Parere sul disegno di legge recante:
“Provvedimenti in tema di espropriazione forzata immobiliare”.
Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 17 gennaio 1996, ha deliberato di esprimere il seguente parere:
“1. Il disegno di legge sui "Provvedimenti in tema di espropriazione forzata immobiliare" è articolato in due parti. La prima concerne la delega al notaio delle operazioni di vendita immobiliare con incanto (art. 1-4 i quali incidono sugli artt. 567, 591-bis, 591-ter c.p.c., 179-bis disp. att. c.p.c.); la seconda concerne la vendita e l'assegnazione di immobili ipotecati a garanzia di credito fondiario o di finanziamenti a medio o a lungo termine (art. 5 con cui si introducono gli artt. 598-bis a 598-octies).
2. La prima parte del disegno di legge - pur nei limiti di cui si dirà - merita piena approvazione.
Essa muove dalla constatazione che i recenti provvedimenti legislativi sulla giustizia civile (L. 26 novembre 1990 n. 353,
“Provvedimenti urgenti per il processo civile”; L. 21 novembre 1991 n. 374,
“Istituzione del giudice di pace”) hanno appena sfiorato i problemi del processo esecutivo.
La rilevanza centrale che l'esecuzione forzata ha ai fini della effettività della tutela giurisdizionale richiederebbe invero un ampio intervento riformatore sia legislativo che organizzativo. La consapevolezza per un verso dei tempi che un tale intervento richiede per altro verso della pericolosità del mantenimento della attuale situazione di paralisi hanno indotto da tempo a prospettare una riforma settoriale a breve senza oneri finanziari per lo Stato in tema di espropriazione forzata immobiliare.
A tale scopo nel maggio 1993 su iniziativa del Consiglio Nazionale Forense, del Consiglio Nazionale del Notariato, del Consiglio Superiore
della Magistratura e della Associazione Bancaria Italiana si tenne un Convegno di studio nel corso del quale fu esaminata la praticabilità de iure condito e de iure condendo della delegabilità ai notai delle operazioni di incanto nella espropriazione forzata immobiliare, sulla falsariga di quanto già accade in tema di vendita dei beni dei minori (art. 733 c.p.c.) e di vendita dei beni nel corso della divisione giudiziale (art. 788 c.p.c.).
Nelle espropriazioni immobiliari, per un verso, il valore in gioco è tale da offrire margini più che sufficienti perché possa e debba essere fatto un tentativo di razionalizzazione degli strumenti, per altro verso, i difetti, le lentezze, le disfunzioni non dipendono da ragioni oggettive ma sono, per così dire, opera dell'uomo e pertanto ovviabili.
In questa ottica, muovendo dall'art. 68, secondo comma, c.p.c., che espressamente prevede che il "giudice può commettere a un notaio il compimento di determinati atti nei casi previsti dalla legge", si pensò di utilizzare la disponibilità e la professionalità specifica dei notai per sgravare il giudice da attività che non attengano allo ius dicere in senso stretto e rivitalizzare l'espropriazione forzata immobiliare ed in tal modo di intervenire sulle principali strozzature dell'attuale processo di espropriazione forzata immobiliare quali: a) la certificazione ipocatastale da allegare alla istanza di vendita; b) la determinazione del valore dell'immobile; c) la procedura di vendita con incanto; d) la predisposizione del contenuto del decreto di trasferimento; e) l'esecuzione delle formalità di cancellazione delle trascrizioni ed iscrizioni conseguenti al decreto di trasferimento; f) la predisposizione della bozza del progetto di distribuzione.
A tali esigenze mira a rispondere la prima parte del disegno di legge in esame.
In particolare: la sostituzione del secondo comma dell'art. 567 - in conformità di indicazioni legislative già emergenti dall'art. 3 D.P.R. n. 7 del 1976 in tema di riforma del credito fondiario - mira a consentire al creditore di sostituire la documentazione ipocatastale con un certificato notarile attestante le relative misure.
L'art. 591-bis prevede la facoltà del giudice dell'esecuzione di delegare ad un notaio del circondario del tribunale le operazioni di vendita con incanto di cui agli artt. 576 ss. c.p.c.. A tale fine nel secondo comma si precisano e si individuano le attività che il notaio è tenuto a compiere in forza di tale delega: attività che attengono tutte alla professionalità specifica del notaio e sono estranee allo ius dicere in senso stretto; da sottolineare è la delega al notaio - sulla falsariga di quanto previsto dall'art. 110 L.Fall. - della redazione della bozza del progetto di distribuzione, progetto destinato poi ad essere recepito e fatto proprio dal giudice, ai sensi dell'art. 596, con le modifiche che egli riterrà di apportarvi. Nel terzo comma si specificano il luogo e le attività che il notaio deve effettuare nelle operazioni di incanto in senso stretto. Nel quarto e quinto comma si ribadisce che il decreto di trasferimento di cui all'art. 586 rimane riservato al giudice (con il potere di sospendere la vendita quando ritenga che il prezzo sia inferiore a quello giusto, previsto dall'art. 19-bis D.L. 13 maggio 1991 n. 152, conv. in L. 12 luglio 1991 n. 203), salvo il solo onere del notaio di predisporre il contenuto del decreto stesso.
