Il sistema di governance delle attività di better regulation
4.6. Alcune considerazioni conclusive
Come anticipato in premessa, l’obiettivo di questo capitolo, in continuità con l’analisi svolta nell’Annuario 2014, è di verificare il grado di istituzionalizzazione delle funzioni di AIR e di better regulation grazie ad una maggiore strutturazione del sistema di governance. Un sistema che ha nella programmazione degli interventi di regolazione il suo momento centrale e che deve idealmente chiudersi con la verifica dei risultati conseguiti (in relazione a quelli previsti) e la loro rendicontazione ai portatori di interesse, al fine di aumentare, sul versante esterno, il livello di trasparenza e di accountability e di migliorare, su quello interno, la qualità del processo decisionale.
Da questo punto di vista, l’esame delle attività svolte dalle AI evidenzia una situazione estremamente differenziata; ciò, per alcuni versi, inevitabilmente, considerando il quadro molto eterogeneo dell’attuazione della stessa AIR e del grado di istituzionalizzazione delle funzioni di better regulation in termini di codificazione delle attività, definizione di strumenti metodologici, previsione di specifiche strutture organizzative, etc.
In particolare, a fronte di alcune Autorità che hanno adottato soltanto i regolamenti necessari o non hanno una struttura che si occupi di tali obblighi (come ad esempio l’AGCM, l’ART e l’Autorità garante per la protezione dei dati personali), esistono prassi diffuse di consultazioni pubbliche e alcuni progetti per la misurazione degli oneri amministrativi (MOA) della CONSOB e dell’AGCOM che hanno raggiunto risultati pari o addirittura più avanzati in confronto alle amministrazioni statali. Rispetto all’attuazione dell’AIR a livello statale, il dato interessante riscontrabile in molte AI è la presenza di una fase di programmazione degli interventi regolatori e di calendari per le consultazioni (AGCOM, ANAC, Banca d’Italia, CONSOB, COVIP e IVASS) (Senato della Repubblica, Servizio per la qualità degli atti normativi, 2015a, pp. 28-29).
Nel complesso, pur registrando un progressivo miglioramento della qualità e della trasparenza dei processi decisionali grazie agli strumenti di analisi del flusso della regolazione, alla semplificazione
144
delle regole e all’aumento delle garanzie di partecipazione (Presidenza del Consiglio dei ministri, 2016, p. 55), non si evidenziano, però, nel 2015, passi avanti generalizzati da parte delle AI nella direzione di una maggiore istituzionalizzazione della better regulation. Così, le criticità segnalate dall’Annuario 2014 (ridotta strutturazione e scarsa diffusione degli strumenti di pianificazione dell’attività normativa, mancata adozione di esplicite scelte organizzative per presidiare le funzioni di AIR, carente sviluppo delle funzioni di rendicontazione dei risultati) rimangono, nella maggior parte dei casi, tali. Non mancano, però, alcune (poche) eccezioni, riguardanti peraltro le AI che avevano fatto registrare, già nel 2014, performance più avanzate; si amplia così, nel 2015, il divario tra le AI best performer e le altre.
Si conferma, quindi, un’attenzione assai diversa al tema della programmazione delle attività di AIR e di better regulation, da ascrivere però, innanzi tutto, al diverso grado di consolidamento della funzione nelle varie AI: una sviluppata attività di programmazione, infatti, è generalmente associata a politiche che presentano con un buon livello di esplicitazione e di strutturazione.
Se da un lato l’uso delle agende regolatorie e di analoghi strumenti quali i calendari di consultazione non si estende, ma tende a rafforzarsi in alcune AI (come ad esempio l’ANAC), dall’altro aumenta lo spazio riservato dalle Relazioni annuali delle AI alla pianificazione strategica delle attività di AIR e di better regulation: è il caso dell’AGCOM, che nel 2015 ha ulteriormente ampliato e affinato la riflessione dedicata alla pianificazione di obiettivi in tema di qualità della regolazione già avviata l’anno precedente, ma anche, almeno in parte, dell’AEEGSI, con un baricentro nettamente più spostato sulla dimensione dell’accountability.
La maggiore strutturazione dell’attività di pianificazione è rilevante, peraltro, non solo perché consente di mettere a fuoco, perseguire con priorità e comunicare all’esterno gli obiettivi in tema di better regulation, ma anche perché costituisce il presupposto per una rendicontazione strutturata e trasparente.
