata o ente trasmette annualmente entro il
31 marzo ed in corso d’anno in caso di modifiche, la comunicazione dei dati relativi ai
compensi di tutti i componenti del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale, ai sensi della legge finanziaria 2007 (L. 296/06 e succ. modifiche), secondo il modello di cui
all’allegato n. 6, con allegata attestazione che rispettano i parametri fissati dalla legge;
m) il Presidente del Collegio Sindacale della società partecipata o ente è obbligato alla tempestiva segnalazione al socio Comune di Carrara di eventuali irregolarità o illegittimità relative alla gestione amministrativa della società;
n) il Presidente del Collegio Sindacale della società partecipata o ente invia altresì, in occasione di assemblee dei soci che abbiano all’ordine del giorno operazioni di carattere straordinario e/o strategico o che rivestano particolare importanza per il Comune di Carrara, una Relazione dettagliata sulle motivazioni che sono alla base dell’operazione proposta.
4. Tutte le informazioni e/o comunicazioni, comprese quelle relative al comma precedente, riguardanti le società ed enti partecipati dal Comune devono essere trasmesse all’U.O.
Presidente del consiglio, per opportuna conoscenza un elenco dei documenti non ricevuti dall’U.O. Società partecipate, in base al presente regolamento. Il Presidente del consiglio ha l’obbligo di trasmettere prontamente al Consiglio comunale le comunicazioni ricevute.
Tutte le informazioni richieste devono essere presentate all'U.O. Società Partecipate del Comune di Carrara, in formato elettronico seguendo il seguente scadenzario.
Tra i vari allegati del regolamento troviamo il modello di relazione previsionale aziendale (rpa) per le società sottoposte al controllo analogo.
SCHEMA DI RELAZIONE PREVISIONALE AZIENDALE
Di seguito si fornisce uno schema di supporto per la redazione della Relazione Previsionale Aziendale (RPA) che dovrà essere allegata al budget per l’esercizio successivo relativamente alle società sottoposte al controllo analogo.
A. Descrizione analitica investimenti
Nell’ambito delle attività ricomprese nell’oggetto sociale, l’azienda dovrà fornire una valutazione degli obiettivi imprenditoriali e strategici per l’anno a venire, con il relativo piano degli investimenti.
B. Modalità di finanziamento degli investimenti
In questa sezione della relazione si dovranno indicare le modalità di finanziamento degli investimenti.
C. Risk management
Questa sezione dovrà prevedere la relazione di “risk management” per l’anno a venire, con una dettagliata analisi dei principali fattori di rischio individuati e della loro prevedibile evoluzione. In via esemplificativa, la relazione dovrà contenere valutazioni in merito a:
a) Rischi che possono compromettere l’integrità del patrimonio;
b) Rischi che possono compromettere la continuità dell’attività caratteristica o determinare costi aggiuntivi;
c) Rischi che possono far emergere una responsabilità in capo all’azienda; d) Rischi che gravano sulle risorse umane utilizzate;
e) Rischi derivanti da contenziosi. D. Altri elementi della gestione
In questo ultimo paragrafo della relazione dovranno essere forniti gli altri elementi rilevanti della gestione e descritte analiticamente le seguenti voci:
Ricavi – dettaglio ed indicazione dei criteri di quantificazione dei ricavi
complessivi (ricavi unitari, quantità complessiva, bacini di utenza,ecc…);
Costi – dettaglio ed indicazione dei criteri di quantificazione dei costi complessivi (costi unitari, quantità complessiva, fornitori, ecc.);
Oneri finanziari – ammontare complessivo e riferimento alle linee di prestito e mutui da cui hanno origine;
Ammortamenti – indicazione aliquote ed ammontari su cui sono calcolati;
Personale – indicazione dettagliata dei criteri di determinazione della pianta
organica aziendale, struttura e quantificazione del personale in servizio, evoluzione prevista per l’anno successivo.
4.2
Gaia S.p.a.
Gaia S.p.a., società con capitale interamente pubblico, è dal 2005, in forza di convenzione datata 22/12/2004 stipulata con l'A.A.T.O. N°1 “Toscana Nord” ”,il gestore del Servizio Idrico Integrato ed ha attualmente sede legale in Pietrasanta (Lu). Ha per oggetto la derivazione, il trattamento e la produzione di acque potabili ed altre acque, per distribuirle ad uso domestico, pubblico ed industriale, la raccolta delle acque reflue immesse nella rete fognaria e la loro depurazione, per reimmetterle nell’ambiente e come obiettivo fondamentale quello di garantire la gestione dei servizi idrici (acquedotto, fognatura e depurazione), assicurando agli utenti quei livelli di servizio previsti dalla convenzione di affidamento.