L'art. 591-ter, per un verso ribadisce al secondo comma che contro gli atti del notaio è proponibile l'opposizione agli atti esecutivi ai sensi dell'art. 617 c.p.c.; per altro verso dispone gli opportuni raccordi tra notaio e giudice dell'esecuzione introducendo anche un reclamo modellato su quanto previsto dall'art. 168 disp. att. c.p.c. in ipotesi di vendita mobiliare affidata all'ufficiale giudiziario o a istituto autorizzato.
Queste le origini e le linee principali della prima parte del disegno di legge in esame, prima parte che come già anticipato merita piena approvazione, pur nella intrinseca limitatezza dei suoi obiettivi: se diverrà legge vigente essa, oltre a consentire la sperimentazione a vasto raggio della utilizzazione dei notai come ausiliari del giudice, dovrebbe essere idonea a costituire un primo sia pur limitato intervento volto a fare uscire l'espropriazione forzata immobiliare dalla situazione di paralisi in atto e a favorire che i relativi procedimenti si concludano in tempi ragionevoli.
3. La seconda parte del disegno di legge, in deroga alla disciplina generale della espropriazione immobiliare (disciplina generale di cui dovrebbe entrare a far parte anche la delegabilità ai notai delle operazioni di vendita con incanto), mira ad introdurre una disciplina speciale della vendita ed assegnazione di immobili ipotecati a garanzia di credito fondiario o di altri finanziamenti a medio o lungo termine concessi da una banca.
I punti principali di questa parte del disegno di legge sono i seguenti:
a) si ribadiscono le particolarità in tema di non necessità di notificazione del titolo esecutivo e del precetto, nonché di fallimento del debitore già previste dall'art. 41 d.lgs. 1 settembre 1993 n. 385 (t.u. delle leggi in materia bancaria e creditoria) (art. 598-ter).
b) Si attribuisce alla banca il potere di indicare il valore del bene da assumere come prezzo base per la vendita; a tale indicazione possono opporsi il debitore e gli altri creditori, nel qual caso il valore, sembrerebbe, è stabilito dal giudice dell'esecuzione, il quale ha sempre il potere di ritenere d'ufficio incongruo il valore dichiarato dalla banca procedente (art. 598- quater).
c) Le operazioni di vendita, senza incanto, sono affidate alla banca, la quale al termine propone al giudice l'aggiudicazione all'unico offerente, se più sono le offerte, al miglior offerente ovvero a quello che offre maggiori garanzie. Il giudice provvede all'aggiudicazione. In caso di reclami, ove questi siano accolti, il giudice convoca gli offerenti invitandoli ad una gara sull'offerta più alta (art. 598-quinquies).
d) Il prezzo è versato alla banca procedente "che lo incamera salvo conguaglio". Il giudice "appone la formula esecutiva sul decreto di aggiudicazione", che in tal modo sembra sostituire il decreto di trasferimento (art.598-sexies).
e) L'assegnazione può aver luogo per un prezzo non inferiore a un quinto del valore fissato nell'udienza di autorizzazione alla vendita (art. 598- septies).
f) Il progetto di distribuzione è formato dal notaio e poi depositato nella cancelleria del giudice (art. 598-octies).
4. Questa seconda parte del disegno di legge in esame suscita più di una perplessità.
In primo luogo, una volta seguita la strada di affidare in via generale ai notai la fase delle vendite senza incanto, appare sistematicamente poco comprensibile il perché della previsione di una disciplina speciale a favore delle banche: se la riforma relativa alla delega ai notai funzionerà di essa dovrebbero avvantaggiarsi anche le banche, col che sembra venir meno l'esigenza di una disciplina speciale.
Sul piano tecnico è poi da osservare che mentre la disciplina della delega ai notai si inserisce rispettosamente nel contesto degli artt. 568 e seguenti c.p.c., la disciplina speciale a favore delle banche si pone come disciplina derogatrice di quanto disposto dagli artt. 568 e seguenti. Di qui il sorgere di una miriade di problemi.
In particolare:
aa) Nulla si dice circa l'udienza di cui all'art. 569 e le opposizioni agli atti esecutivi (attuali commi 2° e 4° dell'art. 569 sostituiti dall'art. 598- quater).
bb) Sembra escludersi la possibilità di vendita con incanto, nonché la possibilità di offerte dopo l'incanto.
cc) L'assegnazione a favore delle banche può avvenire anche ad un prezzo inferiore a quello di stima.
dd) Viene meno la distinzione tra ordinanza di aggiudicazione e decreto di trasferimento.
ee) Il notaio è chiamato improvvisamente a collaborare col giudice nella fase delicatissima, e di certo a lui non congeniale, della formazione del progetto di distribuzione, che poi è depositato in cancelleria senza alcun controllo preventivo del giudice.
5. Queste notazioni inducono a dubitare fortemente della opportunità della seconda parte del disegno di legge in esame e ad indicare come linea preferibile la approvazione solo della prima parte relativa alla delega ai notai delle operazioni di vendita con incanto.”
