Il quadro internazionale ed europeo
2.2 Il contesto nazionale
Nel 2015 non si sono realizzate le previste6 novità normative sulle 3. Nel manuale internazionale dello Standard cost model (la principale metodologia di riferimento della MOA) la misurazione degli oneri è concepita tanto nella fase ex ante, ossia con riferimento alle nuove ipotesi regolatorie, quanto in quella
ex post, ossia con riferimento alla normativa già in vigore (cfr. SCM Network, 2005, p.
10).
4. Gli oneri amministrativi, costituiti dai costi sostenuti per adempiere a un “obbligo informativo” (ossia all’obbligo giuridico di raccogliere, produrre, elaborare, trasmettere o conservare informazioni e documenti), rappresentano una categoria rilevante, ma evidentemente non esaustiva, di effetti della regolazione.
5. Il decreto legge 70/11 prevede che le AI effettuino, nell’ambito dei propri ordinamenti, «la misurazione degli oneri amministrativi a carico delle imprese con l’obiettivo di ridurre tali oneri entro il 31 dicembre 2012, proponendo le misure legislative e regolamentari ritenute idonee a realizzare tale riduzione» (art. 6, c. 3).
6. L’emanazione di un nuovo regolamento in materia di AIR e di VIR era stata preannunciata, da ultimo, nella Relazione del Governo al Parlamento sullo stato di
51 attività di AIR e di VIR delle amministrazioni statali. È, infatti, tuttora in corso l’iter di definizione del nuovo regolamento sulla disciplina della valutazione di impatto, di cui tuttavia il Governo ha annunciato l’imminente emanazione (cfr. Presidenza del consiglio dei ministri, 2016, p. 26)7.
Nelle more dell’approvazione del nuovo regolamento, il DAGL ha realizzato una serie di iniziative volte a rafforzare la capacità amministrativa delle amministrazioni statali in materia di valutazione. Nel corso del 2015, in particolare, ha avviato, in collaborazione con la Scuola nazionale dell’amministrazione, un corso di formazione sull’AIR rivolto, oltre che al personale degli uffici legislativi, anche al personale delle direzioni direttamente impegnate nella formulazione degli interventi di regolazione (cfr. il Capitolo di Sauro Angeletti, in questo Annuario).
Nel corso dell’anno, inoltre, il DAGL ha messo a regime, anche con il supporto di un Nucleo di esperti AIR8, un nuovo sistema di
valutazione delle relazioni AIR che accompagnano gli schemi di atti normativi del governo, inaugurato alla fine del 2014. Tale sistema, basato sulla redazione di schede di verifica delle relazioni AIR e sulla organizzazione di incontri con le amministrazioni responsabili, ha permesso di rafforzare, sul piano tecnico, la tradizionale attività di verifica svolta dal DAGL. Nell’ottica di rafforzare il supporto metodologico, il DAGL ha inoltre predisposto una checklist9 di ausilio
alle amministrazioni statali nella realizzazione del percorso di analisi e nella redazione della relativa relazione finale (Box 2.1 e Fig. 2.1).
attuazione dell’AIR per il 2014 (cfr. Presidenza del consiglio dei ministri, 2015). 7. In base a quanto riportato nell’ultima Relazione al Parlamento, l’emanazione del regolamento è stata rimandata per l’esigenza, da un lato, di considerare le nuove tendenze europee e, dall’altro, di attualizzare le risultanze di una consultazione svolta sul tema nel 2013 (cfr. Presidenza del consiglio dei ministri, 2016, p. 23).
8. Il Gruppo di lavoro AIR, istituito dal DPCM del 15 luglio 2009 nell’ambito del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici del Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio dei ministri è composto da quattro esperti e svolge funzioni di supporto tecnico al DAGL in materia di better regulation. Il Gruppo è stato ricostituito il 1° ottobre del 2014, a seguito di procedura selettiva pubblica, esperita ai sensi del DPCM 21 dicembre 2012, n. 262.
9. La checklist è stata pubblicata in allegato alla Relazione annuale al Parlamento sullo stato di attuazione dell’AIR (cfr. Presidenza del consiglio dei ministri, 2016, Allegato C).
52 Siriana Salvi
Box 2.1 – La checklist AIR per le amministrazioni statali
La checklist per lo svolgimento dell’AIR predisposta dal DAGL è organizzata sulla base delle fasi di cui si compone logicamente il processo di analisi. La checklist prevede anche alcuni box di approfondimento in cui si chiariscono i punti che - sulla base dell’esperienza maturata dal DAGL nella verifica delle AIR - sono risultati particolarmente critici per le amministrazioni.
