Il quadro internazionale ed europeo
2.5. La MOA nelle Autorità indipendent
Negli ultimi anni, il tema degli oneri amministrativi ha ricevuto un’attenzione crescente da parte delle AI, anche in virtù di disposizioni normative50 che hanno esteso loro l’obbligo di condurre programmi di
valutazione ex post degli oneri. Anche sulla base di queste previsioni, nel biennio 2012-2013 le prime due AI (AEEGSI e CONSOB) hanno avviato propri progetti MOA.
Alcune AI hanno anche sviluppato forme di MOA ex ante, volte cioè al controllo “a monte” degli oneri di nuova introduzione derivanti dal flusso regolatorio, integrandole nell’AIR. Questo è il caso, ad esempio, della Banca d’Italia, che ormai da alcuni anni svolge AIR anche sui provvedimenti in materia segnaletica (incluso uno nel 2015; cfr. Supra, par. 2.3), i quali vertono, appunto, sull’introduzione o sulla modifica di obblighi di natura informativa a carico degli intermediari. E questo è il caso anche della CONSOB che, anche alla luce delle conoscenze acquisite con il proprio progetto di MOA ex post (cfr. Infra), dedica sempre maggiore rilievo all’analisi degli oneri amministrativi anche nella fase ex ante, come dimostra la previsione di un paragrafo apposito nelle relazioni illustrative degli effetti che ne accompagnano i provvedimenti (cfr. Supra, par. 2.3).
Per quanto riguarda la MOA ex post, nel 2015, oltre alla conclusione del progetto MOA della CONSOB, va segnalata una misurazione condotta dall’AGCOM su tutti gli ambiti di regolazione di propria competenza.
2.5.1. AGCOM
Nel corso del 2015 l’AGCOM ha realizzato una misurazione degli
50. Cfr. nota 5.
2. L’AIR e la VIR
Avete riscontrato difficoltà nell’acquisire informazioni sulle start-up innovative in seguito alla chiusura delle offerte?
5. Vi sono ulteriori sintetiche osservazioni, supportate da evidenze concrete, in merito alle tematiche connesse all’applicazione della regolamentazione in esame, in particolare con riferimento al raggiungimento degli obiettivi normativi e alla proporzionalità dei relativi oneri?
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oneri amministrativi nei settori delle comunicazioni elettroniche, dei media e dei servizi postali.
Le attività di misurazione sono state avviate nel mese di marzo51
e concluse formalmente nel mese di dicembre52. L’approccio
metodologico (descritto in un allegato alla delibera d’avvio) ha previsto il ricorso allo Standard cost model53 e alle indicazioni fornite
nelle linee guida per la stima dei costi amministrativi emanate dalla Presidenza del consiglio dei ministri54, con alcuni adattamenti.
Il processo di misurazione ha previsto un ampio coinvolgimento degli stakeholders (imprese e loro associazioni), mediante la somministrazione di questionari e lo svolgimento di audizioni.
Il percorso di analisi si è svolto lungo tre fasi: ricognizione e mappatura degli obblighi informativi; definizione del perimetro della MOA; quantificazione degli obblighi informativi e analisi (qualitativa) dei principali nodi di complicazione burocratica emersi dalla consultazione degli stakeholders (Box 2.5). A valle della misurazione è stato elaborato un elenco di ipotesi di interventi di semplificazione degli obblighi informativi nei settori delle comunicazioni elettroniche e dei media, mediante la razionalizzazione delle scadenze e la riduzione delle duplicazioni attraverso un maggior coordinamento tra le strutture (interne ed esterne all’autorità) che richiedono adempimenti informativi alle imprese (AGCOM, 2016, p. 130).
51. Delibera n. 121/15/CONS. 52. Delibera n. 657/15/CONS.
53. Come già evidenziato nella nota 3, lo Standard cost model è la principale metodologia di riferimento per la misurazione degli oneri amministrativi. Ad essa fanno ricorso la gran parte dei paesi e le istituzioni dell’Unione europea.
54. Cfr. Decreto del presidente del consiglio dei ministri 25 gennaio 2013 (Criteri
per l’effettuazione della stima dei costi amministrativi di cui al comma 5-bis dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, ai sensi del comma 3, dell’articolo 6 della legge 11 novembre 2011, n. 180).