Il Servizio Idrico Integrato in gestione è costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua e di fognatura e depurazione delle acque reflue, nonché di smaltimento dei fanghi residui, come disposto dalla normativa vigente in materia. Gaia S.p.a. gestisce i servizi idrici in un territorio che comprende gran parte dei Comuni della Provincia di Lucca (Garfagnana, Media Valle del Serchio, Versilia), tre Comuni della Val di Lima in Provincia di Pistoia e i Comuni della Provincia di Massa (tranne Zeri). L’area si estende su 48 Comuni, per un totale di 2.586 Kmq, in cui si contano 445.515 abitanti (dati Istat 2011) e circa 260.000 Utenti. La rete acquedotto ha una lunghezza totale di circa 5.200 Km e la rete fognaria di oltre 1.900 Km, mentre gli impianti di depurazione attivi sono 490.
Gaia S.p.a. gestisce il servizio affidato, le infrastrutture e le utenze, con un numero di dipendenti pari a 474 (dati al 31/10/2013), comprensivi del personale operativo e impiegatizio dei settori tecnici, amministrativi e commerciali.
Per assicurare questi livelli di servizio all’utenza la società deve realizzare gli investimenti in grado di mantenere in efficienza le reti e gli impianti, nonché quelli necessari al loro potenziamento ed estensione e deve assicurare una struttura organizzativa e gestionale tale da realizzare un’efficiente ed efficace gestione dei servizi. Per realizzare questa missione la società dovrà ricercare l’eccellenza nella gestione, assicurando un servizio solido e affidabile, a prezzi competitivi e con il minimo di sprechi e di inconvenienti possibili. La società dovrà essere focalizzata sull’utente, mantenendo una profonda conoscenza dei suoi
utenti e dei servizi di cui hanno bisogno.
Gaia fonda il proprio rapporto con i cittadini-utenti su principi di:
- eguaglianza ed imparzialità di trattamento: l’erogazione del Servizio Idrico Integrato si basa sul principio di eguaglianza dei diritti degli Utenti. Le regole riguardanti i rapporti tra il Gestore e gli Utenti prescindono da differenze di sesso, razza, lingua, religione ed opinioni politiche. Deve essere garantita la parità di trattamento degli Utenti, a parità di condizioni impiantistico-funzionali, nell’ambito di tutto il territorio di competenza e di categorie o fasce di Utenti omogenee.
Il Gestore si impegna, in particolare, a prestare particolare attenzione nei confronti dei soggetti portatori di handicap, anziani e cittadini-Utenti appartenenti alle fasce sociali più deboli. Il Gestore si impegna ad agire, nei confronti degli Utenti, in modo obiettivo, giusto ed imparziale.
- contintuità del servizio : L’erogazione del servizio deve essere continua, regolare e senza interruzioni. Le interruzioni del servizio potranno essere imputabili solo ad eventi di forza maggiore e a guasti o manutenzioni necessarie per il corretto funzionamento degli impianti. In questi casi il Gestore si impegna a limitare al minimo i tempi dell’interruzione e, comunque, ad attivare servizi sostitutivi di emergenza.
- partecipazione : l’Utente ha diritto di richiedere ed ottenere dal Gestore le informazioni che lo riguardano, può avanzare proposte e suggerimenti ed inoltrare reclami. Per gli aspetti di relazione con gli Utenti, il Gestore garantisce l’identificabilità del personale ed individua i responsabili delle procedure e delle strutture.
Il Gestore inoltre acquisisce periodicamente la valutazione degli Utenti in riferimento alla qualità del servizio erogato.
- efficacia ed efficienza : il Gestore persegue l’obiettivo del progressivo e continuo miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia del servizio, adottando le soluzioni tecnologiche, organizzative e procedurali più funzionali allo scopo. Tende inoltre a razionalizzare, ridurre e semplificare le procedure, in modo particolare per le operazioni riguardanti l’Utenza, applicando, nelle forme maggiormente compiute, le norme vigenti. - chiarezza, comprensibilità e cortesia.
4.2.1
L'Organigramma aziendale
La governance della Società è costituita dallo statuto e dai patti parasociali fra i soci. Le regole del governo societario trovano una loro prima definizione nelle norme del codice civile. E’ sulla base di tali definizioni che negli statuti e nei patti parasociali vengono definiti: l’oggetto sociale e la sua relazione con il servizio idrico integrato, le norme che regolano la composizione del capitale sociale e i trasferimenti della proprietà fra i soci, i quorum e le maggioranze con le quali vengono assunte le deliberazioni dell’assemblea, le norme e le procedure per la nomina, i quorum e le maggioranze per le deliberazioni e i poteri del CdA e, infine, i poteri attribuiti al Presidente e all’Amministratore delegato della società. Sono organi della Società: l’Assemblea dei soci, Il Consiglio di amministrazione, il Presidente e il Vice Presidente, il Collegio Sindacale. L’Assemblea dei Soci ordinaria e/o straordinaria, sia in prima che in seconda convocazione, è validamente costituita e delibera con le maggioranze di cui agli art. 2368 e 2369 del Codice Civile. Il Consiglio di Amministrazione è investito dei poteri per la gestione ordinaria e straordinaria della Società, e provvede a tutto quanto non sia riservato per legge all’Assemblea.
