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Parere sul disegno di legge recante:
“Disposizioni in tema di nomina di Giudici Onorari aggregati e istituzione delle sezioni stralcio per la definizione del contenzioso civile pendente".
Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 21 maggio 1997, ha deliberato di esprimere l'allegato parere.
“E' noto che la giustizia civile attraversa, da anni, una gravissima crisi per la impossibilità di definire una quantità di procedimenti pari alle sopravvenienze; con la conseguenza della creazione di un pesantissimo arretrato usualmente stimato in quasi due milioni di procedimenti.
E' evidente l'esigenza inderogabile di interventi da parte del legislatore, anche perché l'esistenza del pesantissimo arretrato di processi impedisce in molte sedi giudiziarie la piena operatività delle recenti riforme processuali.
Per far fronte a tale problema, il Consiglio dei ministri ha approvato il 5 luglio 1996 e depositato al Senato il disegno di legge n. 954/S, che è stato trasmesso al Consiglio superiore della magistratura per il parere previsto dall'articolo 10 della legge 24 marzo 1958 n. 195.
Nell'elaborazione di tale parere, la complessità del tema e l'esistenza in Commissione ed in Consiglio di posizioni diverse non ha consentito di giungere ad una tempestiva delibera del plenum, avendo l'assemblea rinviato in Commissione il testo da essa proposto per un adeguamento
di esso al progredire dei lavori del Senato. Nel formulare ora in via definitiva tale parere, il Consiglio ritiene opportuno prendere in considerazione anche le innovazioni che l'intenso lavoro del Senato ha apportato al testo originario (si fa riferimento al testo approvato nella seduta del Senato del 25 marzo 1997). Pur essendo, infatti, il contributo consultivo del CSM richiesto dal Ministero di grazia e giustizia e quindi ad esso rivolto, appare consono ad una concreta attuazione del principio di leale collaborazione non indirizzare il parere ad un testo che appartiene ad una fase ormai superata dell'attività di elaborazione legislativa.
Il parere stesso è peraltro riferito alle linee generali della progettata riforma e agli orientamenti di fondo che essa esprime.
La stessa prevede, in sintesi, che per la definizione dei procedimenti civili pendenti davanti ai tribunali (il testo originario del disegno di legge si estendeva anche alle Preture) vengano utilizzati "giudici onorari aggregati" nominati in numero di 1.000, con incarico temporaneo (due anni per il disegno di legge originario, cinque anni per il testo del Senato) limitatamente
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rinnovabile, tra: gli avvocati che siano a riposo o che siano comunque titolari di trattamento pensionistico ovvero ne abbiano maturato il diritto ovvero siano in condizioni di maturarlo entro cinque anni; i magistrati a riposo, gli avvocati e i procuratori dello Stato a riposo, i docenti universitari e i ricercatori universitari confermati in materie giuridiche. La nomina comporta la cancellazione dall'albo degli avvocati, ma si aggiunge che essa comporta anche la collocazione fuori ruolo senza assegni dei docenti e dei ricercatori universitari. Per i giudici onorari aggregati il testo approvato dal Senato prevede un trattamento economico composto da un'indennità di 20 milioni all'anno oltre a lire 250.000 per ogni sentenza definitiva e ogni verbale di conciliazione. La nomina avviene con deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, su proposta del Consiglio giudiziario integrato. Il disegno di legge originario prevedeva l'istituzione nelle preture e nei tribunali di sezioni stralcio composte da giudici onorari aggregati e presiedute da un magistrato togato; nulla era detto circa la composizione dei collegi. Nel testo approvato dal Senato il problema è superato, in quanto è previsto che alle cause pendenti al 30 aprile 1995 si applica l'articolo 48, ultimo comma dell'ordinamento giudiziario come sostituito dall'articolo 88 della legge 353 del 1990 (che ha introdotto la monocraticità del giudizio davanti al tribunale, salvo riserve di collegialità) ed è altresì previsto che ai giudici onorari aggregati possano essere assegnate solo cause
"monocratiche".
Il disegno di legge governativo aveva posto il C.S.M. di fronte ad un problema pregiudiziale.