La checklist rappresenta uno strumento di ausilio e di autovalutazione per l’amministrazione che svolge l’AIR, in quanto «non è solo volta ad assicurare il rispetto formale delle fasi dell’analisi e delle corrispondenti sezioni della Relazione AIR, ma anche a porsi le “domande giuste” nel corso dell’istruttoria normativa, in modo da favorire l’acquisizione di informazioni sui principali impatti attesi dell’intervento, prima che sia formalizzato uno schema di provvedimento, riducendo il rischio di “effetti inattesi” della nuova regolazione» (Presidenza del consiglio dei ministri, 2016, p. 309).
Fig. 2.1 – Esempio di struttura della checklist AIR (sezione relativa alla “Rappresentazione del problema”)
53 Alle iniziative del DAGL volte al rafforzamento della cultura valutativa delle amministrazioni statali ha fatto da cornice una generalizzata maggiore attenzione ai temi della valutazione della regolazione da parte di altre istituzioni. In particolare, nel corso del 2015 il Servizio per la qualità degli atti normativi del Senato ha inaugurato due nuove linee editoriali dedicate alla better regulation: le note brevi10, che danno conto degli orientamenti e delle tendenze
più recenti in materia, e le newsletter11, con le quali è monitorata
mensilmente la elaborazione delle Relazioni AIR per i disegni di legge di iniziativa governativa e per gli schemi di atti del Governo presentati al Parlamento.
Nel complesso, nel 2015 il DAGL ha registrato un parziale miglioramento della qualità delle Relazioni AIR prodotte dalle amministrazioni statali12, soprattutto in termini di illustrazione
del percorso logico che caratterizza tipicamente le prime fasi dell’analisi d’impatto, quali l’individuazione della motivazioni e definizione degli obiettivi dell’intervento (Presidenza del consiglio dei ministri, 2016, p. 30). Permangono, tuttavia, rilevanti problemi di carattere metodologico – dovuti principalmente a una ancora scarsa attenzione alla fase di individuazione e quantificazione degli impatti dell’intervento pubblico, la quale rappresenta viceversa l’aspetto qualificante (e quindi irrinunciabile) dell’AIR – e procedurale. Di fatto, l’AIR continua a essere vissuta dalle amministrazioni statali come un adempimento formale, identificato per lo più con la redazione della relazione di accompagnamento al provvedimento e, quindi, come “giustificazione” a posteriori dello stesso, piuttosto che come strumento a supporto della sua definizione13.
10. Disponibili alla pagina http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/Dossier/ Elenchi/19_1.htm.
11. Disponibili alla pagina http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/Dossier/ Elenchi/27_1.htm.
12. Per quanto riguarda l’aspetto quantitativo, va rilevato che presso le amministrazioni statali il grado di ottemperanza rispetto all’obbligo formale di elaborare la relazione AIR è ormai molto elevato: nel corso del 2015, le amministrazioni centrali hanno prodotto 140 relazioni AIR, di cui 66 a corredo di decreti legislativi, 14 a corredo di decreti legge, 46 a corredo di disegni di legge, 12 a corredo di decreti del Presidente della Repubblica e due a corredo di decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (Presidenza del consiglio dei ministri, 2016, p. 28).
13. In particolare, la Relazione del Governo al Parlamento sullo stato di attuazione dell’AIR per il 2015 rileva che «la relazione AIR, così come ad oggi elaborata, viene ad essere, di fatto, un documento redatto dopo il percorso di elaborazione del provvedimento e non piuttosto in affiancamento e in ausilio allo stesso, collocandosi in una fase di elaborazione avanzata, anziché nella fase genetica dell’atto. Nella sua redazione, inoltre, vengono enfatizzate le motivazioni giuridiche piuttosto che gli
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Per quanto riguarda la VIR, continuano a registrarsi le note carenze non soltanto a livello qualitativo, ma anche in relazione ai volumi di attività, considerato che il numero di relazioni elaborate nel corso del 2015 si è mantenuto entro limiti definiti dal DAGL come “preoccupanti” (Presidenza del consiglio dei ministri, 2016, p. 26). Per favorire un effettivo utilizzo di questo strumento da parte delle amministrazioni statali, il DAGL ne ha ipotizzato una razionalizzazione, con riguardo sia alla scelta degli atti da sottoporre ad analisi ex post (che dovrebbe, in prospettiva, divenire più selettiva) sia alla tempistica del suo svolgimento (Ibidem).