4.2.2
La particolarità di Gaia S.p.a.
La particolarità di questa società è quella di non avere un socio unico, come lo era, nel caso precedentemente analizzato di Amia S.p.a.,il comune di Carrara, bensì una serie di comuni che rientrano nella zona che ricopre tutto il nord della Toscana.
Questo di conseguenza potrebbe far sollevare il quesito su come sia possibile che venga rispettato il controllo analogo, requisito fondamentale per l'affidamento in-house. D'altra parte anche secondo il codice civile una società viene definita “controllata” da un’altra società, quando la seconda dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria o comunque di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nella stessa assemblea. Per far si che questa società possa operare secondo i principi dell'in house
providing, la società Gaia S.p.a. e i comuni che hanno firmato la convenzione sul controllo,
hanno costituito un Organismo di Coordinamento Intercomunale, come previsto dall'art. 7-bis dello Statuto di Gaia S.p.a., al fine di permettere l'esercizio da parte dei comuni di un controllo analogo a quello esercitato sui propri uffici.
In tal senso si è espressa anche l'Autorità d'Ambito Territoriale n.1 “Toscana Nord”, modificando la Convenzione di Affidamento del Sistema Idrico Integrato e aggiungendo alla Parte II – Patti Aggiunti – l'art. 8 bis, rubricato “Autonomia del Gestore”. *
*
Deliberazione n.20 del 23 giugno 2008 dell'Assemblea Consortile A.A.T.O.1
“Toscana Nord” “Convenzione di affidamento del Servizio Idrico Integrato.
Approvazioni modifiche.”...art 8-bis “L'Autorità riconosce al Gestore autonomia
organizzativa e gestionale nella conduzione del servizio in quanto oggetto della
presente Convenzione, nei limiti del controllo esercitato ai sensi dell'art. 113,
comma 5, lettera c) del D. Lgs. 267/2000 dai Comuni titolari del capitale sociale,
anche attraverso l'Organismo di Coordinamento Intercomunale di cui all'art. 7-bis
dello Statuto di Gaia S.p.a., ai pareri del quale il Gestore è tenuto a conformarsi.
Per consentire l'espletamento del controllo analogo di cui sopra, il Consiglio di Amministrazione è tenuto a richiedere il parere dell'Organismo di Coordinamento Intercomunale o della commissione di controllo da quest’ultimo nominata ai sensi dell’art.5 della convenzione ex art. 30 D. Lgs 267/2000 tra gli enti locali soci di GAIA S.p.A. per
l'assunzione delle deliberazioni in ordine alle questioni fondamentali e strategiche della Società, di seguito indicate:
– Budget annuale
– Piano Operativo degli interventi – Piano finanziario
– Bilancio consuntivo – Bilanci intermedi
Secondo l'art. 6 della convenzione stipulata tra i comuni e Gaia S.p.a., “al fine di
disciplinare la collaborazione tra i comuni soci, per l'esercizio in comune di un controllo sulla Società analogo a quello sui propri servizi, i comuni medesimi istituiscono come previsto dall'art. 7-bis dello Statuto di Gaia S.p.a., apposito Comitato di coordinamento e controllo...composto dai rappresentanti legali o loro delegati, ognuno con responsabilità e diritto di voto pari alla quota di partecipazione in Gaia S.p.a, quale risultante dal libro soci. Il Comitato di Coordinamento è sede di informazione e consultazione e discussione tra i comuni soci e tra la società e gli stessi enti locali e di controllo dei medesimi comuni soci sulla società, circa la gestione dei servizi pubblici svolti da Gaia S.p.a. Nonché circa l'andamento generale dell'amministrazione della società stessa. A tal fine, il coordinamento effettua almeno una riunione all'anno e può chiedere, anche attraverso la Commissione...tutte le informazioni e gli elementi ritenuti necessari”.
Questo Organismo ha quindi il compito di verificare l'attuazione e il raggiungimento degli obiettivi risultanti dai bilanci e dai piani strategici, economici, patrimoniali e finanziari di breve e di lungo periodo della Società, attuando, in tal modo, il controllo analogo.