L'art. 106, 2° co. della Costituzione recita testualmente: "La legge sull'ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli".
Il legislatore costituzionale limitando ai giudici singoli i magistrati onorari ha inteso riferirsi ai giudici minori cioè il pretore e, allora, il giudice conciliatore; la regola è stata poi applicata nella nomina dei giudici di pace.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n° 99 del 3 dicembre 1964, ha affermato che "le funzioni del giudice singolo (Pretore o Conciliatore) possano essere esercitate da magistrati onorari" ed aggiunge che la frase «per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli» debba intendersi come indicazione generica dell'ufficio nel quale i magistrati onorari possono essere ammessi ad esercitare funzioni giudiziarie. La sentenza - che è stata confermata da numerose ordinanze dichiarative di infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale (Cfr fra le altre 36/65 - 123/70 - 186/70 - 445/92. Non risultano decisioni successive) - ha dichiarato legittima la chiamata del Vice Pretore onorario" "per singole udienze e singoli processi", trattandosi di "un temporaneo incarico di supplenza presso un collegio giudicante".
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Le modifiche apportate dal Senato della Repubblica eliminano l'ipotesi di incarichi collegiali per i giudici onorari aggregati.
In tal modo viene certamente superato, sul piano formale, l'ostacolo costituito dall'articolo 106, secondo comma, della Costituzione, secondo cui è ammissibile il ricorso a magistrati onorari soltanto per le funzioni attribuite a giudici singoli. Ma la formula utilizzata dal costituente deve essere intesa rapportandone il significato al contesto storico in cui essa venne scritta: in tale contesto ai giudici singoli (giudici conciliatori e pretori) venivano attribuite soltanto le controversie di "minore importanza" (i pretori, allora, costituivano una carriera separata e di livello inferiore) ed è questo l'unico senso sostanziale attribuibile al precetto costituzionale. Non si comprenderebbe, altrimenti, quali ragioni potrebbe avere una preferenza costituzionalmente imposta per l'impiego dei magistrati onorari in organi giudiziari monocratici e addirittura il divieto di impiegarli in organi collegiali.
Il disegno di legge - specie dopo le innovazioni ad esso apportate - attribuisce ai giudici onorari aggregati la cognizione di controversie che, per essere di competenza del tribunale, possono anche essere di notevolissima importanza e delicatezza e richiede loro di giudicarle senza neppure l'apporto, il controllo e il conforto del collegio. Trattandosi di magistrati selezionati in maniera che, verosimilmente, non potrà offrire garanzie idonee per quanto riguarda il vaglio effettivo delle loro capacità professionali, appare evidente il rischio al quale viene esposto il diritto delle parti di avere un giudice compiutamente adeguato.
Resta quindi da esaminare il merito del disegno di legge e delle soluzioni approvate dal Senato della Repubblica.
La gravità della situazione giustifica il diffuso convincimento che per la eliminazione del grande arretrato civile occorra ricorrere a soluzioni di emergenza che prevedano anche di devolvere la trattazione e la definizione di una buona quota dei processi arretrati a magistrati onorari.
Non appaiono praticabili, nell'emergenza che si è descritta, soluzioni che prevedano un massiccio aumento dei ruoli organici dei magistrati professionali. Le stesse, infatti, richiederebbero tempi lunghi per la realizzazione dell'aumento e ciò comporterebbe un aggravarsi incontrollabile e probabilmente irreversibile della situazione in atto.
Vi è quindi, come si è detto, piena condivisione circa la necessita di una misura di carattere straordinario e circa la necessità che tale misura sia orientata all'impiego della magistratura onoraria.
Per quanto riguarda, peraltro, le soluzioni specifiche che sono state delineate, il Consiglio superiore della magistratura non può esonerarsi dal formulare alcune gravi perplessità.
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La prima di esse riguarda l'impatto che la riforma potrebbe avere sulle altre categorie di magistrati onorari: giudici di pace, vicepretori e viceprocuratori onorari.