Box 2.5 – La misurazione degli oneri amministrativi dell’AGCOM: le fasi dell’analisi
L’iniziativa di misurazione degli oneri amministrativi condotta dall’AGCOM ha previsto tre fasi:
1. ricognizione e mappatura degli obblighi informativi
(OI) imposti dall’autorità alle imprese, realizzata attraverso una ricognizione interna e un successivo
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2.5.2. CONSOB
Nel 2015 la CONSOB ha concluso il proprio progetto MOA, avviato nel settembre 2012. Nel corso dell’anno, in particolare, si è chiusa la fase di misurazione vera e propria (avviata nel 2014).
Lo svolgimento del progetto, svolto in stretta collaborazione con le associazioni di categoria, è stato fortemente ispirato al criterio di proporzionalità.
In primo luogo, infatti, rispetto ai tre principali settori di vigilanza (Emittenti, Mercati, Intermediari), la CONSOB ha stabilito di concentrare l’analisi quantitativa sull’ambito (Intermediari55) che
presentava le migliori condizioni in termini di rapporto tra costi della
55. In particolare, al misurazione è stata focalizzata sugli obblighi informativi derivanti dal Regolamento Intermediari della CONSOB e dal Regolamento in materia di
organizzazione e procedure degli intermediari che prestano servizi di investimento o di gestione collettiva del risparmio Banca d’Italia-CONSOB, per le parti competenza.
2. L’AIR e la VIR
confronto con i principali stakeholder. Nel mappare gli OI, l’autorità ha esaminato le fonti normative rilevanti (anche al fine di rilevare eventuali fenomeni di gold-plating), le modalità di trasmissione delle informazioni e le popolazioni di imprese tenute ad adempiere. La mappatura ha portato a identificare complessivamente 59 obblighi informativi ricorrenti (ossia a periodicità fissa);
2. definizione del perimetro della MOA, ossia
individuazione degli OI da sottoporre a misurazione. In questa fase, l’AGCOM ha seguito un approccio selettivo, basato sulla rilevanza degli OI in termini di impatto sui destinatari e sulla possibilità per l’AGCOM di intervenire con misure di semplificazione. In esito al processo di selezione, sono stati individuati, fra i 59 OI mappati in totale, 16 OI da sottoporre quantificazione;
3. misurazione degli oneri, realizzata utilizzando i costi
standard individuati nelle linee guida della Presidenza del consiglio dei ministri, laddove appropriati allo specifico contesto, integrati con dati rilevati mediante questionari somministrati ai principali operatori dei tre settori e ad alcune delle loro associazioni. I risultati della MOA hanno portato l’AGCOM a formulare una strategia di riduzione degli oneri amministrativi articolata su tre linee fondamentali: a) creazione di un sistema di gestione unitaria dell’acquisizione di informazioni e gestione di banche dati integrate; b) adozione di misure di razionalizzazione delle scadenze temporali nelle richieste di informazioni; c) integrazione dei flussi informativi con banche dati esterne all’autorità.
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rilevazione ed efficacia attesa dei relativi risultati56.
In secondo luogo, l’autorità ha stabilito di limitare anche l’ambito “soggettivo” di riferimento, selezionando, tra i 110 adempimenti informativi che gravano sulle diverse categorie di operatori (intermediari bancari, intermediari assicurativi, società comunitarie, promotori finanziari), i 58 risultati applicabili alle banche che prestano servizi di investimento.
Infine, l’indagine (svolta in collaborazione con l’ABI) ha previsto una prima fase di selezione qualitativa, finalizzata a individuare gli adempimenti più onerosi dal punto di vista dei destinatari, sui quali è stata concentrata la misurazione. Soltanto in una seconda fase si è proceduto alla stima quantitativa dei costi. All’indagine hanno partecipato 3 gruppi bancari, corrispondenti a un totale di 21 banche, rappresentative di circa il 21% del totale del settore.
56. In particolare, le motivazioni della scelta sono state «l’elevata omogeneità formale degli adempimenti (principalmente relazioni inviate annualmente), l’omogeneità dei modelli gestionali delle imprese coinvolte (principalmente banche che prestano servizi di investimento) e la possibilità di strutturare un’indagine campionaria significativa attraverso le associazioni di categoria» (Cfr. S. Carbone, F. Fiamma, T. Marcelli, V. Mirra, D. Zaottini, 2016, p. 26).