Questa vicenda è stata presa in esame anche dalla A.V.C.P. Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori e servizi nel corso dell'anno 2009 tramite un procedimento volto
ad accertare l'osservanza della normativa per l'affidamento del servizio idrico integrato. Il Consiglio dell'autorità ha evidenziato, come del resto espresso più volte in precedenza, che nel corso degli anni, la giurisprudenza comunitaria sia stata concorde nel ribadire l'eccezionalità della gestione in house e, dal momento che questa costituisce una deroga alle regole di evidenza pubblica, abbia subordinato il ricordo alla stessa alla necessità che l'ente pubblico eserciti sul soggetto aggiudicatario un controllo analogo a quello esercitato sui
propri servizi e che lo stesso svolga verso l'ente l'attività prevalente della sua gestione. Con riferimento al controllo analogo il giudice comunitario ha inoltre espresso un parere che riguarda in concreto il caso Gaia S.p.a. : il controllo analogo non è escluso dalla circostanza che il pacchetto azionario della società sia posseduto da una pluralità di enti pubblici, anche in misura esigua per ciascuno di essi; in tale caso la verifica sul controllo analogo si sposta necessariamente nel rinvenimento di clausole o prerogative che conferiscono agli enti locali partecipanti con quote societarie esigue, effettive possibilità di controllo nell'ambito in cui si esplica l'attività decisionale dell'organismo societario attraverso i propri organi.*
Delibera n. 24 dell'Adunanza del 1 Aprile 2009 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizii e forniture.
E' utile ricordare un'ulteriore decisione assunta dalla Corte di Giustizia Ue con la sentenza Coditel*. La Corte ha affrontato, infatti, la questione del controllo analogo nel caso in cui questo debba essere esercitato da associazioni intercomunali. A tale circostanza appare riconducibile alla perfezione il caso in argomento, ove più enti locali, attraverso l'Autorità d'Ambito, provvedono all'affidamento in modo unitario del servizio idrico integrato.
Si può quindi affermare che, nonostante non vi sia un unico socio di maggioranza a detenere le partecipazioni di questa società a capitale pubblico, la costituzione di un Organismo di Coordinamento fa si che Gaia S.p.a. risponda degli obblighi di informazione, trasparenza e redazione di documenti obbligatori richiesti, ad un unica figura, ovvero quella del Comitato stesso, come se quest'ultimo rappresentasse, a tutti gli effetti, l'unico socio pubblico previsto per l'affidamento in house.
Conclusioni
A conclusione del nostro studio, possiamo affermare che se una società è sottoposta ad un controllo gestionale talmente pervasivo da parte del socio pubblico da essere "analogo" a quello che quest'ultimo esercita sui propri uffici e se lo stesso operatore esercita la parte più importante della propria attività a favore del socio pubblico controllante, non viene in rilievo l'esigenza di tutela della concorrenza poiché si sta operando al di fuori del perimetro del mercato e cioè all'interno della stessa amministrazione.
"Controllo analogo", "attività prevalente" e “partecipazione pubblica” sono dunque i criteri concreti atti a disegnare il perimetro dell'autoproduzione amministrativa. In presenza di tali presupposti, la giurisprudenza comunitaria ritiene che l'Amministrazione possa procedere all'affidamento diretto a favore dell'operatore controllato senza ricorrere alla gara.
Abbiamo visto in che modo questi requisiti debbano essere soddisfatti attraverso l'esame dei casi specifici relativi alle due società toscane, l'una, Amia S.p.a., partecipata interamente dal Comune di Carrara, l'altra, Gaia S.p.a. da un gruppo di comuni rientranti nel A.A.T.O.1 “Toscana Nord”.
Nel focus effettuato sulle due realtà analizzate e sulla applicazione dei principi e dei procedimenti sopra richiamati, ho potuto riscontrare una sorta di vera e propria aziendalizzazione del processo di pianificazione e controllo, che da una parte va a soddisfare i requisiti imposti, ma che, dall'altra, va a migliorare la gestione e, da un certo punto di vista, fornisce alla società e, di riflesso all'ente, la possibilità di erogare un servizio
migliore alla collettività.
L'attività di controllo, sotto questo aspetto, è paragonabile a quella di un'impresa che ricerca dalla propria attività un'economicità che le possa dare nel lungo periodo stabilità, continuità e vantaggio competitivo. Si sviluppa tramite una pianificazione iniziale, per poi evolversi un sistema di planning e budgeting che viene monitorato ex ante, in modo concomitante ed ex post. Le relazioni sulla gestione forniscono informazioni sulle scelte effettuate e sulle tipologie di investimento e disinvestimento potenziali.
Le due società analizzate, ciascuna con le proprie specificità, soddisfano tutti i requisiti, richiesti dall'ordinamento italiano e comunitario, consentendo l' affidamento dei servizi pubblici in deroga al principio dell'evidenza pubblica nel rispetto delle norme sulla concorrenza.