Il trattamento economico previsto per i giudici onorari aggregati è senza alcun dubbio pienamente giustificato. Esso introdurrebbe una stridente disparità di trattamento rispetto ai giudici di pace, ai vicepretori e ai viceprocuratori onorari pur nella diversità di condizioni e di funzioni. Poiché la selezione di tutte queste categorie di magistrati onorari avviene in modi, con criteri ed in base a titoli sostanzialmente analoghi e quindi con pari garanzie di capacità professionale, questa disparità di trattamento potrebbe trovare giustificazioni in relazione al fatto che ai giudici onorari aggregati si richiede la cancellazione temporanea dall'albo o il collocamento fuori ruolo. Ma è giustificazione che vale meno nei confronti dei giudici di pace non appartenenti all'avvocatura. Resta il fatto che ne potrebbero derivare reazioni nelle altre categorie di magistrati onorari i quali da tempo richiedono un congruo adeguamento del loro trattamento economico. La presumibile impossibilità, per motivi di bilancio ormai noti a tutti, di soddisfare le richieste di perequazione, potrebbe metter a rischio un apporto - quello della magistratura onoraria - senza il quale la crisi della giustizia verrebbe notevolmente aggravata. Ne verrebbe altresì posta in crisi la stessa istituzione del giudice di pace, sulla quale invece il legislatore appare contare per una radicale razionalizzazione del nostro sistema di giustizia.
Per meglio evidenziare i dati del problema è opportuno ricordare che i giudici onorari attualmente in servizio sono i seguenti:
A) Giudici di pace 3.070 B) Vice Pretori onorari 2.320 C) Vice Procuratori onorari 1.492 D) Componenti dei Tribunali e delle Sezioni
delle Corti d'Appello per i minorenni 965 E) Esperti dei tribunali di Sorveglianza 271 Per un totale di 8.118
I compensi sono i più diversi. Ai giudici di pace è riconosciuto un'indennità di
£.40.000 ad udienza e per non più di dieci udienze al mese e di £.50.000 per ogni sentenza che definisce il processo o per ogni verbale di conciliazione.
Al Vice pretore onorario è riconosciuto un compenso di £.60.000 ad udienza e nulla per le sentenze.
Il Vice procuratore onorario un compenso di £. 60.000 ad udienza.
Agli altri giudici onorari compensi vari in limiti assai modesti.
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Tali compensi sono ovviamente lordi per cui in virtù delle trattenute fiscali si riducono sensibilmente.
Si tratta, come è agevole vedere, di condizioni economiche di gran lunga più sfavorevoli di quelle ipotizzate per i giudici onorari aggregati.
Altre perplessità si collegano alla figura professionale che il nuovo magistrato onorario verrebbe ad assumere in ragione dei criteri stabiliti per la sua nomina.
Deve essere osservato, in premessa: a) che l'introduzione del limite di età di 67 anni rende del tutto teorica la possibilità di avvalersi di magistrati a riposo e di avvocati e procuratori dello Stato a riposo; b) che il collocamento fuori ruolo senza assegni dei docenti universitari - peraltro del tutto coerente con linee ispiratrici della riforma - vanifica totalmente l'ipotesi di avvalersi di tale categoria, anche in considerazione della circostanza che il disegno di legge non contiene la previsione delle modalità del rientro in ruolo dei docenti universitari alla conclusione dell'incarico di giudice onorario aggregato; c) che la cancellazione dall'albo determina, per gli avvocati, una restrizione notevolissima della platea degli eligibili, limitandola, sostanzialmente, a professionisti i quali o non esercitano effettivamente la professione o la esercitano senza alcun successo o non sono più in grado di esercitarla per qualche motivo. A questo riguardo è sufficiente immaginare quale "tipo" di legale potrebbe abbandonare la professione (e con essa la clientela) per cinque anni, in età matura ma non avanzatissima (dato il limite dei 67 anni di età). Occorre anche considerare che i venti milioni (lordi) annuali e le 250.000 lire (lorde) a sentenza previsti per l'istituendo giudice onorario aggregato non costituiscono certo una prospettiva economica entusiasmante per professionisti minimamente esperti. In queste condizioni, è facile presumere che la selezione dei giudici onorari aggregati non potrebbe operare offrendo adeguata garanzie di pervenire al reclutamento di personale dotato di uno standard sufficiente di capacità professionale.