Box 2.6 – La misurazione degli oneri amministrativi della CONSOB: principali risultati
La prima fase dell’indagine ha portato la CONSOB a isolare, rispetto ai 58 obblighi applicabili alle banche, dieci adempimenti “rilevanti”, in quanto i costi ad essi associati sono stati giudicati “elevati” dal campione di rispondenti. Di questi dieci adempimenti, uno è stato escluso dalla rilevazione dei costi in quanto risultato attribuibile, in prevalenza, alla produzione di informazioni per la Banca d’Italia.
La rilevazione dei costi ha portato a stimare, per gli adempimenti selezionati, un onere, per il campione di 21 banche rispondenti, pari a 490 mila euro annui (23.400 per singola banca).
Sulla base di alcune assunzioni relative ai restanti adempimenti*, è stato quindi possibile stimare un onere complessivo annuo di circa 45 mila euro per banca. A livello di settore, considerando le circa 600 banche che prestano servizi di investimento, ciò corrisponde un costo totale piuttosto contenuto, pari a circa 27 milioni di euro annui.
Nelle analisi sviluppate dalla CONSOB tale risultato è stato collegato a due fattori:
1. il peso della regolazione europea nella regolazione finanziaria;
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2.6 Conclusioni
Il 2015 conferma il processo di consolidamento dell’AIR che si era già in parte delineato l’anno precedente (Cacciatore, Salvi, 2015b, pp. 15-18). L’AIR sembra ormai entrata in modo stabile nel modo di fare regolazione di una quota consistente di autorità. Ciò riguarda sia quelle che vi fanno ricorso da più tempo57, sia le due che avevano
avviato le proprie attività soltanto nel 2014, ossia l’ANAC (che nel 2015 ha peraltro esteso l’AIR alla regolazione in materia di anticorruzione e trasparenza) e l’IVASS. Nella stessa direzione si è mossa anche l’AGCOM, con la decisione di adottare proprie linee guida sull’AIR e di avviare un percorso di sperimentazione.
Permangono, peraltro, le marcate differenze di tipo metodologico e procedurale già emerse in passato tra i diversi modelli di AIR adottati dalle AI (Ivi, p. 23). In parte, esse possono essere collegate a una disparità di investimento (in termini di risorse dedicate e di commitment dei vertici) su questo strumento. In parte, però, esse derivano anche dalle caratteristiche intrinseche dei processi di regolazione di ciascuna AI e dal contesto in cui essere operano (struttura dei mercati di riferimento e relativi assetti regolatori). Ad esempio, il carattere pluriennale e
57. In particolare AEEGSI e Banca d’Italia. Costituisce in parte un’eccezione la CONSOB, che nel 2015 sembra aver concentrato le proprie iniziative di better regulation sulla fase della valutazione ex post.
2. L’AIR e la VIR
2. il nuovo paradigma della vigilanza regolamentare, in cui gli oneri di conformità sostanziale hanno acquisto una peso molto maggiore rispetto a quelli amministrativi (CONSOB, 2016, p. 35).
Quest’ultima constatazione, in particolare, ha portato la CONSOB a valutare la necessità di estendere il proprio approccio analitico, al fine di tener conto non solo dei costi amministrativi, ma anche di quelli sostanziali. Tale nuovo approccio alla valutazione di impatto della regolazione è stato utilizzato dalla CONSOB sia per contribuire alla fase ascendente di costruzione delle politiche europee che per lo svolgimento della VIR sull’equity crowdfunding (Ivi, p. 37).
*Avendo la rilevazione riguardato, dei 58 adempimenti riferibili alle banche, i nove obblighi considerati rilevanti per i rispondenti, l’ABI ha ipotizzato che l’onere associato ad ognuno degli obblighi restanti fosse pari al 30% del “valore soglia” (pari a circa 1.500 euro) oltre il quale le banche rispondenti hanno valutato il costo dell’adempimento “elevato”.
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programmatico degli interventi dell’AEEGSI (che, per i provvedimenti principali, si riferiscono a periodi di regolazione predefiniti) consente di integrare l’AIR nel processo decisionale in modo più sistematico, in questo modo favorendo anche la partecipazione degli stakeholders. O, ancora, nella regolazione dei mercati finanziari, il progressivo restringimento dei margini di discrezionalità per la regolazione secondaria (a sua volta derivante dai processi di europeizzazione), sta incidendo sulla numerosità e sulle caratteristiche delle relazioni AIR prodotte dalle AI58, conducendo a una sostanziale semplificazione dei
modelli di analisi.