Emblematico, in questo senso, è il caso dell’AGCOM: le attività svolte in attuazione degli obiettivi strategici sono oggetto di verifica di tipo qualitativo al fine di fornire un rendiconto delle specifiche iniziative avviate in rapporto a quelle inizialmente pianificate e di ottenere una valutazione più generale circa il grado di coerenza tra l’azione del regolatore e le priorità strategiche definite. La verifica qualitativa ex post, in particolare, costituisce il presupposto, da un lato, per un’analisi della performance regolatoria e, dall’altro, per
145 l’identificazione di eventuali correttivi alle azioni programmate e delle priorità di intervento dei futuri cicli di pianificazione (AGCOM, 2016, p. 122).
La scelta operata dall’AGCOM di fare precedere la valutazione dei risultati di un ciclo di regolazione all’identificazione degli obiettivi che dovranno alimentare quello successivo, ha consentito, peraltro, un maggiore allineamento agli indirizzi formulati dalla strategia europea di better regulation, centrata, tra gli altri, sui principi dell’evaluate first e del fitness-check (valutazioni ex post).
Altrettanto rilevante, nella prospettiva che qui si sta analizzando, è l’esperienza dell’AEEGSI che, come illustrato nelle pagine precedenti, fissando specifici obiettivi strategici di accountability, ha significativamente strutturato e rafforzato l’attività di rendicontazione. In questo senso, nel proprio documento di pianificazione strategica, l’Autorità stabilisce specifiche priorità di azione centrate sull’ampliamento dell’offerta informativa relativa ai risultati della sua attività (quali, ad esempio, il rendiconto sulle proprie attività, l’informazione adeguata, la pubblicazione sul proprio sito istituzionale di documentazione e informazioni sui principali provvedimenti adottati ecc.), ispirata ai principi della trasparenza e dell’imparzialità dell’azione amministrativa (AEEGSI, 2015, pp. 27- 28).
Tuttavia, come si diceva, nel mentre si rafforza il primato dei best performers, nelle altre AI, le novità (positive) registrate in termini di una maggiore presenza dei temi della better regulation nei vari documenti di pianificazione scontano la ridotta traduzione in strumenti operativi.
Infatti, laddove le Relazioni annuali delle AI riservano ai temi dell’AIR e della better regulation una qualche evidenza, queste si limitano, in generale, ad illustrare principi e dichiarazioni di intento, ad esempio, in merito alla necessità di attenzione ad una regolazione di buona qualità, alla rilevanza del coinvolgimento dei portatori di interesse nell’attività di regolazione e, più in generale, della trasparenza.
Altrettanto carenti risultano le informazioni relative alla rendicontazione dei risultati colti attraverso le attività di AIR e, più in generale, di qualità della regolazione: nei pochissimi casi in cui queste ultime sono rinvenibili, si esauriscono in soli dati quali-quantitativi sulle AIR svolte.
Neppure la dimensione organizzativa della funzione di better
regulation (codificazione delle attività, istituzione di presidi organizzativi dedicati, sviluppo delle capacità amministrative) fa registrare, nel complesso, particolari investimenti. Ciò consente di dire che il processo di istituzionalizzazione delle attività di AIR e di better regulation procede, nelle AI, lentamente: come è stato dimostrato, infatti, l’attivazione della “leva organizzativa” riveste un ruolo tutt’altro che secondario, costituendo un importante fattore di innovazione della better regulation (Sarpi, 2014, p. 136).
Le eccezioni sono poche, e non è certo un caso che riguardino proprio quelle Autorità che, come l’AGCOM, hanno attribuito all’AIR e alla better regulation una rilevanza strategica; nel momento in cui la qualità della regolazione diventa un obiettivo strategico pianificato, le azioni organizzative sono strumenti operativi necessari per la trasformazione degli obiettivi (maggiore efficacia dell’applicazione dell’AIR, integrazione delle funzioni di AIR, VIR e MOA ecc.) in risultati comunicabili, verificabili e rendicontabili. Pertanto, al di là dell’importanza delle azioni previste in materia di AIR, VIR e MOA, non meno rilevante è la lettura sistemica e il ruolo strategico al processo di pianificazione delle attività in materia di better regulation. Anzi, si può dire che le singole azioni acquisiscano particolare valenza e un rilevante respiro strategico proprio grazie al link creato tra le stesse dall’attività di pianificazione e di rendicontazione.
CAPITOLO QUINTO