Queste considerazioni inducono poi a ritenere come del tutto probabile che tali professionisti, scaduto il quinquennio, avanzeranno richieste di stabilizzazione, non essendo umanamente verosimile ipotizzare un loro rientro nell'agone della libera professione dopo una pausa di tale durata e natura. Ed invece dovrebbe essere chiaro fin d'ora che tali richieste non dovranno trovare accoglimento.
Sulla base di tali considerazioni, da alcuni componenti del C.S.M. è stato suggerito che sarebbe preferibile un modello di giudice onorario "aggregato" che non si discosti da quello già previsto per gli attuali vicepretori e viceprocuratori onorari.
Ciò consentirebbe di utilizzare (come già è stato positivamente sperimentato) motivazioni e capacità di professionisti anche giovani, ai quali ovviamente non potrebbe essere chiesto di abbandonare l'esercizio della professione, ma che potrebbero essere nominati in numero
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tale da potere ugualmente far fronte all'esaurimento dell'arretrato civile; con un rigoroso sistema di prevenzione e controllo delle possibili incompatibilità.
Tale ipotesi avrebbe il pregio di evitare il ricorso ad una nuova figura di giudice onorario nonché le conseguenti problematiche relative ai diversi trattamenti economici, cui si è fatto cenno.
In verità, ad avviso di alcuni, vi è anche un'altra via per affrontare, almeno in larga misura, il grave ed ineludibile problema dell'arretrato civile, ed è quella di far leva su istituti già esistenti, adeguatamente potenziandoli e valorizzandoli. Sarebbe in realtà sufficiente, sulla scia dell'innovazione apportata dal testo del comitato ristretto del Senato, rendere applicabili alle cause pendenti nel 1995, non solo le regole sulla composizione del giudice, ma anche quelle sulla competenza, al fine di determinare il trasferimento al giudice inferiore (pretore o giudice di pace) di quelle che, secondo i nuovi parametri, non sono più di competenza, rispettivamente, del tribunale e del pretore. All'ulteriore sovraccarico che ciò comporterebbe per le preture (le quali verrebbero peraltro alleggerite dalle cause pendenti divenute di competenza del giudice di pace) potrebbe farsi fronte con i vicepretori onorari, mentre il maggior carico di lavoro che i giudici di pace dovrebbero fronteggiare non rappresenterebbe un reale problema dato che si tratta di un istituto sotto-utilizzato e che ha ormai dato buona prova di sé.
Infine resta sempre la strada più volte invocata, spesso tentata, ma mai veramente percorsa, dell'introduzione di misure dirette a deflazionare il carico di lavoro giudiziario superfluo che i processi spesso comportano, apprestando strumenti di risoluzione pre-giudiziaria della controversie; incrementando la possibilità di ricorso a strumenti di tutela interinale e sommaria e accrescendone la capacità di definire il processo; prevedendo deterrenti veramente efficaci contro l'abuso del processo; rendendo, insomma, più rapida e più semplice la giustizia civile: è questo ciò che il cittadino ha il diritto di attendersi e senza questo qualunque altra misura rappresenta un palliativo destinato a fallire.
Conclusivamente, deve rilevarsi che mille giudici onorari aggregati previsti dal disegno di legge potrebbero definire complessivamente in cinque anni non più di 500.000 processi, ed è stima largamente ottimistica, tenuto anche conto della loro distribuzione tra i vari uffici giudiziari.
Va quindi tenuto presente che, comunque, la soluzione di emergenza delineata nel testo in esame non eviterà il verificarsi di altre emergenze nel campo della giustizia civile se non muterà radicalmente l'attenzione verso di essa di tutti i soggetti dell'ordinamento e se essa non verrà fatta uscire dal rango di secondo piano in cui essa oggi si trova rispetto alla giustizia penale. E non verrà risolto il problema del funzionamento della giustizia in generale e di quella civile in
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particolare, se non si riscriverà la geografia giudiziaria, se non verranno modificati gli organici dei singoli uffici in conseguenza di tale mutamento e contemporaneamente all'istituzione del giudice unico di primo grado.