Nel complesso, le attività di AIR delle AI appaiono oscillare intorno a un delicato equilibrio tra selettività e grado di strutturazione dell’analisi. A un estremo è possibile collocare l’ANAC. Nel corso del 2015, l’autorità ha di fatto sottoposto ad AIR tutti gli atti di regolazione adottati59. I relativi percorsi di analisi risultano d’altra parte
estremamente semplificati, tanto da finire per identificarsi, in molti casi, con la sola fase della consultazione. All’altro estremo è possibile collocare l’AEEGSI, che opera invece una stringente applicazione del principio di selettività dell’AIR (tanto da giungere, nel recente passato, a un quasi azzeramento delle attività; cfr. Salvi, 2014b, pp. 60-61). Le analisi realizzate dall’autorità risultano tuttavia in generale molto articolate, sia in relazione agli aspetti procedurali (pianificazione delle analisi e articolazione delle stesse in più fasi, con affinamenti progressivi dei risultati) che metodologici.
In materia di valutazione ex post, il 2015 ha registrato decisi passi in avanti, sia per gli ormai i più consolidati percorsi di MOA che per la VIR.
Per quanto riguarda la MOA va segnalata, in particolare, la realizzazione di un ambizioso progetto di misurazione da parte dell’AGCOM, che si va ad aggiungere a quelli realizzati dall’AEEGSI e dalla CONSOB. Le tre esperienze hanno diversi elementi comuni (tra cui la scelta di operare una mappatura di tutti, o quasi, gli oneri e poi
58. Come evidenziato nel paragrafo 2.3, infatti, tutte le AIR condotte dalla Banca d’Italia nel corso del 2015 hanno riguardato singole porzioni dell’intervento, riconducibili agli aspetti per i quali l’autorità ha valutato la sussistenza di effettivi margini di discrezionalità rispetto alla normativa europea o di fonte primaria. Sempre per l’esistenza di ristretti margini di discrezionalità, l’IVASS ha stabilito di effettuare una sola AIR a fronte dei 14 provvedimenti emanati e dei nove sottoposti a consultazione pubblica nel corso dell’anno. Analogamente, il progetto MOA della CONSOB ha evidenziato un forte peso della regolazione europea anche nella determinazione degli oneri amministrativi (cfr. paragrafo 2.5, Box 2.6).
59. Sono stati infatti esclusi soltanto quelli contenenti indicazioni meramente operative o chiarimenti sulla normativa.
81 una misurazione più selettiva), e alcune differenziazioni, soprattutto sul piano metodologico (ad esempio nella scelta dell’AGCOM di utilizzare i costi standard definiti dalla Presidenza del consiglio dei ministri).
Nel prossimo futuro, da queste tre AI è lecito aspettarsi non tanto ulteriori esercizi di MOA (poiché, appunto, quelli già realizzati si sono basati su quasi-censimenti degli oneri), quanto piuttosto l’avvio di iniziative di “manutenzione” (quali ad esempio l’integrazione della MOA ex ante nelle AIR, come sembra si stia prospettando per la CONSOB) o comunque di utilizzo delle conoscenze derivate dalla misurazione degli oneri amministrativi nei più ampi esercizi di valutazione ex post condotti dalle AI (come è avvenuto, per esempio, sempre ad opera della CONSOB, nella VIR sulla normativa relativa al crowdfunding).
Per quanto riguarda la VIR, il 2015 ha finalmente visto due prime applicazioni, ad opera, rispettivamente, dell’ANAC e della CONSOB. Sebbene diversamente articolate, entrambe si sono basate su una forte interlocuzione con i destinatari della normativa.
Oltre che come primo esempio compiuto di VIR, l’esercizio sviluppato dalla CONSOB assume particolare rilievo in quanto ha chiuso un percorso di valutazione degli effetti che ha accompagnato l’intero ciclo di policy e che ha previsto un uso integrato di diversi strumenti: AIR, VIR, consultazione, mappatura e analisi degli oneri amministrativi (estesa anche, in modo innovativo, agli oneri regolatori). Esso ha costituito quindi un banco di prova senza precedenti per gli strumenti di better regulation e per poterne valutare l’effettivo impatto sui processi decisionali.
CAPITOLO TERZO